Kansainvälisen valuuttarahaston

Transkriptio

1 BoF Online Kansainvälisen valuuttarahaston vahvistunut rooli Kaija-Leena Rikkonen Tässä julkaisussa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajan omia eivätkä välttämättä edusta Suomen Pankin kantaa. Suomen Pankki Johdon sihteeristö

2 Sisällys Tiivistelmä 3 1 Miksi rahoituskriisi on vahvistanut valuuttarahaston asemaa? 4 2 IMF:n rahoituspohjan vahvistaminen 5 Kehikko. Valuuttarahastoa koskevat uudistukset finanssikriisin puhkeamisen jälkeen 6 3 IMF:n rahoitusjärjestelyjen uudistaminen 6 4 IMF:n suorittaman seurannan tehostaminen 7 5 IMF:n hallinnon uudistaminen 8 6 Finanssikriisin jälkihoito ja haasteet 9 BoF Online Päätoimittaja Mika Pösö ISSN (online) Postiosoite Käyntiosoite Snellmaninaukio Sähköposti Swift SPFB FI HH PL 160 Puhelin etunimi.sukunimi@bof.fi Y-tunnus HELSINKI Faksi (09) Kotipaikka Helsinki

3 BOF ONLINE Tiivistelmä Kansainvälisen finanssikriisin puhkeaminen ja sen seurausten lieventäminen sekä varsinaiseen kriisinhallintaan osallistuminen ovat vahvistaneet Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) roolia merkittävästi vuoden 2008 syksystä lähtien. Roolin vahvistumista kuvaavat erityisesti päätökset kolminkertaistaa valuuttarahaston käytettävissä olevat resurssit. Myös rahoitusjärjestelyjen kokoa suhteessa jäsenmaiden kiintiöihin on kasvatettu sekä rahoituksen ehtoja on karsittu ja pehmennetty. IMF:n uudistukset eivät kuitenkaan ole vielä ohi. Meneillään on IMF:n jäsenkiintiöihin perustuvan rahoituspohjan ja tilapäisrahoituksen riittävyyden arviointi. Odotettavissa on mahdollinen kiintiökorotus, joka vahvistaisi osaltaan valuuttarahaston rahoituspohjaa ja sen luotonantokapasiteettia tulevien rahoituskriisien varalta. G20- maiden Pittsburghin huippukokouksessa syyskuussa 2009 ehdotettiin valuuttarahaston seurantatehtävän täydentämistä siten, että IMF yhdessä G20 maiden kanssa laatii arviot maiden harjoittamasta talouspolitiikasta ja rahoitusmarkkinoiden tilasta kansainvälisen rahoitusjärjestelmän vakauden näkökulmasta. Tämän yhteisen arvion tavoitteena on pyrkiä ennakoimaan potentiaalisia rahoituskriisejä ja siten varautua tehokkaammin niiden ennaltaehkäisyyn. Asiasanat: Kansainvälinen valuuttarahasto, finanssikriisiin hallinta, makrotalouden ja rahoitusmarkkinoiden seuranta, rahoitusvarojen kolminkertaistaminen, kansainvälinen finanssiarkkitehtuuri, hallintouudistus, G20-maiden Lontoon ja Pittsburghin huippukokoukset Suomen Pankki Finlands Bank Johdon sihteeristö

