KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2014) 230 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan paluurahaston jälkiarvioinnista vuosien osalta (23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 575/2007/EY 50 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti laadittu kertomus) FI FI

2 KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Euroopan paluurahaston jälkiarvioinnista vuosien osalta (23 päivänä toukokuuta 2007 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen 575/2007/EY 50 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti laadittu kertomus) 2

3 1. KERTOMUKSEN SOVELTAMISALA JA TARKOITUS 1 Euroopan paluurahasto perustettiin vuonna 2007 vuosiksi osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa 2. Se on yksi yleisohjelmassa perustetuista neljästä rahastosta 3. Rahaston tarkoituksena on tukea jäsenvaltioiden toimia, joilla kehitetään palauttamismenettelyjen hallinnoinnin kaikkia osa-alueita ( yhdenmukainen palauttamismenettelyjen hallinnointi ), mukaan lukien jäsenvaltioiden välinen yhteistyö mittakaavaetujen hyödyntämiseksi. Rahaston kokonaismäärärahat ovat 676 miljoonaa euroa. Varat jaetaan 26 jäsenvaltion kesken 4. Päätöksessä rahaston perustamisesta edellytetään, että komissio laatii jälkiarvioinnin vuosien osalta 5 rahastosta yhteisrahoitettujen toimien tuloksia ja vaikutusta koskevien kansallisten arviointikertomusten perusteella 6. Komissio arvioi rahastoa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Arvioinnin tarkoituksena on tutkia toimien aiheellisuutta, tehokkuutta ja vaikutuksia [rahaston] yleiseen tavoitteeseen nähden 7. Komissio tarkastelee myös rahastosta tuettavien toimien ja yhteisön muiden asianomaisten politiikkojen, välineiden ja aloitteiden nojalla toteutettavien toimien keskinäistä täydentävyyttä 8. Tässä kertomuksessa esitetään kauden vuosittaisten ohjelmien jälkiarvioinnin tulokset. Näissä ohjelmissa jäsenvaltioille myönnettiin yli 199 miljoonaa euroa määrärahoja. Jäsenvaltioiden oli toimitettava kansalliset kertomuksensa vuoden 2012 kesäkuun loppuun mennessä. Koska vuoden 2010 vuosittaisen ohjelman toimien tukikelpoisuusaika kuitenkin päättyi vasta 30. kesäkuuta 2012, määräaikaa lykättiin lokakuun 31. päivään 2012, jotta tämän vuosittaisen ohjelman kattavat tulokset saatiin mukaan tähän kertomukseen. Seuraavissa luvuissa esitellään paluurahastosta vuosina myönnetyn rahoituksen aiheellisuutta, vaikuttavuutta, tehokkuutta, täydentävyyttä ja lisäarvoa koskevat tärkeimmät havainnot Komissio on laatinut tämän kertomuksen lähinnä rahaston toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden toimittamien tietojen perusteella. Komission suorittamasta laadunarvioinnista huolimatta epäjohdonmukaisuuksien tai epätarkkuuksien mahdollisuutta ei voida kokonaan sulkea pois. Komissio uskoo kuitenkin, etteivät ne vaikuta kertomuksessa tehtyjen päätelmien merkityksellisyyteen ja luotettavuuteen. Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevan puiteohjelman perustamisesta vuosiksi , KOM(2005) 123 lopullinen. Yleisohjelman muut rahastot ovat ulkorajarahasto, Euroopan pakolaisrahasto ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva eurooppalainen rahasto. Tanska ei asemaansa koskevan pöytäkirjan mukaisesti osallistu rahastoon. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 575/2007/EY, tehty 23 päivänä toukokuuta 2007, Euroopan paluurahaston perustamisesta vuosiksi osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa, 50 artiklan 3 kohta. Päätös N:o 575/2007/EY, 50 artiklan 2 kohta. Päätös N:o 575/2007/EY, 49 artiklan 2 kohta. Päätös N:o 575/2007/EY, 49 artiklan 3 kohta. 3

4 RAHASTON AIHEELLISUUS EUROOPAN UNIONIN JA JÄSENVALTIOIDEN KANNALTA Rahaston aiheellisuus EU:n kannalta sen perustamisen aikaan Sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen, jotka eivät ole täyttäneet tai eivät enää täytä maahantulon, olemisen tai asumisen edellytyksiä Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueilla, on erittäin tärkeää sen varmistamiseksi, että maahanpääsyä koskeva politiikka ei vesity ja että noudatetaan oikeusvaltioperiaatetta, joka on vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen keskeinen piirre. Käytännössä palauttamispolitiikan toteuttaminen on kuitenkin merkittävä haaste varsinkin niille jäsenvaltioille, joiden BKT on suhteellisen pieni tai joilla on vähän kokemusta palauttamisesta tai joihin kohdistuu suhteettoman suuria muuttovirtoja niiden maantieteellisen sijainnin tai houkuttelevan taloudellisen profiilin vuoksi. Palauttamismenettelyjen hallinnointi on monitahoinen prosessi. Se edellyttää, että paluun kohdemaihin luodaan hyvät yhteistyösuhteet ja samalla tasapainotetaan yksilön oikeudet ja humanitaariset näkökohdat valtioiden lainvalvontaintressin kanssa. Laittoman maahanmuuton vähentäminen tehokkaalla palauttamispolitiikalla on kaikkien jäsenvaltioiden tehtävä. Alueella, jolla ei ole sisärajoja, ihmiset voivat periaatteessa liikkua esteettä. Laittoman oleskelun salliminen yhdessä jäsenvaltiossa saattaa haitata laittoman työnteon torjumista koko EU:ssa, mikä puolestaan houkuttelee lisää laitonta maahanmuuttoa EU:n alueelle. Koko EU:ssa sovellettavat tehokkaat palauttamistoimet voisivat sitä vastoin parantaa yhteisen maahanmuuttopolitiikan uskottavuutta ja edesauttaa jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten hyväksymistä. Euroopan paluurahasto perustuu varainhoitovuosina toteutettuihin valmistelutoimiin, joilla jäsenvaltioita autettiin valmistautumaan paluurahaston toiminnan käynnistämiseen vuonna Laittoman maahanmuuton kansallisella tasolla tapahtuvan torjumisen tehostamiseksi perustettiin Euroopan paluurahasto tukemaan laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten vapaaehtoista ja tarvittaessa pakkoon perustuvaa paluuta yhteisissä yhdenmukaisen palauttamismenettelyjen hallinnoinnin puitteissa ja yhteisten normien mukaisesti. Edellä kuvatussa maahanmuuton toimintaympäristössä, jossa muuttovirrat vaikuttavat eri jäsenvaltioihin eri tavoin, rahaston avulla pyrittiin varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattavat yhteisvastuun ja tehtävien oikeudenmukaisen jakamisen periaatteita, tarjoamalla rahoitustukea jäsenvaltioiden toimille, joilla kehitetään palauttamismenettelyjen hallinnoinnin kaikkia osa-alueita. Käytettävissä olevat EU:n varat jaetaan jäsenvaltioiden kesken kahden kriteerin perusteella, jotka kuvaavat jäsenvaltion tilannetta unionin puolesta tai sen yleiseksi hyödyksi tehtyjen sitoumusten suhteen. Nämä kriteerit ovat kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten määrä ja kolmansiin maihin tapahtuneiden paluiden määrä. Rahaston hallinnointi perustuu koko ohjelmakauden kattaviin strategisiin monivuotisiin ohjelmiin sekä vuosittaisiin ohjelmiin, joista neuvotellaan vuosittain jäsenvaltioiden kanssa vuosittaisten määrärahojen käyttämiseksi. Rahastolla on neljä painopistettä: Painopiste 1: Tuetaan palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevan strategisen lähestymistavan kehittämistä jäsenvaltioissa. Painopiste 2: Tuetaan jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä palauttamismenettelyjen hallinnoinnissa. 4

