Sisäministeriö E-KIRJE SM KVY Similä Ville(SM) JULKINEN. VASTAANOTTAJA: Suuri valiokunta / Ulkoasiainvaliokunta

Transkriptio

1 Sisäministeriö E-KIRJE SM KVY Similä Ville(SM) JULKINEN VASTAANOTTAJA: Suuri valiokunta / Ulkoasiainvaliokunta Asia Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Euroopan paluurahaston jälkiarvioinnista vuosien osalta päätöksen 575/2007/EY art.50.3.c mukaisesti. U/E/UTP-tunnus EUTORI-tunnus Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Komission kertomuksesta Euroopan paluurahaston jälkiarvioinnista vuosina Ylitarkastaja Ville Similä LIITTEET Viite COM(2014) 230 final

2 2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi paluurahasto, turvapaikanhakijat SM, UM EUE, OKM, OM, TEM, TPK, VM, VNK

3 Sisäministeriö PERUSMUISTIO SM KVY Similä Ville(SM) JULKINEN Asia Komission kertomus Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Euroopan paluurahaston jälkiarvioinnista vuosien osalta päätöksen 575/2007/EY art.50.3.c mukaisesti. Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Pääasiallinen sisältö Komission kertomus julkistettiin Kertomus perustuu jäsenvaltioiden komissiolle toimittamiin kansallisiin väliarviointeihin. Suomi toimitti oman paluurahastoa koskevan väliarviointinsa komissiolle Arvioinnin toteutti ulkoinen toimija. Komission kertomus on toimitettu Euroopan parlamentille ja talous- ja sosiaaliasioiden sekä alueiden komitealle. Komission kertomus esittelee arviointiin osallistuneiden maiden keskeiset päätelmät paluurahaston toimeenpanosta vuosina Kertomus on yhteenveto kansallisista arvioinneista. Kertomuksen päätelmissä komissio toteaa, että yleiskuva paluurahaston täytäntöönpanosta on ollut varsin tyydyttävä. Rahasto on edistänyt yhdenmukaisia palauttamismenettelyjä jäsenvaltioissa ja mm. auttanut lisäämään vapaaehtoisen paluun käyttöä pakkokeinoin tapahtuvaan palauttamiseen verrattuna. Suomi yhtyy komission näkemykseen rahaston täytäntöönpanon onnistumisesta. Rahasto on ollut keskeinen paluudirektiivin täytäntöönpanolle Suomessa etenkin vapaaehtoisen paluujärjestelmän kehittämisessä. Suomen toimittama väliarviointi Suomen toteuttama väliarviointi tehtiin komission tuottamalle lomakkeelle, joka koostui neljästä osiosta. Ensimmäinen osa kuvasi kansallista toimintaympäristöä, jossa rahastoa toimeenpanevat vuosiohjelmat pantiin täytäntöön; toinen osa kuvasi itse täytäntöönpanoa; kolmas osa kuvasi saavutettuja tuloksia; ja neljäs osa pyrkii antamaan kokonaisarvion vuosiohjelmien täytäntöönpanosta ja hahmottelemaan tulevia haasteita.

