Lausunto (5)

Transkriptio

1 Lausunto (5) Oikeusministeriölle Kommenttipyyntö OM 8/42/2011 ASUNTOKAUPPALAIN UUDISTAMISTARPEISTA RYHMÄRAKENNUTTAMISEN TOIMINTA- EDELLYTYSTEN PARANTAMISEKSI Oikeusministeriö on pyytänyt Finanssialan Keskusliitolta (FK) kommentteja asuntokauppalain tarkistamistarvetta koskevasta muistiosta. FK esittää kunnioittavasti seuraavan. 1. Yleisesti ryhmärakennuttamisen toimintaedellytysten parantamisesta FK suhtautuu myönteisesti ryhmärakennuttamisen toimintaedellytysten parantamiseen ja oikeustilan selventämiseen tähtäävään selvitys- ja lainsäädäntötyöhön. FK yhtyy oikeusministeriön johtopäätöksiin, että ryhmärakennuttamisessa voidaan nähdä useita etuja perinteiseen omatoimirakennuttamiseen verrattuna. Kilpailun edistäminen asuntotuotantomarkkinoilla on kannatettavaa. FK kiinnittää huomiota siihen, että eri ryhmärakentamishankkeiden välillä on suuria eroja ja niiden oikeudelliset ja teknis-taloudelliset toteutusratkaisut poikkeavat toisistaan. Suurimmat oikeudelliset epävarmuustekijät liittyvät asunto-osakeyhtiömuotoiseen rakennuttajakonsulttivetoiseen ryhmärakennuttamiseen. Uuden rakennuttamismuodon laajamittaisempi käyttöönotto edellyttäisi kuluttajan aseman turvaamisen lisäksi kaikkien keskeisten rakennusprojektiin osallistuvien intressitahojen aseman selkiyttämistä. Näin luotaisiin vakaat ja oikeusvarmuutta lisäävät puitteet myös hankkeiden massamittaiselle rahoittamiselle. 2. RS -järjestelmä ja pankkien asema asunto-osakeyhtiömuotoisessa asuntotuotannossa FK pitää nykyisin voimassa olevan asuntokauppalain (843/1994) mallia asuntoosakeyhtiömuotoisen rakentamisen rahoittamiseksi toimivana, mutta suhtautuu samalla myönteisesti järjestelmän kehittämiseen. Nykyjärjestelmää kutsutaan tavallisesti RS järjestelmäksi. Kyse on sopimus- ja vakuushallintajärjestelmästä, jolla parannetaan asunto-osakkeiden tai muiden vastaavien yhteisöosuuksien ostajan asemaa perustajaurakointiin tai perustajarakentamiseen pohjautuvassa asuntotuotannossa. Alkuaan rahoitusalan itsesääntelyyn perustuneen järjestelmän tarkoituksena on paitsi suojata asunnon ostajaa myös turvata luottolaitosten asemaa asuntorakentamisen rahoittajina. Järjestelmän sopimusosapuolia ovat asunto-osakeyhtiö, sen perustajaosakkaat ja rakennushanketta rahoittavat luottolaitokset. Finanssialan Keskusliitto ry Finansbranschens Centralförbund rf Federation of Finnish Financial Services Bulevardi 28, Helsinki Bulevarden 28, FI Helsingfors Bulevardi 28, FI Helsinki Puh Tel Phone Faksi Fax Fax