5 Painopiste 3: Tuetaan erityisiä innovatiivisia kansallisia tai kansainvälisiä palauttamismenettelyjen hallinnoinnin välineitä. Painopiste 4: Tuetaan yhteisiä normeja ja palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevia parhaita käytänteitä. Kansallisten ohjelmien lisäksi komissio käytti vuosittain suoraan jopa 7 prosenttia käytettävissä olevista EU:n varoista ns. yhteisön toimina toteutettaviin valtioidenvälisiin hankkeisiin, tutkimuksiin tai muunlaisiin unionin etujen mukaisiin toimiin. Näiden aiheina olivat palauttamispolitiikka ja kohderyhmiin sovellettavat toimenpiteet. Kaudella käynnistettiin Paluuohjelman valmistelutoimet (vuosina ) ja valmistelutoimi Siirtolaisuuden hallinta Käytännön solidaarisuutta 2007: palauttaminen ja paluumuuttajien kotouttaminen. Näillä toimilla hankittiin käytännön kokemusta valtioiden välisistä hankkeista ja autettiin jäsenvaltioita, kansalaisjärjestöjä ja muita sidosryhmiä valmistautumaan Euroopan paluurahaston toiminnan käynnistymiseen vuonna Vuodesta 2008 ohjelmakauden loppuun Euroopan paluurahastosta rahoitettiin yhteisön toimilla valtioidenvälisiä hankkeita lähinnä tuetun vapaaehtoisen paluun alalla vuosittain julkaistujen nimenomaisten ehdotuspyyntöjen avulla (yhteisrahoitus saattoi kattaa jopa 90 prosenttia toimen tukikelpoisista kokonaiskustannuksista). Hankkeilla täydennettiin kansallisia ohjelmia ja kannustettiin EU:n laajuista yhteistyötä ja kokemusten jakamista tuetun vapaaehtoisen paluun eri näkökohdista. On tärkeää huomata, että tämä jälkiarviointikertomus kattaa suurimman osan kansallisten ohjelmien avulla yhteisesti hallinnoidun Euroopan paluurahaston varoista. Rahaston aiheellisuus EU:n ja jäsenvaltioiden kannalta alkuvuosina Kauden vuosittaisten ohjelmien kattama jakso käynnistämisestä loppuunsaattamiseen ulottuu vuodesta 2008 vuoden 2012 puoliväliin. Tänä aikana jäsenvaltiot tekivät huomattavia muutoksia toimintalinjoihinsa, lainsäädäntöönsä ja toimielinrakenteisiinsa (pakkoon ja vapaaehtoisuuteen perustuvien) palautusmenettelyjen hallinnoinnin tehostamiseksi ja parantamiseksi. Palauttamisdirektiivin 10 saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä yksinkertaisti palauttamismenettelyjen hallinnointia, koska sillä otettiin käyttöön kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuus valita vapaaehtoista paluuta koskevia toimenpiteitä ja koska se sisälsi palauttamispäätöksen kohteina olevien henkilöiden säilöön ottamista koskevia normeja. Muutamat jäsenvaltiot ottivat käyttöön vaihtoehtoisia toimenpiteitä haavoittuvassa asemassa olevien kolmansien maiden kansalaisten säilöön ottamiseksi. Tarkastelujaksolla annettiin joissakin jäsenvaltioissa toimia täydentävää lainsäädäntöä, jolla pyrittiin puuttumaan sääntöjenvastaiseen maahanmuuttoon ja palauttamaan laittomat maahanmuuttajat. Pohjois- Afrikassa vuonna 2011 tapahtuneet kansannousut lisäsivät huomattavasti muuttopainetta Välimeren alueen maihin ja siten myös kaikkia kansallisia toimia palauttamismenettelyjen alalla. Tammikuun 2008 ja kesäkuun 30. päivän 2012 välisenä aikana jäsenvaltiot palauttivat 9 10 Valmistelutoimien arviointi on saatavissa verkko-osoitteessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Direktiivi koskee kaikkia jäsenvaltioita Tanskaa, Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta. Sen voimaansaattamisen määräaika oli 24. joulukuuta

6 yhteensä kolmansien maiden kansalaista joko pakkoon perustuvilla tai vapaaehtoisilla palauttamisoperaatioilla kolmansiin maihin 11. Näistä henkilöistä 60 prosenttia palautettiin pakkokeinoin ja 40 prosenttia vapaaehtoisilla palauttamisoperaatioilla. Yhdeksän jäsenvaltiota 12 onnistui palauttamaan enemmän ihmisiä vapaaehtoisilla ohjelmilla kuin pakkoon perustuvilla palauttamisilla, kun taas kuusitoista jäsenvaltiota 13 palautti suhteellisesti enemmän henkilöitä pakkokeinoin kuin vapaaehtoisilla operaatioilla 14. Kaksi jäsenvaltiota (Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) toteutti yhteensä yli puolet näistä vapaaehtoisista palauttamisoperaatioista. Laittomien maahanmuuttajien (oleskeluajan laittomasti ylittäneet henkilöt ja hylätyt turvapaikanhakijat mukaan luettuna) osuus oli paljon suurempi kuin alkuperämaahansa vapaaehtoisesti palanneiden turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten osuus. Säilöönottokeskusten (maastapoistamista odottaville kolmansien maiden kansalaisille) kokonaismääräksi unionissa ilmoitettiin kesäkuun 2012 lopussa 179, ja niiden kokonaiskapasiteetti on säilöön otettua. Arviointijaksolla 21 jäsenvaltiota palautti kolmannen maan kansalaista yhteisillä palautuslennoilla 15 (pakkokeinoin palautettuja kolmannen maan kansalaisia oli yhteensä ). Kaikista tällaisilla lennoilla palautetuista henkilöistä palautettiin yhteensä lähes 75 prosenttia kahdesta jäsenvaltiosta (Espanja ja Alankomaat). Edellä kuvattuun yleiseen tilanteeseen nähden jäsenvaltioilla oli kokonaisuutena katsoen myönteisiä näkemyksiä rahaston merkityksestä niiden kansallisten tarpeiden kannalta. Vaikka useimmat valtiot pitivät ohjelmien tavoitteita asianmukaisina, Ranska ilmoitti, että joihinkin olennaisiin tarpeisiin (esimerkiksi Mayotten merentakaisen departementin laittoman maahanmuuttajaväestön huomioon ottaminen) ei voitu vastata tukikelpoisuussääntöjen vuoksi. Ranska katsoi myös, että painopisteen 2 merkitys oli yhteisten palautuslentojen alalla vähäisempi, koska myös Frontex rahoittaa yhteisiä palautuslentoja. Toisaalta osa jäsenvaltioista katsoi, että tarpeissa ja niitä vastaavissa ohjelmatavoitteissa ei tapahtunut muutoksia kertomuksen kattamana aikana eli siitä, kun tavoitteet määriteltiin monivuotisessa ohjelmassa, siihen, kun vuosittaiset ohjelmat pantiin täytäntöön. Eräät jäsenvaltiot taas totesivat, että määritellyt tavoitteet pysyvät merkityksellisinä tulevia joko kansallisista talousarvioista tai paluurahastosta rahoitettavia toimenpiteitä silmälläpitäen. PALUURAHASTON TÄYDENTÄVÄ VAIKUTUS PALAUTTAMISEN KANSALLISIIN MÄÄRÄRAHOIHIN JA MUIHIN RAHOITUSVÄLINEISIIN Jäsenvaltiot ilmoittivat, että paluurahastosta myönnetty yhteisrahoitus täydensi muista EU:n rahoitusvälineistä myönnettyä rahoitusta. Useat jäsenvaltiot katsoivat, että paluurahaston rooli maahanmuuton hallinnassa täydensi kolmea muuta yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaan puiteohjelmaan ( ) kuuluvaa rahastoa Kansalliset ohjelmat yhteensä, paluurahasto mukaan luettuna. AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK. BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK, SI, ES. Kypros ei toimittanut vapaaehtoista paluuta koskevia tietoja. Kansalliset ohjelmat yhteensä, paluurahasto mukaan luettuna. Ulkorajarahasto, Euroopan pakolaisrahasto ja kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista koskeva eurooppalainen rahasto. 6