4 BOF ONLINE Miksi rahoituskriisi on vahvistanut valuuttarahaston asemaa? Kansainvälinen valuuttarahasto perustettiin toisen maailmansodan jälkeen edistämään kansainvälistä valuuttapoliittista yhteistyötä ja kansainvälisen kaupan laajenemista sekä tukemaan jäsenmaiden tasapainoista talouskasvua. Valuuttarahasto voi myöntää varoistaan tietyin ehdoin lyhytaikaisia valmiusluottoja (Stand-By Arrangement) jäsenmaiden maksutasevajeiden kattamiseksi ja pitempiaikaisia korkotuettuja lainoja köyhien maiden talouksien kasvupotentiaalin lisäämiseksi sekä köyhyyden vähentämiseksi. Valmiusluottojen ehtona on valuuttarahaston ja jäsenmaiden yhdessä laatiman talouden sopeuttamisohjelman hyväksyminen, mikä sisältää finanssi- ja rahapoliittisia sekä rakenteellisia uudistuksia. Valuuttarahasto rahoittaa vuotuiset toimintamenonsa pääsääntöisesti jäsenkiintiöistä koostuvan pääoman nettomääräisillä korkotuloilla ja valmius- ja muiden luottojärjestelyjen toimitusmaksuilla. Varainhoitovuoden 2005 loppuun mennessä jäsenmaiden valmiusluottojen vuotuinen kysyntä oli kuitenkin supistunut runsaaseen 1 miljardiin erityiseen nosto-oikeuteen (SDR), kun vuosien aikana valmiusluottoja hyväksyttiin keskimäärin 35 miljardia SDR:ää 1. Uhkaksi muodostui tuottojen riittämättömyys kattamaan valuuttarahaston vuosittaisia toimintakuluja ja turvautuminen vararahastoon. Valmiusluottojen vähäisen kysynnän taustalla olivat kehittyvien maiden parantuneet mahdollisuudet saada rahoitusta kansainvälisiltä rahoitusmarkkinoilta sekä Aasian vuosien rahoituskriisin kokemukset. Erityisesti Aasiassa jäsenmaiden muistissa pysyivät kokemukset valuuttarahaston pitäytymisestä rankoissa talouden sopeuttamisohjelmissa. Alueen maat ryhtyivät kartuttamaan mittavia valuuttavarantoja välttyäkseen tulevaisuudessa valuuttarahaston rahoitusjärjestelyiltä. Tämä osaltaan edesauttoi suurien globaalien tasapainottomuuksien syntymistä. Markkinaehtoisen rahoituksen puuttuessa kriisiin ajautuneet valuuttarahaston jäsenmaat ovat perinteisesti joutuneet hakemaan rahoitusta maksutasevajeen kattamiseen valuuttarahastolta. Uudessa tilanteessa valuuttarahasto joutui - valmiusluottojen vähäisestä kysynnäs- 1 Erityinen nosto-oikeus (Special Drawing Right, SDR) on valuuttarahaston vuonna 1969 luoma kansainvälinen reservivaluutta, joka koostuu Yhdysvaltain dollarista, eurosta Iso-Britannian punnasta ja Japanin jenistä. Valuuttarahaston SDR:ien liikkeeseenlaskun (nk. SDR allocation) tarkoituksena on kartuttaa globaalia likviditeettiä kasvattamalla reservivaluuttojen määrää, johon erityiset nosto-oikeudet luetaan Johdon sihteeristö Suomen Pankki Finlands Bank