4 Arviointikertomuksessa paluurahaston todetaan olleen keskeinen edellytys paluudirektiivin täytäntöönpanolle Suomessa. Tästä käytännön osoituksena nähdään vapaaehtoisten paluiden merkittävä lukumäärällinen kasvu. Rahaston keskeisimmäksi lisäarvoksi paluuasioihin nostetaankin juuri vapaaehtoisen paluujärjestelmän kansallinen käynnistyminen. Toisaalta myös maastapoistamisen prosesseja ja toimintamalleja on tehostettu ja nopeutettu rahaston tuella. Myös paluutoimintojen keskeisten toimijoiden tiivistynyt yhteistyö mainitaan selkeäksi rahaston tuomaksi lisäarvoksi. 2(7) Rahaston vuosiohjelmien todetaan vastanneen yleisesti tarkasteltuna varsin hyvin niihin puutteisiin ja ongelmiin, joita rahaston käynnistämisvaiheessa paluutoimintojen osalta tunnistettiin. Tulevaisuuden haasteina nimetään erityisesti kehitetyn vapaaehtoisen paluun järjestelmän vakiinnuttaminen osaksi pysyviä käytäntöjä. Komission kertomus Väliarvioinnin tarkoituksena on tarkastella paluurahastosta vuosina myönnetyllä rahoituksella toteutettujen toimien aiheellisuutta, tehokkuutta, täydentävyyttä ja vaikutuksia rahaston yleiseen tavoitteeseen nähden. Aiheellisuus Sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen, jotka eivät ole täyttäneet tai eivät enää täytä maahantulon, olemisen tai asumisen edellytyksiä Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueilla, on tärkeää sen varmistamiseksi, että maahanpääsyä koskeva politiikka ei vesity ja että noudatetaan oikeusvaltioperiaatetta. Käytännössä palauttamispolitiikan toteuttaminen on kuitenkin merkittävä haaste varsinkin niille jäsenvaltioille, joiden BKT on suhteellisen pieni tai joilla on vähän kokemusta palauttamisesta tai joihin kohdistuu suhteettoman suuria muuttovirtoja niiden maantieteellisen sijainnin tai houkuttelevan taloudellisen profiilin vuoksi. Laittoman maahanmuuton kansallisella tasolla tapahtuvan torjumisen tehostamiseksi perustettiin vuonna 2007 Euroopan paluurahasto vuosiksi osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa. Maahanmuuton toimintaympäristössä, jossa muuttovirrat vaikuttavat eri jäsenvaltioihin eri tavoin, paluurahaston avulla pyrittiin varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisvastuun ja tehtävien oikeudenmukaisen jakamisen periaatteita. Rahastosta tuetaan jäsenvaltioiden toimia, joilla kehitetään palauttamismenettelyjen hallinnoinnin kaikkia osa-alueita, mukaan lukien jäsenvaltioiden välinen yhteistyö mittakaavaetujen hyödyntämiseksi. Rahastolla on neljä painopistettä: 1. Tuetaan palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevan strategisen lähestymistavan kehittämistä jäsenvaltioissa. 2. Tuetaan jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä palauttamismenettelyjen hallinnoinnissa. 3. Tuetaan erityisiä innovatiivisia kansallisia tai kansainvälisiä palauttamismenettelyjen hallinnoinnin välineitä. 4. Tuetaan yhteisiä normeja ja palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevia parhaita käytänteitä. Kansallisten arviointikertomusten mukaan jäsenvaltioilla oli kokonaisuutena katsoen myönteisiä näkemyksiä rahaston merkityksestä niiden kansallisten tarpeiden kannalta.