7 Muita EU:n rahoituslähteitä, joiden mainittiin täydentävän paluurahastoa, olivat muun muassa Euroopan sosiaalirahasto ja aiemmalla ohjelmakaudella käynnistetyt paluurahaston valmistelutoimet. Paluurahaston täydentävyydestä palauttamiseen liittyviin kansallisiin investointeihin nähden voidaan todeta, että rahaston osuus kansallisista määrärahoista vaihtelee 100 prosentista (Bulgaria, Kypros, Latvia, Portugali) alle yhteen prosenttiin (Tšekki). Rahaston myöntämät määrärahat muodostavat tämän alan kokonaismenoista Espanjassa 25 prosenttia ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 21 prosenttia. Nämä osuudet ovat huomattavia, kun otetaan huomioon näiden jäsenvaltioiden palauttamismenettelyjen hallinnointiin tekemien kansallisten investointien määrä. Ranska sitä vastoin ilmoitti, että paluurahastosta myönnettävän rahoituksen vaikutus tämän alan kansallisiin menoihin on suhteellisen vähäinen, sillä se muodostaa vain 4,9 prosenttia pakkoon perustuvan palauttamisen menoista, mutta kuitenkin 15,3 prosenttia vapaaehtoiseen paluuseen liittyvistä menoista ( ). Rahaston rahoitusosuus saa olla enintään 50 prosenttia toimen kokonaiskustannuksista ja enintään 75 prosenttia koheesiorahastosta tukea saavissa jäsenvaltioissa ja hankkeissa, jotka koskevat tiettyjä painopisteitä. Tässä suhteessa arviointi osoittaa, että paluurahaston antama panos on suurin aloilla, joille jäsenvaltiot investoivat epätodennäköisemmin kansallisia varoja, kuten heikossa asemassa olevien henkilöiden avustaminen ja EU:n sääntöjen ja normien täytäntöönpano. Tämä johtunee siitä, että tällaisia toimia ei pidetä kansallisina prioriteetteina tai että ne kuuluvat EU:n painopisteisiin, joita tuetaan 75 prosentin rahoitusosuudella. RAHASTON TEHOKKUUS Määrärahat ja menot Rahaston vuosien vuosittaisista ohjelmista jäsenvaltioille maksama rahoitusosuus oli yli 199 miljoonaa euroa. Rahoituksen määrä vaihteli Luxemburgin vähän yli miljoonasta eurosta Yhdistyneen kuningaskunnan yli 29 miljoonaan ja Kreikan yli 27 miljoonaan euroon. Suurimmat määrärahat myönnettiin jäsenvaltioille, joihin tulee eniten laittomia maahanmuuttajia ja jotka palauttavat eniten henkilöitä. Ne ovat Yhdistynyt kuningaskunta, Kreikka, Ranska, Espanja ja Italia, jotka yhdessä saivat 59 prosenttia tämän jakson aikana jäsenvaltioille myönnetystä EU:n kokonaisrahoituksesta. 7

8 Kaavio 1: Paluurahastosta myönnetyn rahoituksen jakautuminen jäsenvaltioittain (tuhansina euroina) Vuoden 2008 vuosittaisille ohjelmille myönnetyn EU:n yhteisrahoituksen keskimääräinen käyttöaste 17 oli 66 prosenttia (myönnetyistä 55,5 miljoonasta eurosta käytettiin 36,6 miljoonaa euroa). EU:n yhteisrahoituksen käyttöaste tässä ohjelmassa vaihteli 16 prosentista (Alankomaat) 100 prosenttiin (Espanja). Vuosien 2009 ja 2010 vuosittaisille ohjelmille myönnetyn EU:n yhteisrahoituksen käyttöasteet vaihtelivat 27 prosentista Tšekissä 99 prosenttiin Espanjassa. Yhteensä kuudessatoista jäsenvaltiossa käyttöaste oli yli 75 prosenttia 18, ja niistä kuudessa se oli yli 90 prosenttia 19. Kuudessa jäsenvaltiossa vuosien vuosittaisten ohjelmien EU:n yhteisrahoituksen keskimääräinen käyttöaste oli 50 prosenttia tai vähemmän 20. Jäsenvaltiot, joissa käyttöaste on korkea, ovat usein niitä, joille myönnetään paljon määrärahoja, kun taas jäsenvaltiot, joissa käyttöaste on matala, saavat usein vähemmän määrärahoja. Tämä saattaa selittyä sillä, että paljon määrärahoja saavissa jäsenvaltioissa rahaston rahoitusosuus muodostaa pienen osan niiden palauttamistoimiin varatuista kansallisista määrärahoista ja nämä valtiot ovat tottuneet toteuttamaan alan toimia ennakkomaksujen pohjalta. Sen sijaan vähemmän määrärahoja saavissa jäsenvaltioissa on usein vähemmän kokemusta palauttamisesta ja niissä on vähemmän alan toimijoita Käyttöasteella mitataan sitä, missä määrin jäsenvaltiot tosiasiallisesti käyttivät niille alun perin myönnettyjä määrärahoja. AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE, SK, UK. AT, DE, ES, FR, IT, PT. BG, CZ, EE, LT, LU, SI. 8

9 Yhteensä jäsenvaltiot saivat käytetyksi 76 prosenttia vuosien vuosittaisista ohjelmista myönnetyistä määrärahoista (noin 151 miljoonaa euroa niille myönnetyistä noin 199 miljoonasta eurosta). Suurin osa toimista toteutettiin painopisteen 1 alalla. Sen jälkeen tulivat järjestyksessä painopisteet 3, 4 ja 2. Myös menoja oli eniten painopisteen 1 alalla, jonka jälkeen tulivat painopisteet 3, 4 ja 2. Kaavio 2: Paluurahasto vuosina painopisteittäin: toimien määrä, menot miljoonina euroina ja painopistettä toteuttavien jäsenvaltioiden määrä Suurin osa vuosien vuosittaisten ohjelmien menoista käytettiin painopisteen 1 toimiin (tuki palauttamismenettelyjen strategisen hallinnoinnin kehittämiselle 114 miljoonaa euroa eli 82 prosenttia kokonaismenoista). Jäsenvaltiot, joilla oli suurimmat tähän kategoriaan kuuluvat menot, olivat Ranska, Italia, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta. Lisäksi 12 prosenttia EU:n myöntämistä varoista käytettiin painopisteeseen 3 liittyviin toimiin (palauttamismenettelyjen hallinnoinnin innovatiivisten välineiden tuki). Eniten varoja tämän painopisteen alalla käyttivät Itävalta, Belgia, Kreikka, Saksa ja Ruotsi. Painopisteessä 4 (EU:n normien ja parhaiden käytäntöjen tuki) käytettiin vain 4,8 miljoonaa euroa, ja Ranska, Latvia ja Slovakia käyttivät siinä suurimmat määrät. Näistä valtioista Ranskan osuus painopisteen 4 toimiin käytetyistä EU:n kokonaismenoista oli 46 prosenttia. Painopisteen 2 alalla (jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tukeminen) käytettiin vain 4 miljoonaa euroa, ja Italia, Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti käyttivät siihen eniten varoja. Erilaisista toimista eniten rahoitusta myönnettiin pakkoon perustuville palauttamistoimille (38 prosenttia kokonaismenoista) sekä vapaaehtoiseen paluuseen liittyville toimille (36 prosenttia kokonaismenoista). Yhdistynyt kuningaskunta käytti selvästi eniten varoja vapaaehtoiseen paluuseen (61 prosenttia vapaaehtoiseen paluuseen liittyviin toimiin käytetyistä kokonaismenoista). 9