5 BOF ONLINE tä johtuen itse karsimaan menojaan mm henkilökuntaa vähentämällä taloutensa vahvistamiseksi. Kun Yhdysvaltain asuntomarkkinoilta alkaneet rahoitusvaikeudet kärjistyivät vuoden 2008 syksyllä globaalia rahoitusjärjestelmää uhkaavaksi finanssikriisiksi, kääntyivät johtavien maiden päättäjien katseet valuuttarahastoon ja muihin kansainvälisiin rahoituslaitoksiin kuten maailmanpankkiin mahdollisina ongelmien ratkaisijoina. Kriisirahoituksen määrää arvioitaessa kävi kuitenkin ilmeiseksi että valuuttarahaston käytettävissä olevat rahoitusvarat eivät riittäisi alkuunkaan. Samalla kun teollisuusmaat koordinoivat nopeasti mittavia, julkisin varoin rahoitettavia operaatioita likviditeetin turvaamiseksi globaaleilla rahoitusmarkkinoilla, alettiin laatia laskelmia valuuttarahaston rahoituspohjan täydentämiseksi. Lisäksi hallitukset ryhtyivät laatimaan talouksien elvytystoimia kysynnän ylläpitämiseksi ja yleisen luottamuksen palauttamiseksi. Mielenkiintoista on että valuuttarahaston toimitusjohtaja Strauss-Kahn oli jo ennakoivasti vuoden 2008 alkupuolella ehdottanut teollisuusmaille elvytystoimiin ryhtymistä kun rahoitusmarkkinoiden turbulenssi alkoi nopeasti heikentää talouden näkymiä teollisuusmaissa jo vuoden 2008 osalta. 2 IMF:n rahoituspohjan vahvistaminen Valuuttarahaston käytettävissä olevat resurssit päätettiin kolminkertaistaa 750 miljardiin Yhdysvaltain dollariin G20-maiden Lontoon huippukokouksessa vuoden 2009 huhtikuussa. Saman vuoden syyskuussa G20-maiden Pittsburghin huippukokouksessa vahvistettiin yli 500 miljardin Yhdysvaltain dollarin suuruinen summa rahaston tilapäiseen käyttöön kahdenkeskisten luottojen ja New Arrangements to Borrow New (NAB) -lainajärjestelyn uudistamisen ja laajentamisen muodossa 2. Resurssien kasvattaminen vahvistaa merkittävästi valuuttarahaston toimintakykyä rahoituskriisiin joutuneiden jäsenmaiden talouksien tukemisessa. Lisäksi valuuttarahaston varoja köyhille maille suunnattuihin korkotukiluottoihin on kasvatettu, sillä maiden mahdollisuudet lisätä elvytystä julkisin varoin olivat jo ennen rahoituskriisiä vähäiset ja kriisin puhjettua lähes olemattomat. Valuuttarahaston kullan myyntivoitoista osa päätettiin ohjata korkotukiluottojen rahoitukseen. Valuuttarahasto päätti myös aktivoida yleisen erityis- 2 Vuonna 1998 perustettu New Arrangements to Borrow New (NAB) -lainajärjestely on valuuttarahaston ja sopimuksen allekirjoittaneiden jäsenmaiden tai keskuspankkien välinen sopimus, jonka tarkoituksena on lisärahoituksen myöntäminen valuuttarahaston jäsenmaalle poikkeuksellisen vakavassa tilanteessa. Suomen Pankki Finlands Bank Johdon sihteeristö

6 BOF ONLINE ten nosto-oikeuksien liikkeeseenlaskun (SDR allocation). Kun myös erityinen yksittäinen SDR:ien liikkeeseenlasku sai vahvistuksen, nämä päätökset kasvattivat liikkeellä olevien SDR:ien määrän 283 miljardiin Yhdysvaltain dollariin. Tästä summasta yli 100 miljardia dollaria menee kehittyvien ja köyhien maiden valuuttavarantojen kartuttamiseen. Kehikko 1. Valuuttarahastoa koskevat uudistukset finanssikriisin puhkeamisen jälkeen 1. IMF:n rahoitusvarojen kolminkertaistaminen ja SDR:ien liikkeeseenlasku 2. Rahoitusjärjestelyjen ja niiden ehtojen uudistaminen 3. Köyhille maille suunnattujen rahoitusjärjestelyjen ja niiden ehtojen uudistaminen. 4. Hallintouudistuksen loppuunsaattaminen tammikuuhun 2011mennessä. 5. IMF:n ja muiden kansainvälisten kehitysluottolaitosten uudistusten ohjaus laajapohjaisesti G20-maiden ryhmässä. 3 IMF:n rahoitusjärjestelyjen uudistaminen Finanssikriisi pakotti valuuttarahaston arvioimaan kriittisesti kaikkia sen käytettävissä olevia luottojärjestelyjä. Finanssikriisin edetessä nopeasti IMF:n johtokunta hyväksyi pikaisesti uuden innovatiivisen luottojärjestelyn, Flexible Credit Linen (FCL). Tämän joustavan rahoitusjärjestelyn tarkoituksena on lisätä markkinoiden luottamusta erityisesti kehittyviä maita kohtaan, jotka ovat perinteisesti joutuneet alttiiksi luottamuspulalle tai rahoituskriisin tartunnalle silloin kun riskit yllättäen kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla ovat kasvaneet. FCL:n innovatiivisuutta kuvastaa se, että luottojärjestely myönnetään maalle, joka harjoittaa hyvää talouspolitiikkaa, mutta joutuu ilman omaa syytä spekulaation kohteeksi. FCL ei sisällä ennalta asetettuja ehtoja kuten IMF:n perinteiset valmiusluotot ja se toimii ikään kuin vakuutuksena maan harjoittamalle hyvälle talouspolitiikalle. FCL järjestely näyttää toistaiseksi onnistuneen, sillä ensimmäiset järjestelyyn hyväksytyt maat, eli Meksiko, Puola ja Kolumbia, eivät ole tähän men Johdon sihteeristö Suomen Pankki Finlands Bank