5 3(7) Arviointijaksolla jäsenvaltiot palauttivat yhteensä kolmansien maiden kansalaista kolmansiin maihin. Näistä henkilöistä 60 prosenttia palautettiin pakkokeinoin ja 40 prosenttia vapaaehtoisilla palauttamisoperaatioilla. Laittomien maahanmuuttajien osuus oli paljon suurempi kuin alkuperämaahansa vapaaehtoisesti palanneiden turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten osuus. Yhteisillä palautuslennoilla palautettiin kolmannen maan kansalaista, joista lähes 75 % palautettiin kahdesta jäsenvaltiosta (Espanja ja Alankomaat). Täydentävyys Jäsenvaltiot ilmoittivat, että paluurahastosta myönnetty yhteisrahoitus täydensi muista EU:n rahoitusvälineistä myönnettyä rahoitusta. Useat jäsenvaltiot katsoivat myös, että rahaston rooli maahanmuuton hallinnassa täydensi kolmea muuta yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaan yleisohjelmaan kuuluvaa rahastoa (pakolais-, kotouttamis- ja ulkorajarahasto). Paluurahaston täydentävyydestä palauttamiseen liittyviin kansallisiin investointeihin nähden todetaan, että rahaston osuus kansallisista määrärahoista vaihtelee 100 prosentista (Bulgaria, Kypros, Latvia ja Portugali) alle yhteen prosenttiin (Tšekki). Arviointi osoittaa, että paluurahaston antama panos on suurin aloilla, joille jäsenvaltiot investoivat epätodennäköisemmin kansallisia varoja (esimerkiksi heikossa asemassa olevien henkilöiden avustaminen ja EU:n sääntöjen ja normien täytäntöönpano). Tämän arvioidaan johtuvan siitä, että tällaisia toimia ei pidetä kansallisina painopisteinä tai että ne kuuluvat EU:n painopisteisiin, joita tuetaan paluurahastosta 75 prosentin rahoitusosuudella. Tehokkuus Rahaston vuosien vuosittaisista ohjelmista jäsenvaltioille maksama rahoitusosuus oli yli 199 miljoonaa euroa. Suurimmat määrärahat myönnettiin jäsenvaltioille, joihin tulee eniten laittomia maahanmuuttajia ja jotka palauttavat eniten henkilöitä (Yhdistynyt kuningaskunta, Kreikka, Ranska, Espanja ja Italia). Suomen osuus oli euroa. Vuosittaisille ohjelmille myönnetyn EU:n yhteisrahoituksen käyttöaste oli yhteensä 76 prosenttia. Vuosittainen käyttöaste vaihteli esimerkiksi vuonna prosentista (Alankomaat) 100 prosenttiin (Espanja). Suurin osa (82 prosenttia kokonaismenoista) vuosittaisten ohjelmien menoista käytettiin painopisteen 1 toimiin (tuki palauttamismenettelyjen strategisen hallinnoinnin kehittämiselle). Erilaisista toimista eniten rahoitusta myönnettiin pakkoon perustuville palauttamistoimille (38 prosenttia kokonaismenoista) sekä vapaaehtoiseen paluuseen liittyville toimille (36 prosenttia kokonaismenoista). Useimmat jäsenvaltiot arvioivat ohjelmien täytäntöönpanon tehokkaaksi. Täytäntöönpanon merkittävimmät ilmoitetut haasteet olivat viivästykset asiakirjojen hyväksymisessä, yhteisrahoituksen saamisen hankaluus, pitkät täytäntöönpanomekanismit ja -menettelyt, tehokkaan viestinnän ja yhteistyön puute kolmansien maiden edustajien kanssa sekä riittämättömät tiedot kohteena olevan edunsaajaryhmän laajuudesta tai heidän palauttamiseensa liittyvistä vaikeuksista. 23 jäsenvaltiota arvioi rahaston kokonaistulokset ja saavutukset joko myönteisiksi tai hyvin myönteisiksi, ja kolme jäsenvaltiota antoi niistä neutraalin arvioinnin. Neutraalit arviot johtuivat siitä, että odotettuja tuloksia ei ollut saavutettu, vain harvoja toimia pantiin täytäntöön (Tšekki), tuloksia ei saavutettu tai niitä ei voitu mitata määrällisesti