10 Tarkistukset Yhteensä 20 jäsenvaltiota 21 ilmoitti, että ainakin yksi niiden vuosittaisista ohjelmista edellytti virallista tarkistamista. Useimpien jäsenvaltioiden 22 oli tehtävä yhteen tai useampaan vuosittaiseen ohjelmaan tarkistuksia, joiden suuruus oli yli 10 prosenttia määrärahoista. Tarkistuksia tehtiin, jotta voitiin varmistaa jäljellä olevien varojen täysimittainen hyödyntäminen ja mukauttaa menoennusteita tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseksi. Kahdeksantoista 23 jäsenvaltiota ilmoitti, että ne pitivät tarkistuksia hyödyllisinä. Useat jäsenvaltiot ilmoittivat, että tarkistusten avulla ne siirsivät määrärahoja aloilta, joilla niitä olisi jäänyt käyttämättä, aloille, joilla määrärahoja mahdollisesti olisi käytetty myönnettyjä määriä enemmän. Toiset jäsenvaltiot ilmoittivat, että tarkistukset auttoivat varmistamaan hankkeiden tehokkaan täytäntöönpanon ja lisäsivät siten niiden yleistä tehokkuutta tai mahdollistivat alun perin suunniteltujen toimien mukauttamisen uusiin tai muuttuviin tarpeisiin tai ennakoimattomiin tapahtumiin. Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat kuitenkin, että vuosittaiset ohjelmat eivät olleet riittävän joustavia tavoitteiden mukauttamiseksi muuttuviin tarpeisiin. Ohjelmien hallinnointimenot Tärkein hallinnointimenoihin myönnetyn taloudellisen tuen lähde oli paluurahastosta myönnetty tekninen apu. Jäsenvaltiot käyttivät arviointijaksolla hankkeisiin käytetyistä 139 miljoonasta eurosta yli 12 miljoonaa euroa (noin 9 prosenttia) tekniseen apuun. Useimmat jäsenvaltiot käyttivät teknistä apua lähinnä vastuuviranomaisen tai valtuutetun viranomaisen henkilöstökuluihin, toiseksi eniten tietotekniikkalaitteisiin, ja vähiten varoja käytettiin matkoihin ja/tai tapahtumiin. Useimmat jäsenvaltiot ilmoittivat, että teknisestä avusta oli suurta hyötyä etenkin rahaston hallinnoinnin tukemisessa, ja siten se edisti rahaston tehokkaampaa ja vaikuttavampaa hallinnointia, joskin eräillä jäsenvaltioilla (Luxemburg ja Romania) oli vaikeuksia määrärahojen käytössä niiden tukikelpoisuudelle ja käytölle asetettujen rajoitusten vuoksi. Yleisarvio tehokkuudesta Useimmat jäsenvaltiot arvioivat ohjelmien täytäntöönpanon tehokkaaksi 24. Jotkin harvat jäsenvaltiot pitivät täytäntöönpanoa tehottomana, lähinnä yhteisrahoituksen saamisen vaikeuden, monimutkaisten ja hallinnollisesti raskaiden täytäntöönpanomekanismien ja hallintokulujen kokonaismäärärahoista muodostaman suuren osuuden vuoksi (Itävalta, Tšekki, Kypros, Alankomaat). Täytäntöönpanon merkittävimmät ilmoitetut haasteet 25 olivat viivästykset asiakirjojen hyväksymisessä sekä jäsenvaltioissa että komissiossa; yhteisrahoituksen saamisen hankaluus; pitkät täytäntöönpanomekanismit ja -menettelyt, jotka viivästyttivät hankkeiden täytäntöönpanoa; Seuraavat jäsenvaltiot eivät tarkistaneet mitään vuosien vuosittaisista ohjelmistaan: AT, BG, CZ, LU, MT, SI. DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK, UK. BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, UK. Kypros ei toimittanut arviointia vuoden 2009 ohjelmansa tarkistuksesta. AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. 10

11 tehokkaan viestinnän ja yhteistyön puute kolmansien maiden edustajien kanssa; riittämättömät tiedot kohteena olevan edunsaajaryhmän laajuudesta tai heidän palauttamiseensa liittyvistä vaikeuksista. Useimmat jäsenvaltiot 26 ilmoittivat olevansa sekä oikeudellisesti että taloudellisesti riippuvaisia komission päätöksen hyväksymisestä voidakseen aloittaa vuosittaisten ohjelmiensa täytäntöönpanon. Eräät jäsenvaltiot (Ranska, Luxemburg, Slovenia, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) ilmoittivat, että niiden vuosittaisten ohjelmien käynnistäminen ei riippunut komission päätösten hyväksymisestä, koska rahoitus vapautettiin niiden kansallisista talousarvioista. RAHASTON AVULLA TOTEUTETTUJEN TOIMIEN TEHOKKUUS Tässä osassa esitetään yleiskatsaus vuosien vuosittaisilla ohjelmilla kussakin rahaston neljässä painopisteessä saavutetuista tuotoksista ja tuloksista 27. Kokonaistulokset ja keskeiset saavutukset 23 jäsenvaltiota 28 arvioi rahaston kokonaistulokset ja saavutukset joko myönteisiksi tai hyvin myönteisiksi, ja vain kolme antoi niistä neutraalin arvioinnin 29. Neutraalit arviot johtuivat siitä, että odotettuja tuloksia ei ollut saavutettu, vain harvoja toimia pantiin täytäntöön (Tšekki), tuloksia ei saavutettu tai niitä ei voitu mitata määrällisesti (Luxemburg) tai yleisarviota oli vaikea tehdä, koska toteutettuja toimia oli vain vähän (Ruotsi). Seuraavassa taulukossa esitetään rahaston yhdistetyt tuotokset ja tulokset. Taulukko 1 Yhteenveto toteutettujen toimien yhdistetyistä tuotoksista ja tuloksista Toimiluokka Vuosien vuosittaisilla ohjelmilla saavutetut EU:n tason TUOTOKSET Vuosien vuosittaisilla ohjelmilla saavutetut EU:n tason TULOKSET Painopiste 1. Vapaaehtoisten paluiden lisääminen vapaaehtoista paluuta koskevaa hakemusta / tahdonilmaisua suoritettua vapaaehtoista palauttamisoperaatiota palautettua uudelleenkotoutumisen tukea saanutta (tapauksen mukaan) Painopisteet 1, 3 ja AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK. Tuotosten ja tulosten esittäminen painopisteittäin heijastaa jäsenvaltioiden käsitystä näistä painopisteistä ja siihen perustuvaa hankkeiden luokittelua. Samanlaiset hankkeet on voitu valita eri painopisteiden ohjelmiin eri jäsenvaltioissa. Painopisteiden tuloksissa ja tuotoksissa on jonkin verran päällekkäisyyttä esimerkiksi vapaaehtoista paluuta tapahtui sekä painopisteessä 1 että painopisteessä 3 toteutettujen toimien tuloksena, ja haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä avustettiin painopisteiden 1, 3 ja 4 toimilla. Hyvin myönteinen: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Myönteinen: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO, SI (10). CZ, LU, SE. 11