7 BOF ONLINE nessä joutuneet nostamaan luottoja järjestelyn puitteissa. FCL:n todellista menestystä voidaan kuitenkin mitata vasta muutaman vuoden kokemusten perusteella. Valuuttarahaston lainoille asetettuja ehtoja on kautta aikojen kritisoitu liian ankariksi ja jopa toisinaan jäsenmaiden oikeuksia loukkaaviksi. Samalla kun rahoitusjärjestelyjä uusittiin vuoden 2009 aikana, myös ehtoja on karsittu ja pehmennetty. Näiden muutosten arvioidaan lisäävän valuuttarahaston apuun turvautuneiden maiden viranomaisten omistajuutta sopeuttamisohjelmien suhteen, mikä viime kädessä lisää valuuttarahaston tehokkuutta niin talouspoliittisena neuvonantajana kuin kriisinhallinnan toimijana. On hyvä kuitenkin pitää mielessä, että usein raskailta tuntuvien sopeuttamisohjelmien tavoitteena on kriisiin ajautuneen kansantalouden syöksykierteen katkaiseminen, julkisen talouden saattaminen tasapainottavalle uralle ja kansainvälisen kilpailukyvyn palauttaminen. 4 IMF:n suorittaman seurannan tehostaminen Valuuttarahaston suorittaman seurannan tehostaminen on jatkuvaa kehittämistä maailmantalouden ja kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden pyörteissä. Viimeksi G20-maiden Pittsburghin huippukokouksessa sovittiin valuuttarahaston seurantatehtävän täydentämisestä siten, että IMF yhdessä G20-maiden kanssa laatii arviot (peer review) G20-maiden harjoittamasta talouspolitiikasta ja rahoitusmarkkinoiden tilasta kiinnittäen huomiota erityisesti kansainvälisen rahoitusjärjestelmän vakauteen. Arvioiden tavoitteena on pyrkiä ennakoimaan potentiaalisia rahoituskriisejä ja siten varautua tehokkaammin niiden ennaltaehkäisyyn. Globaalien rahoitusmarkkinoiden muuttuessa nopeasti ja rahoituskriisin seurauksena FSAP -ohjelman 3 analyysia tullaan yhdistämään Artikla IV konsultaatioihin 4 säännöllisesti. Rahoitusmarkkinoiden seurantaa ja kytkemistä reaalitalouden kehitykseen tullaan myös tehostamaan. Pääomaliikkeiden tiiviimpää seurantaa on myös ehdotettu, sillä pääomaliikkeiden valvonta ei perinteisesti ole kuulunut valuuttarahaston mandaattiin. 3 Financial Sector Assessment Program, FSAP on valuuttarahaston jäsenmaiden rahoitusmarkkinoiden vakautta arvioiva ohjelma, joka on ollut käytössä vuodesta 1999 lähtien. 4 Artikla IV konsultaatio on valuuttarahaston jäsenmaiden talouden seurannan ja hallituksen harjoittaman talouspolitiikan arvioinnin väline. Arviointi laaditaan joko 12 tai 24 kuukauden sykleissä. Suomen Pankki Finlands Bank Johdon sihteeristö