2 Lausunto 2 (5) RS -järjestelmän käytännön toteutus muodostuu joukosta malliehtoja, joiden laatiminen ja päivittäminen on tapahtunut aiemmin Suomen Pankkiyhdistyksessä ja nyttemmin FK:ssa tehtävän yhteistyön puitteissa. Nykyisin malliehdot perustuvat pitkälti asuntokauppalakiin, mutta suomalaiset pankit ovat tehneet ehtoyhteistyötä vapaarahoitteisen asuntotuotannon piirissä jo 1970-luvulta lähtien. Rahalaitosten neuvottelukunta loi sopimusperusteisen RS -järjestelmän vuonna Järjestelmän tavoitteena oli erityisesti ehkäistä ns. grynderirakentamiseen liittyneitä epäkohtia ja suojata asunnonostajan asemaa. 1 Asuntokauppalain säätämisen myötä RS -järjestelmälle on annettu lainsäädännöllinen tuki. Keskeiset säännökset on kirjattu lain 2 lukuun, joka koskee ostajan suojaamista rakentamisvaiheessa. Lain perustelujen mukaan [l]uvun säännökset vastaavat suurelta osin pankkien nykyisin sopimuspohjaisesti noudattamaa RS -järjestelmää. Tarkoituksena on, että RS -järjestelmää voitaisiin 2 luvun säännösten edellyttämin muutoksin noudattaa myös lain voimaantulon jälkeen. 2 Ennen RS järjestelmän käyttöönottoa väärinkäytöstilanteet olivat yleisempiä ja ongelmina olivat esimerkiksi osakkeiden kaksoisluovutukset ja panttaukset. Asuntoosakeyhtiön velat ja sen myötä tontin panttikirjat saattoivat olla monella eri rahoittajalla. Siten asunto-osakeyhtiön todellisen taloudellisen tilan arviointi oli hankalaa. Myös reaktiokeinot rakentajan taloudellisten ongelmien varalta olivat puutteelliset. Laintasoisen suojajärjestelmän säätäminen katsottiin tarpeelliseksi rahoitusmarkkinoiden kehityksen vuoksi. Lain perustelujen mukaan rakennushanke saatettaisiin muutoin rahoittaa useammin sellaisten luotonantajien välityksellä, jotka eivät ole sitoutuneet RS - järjestelmään. Järjestelmän tehon heikkenemisen myötä pelättiin väärinkäytösten yleistyvän. Lisäksi ostajan suojaamisen rakentamisvaiheessa katsottiin edellyttävän lain tasoisia säännöksiä seikoista, joita ei voida ehkäistä sopimusperusteisin järjestelyin. Esimerkkinä mainitaan rakentamisvaiheessa tehtyjen ja asunnonostajatahoa vahingoittavien oikeustoimien ehkäisemistä pätemättömyysseurauksin. 3 FK:n näkökulmasta asuntokauppalain ja RS -järjestelmän mukainen sopimus- ja vakuushallintajärjestelmä muodostaa luontevan pohjan myös ryhmärakennuttamishankkeiden vastuunjaolle. Samantyyppistä toimintaa olisi säänneltävä samoin periaattein. Vastaavasti olisi arvioitava, miltä osin uudet rakennuttamismuodot edellyttävät eriytettyä lainsäädännöllistä kohtelua. FK pitää kuitenkin tärkeänä, että osapuolten keskeisistä oikeuksista ja velvoitteista säädetään sitovan lainsäädännön tasolla. 3. Yksityiskohtaiset kommentit 3.1 Lainsäädännön tarkistamistarpeen laajuus 1 Ks. HE 14/94 vp. 2 Ks. HE 14/94 vp, yksityiskohtaiset perustelut 2 luvun kohdalla. 3 Ks. HE 14/94 vp, yleisperustelut kohdassa 2.1.