12 2. Pakkoon perustuvien palauttamisten lisääminen suoritettua kansallista pakkoon perustuvaa palautuslentoa yksipuolisilla pakkoon perustuvilla palauttamisopera atioilla palautettua Painopisteet 1 ja 2 3. Tiedotuksen / neuvonnan lisääminen / parantaminen 397 järjestettyä tiedotustoimea -kampanjaa tai neuvontaa saanutta neuvonnan tuloksena vapaaehtoisesti palannutta Painopisteet 1 ja 3 4. Haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden avustamisen lisääminen / parantaminen apua saanutta haavoittuvassa asemassa olevaa apua saanutta ja vapaaehtoisesti palannutta 232 apua saanutta palautettiin pakkokeinoin. Painopisteet 1 ja 3 5. Uudelleenkotouttamistuen lisääminen / parantaminen 691 toteutettua uudelleenkotouttamistoimea uudelleenkotouttamistukea saanutta uudelleenkotouttamistoimien jälkeen tai niitä ennen palannutta Painopisteet 1 ja 3 6. Kokeillut tai käyttöön otetut uudet välineet / aloitteet käyttöön otettua uutta välinettä / aloitetta käyttöön otettujen uusien välineiden / aloitteiden ansiosta tosiasiallisesti palautettua palauttamistapausta, joihin uusien aloitteiden käyttö vaikutti Painopisteet 1 ja 3 12

13 7. Jäsenvaltioiden tietopohjan parantaminen viranomaisten työntekijää hankki uutta tietoa kansalaisjärjestöjen tai muiden osallistuvien organisaatioiden työntekijää hankki uutta tietoa 46 muutettua tai käyttöön otettua, palauttamiseen liittyvää säännöstä tai hallintokäytäntöä 310 perustettua yhteistyökumppanuutta Painopisteet 1 ja 3 8. Muiden jäsenvaltioiden kanssa tehtävän yhteistyön lisääminen / parantaminen 5 uutta perustettua yhteistyökumppanuutta muiden jäsenvaltioiden kanssa toteutettua yhteistä palauttamisoperaatiota 820 yhteisillä palauttamisoperaatioilla palautettua 7 siirrettyä ja sovellettua käytäntöä Painopisteet 2 ja 4 9. EU:n sääntöjen ja normien soveltamisen parantaminen 11 direktiivin voimaan saattamiseksi toteutettua valmistelutoimea 17 toimenpidettä soveltavaa organisaatiota toimenpiteiden käyttöönoton jälkeen suoritettua palauttamista Painopiste Kansallisen tason yhteistyön lisääminen / parantaminen 15 laadittua ja toteutettua yhteistä toimea 27 yhteistyön / yhteisten toimien tuloksena vapaaehtoisesti palannutta 77 uutta perustettua kumppanuutta (kansalaisjärjestöjen väliset, kansalaisjärjestöjen ja valtiollisten elinten väliset jne.) Painopisteet 1 ja Kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön lisääminen / parantaminen 269 perustettua uutta kumppanuutta dokumentoitua tapausta kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön parantamisen ansiosta yhteistyön tuloksena pakkokeinoin palautettua yhteistyön / yhteisten toimien tuloksena vapaaehtoisesti palannutta Painopiste 3 Painopisteessä 1 (palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevan strategisen lähestymistavan tukeminen) saavutetut tuotokset ja tulokset Pakkoon perustuvan palauttamisen alalla suurin osa (97 prosenttia) rahastosta yhteisrahoitusta saaneista pakkoon perustuvista palauttamisista toteutettiin painopisteen 1 alalla (loput tehtiin painopisteessä 2). Espanja palautti eniten kolmansien maiden kansalaisia (48 550), ja sen jälkeen tulivat Kreikka (17 338), Italia (8 321) ja Kypros (6 947). 30 Toimiluokkien 10 ja 11 yhteydessä kumppanuudella tarkoitetaan paluurahaston avulla käynnistettyä uutta yhteistyön muotoa kansallisella tasolla tai kolmansien maiden kanssa eli uusien yhteistyöaloitteiden kehittämistä asianomaisten sidosryhmien kanssa. 13

14 Vapaaehtoisista paluista kaikkiaan 88 prosenttia oli tulosta painopisteessä 1 toteutetuista toimista. Yhdistynyt kuningaskunta palautti eniten kolmansien maiden kansalaisia (14 110). Muita painopisteen 1 nojalla paljon kolmansien maiden kansalaisia palauttaneita jäsenvaltioita olivat Saksa (4 903), Ranska (3 900), Puola (2 616) ja Alankomaat (2 613). Yhdistynyt kuningaskunta antoi uudelleenkotouttamistukea suurimmalle määrälle kolmansien maiden kansalaisia (14 288), ja tämä määrä muodosti 70 prosenttia kaikista uudelleenkotouttamistukea saaneista. Muita jäsenvaltioita, jotka antoivat uudelleenkotouttamistukea merkittävälle määrälle kolmansien maiden kansalaisia, olivat Puola (3 510), Alankomaat (835) ja Italia (782). Painopisteen 1 alalla kaksitoista jäsenvaltiota 31 toteutti tiedotuskampanjoita ja kaksitoista 32 toteutti toimia, joilla pyrittiin suoraan antamaan neuvontaa mahdollisille palaajille. Espanja, Suomi ja Irlanti katsoivat, että paluuta koskevan tiedon tuottaminen ja levittäminen oli yksi tähän painopisteeseen liittyvien toimien tärkeimmistä saavutuksista. Itävalta (26 687), Alankomaat (24 634) ja Saksa (10 476) saavuttivat neuvontatoimilla eniten ihmisiä, ja Itävalta (10 144), Saksa (2 705) ja Portugali (1 871) saivat suurimman määrän palaamaan näiden toimien tuloksena. Viisitoista jäsenvaltiota 33 avusti haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä heidän paluunsa mahdollistamiseksi. Espanja antoi apua suurimmalle määrälle henkilöitä (6 178), joista kaikki palasivat vapaaehtoisesti. Neljä jäsenvaltiota (Belgia, Unkari, Liettua ja Viro) ilmoitti palauttaneensa haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä pakkokeinoin avun antamisen jälkeen. Kymmenen jäsenvaltiota 34 laati painopisteen 1 alalla uusia välineitä tai aloitteita, jotka vaihtelivat tietoisuuden lisäämistä ja tuetun vapaaehtoisen paluun valmiuksien kehittämistä edistävistä välineistä ja paluuta koskevien oppaiden julkaisemisesta paluun jälkeisen avun hallinnoinnin ja taloudellisen seurannan välineiden kehittämiseen ja biometristen tietojen keräämiseen paluun jälkeisen avun hakijoista. Eräät jäsenvaltiot 35 tarjosivat tiedotusta/koulutusta viranomaisille ja/tai palauttamisen alalla toimiville kansalaisjärjestöille. Painopisteeseen 1 liittyvien toimien ja etenkin viranomaisille ja/tai palauttamisen alalla toimiville kansalaisjärjestöille annettavaa tiedotusta/koulutusta koskevien toimien tuloksena Saksassa, Irlannissa, Maltassa, Portugalissa ja Romaniassa ilmoitettiin perustetun uusia yhteistyökumppanuuksia. Kuusi muuta jäsenvaltiota (Belgia, Kreikka, Latvia, Malta, Alankomaat ja Portugali) kertoivat, että painopisteeseen 1 liittyvien toimien tuloksena oli saatu aikaan parannuksia kolmansien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä. Ne auttoivat jäsenvaltioiden mukaan suorittamaan enemmän pakkoon perustuvia palauttamisia (428 Belgiasta ja 301 Kreikasta) ja vapaaehtoisia paluita (120 Belgiasta, 9 Maltasta, 168 Alankomaista ja 55 Ruotsista). Jäsenvaltiot ilmoittivat myös seuraavista tästä painopisteestä rahoitettujen toimien pitkän aikavälin vaikutuksista: BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK. AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO. AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SE. BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO. 14