8 BOF ONLINE Vaatimus IMF:n suorittaman seurannan tehostamisesta ei ole uusi asia, pikemminkin päinvastoin. Sekä bilateraalista, alueellista että multilateraalista seurantaa on pyritty ja pyritään tehostamaan jatkuvasti. Valitettavasti vasta kriisien puhjettua yleensä havaitaan, että IMF oli jo varoittanut kriisin mahdollisuudesta, mutta syystä tai toisesta varoitusta ei otettu vakavasti ajoissa. Kun USA:n rahoituskriisi puhkesi, jälkiviisaat arvelivat että jos Yhdysvallat olisi läpikäynyt FSAP-harjoituksen, asuntomarkkinoilta levinnyt ylivelkaantuminen ja hoitamattomien luottojen kasvu olisi ehkä voitu välttää tai ainakin korjaavat toimenpiteet olisi voitu aloittaa aikaisemmin. Valuuttarahasto on koko 2000 luvun pyrkinyt lisäämään oman toimintansa ja seurannan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Jäsenmaat voivat halutessaan julkaista valuuttarahaston johtokunnan hyväksymät Artikla IV konsultaatioraportit, jotka sisältävät valuuttarahaston asiantuntijoiden riippumattomat arviot harjoitetusta talouspolitiikasta. Lisääntynyt avoimuus on kuitenkin myös haasteellista, erityisesti kun arvioita jäsenmaan taloutta uhkaavista riskeistä ja epävarmuuksista julkaistaan. Valuuttarahaston tarkoitus ei suinkaan ole epävarmuuden lisääminen vaan mahdollisten riskien tiedostaminen. 5 IMF:n hallinnon uudistaminen Valuuttahaston rahoituspohja perustuu jäsenkiintiöihin. Meneillään oleva hallintouudistus käsittää rahoituspohjan muodostavien jäsenkiintiöiden tarkistuksen ja arviot IMF:n johtokunnan jäsenten lukumäärästä ja äänestyssääntöjen määräenemmistöstä. Hallintouudistuksen takarajaksi on asetettu tammikuu Jäsenkiintiöiden koon laskemiseksi käytetyn kiintiökaavan uudistus hyväksyttiin vuosia kestäneiden vaiheiden tuloksena valuutta- ja rahoituskomitean kevätkokouksessa vuonna Hallintouudistuksen tärkeimmät elementit ovat jäsenkiintiöiden tarkistus kiintiökaavan päivitettyjen muuttujien perusteella ja arvio kiintiökorotuksen suuruudesta, joka puolestaan perustuu arvioihin valuuttarahaston pitkän aikavälin rahoitustarpeista. Nykyisiin jäsenkiintiöihin perustuvat voimasuhteet jakavat rikkaille maille yli 60 prosenttia äänistä ja loput kehittyville ja köyhille maille. Kiintiötarkistuksen ja korotuksen tavoitteeksi on asetettu vähintäänkin 5 prosentin suuruinen äänivallan siirtymä yliedustetuilta (rikkailta) mailta aliedustetuille (kehittyville ja köyhille maille) jäsenmaille. Mikäli laskennalliset jäsenkiintiöt eivät tuota tavoitettua siirtymää, voidaan harkinnan mukaan kasvattaa kehittyvien ja köyhien maiden yhteenlaskettua Johdon sihteeristö Suomen Pankki Finlands Bank