3 Lausunto 3 (5) Muistion sivulla 6 todetaan, ettei lainsäädännön tarkistamistarpeita liity sellaiseen ryhmärakentamiseen, jossa kyse on omakotitaloista tai muista kohteista, joissa kukin kuluttaja tekee itse omat sopimuksensa elinkeinonharjoittajan kanssa. FK yhtyy pitkälti muistion tulkintaan. Toisaalta asian valmistelussa olisi hyvä tarkoin selvittää, onko tarpeen tehdä ero esimerkiksi omatoimisen ja konsulttialoitteisen kiinteistömuotoisen ryhmärakennuttamisen välillä. Konsulttialoitteisten hankkeiden osalta erityisesti tiedonantovelvollisuudet saattavat edellyttää lainsäädännön täsmentämistä. 3.2 Asuntokauppalain suojasäännösten soveltamisala Muistion mukaan on tarpeen selventää se, pidetäänkö rakennuttajakonsulttien toimintaa asuntokauppalain 7 luvun 5 :n 2 momentin 3 kohdan vastaisena vai ei. Muistiossa esitetään tulkintaepävarmuuden johdosta rahoituslaitosten alkaneen suhtautua kriittisesti yhtiölainojen myöntämiseen. FK pitää lainsäädännön selkeyttämistä tältä osin perusteltuna. Yllä mainittua tulkintaepäselvyyttä merkittävämpänä ongelmana voidaan kuitenkin pankkien näkökulmasta pitää asuntokauppalain 2 luvun soveltamisalan epäselvyyttä konsulttialoitteisen ryhmärakennuttamisen suhteen. Kuten muistion sivulla 7 todetaan, rakennuttajakonsultin ja perustajarakennuttajan tehtävät näyttäisivät olevan hyvin lähellä toisiaan. Pankkien näkökulmasta perustavanlaatuinen kysymys on, tulisiko pankin ryhmärakentamiskohdetta rahoittaessaan noudattaa asuntokauppalain 2 luvun suojasäännöksiä, eli toimia niin sanottuna RS -pankkina. Oikeustilan ollessa epäselvä on mahdollista, että rakennusprojektin joutuessa ongelmiin rahoittajan katsottaisiin rikkoneen RS - suojasäännöksiä ja tästä aiheutuisi mahdollisesti vahingonkorvausvelvollisuus. Toinen keskeinen kysymys asunto-osakeyhtiömuotoisessa ryhmärakennuttamisessa kohdistuu siihen, millä tavoin osakkeen ostajaa rahoittava pankki voi ottaa keskeneräisen kohteen vakuudeksi, jos RS -järjestelmää ei sovelleta. Tällöin järjestelmästä jää puuttumaan keskeinen turvallisuutta lisäävä elementti eli RS -pankki, jolle RS - järjestelmässä lähetetään panttausilmoitus (RS5-todistuspyyntö) ja joka ilmaisee ostajan rahoittajapankille, että osake on pantattu ja sitoutuu säilyttämään sitä myös ostajan pankin lukuun (RS5-todistus). Jos rakennusvaiheen osake pantattaisiin ostajan luoton vakuudeksi ilman RS -järjestelmää ja ennen kuin osakekirja on painettu, tulisi panttausilmoitus tehdä asunto-osakeyhtiön hallitukselle. Pankki ei voine samalla tavoin luottaa hallituksen toimivan panttausilmoituksen mukaisesti, ellei järjestely saa lainsäädännöllistä tukea esimerkiksi siten, että panttausten hallitseminen asetettaisiin rakentajakonsultin vastuulle (rakentamisaikainen hallitus.) 3.3 Konsultin tiedonantovelvollisuus ja muut velvoitteet FK pitää tärkeänä, että rakennuttajakonsultin tiedonantovelvollisuutta täsmennetään. Kun hankkeita markkinoidaan samoissa medioissa, on asiakkaan ilman erityisasiantuntemusta hyvin vaikeaa vertailla eri rakentamismuotoja ja erityisesti niihin liittyviä riskejä. Nykyisin ryhmärakentamiskohteita on joissain tapauksissa markkinoitu tavalla, josta ei käy riittävällä tavalla selville, että ilmoitettu hinta on ainoastaan arvio toteutuvista kustannuksista tai se, mihin pohjatietoihin hinta-arvio perustuu. Edelleen ryhmärakentamiskohteita markkinoitaessa tulisi asettaa velvoite selkeästi antaa tiedoksi kuluttajille se, että niin kiinteistömuotoisissa kohteissa kuin asunto-osakeyhtiömuotoisissa kohteissa ostajan asema rinnastuu selkeästi rakentajan asemaan eikä kuluttajan suojana ole kiinteis-