15 Kolme jäsenvaltiota 36 ilmoitti, että paluurahaston rahoituksen avulla niissä käynnistettiin vapaaehtoiseen paluuseen ja uudelleenkotouttamiseen liittyviä toimia, joita niissä ei aikaisemmin ollut toteutettu. Seitsemän jäsenvaltiota 37 ilmoitti, että tuetut toimet johtivat palauttamismenettelyjen hallinnoinnin järjestelmällisiin parannuksiin, mikä edisti vakiomenettelyjen kehittämistä. Kahdeksantoista jäsenvaltiota 38 katsoi, että painopisteen 1 alalla toteutetut toimet auttoivat merkittävästi parantamaan palauttamismenettelyjen yleistä hallinnointia kansallisella tasolla. Tämän lisäksi ilmoitettiin vapaaehtoisten ja pakkoon perustuvien palauttamismenettelyjen laadun parantumisesta, muun muassa uusien välineiden kehittämisestä 39, haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden avustamisesta pakkokeinoin tapahtuvien palauttamisten yhteydessä 40, kumppanuuksien kehittämisestä kansalaisjärjestöjen ja muiden sidosryhmien kanssa 41 ja kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön parantumisesta 42. Painopisteessä 2 (jäsenvaltioiden välisen yhteistyön tukeminen) saavutetut tuotokset ja tulokset Seitsemän jäsenvaltiota 43 toteutti yhteisiä palauttamisoperaatioita yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa. Yhteensä 820 henkeä palautettiin painopisteen 2 alalla toteutettujen yhteisten palauttamisoperaatioiden avulla. Seitsemän jäsenvaltiota 44 ilmoitti, että painopisteen 2 alalla toteutetut toimet auttoivat luomaan kumppanuuksia muiden jäsenvaltioiden kanssa. Yhteensä luotiin kuusitoista uutta kumppanuutta. Niiden avulla voitiin vaihtaa kokemuksia siitä, kuinka vaikeaa on hankkia palautettavien henkilöiden asiakirjoja tietyistä alkuperämaista, järjestää työryhmäkokouksia muiden jäsenvaltioiden kanssa esimerkiksi takaisinottosopimusten tekemisestä ja luoda kumppanuuksia yhteiseltä rajalta palauttamista varten (Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranska). Kaksitoista 45 viidestätoista painopisteeseen 2 liittyviä toimia toteuttaneista jäsenvaltiosta katsoi, että toimien tulokset auttoivat parantamaan yleistä palauttamismenettelyjen hallinnointia kansallisella tasolla. Pitkän aikavälin vaikutuksista jäsenvaltiot mainitsivat seuraavat: yhteisten palautuslentojen ja muun yhteistyön luomat pitkäaikaiset yhteisvaikutukset ja verkostoitumiseen liittyvät vaikutukset; EU:n normien edistämisen ja soveltamisen sekä yhteisten palauttamisoperaatioiden yhteisten koulutusperusteiden myönteiset vaikutukset; CY, SI, LV. EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE. BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SE, SI. BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. BE, HU, LT, EE. DE, IE, PT, SE. BE, EL, LV, MT, NL, PT. BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK. BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK. 15

16 viestinnän ja yhteistyön parantuminen kolmansien maiden kanssa virkamiesten saadessa lisää kokemusta palauttamismenettelyjen hallinnoinnista. Vain kolme jäsenvaltiota 46 ilmoitti, että painopisteen 2 alalla toteutettujen toimien tulokset paransivat palauttamismenettelyjen yleistä hallinnointia kansallisella tasolla vain vähän. Painopisteessä 3 (innovatiivisten välineiden tukeminen) saavutetut tuotokset ja tulokset Painopisteeseen 3 liittyvien toimien tulokset vaihtelivat uusien välineiden ja aloitteiden (alkuperämaita koskevat tietokannat, [tuetusta] vapaaehtoisesta paluusta tietoja antava palvelupuhelinnumero, useilla kielillä laadittu verkkosivusto jne.) kehittämisestä ja/tai käyttöönotosta viranomaisille ja kansalaisjärjestöille annettavaan välineitä ja aloitteita koskevaan koulutukseen ja tiedotukseen. Lisäksi jäsenvaltiot panivat täytäntöön vapaaehtoisia paluita, antoivat apua haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille, antoivat neuvontaa/tietoja kolmansien maiden kansalaisille ja antoivat uudelleenkotouttamistukea. Lisäksi kolmansien maiden kanssa perustettiin useita yhteistyökumppanuuksia, jotka koskivat muun muassa uudelleenkotouttamishankkeita (Itävalta, Malta ja Espanja). Esimerkiksi Espanja järjesti yhteistyötä ja pysyvää paluuta koskevia koulutusseminaareja kolmansien maiden virkamiehille. Toiset jäsenvaltiot (Bulgaria, Unkari, Puola, Romania ja Slovenia) kehittivät palautettavien henkilöiden henkilöllisyyden dokumentointia koskevaa konsuliviranomaisten ja ulkoasiainhallintojen yhteistyötä. Jäsenvaltioiden arviot näistä saavutuksista vaihtelivat. Kolmetoista jäsenvaltiota (BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) katsoi, että tämän painopisteen alalla toteutettujen toimien tulokset vastasivat alun perin asetettuja tavoitteita. Se, että eräät jäsenvaltiot (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK) katsoivat, että tulokset eivät vastanneet tavoitteita tai vastasivat niitä vain jossain määrin, johtui siitä, että joidenkin toimien tavoitteita ei täysin saavutettu tai että joitakin hankkeita jäi toteuttamatta. Toimien pitkän aikavälin vaikutusten suhteen 17 jäsenvaltiossa 47 tuloksia pidettiin myönteisinä ja niiden katsottiin edistävän palauttamismenettelyjen kestävää hallinnointia. Eräät toiset valtiot (Malta ja Ruotsi) puolestaan katsoivat, että toimia oli toteutettu liian vähän, jotta niillä olisi ollut merkittävää vaikutusta palauttamismenettelyjen hallinnointiin, tai että arvioinnin kattama ajanjakso oli liian lyhyt hankkeiden vaikutusten arvioimiseksi (Saksa). Painopisteessä 4 (yhteisön normien ja parhaiden käytänteiden tukeminen) saavutetut tuotokset ja tulokset Yleisin painopisteeseen 4 liittyvien toimien saavutus oli se, että viranomaisten ja/tai kansalaisjärjestöjen tai muiden osallistuvien toimijoiden työntekijät saivat tietoa yhteisön normeista ja palauttamismenettelyjen hallinnointia koskevista parhaista käytänteistä. Neljätoista jäsenvaltiota 48 ilmoitti antaneensa työntekijöille yhteisön normeja ja palauttamismenettelyjen hallinnoinnin parhaita käytänteitä koskevaa koulutusta. Italia koulutti eniten henkilöitä (3 390), ja seuraavina olivat Puola (2 666) ja Kreikka (2 234). Viisi jäsenvaltiota (Belgia, Bulgaria, Unkari, Liettua ja Slovakia) toteutti palauttamisdirektiivin täytäntöönpanoon liittyviä toimia, ja esimerkiksi Slovakiassa tämän tuloksena 273 palautettavaa sai oikeusapua ja 647 haavoittuvassa asemassa olevaa muuta apua BG, EE, LU. AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO, SI, SK, UK. BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK. 16