9 BOF ONLINE osuutta kaikkia osapuolia tyydyttävän lopputuloksen saavuttamiseksi. Näin meneteltiin myös edellisten kiintiö- ja äänivaltauudistusten yhteydessä. Jotta meneillään oleva hallintouudistus onnistuisi, on varmistettava, että kaikki jäsenmaat mieltävät jäsenyyteen perustuvat vaikuttamismahdollisuutensa ja velvollisuutensa järjestössä oikeutettuina ja tasavertaisina. 6 Finanssikriisin jälkihoito ja haasteet Maailmantalouden mittavien elvytystoimien oikea-aikainen ja koordinoitu purkaminen on finanssikriisin jälkihoidon suurin haaste ja siinä valuuttarahaston analyysillä ja neuvonnalla on keskeinen rooli ja näytön paikka. Kansainvälisen yhteistyön ja koordinaation jatkaminen on välttämätöntä, jotta harjoitettu talouspolitiikka on kansainvälisesti johdonmukaista. Jos toimien ajoitus ja koko eivät osu oikeaan, riski orastavan elpymisen päättymisestä tai uuteen taantuman ajautumisesta on varteenotettava. Julkisen talouden haasteet rikkaissa maissa ovat ennen näkemättömät kun ikääntymisen kustannukset tulevaisuudessa kasvavat. IMF:n rooli on keskeinen ja sen apuvälineitä ovat ns. Artikla IV konsultaatiot, monenkeskinen seuranta ja uudet G20 maista suoritettavat arvioinnit (peer review). Erityisesti valuuttarahaston tulee yhdessä jäsenmaiden kanssa pyrkiä myötävaikuttamaan globaalien tasapainottomuuksien supistamiseen. Globaalin finanssiarkkitehtuurin vahvistamistoimien loppuunsaattaminen on aikaa vievää, mutta välttämätöntä. Jos maailmantalouden elpyessä tarpeelliset toimet ja uudistukset jätetään puolitiehen ja rahoitusmarkkinat jatkavat toimintaansa kuten ennen kriisiä ja laiminlyövät riskienhallintaa, on uusi kriisin siemen kylvetty. Haasteellisinta on riittävän regulaation ja valvonnan ylläpitäminen ilman että rahoitusmarkkinoiden innovaatio ja kilpailukyky kärsivät. Valuuttarahastolla on tärkeä rooli rahoitusjärjestelmän vakauden edistäjänä yhdessä jäsenmaiden viranomaisten ja uuden vakausneuvoston kanssa (Financial Stability Boardin) 5 kanssa. Valuuttarahaston toimitusjohtaja Strauss-Kahn esitti Istanbulin vuosikokouksessa lokakuussa 2009 IMF:lle aidosti ns. Lender of Last Resort roolia. Käytännössä tämä tarkoittaisi suuren vararahaston perustamista tulevien finanssikriisien torjumiseksi ja selvittämiseksi. Ajatus ei ole herättänyt innostusta IMF:n suurimmissa jäsenvaltioissa. IMF:n voidaan tulkita 5 Financial Stability Board, FSB on vuonna 2009 perustettu kansainvälinen rahoitusmarkkinoiden vakautta arvioiva korkean tason neuvosto. Suomen Pankki Finlands Bank Johdon sihteeristö

10 BOF ONLINE toimineen tässä roolissa jo pitkään, koska se on hyväksynyt rahoitusjärjestelyjä ja antanut hätärahoitusta maille, jotka eivät ole saaneet muilta tahoilta luottoa maksutasevaikeuksiin ja jotka olisivat ajautuneet maksutasekriisiin ilman valuuttarahastoa. IMF:n asema köyhien maiden luotottajana on saanut enemmän tukea 1990-luvun lopulta lähtien. IMF:n rooli myös köyhien maiden makrotalouden vakauttamisessa, ylivelkaantumisen torjumisessa sekä julkisen talouden tasapainottamisessa on yleisesti hyväksytty. Valuuttarahastolla on sen mandaattiin perustuva, vahva asema finanssikriisien selvittämisessä ja hallinnassa. Lisäksi IMF on järjestönä ja sen asiantuntemuksen vuoksi ainutlaatuinen maailmassa. Sillä on kaikki edellytykset selviytyä finanssikriisistä entistä vahvempana uudistetun rahoitusrakenteen ja tarkoituksenmukaisten rahoitusinstrumenttien ja vahvistetun seurantafunktion ansiosta. Myös onnistuneesti toteutettu hallintouudistus vahvistaisi valuuttarahaston asemaa oikeutettuna ja kaikkien jäsenmaiden etuja ajavana järjestönä. On viime kädessä jäsenmaiden päättäjistä kiinni, miten vahvana he haluavat valuuttarahaston toimivan nyt ja tulevaisuudessa Johdon sihteeristö Suomen Pankki Finlands Bank