6 4(7) (Luxemburg) tai yleisarviota oli vaikea tehdä, koska toteutettuja toimia oli vain vähän (Ruotsi). Lisäarvo Yleisesti ottaen jäsenvaltiot ilmoittivat rahaston tuen lisänneen kansallisten palauttamistoimien laajuutta, kestoa ja kestävyyttä. Jäsenvaltioiden kertomusten mukaan rahasto näyttää tuottaneen eniten lisäarvoa vapaaehtoisen paluun alalla. Useat jäsenvaltiot ilmoittivat rahaston tuottaneen merkittävää lisäarvoa myös pakkoon perustuvan palauttamisen alalla. Useimmat jäsenvaltiot katsoivat, että osa rahastosta yhteisrahoitusta saaneista toimista olisi voitu toteuttaa rajallisessa määrin ilman EU:n taloudellista tukea. Ne totesivat kuitenkin, että varsinkin vapaaehtoiseen paluuseen liittyvien toimien (tiedotus, paluun rahalliset kannustimet, uudelleenkotoutumistuki, neuvonta) laajuutta olisi supistettu. Useat jäsenvaltiot ilmoittivat, että eräitä rahaston yhteisrahoitusta saaneita toimia ei olisi voitu toteuttaa lainkaan ilman EU:n taloudellista tukea, mikä olisi haitannut vapaaehtoista paluuta ja varsinkin kansalaisjärjestöjen toimintaa. Toisaalta muutamat jäsenvaltiot totesivat, että pakkoon perustuvaan palauttamiseen liittyvät toimet olisi ilman rahastoa rahoitettu kansallisesta talousarviosta. Eräät jäsenvaltiot, mukaan lukien Suomi, ilmoittivat, että jotkin rahastosta yhteisrahoitusta saaneet toimet olisi voitu toteuttaa merkittävissä määrin. Tämä koskee maastapoistamisia, sillä useimmissa jäsenvaltioissa on niitä koskeva oikeusperusta. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat, että hallintokäytänteet, kuten hyvien suhteiden luominen edunsaajiin ja eri sidosryhmien välisen keskinäisen ymmärryksen varmistaminen, edistivät merkittävästi palauttamismenettelyjen tehokasta hallinnointia. Onnistuneista palauttamismenettelyjen hallinnoinnin käytänteistä mainittiin vapaaehtoisen paluun järjestelmät, tiiviit yhteydet alkuperämaihin, paluuohjelmia koskevan neuvonnan antaminen mahdollisille paluumuuttajille, yhtenäisen palauttamista koskevan lähestymistavan luominen, kansalaisjärjestöjen yhteistyö vapaaehtoista paluuta koskevien ohjelmien toteuttamisessa sekä säilöönotto- ja vastaanottokeskusten osallistuminen vapaaehtoista paluuta koskevista ohjelmista tiedottamiseen mahdollisille edunsaajille. Päätelmät Tarkasteltuaan jäsenvaltioiden toimittamia arviointikertomuksia komissio katsoo, että yleiskuva paluurahaston vuosien ohjelmien täytäntöönpanosta on varsin tyydyttävä. Lisäksi komissio toteaa, että rahasto on lunastamassa lupauksensa tehostaa yhdenmukaista palauttamismenettelyjen hallinnointia jäsenvaltioissa. Tulosten osalta jäsenvaltiot ilmoittivat, että rahastosta yhteisrahoitusta saaneet toimet edistivät yleistä kehitystä kohti yhdenmukaista palautusmenettelyjen hallinnointia, lisäsivät palautettujen henkilöiden määrää ja paransivat palauttamisprosessin laatua. Lisäksi rahasto auttoi lisäämään vapaaehtoisen paluun käyttöä pakkokeinoin tapahtuvaan palauttamiseen verrattuna. Rahasto jopa mahdollisti vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevien toimien käyttöönoton eräissä jäsenvaltioissa. Kokonaisuutena jäsenvaltiot kuitenkin palauttavat edelleen enemmän maahanmuuttajia pakkokeinoin kuin vapaaehtoisen paluun avulla. Komissio katsoo, että tulevaisuudessa olisi painotettava vielä enemmän vapaaehtoista paluuta EU:n normeihin sisältyvän vapaaehtoisen paluun ensisijaisuuden periaatteen mukaisesti. Lisäksi tulevaisuudessa olisi painotettava enemmän jäsenvaltioiden välisen käytännön yhteistyön edistämistä

7 5(7) toimien päällekkäisyyden vähentämiseksi esimerkiksi kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä, koulutustoimissa ja alkuperämaiden tilannetta koskevien tietojen keräämisessä. Rahoitusohjelmakauden uuden rakenteen menettelyillä ja järjestelmillä vastataan jäsenvaltioiden esittämään kritiikkiin, jossa korostettiin yksinkertaistamisen ja hallinnollisen rasituksen vähentämisen tarvetta. Uusissa rahastoissa muun muassa siirrytään kohti monivuotista ohjelmasuunnittelua sekä pyritään lisäämään joustavuutta ja mahdollistamaan rahastojen tulossuuntautuneempi hallinnointi. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Euroopan paluurahaston perustamisesta vuosiksi osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa 23 päivänä toukokuuta 2007 tehty Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 575/2007/EY Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Komissio toimittaa kertomuksen Euroopan parlamentille rahaston perustamispäätöksen mukaisesti. EU6-jaosto (kirjallinen menettely). EU7-jaosto (kirjallinen menettely). Kertomuksen tulokset huomioidaan uuden rahoitusohjelmakauden valmistelussa. U 49/2005 vp. Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksista Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksiksi (Oikeus- ja sisäasioiden rahoitusohjelmat ). Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Ei vaikutuksia. Taloudelliset vaikutukset Ei vaikutuksia. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Ei ole. COM(2014) 230 final Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Johanna Malmelin, SM/KVY, johanna.malmelin@intermin.fi, Ville Similä, SM/KVY, ville.simila@intermin.fi,

8 EUTORI-tunnus Liitteet Viite COM(2014) 230 final

9 7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi paluurahasto, turvapaikanhakijat SM, UM EUE, OKM, OM, TEM, TPK, VM, VNK