17 Tulokset arvioitiin kaikkiaan hyvin myönteisiksi ne olivat alkuperäisten tavoitteiden mukaisia ja paransivat palauttamismenettelyjen yleistä hallinnointia. Jos tulokset arvioitiin vähemmän myönteisiksi, tämä johtui yleensä siitä, että toimia toteutettiin vähän (Suomi). RAHASTON TUOTTAMA LISÄARVO Rahaston tuottama lisäarvo Määrälliset vaikutukset (käytännön vaikutukset): missä määrin rahaston tukitoimenpiteet vaikuttivat kaikkiin palauttamista koskeviin toimiin Yleisesti ottaen jäsenvaltiot ilmoittivat rahaston tuen lisänneen kansallisten palauttamistoimien laajuutta, kestoa ja kestävyyttä. Jäsenvaltioiden kertomusten mukaan rahasto näyttää tuottaneen eniten lisäarvoa vapaaehtoisen paluun alalla. Vapaaehtoisen paluun tukeminen mainittiinkin keskeisenä lisäarvona useissa jäsenvaltioissa: Rahaston tuen avulla voitiin käynnistää vapaaehtoisen paluun ohjelmia kolmessa jäsenvaltiossa, joissa sellaisia ei aiemmin ollut (Kypros, Latvia ja Slovenia). Paluurahaston myöntämällä rahoituksella edistettiin vapaaehtoisen paluun ohjelmia tai laajennettiin niiden piiriin pääsyä (CZ, EE, ES, FI, MT, PL, PT). Paluurahaston myöntämä rahoitus lisäsi selvästi halukkuutta vapaaehtoiseen paluuseen paluuta koskevan neuvonnan ja uudelleenkotouttamiseen liittyvän tuen käyttöönoton, paluun taloudellisten kannusteiden tarjoamisen (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), kattavien tietojen saatavuuden (esimerkiksi yrityksen perustamistuesta alkuperämaassa) ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuksien tunnetuksi tekemisen (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT) ansiosta. Tässä suhteessa Belgia ilmoitti rahaston lisänneen huomattavasti vapaaehtoisten paluiden määrää paitsi antamalla enemmän apua myös tarjoamalla kaikille asianomaisille toimijoille ajantasaista tietoa vapaaehtoisesta paluusta sekä välineet kertoa mahdollisesta paluusta, mikä lisäsi tietoisuutta vapaaehtoisen paluun mahdollisuudesta. Paluurahaston myöntämä rahoitus lisäsi kansalaisjärjestöjen osallistumista tuettua vapaaehtoista paluuta koskeviin toimiin (Tšekki, Alankomaat). Useat jäsenvaltiot ilmoittivat rahaston tuottaneen merkittävää lisäarvoa myös pakkoon perustuvan palauttamisen alalla: osallistuminen yhteisiin lentoihin (Belgia, Kreikka); jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden parempi yhteistyö (EE, EL, IT, MT, SI, SE, PL) etenkin seuraavissa kysymyksissä: laillisiin asiakirjoihin perustuvan henkilöllisyyden varmentamisen edistäminen, joka lyhentää säilöönottoaikaa ja nopeuttaa palauttamisprosessia; yhteyksien luominen etenkin niihin kolmansiin maihin, joilla ei ole konsulaatteja jäsenvaltioissa, ja sen tuottamat parannukset takaisinottosopimusten tekemisessä ja täytäntöönpanossa; poliisivoimien laitteiden uudenaikaistaminen ja poliiseille annettu koulutus EU:n normeista, joka johti palautettaville henkilöille annettavien poliisipalvelujen 17

18 paranemiseen ja lisäsi tietämystä heidän oikeuksistaan, heidän säilöönottonsa syistä ja heidän palauttamismenettelyistään (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK). Mitä tulee käsityksiin ohjelmien tuottamasta lisäarvosta verrattuna jo aiemmin käynnistettyihin kansallisiin ohjelmiin ja toimiin ja suhteessa kansallisiin määrärahoihin, useimmat jäsenvaltiot 49 yhdistivät rahaston lisäarvon rahoitusvarojen lisääntymiseen erityisesti julkisen talouden rajoitteiden aikana sekä pakkoon perustuvaa että vapaaehtoista paluuta varten. Eräät jäsenvaltiot kuitenkin huomauttivat, että rahaston tuottama lisäarvo on niukka, koska rahastosta myönnetty tuki palauttamismenettelyjen hallinnointia varten käytettäville kansallisille määrärahoille on suhteellisen pieni (Luxemburg ja Ranska). Tehtäviä koskevat vaikutukset: missä määrin rahasto auttoi jäsenvaltioita valmistautumaan palauttamisdirektiivin asianmukaiseen täytäntöönpanoon Palauttamisdirektiivin täytäntöönpanon osalta jäsenvaltiota 24:stä 51 siihen osallistuvasta jäsenvaltiosta katsoi, että rahasto edisti sekä pakkoon perustuvan palauttamisen että vapaaehtoisen paluun järjestelmiä palauttamisdirektiivin mukaisesti. Unkarissa rahasto on edistänyt merkittävästi tuetun vapaaehtoisen paluun ohjelmien täytäntöönpanoa ja parantanut säilöönotto-olosuhteita sekä lentoteitse tapahtuvien pakkoon perustuvien maastapoistamisoperaatioiden laatua. Slovenian kannalta rahaston merkittävin panos oli tuki maan ensimmäisten vapaaehtoista paluuta ja uudelleenkotouttamista koskevien ohjelmien käynnistämiselle. Viron sisäasiainministeriön ja Viron Punaisen Ristin allekirjoittama yhteistyösopimus, jolla täytettiin palauttamisdirektiivin vaatimus pakkoon perustuvien palauttamisoperaatioiden seurannasta, oli yksi rahaston merkittävimpiä toimenpiteitä Virossa. Muut jäsenvaltiot totesivat, että niiden kansalliset palauttamista koskevat normit olivat jo palauttamisdirektiivin mukaisia tai että palauttamisdirektiivin täytäntöönpano rahoitettiin kertomuksen kattamana aikana kansallisesta talousarviosta eikä paluurahastosta tai että palauttamisdirektiivi saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä vasta arviointikauden jälkeen. On syytä korostaa, että Euroopan parlamentti yhdisti paluurahaston poliittisesti palauttamisdirektiivin hyväksymiseen. Taka-ajatuksena oli, että EU:n varoja jäsenvaltioiden palauttamistoimien yhteisrahoittamiseksi saisi vapauttaa vain, jos jäsenvaltiot ensin suostuvat hyväksymään yhteiset normit, jotka takaavat palautettavien henkilöiden humaanin ja ihmisarvoisen kohtelun. Tämä lähestymistapa auttoi avaamaan neuvostossa jumiutuneet neuvottelut ja johti lopulta palauttamisdirektiivin hyväksymiseen vuoden 2008 lopulla. Se, että Yhdistynyt kuningaskunta ei edelleenkään ole päättänyt soveltaa palauttamisdirektiiviä, vaikka se on paluurahaston suurin edunsaaja, aiheuttaa komissiolle jatkuvaa huolta. Toimien laajuutta koskevat vaikutukset: missä määrin rahastosta yhteisrahoitusta saaneita toimia ei olisi toteutettu ilman EU:n taloudellista tukea Useimmat jäsenvaltiot (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK, UK) katsoivat, että osa rahastosta yhteisrahoitusta saaneista toimista olisi voitu toteuttaa rajallisessa määrin ilman EU:n taloudellista tukea. Ne totesivat kuitenkin, että toimien ja varsinkin vapaaehtoiseen paluuseen liittyvien toimien (tiedotus, paluun rahalliset kannustimet, uudelleenkotoutustuki, neuvonta) laajuutta olisi supistettu. Tämä havainto korostaa jälleen rahaston tuottamaa lisäarvoa vapaaehtoisen paluun alalla. Saksa totesi BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK. BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti päättivät olla soveltamatta palauttamisdirektiiviä. 18

19 tähän liittyen seuraavaa: Ilman [...] rahastoa monia palauttamistoimia ei olisi voitu toteuttaa tai ne olisi toteutettu vain rajallisessa mitassa. EU:n rahoituksen avulla voitiin järjestää tehokkaampia ja pitkäkestoisempia neuvontatilaisuuksia, joissa pyrittiin yksilöllisiin ratkaisuihin, mikä selvästi lisäsi paluuvalmiutta. Näin pystyttiin tarjoamaan neuvontaa erityisryhmille, kuten traumatisoituneille naisille [...]. Laajamittaisen neuvonnan ja tuen pohjalta ollaan siirtymässä pysyvään uudelleenkotouttamiseen liittyviin palauttamistoimiin. Jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat myös, että haavoittuvassa asemassa olevat (erityistarpeita omaavat tai perheelliset) palautettavat henkilöt olisivat saaneet vähemmän tukea, jos rahastoa ei olisi ollut (Viro, Belgia, Liettua). Useat jäsenvaltiot (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) ilmoittivat, että eräitä rahaston yhteisrahoitusta saaneita toimia ei olisi voitu toteuttaa lainkaan ilman EU:n taloudellista tukea, mikä olisi haitannut vapaaehtoista paluuta ja varsinkin kansalaisjärjestöjen toimintaa. Esimerkiksi Viro totesi, että uudelleenkotoutustoimia ei mitä todennäköisimmin olisi käynnistetty. Tšekki ilmoitti, että paluun rahallisiin kannustimiin sekä palautettavien henkilöiden uudelleenkotouttamiseen liittyviä toimia ei olisi voitu toteuttaa ilman rahaston tukea. Kreikka ilmoitti myös, että yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden kanssa ja kahdenvälisiä tapaamisia kolmansien maiden viranomaisten kanssa olisi ollut hyvin vaikea toteuttaa ilman rahaston apua. Toisaalta muutamat jäsenvaltiot (Viro, Portugali, Romania, Espanja ja Belgia) totesivat, että pakkoon perustuvaan palauttamiseen liittyvät toimet olisi ilman rahastoa rahoitettu kansallisesta talousarviosta. Esimerkiksi Espanja huomautti, että pelkästään kansallisesta talousarviosta oli käytetty vuosittain huomattavia summia, joilla tuettiin palautettavien henkilöiden avustamista, tunnistusryhmiä ja palautuslentoja. Eräät jäsenvaltiot (Tšekki, Suomi, Ranska ja Luxemburg) ilmoittivat, että jotkin rahastosta yhteisrahoitusta saaneet toimet olisi voitu toteuttaa merkittävissä määrin. Tämä koskee maastapoistamisia, sillä useimmissa jäsenvaltioissa on niitä koskeva oikeusperusta. Parhaat käytänteet ja saadut kokemukset Eräät jäsenvaltiot ilmoittivat, että seuraavat hallintokäytänteet olivat edistäneet merkittävästi palauttamismenettelyjen tehokasta hallinnointia: hyvien suhteiden luominen edunsaajiin ohjelmointitoimenpiteiden laatiminen, jotta estetään myönnettyjen varojen käyttämättä jääminen pidempien ja monivuotisten hankkeiden toteuttaminen eri sidosryhmien välisen keskinäisen ymmärryksen varmistaminen. Onnistuneista palauttamismenettelyjen hallinnoinnin käytänteistä mainittiin seuraavat: vapaaehtoisen paluun järjestelmät (Yhdistynyt kuningaskunta); tiiviit yhteydet alkuperämaihin (Liettua, Alankomaat, Puola ja Portugali) paluuohjelmia koskevan neuvonnan antaminen mahdollisille paluumuuttajille (Saksa, Unkari, Irlanti, Italia ja Malta) yhtenäisen palauttamista koskevan lähestymistavan luominen lähtöä edeltävistä valmisteluista uudelleenkotouttamisen avustamiseen (Belgia, Viro ja Portugali) 19

20 kansalaisjärjestöjen yhteistyö vapaaehtoista paluuta koskevien ohjelmien toteuttamisessa ja maahanmuuttajayhteisöjen kartoittamisessa (Italia ja Portugali) säilöönotto- ja vastaanottokeskusten osallistuminen vapaaehtoista paluuta koskevista ohjelmista tiedottamiseen mahdollisille edunsaajille (Suomi ja Romania). Lisäksi muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat seuraavien parhaiden käytänteiden kehittämisestä alkuperämaiden kanssa tehtävän yhteistyön alalla: konferenssi jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten suhteiden kehittämiseksi ja sitä seurannut takaisinottosopimusten allekirjoittaminen yhteydet palautettavien henkilöiden henkilöllisyyden vahvistamisesta vastaavien kolmansien maiden konsuliviranomaisiin yhteistyö vapaaehtoista paluuta koskevien operaatioiden alalla kansalaisjärjestöjen ja niiden vastaanottomaissa toimivien sisarjärjestöjen välillä. Eräät jäsenvaltiot korostivat myös rahaston hallinnoinnin alalla saatuja kokemuksia, jotka liittyivät muun muassa seuraaviin: suunnittelun parantaminen menettelyjen yksinkertaistaminen rahoitusprosessien tehostaminen julkisten hankintojen parantaminen tarvearviointien ja käytänteiden kehittäminen kestävämpien tulosten saamiseksi. Viimeinen kohta koskee uudelleenkotouttamistuen huolellista räätälöintiä yksittäisten kolmansien maiden kansalaisten tarpeiden mukaiseksi, tietämyksen siirron varmistamista hankevastaavien välillä, uudelleenkotouttamistoimien yhdistämistä alkuperämaiden paikallisiin kehittämistoimiin, syntyperäisten neuvojien käyttämistä vapaaehtoista paluuta koskevista ohjelmista tiedottamiseen mahdollisille paluumuuttajille sekä säännöllisten seurantakäyntien tekemistä niihin alkuperämaihin, joissa tällaisia ohjelmia toteutetaan. PÄÄTELMÄT Tarkasteltuaan jäsenvaltioiden toimittamia arviointikertomuksia ja ottaen huomioon muut tiedot komissio katsoo, että yleiskuva Euroopan paluurahaston vuosien ohjelmien täytäntöönpanosta on varsin tyydyttävä. Hankkeita toteuttavat organisaatiot ja kansalliset viranomaiset kykenivät saavuttamaan hyviä tuloksia, vaikka rahaston ensimmäinen täytäntöönpanovuosi oli joillekin jäsenvaltioille haasteellinen. Lisäksi voidaan todeta, että rahasto on lunastamassa lupauksensa tehostaa yhdenmukaista palauttamismenettelyjen hallinnointia jäsenvaltioissa. Rahastosta tuettiin tiedotuskampanjoiden toteuttamista ja palauttamista koskevaa laajaa tiedottamista eri kielillä ja kohdennettujen viestintäkanavien avulla, mahdollisille palautettaville henkilöille annettavan neuvonnan käynnistämistä tai kehittämistä (esimerkiksi neuvonnan laajentamista kattamaan uusia maahanmuuttajaryhmiä, kuten säilöön otetut henkilöt, perheet ja ihmiskaupan uhrit), alkuperämaassa annettavan uudelleenkotouttamistuen käyttöönottoa tai kehittämistä sekä maakohtaisten tietokantojen kehittämistä. Tulosten osalta jäsenvaltiot 20