4 Lausunto 4 (5) tökaupan tai asuntokaupan virhevastuusäännöksiä tai asuntokauppalain 2 luvun suojasäännöksiä tai vakuuksia. Keskeinen ero ryhmärakennuttamishankkeessa suhteessa asuntokauppalain mukaiseen rakentamiseen on siinä, että asiakas kantaa hintariskin. Sitä seikkaa, että asiakkaalla ei ole takeita asunnon loppuhinnasta, voidaan pitää kuluttajansuojanäkökohdista merkittävänä epäkohtana. Pankkien näkökulmasta asiakkaalle sälytetty hintariski on puolestaan merkittävä taloudellinen riski. Jatkovalmistelussa tulisi selvittää, olisiko hankkeelle annettava nykyistä taloussuunnitelmaa muistuttava hinta-arvio, jonka ylittäminen vaatisi osakkaiden erillistä suostumusta. Nykyisellään ratkaisematta on myös kysymys siitä, miten taloudellinen riski kerrostalohankkeessa jaetaan osakkaiden kesken rakentamisaikana. Miten osakkaiden vastuu jakautuu esimerkiksi tilanteessa, jossa yksi tai useampi hankkeessa mukana oleva osakas joutuu vetäytymään hankkeesta? Käytännön rahoitustoiminnassa tällaiset tilanteet ovat yleisiä ja johtuvat esimerkiksi avioerosta, kuolemasta tai muista vastaavista tapahtumista. Vastaava tilanne on käsillä myös silloin, jos rakentamisprosessissa tulee esille jotakin yllättävää, kuten rakentamiskustannusten merkittävä nouseminen. Siten ainoastaan tiedonantosäännösten selventämistä ei voida pitää riittävänä, jos taustalla ei ole riittäviä lakisääteisiä vakuusjärjestelyjä turvaamassa osakkaan asemaa. Näiden järjestelyjen puute vaikeuttaa olennaisesti luotonantajan mahdollisuuksia arvioida hankkeeseen liittyviä luottoriskejä ja kykyä tehdä hyvän luotonantotavan mukaisia luottopäätöksiä. FK pitää tärkeänä, että rakennuttajakonsultin vastuuta hankkeen onnistumisesta täsmennettäisiin, ja ehdottaa harkittavaksi, että rakennuttajakonsulttien tulisi asuntoosakeyhtiömuotoisessa rakennuttamisessa muodostaa yhtiölle rakentamisaikainen hallitus. Tämän tehtävä määriteltäisiin asuntokauppa- tai asunto-osakeyhtiölaissa. Hallitusvastuu poistaisi konsulteilta mahdollisuuden rajoittaa vastuutaan sopimusperusteisesti ja toisi laajan huolenpitovelvoitteen rakennushankkeen onnistumisesta. Hallituksen toimikausi olisi poikkeuksellinen ja vastaisi nykyistä rakentamisvaihetta. Hallituksen vastuulla olisi lisäksi esimerkiksi turva-asiakirjojen laatiminen. Turva-asiakirjat voisivat olla hyvin pitkälti saman sisältöisiä kuin nykyisessä asuntokauppalaissa. Lisäksi lainsäädännössä olisi otettava kantaa velvollisuuteen ottaa rakennusvirhevakuutus. Asuntokauppalakiin on vuonna 2006 voimaantulleella muutoksella otettu määräys siitä, että myös RS järjestelmän ulkopuolella valmiina myytävissä kohteissa on oltava rakennusvirhevakuutus. FK ehdottaa harkittavaksi myös hallituksen jäsenten lakisääteistä ja henkilökohtaista vastuuvakuutusta, joka toisi mukanaan taloudellisen turvaelementin ja edellyttäisi käytännössä hallituksen jäseniltä asiantuntemusta rakennushankkeen läpivientiin. Jatkovalmistelussa olisi selvitettävä, voitaisiinko isännöitsijätodistuksen sisältöä täsmentää. Isännöitsijätodistus antaisi rakentamisvaiheen aikaisessa luotonmyönnössä ja omistajavaihdoksessa riittävää tietoa osakkeen sen hetkisestä arvosta, osakkeenomistajien maksuvelvoitteista ja rakentamishankkeen tavoitteesta sekä tilanteesta.

5 Lausunto 5 (5) 4. Johtopäätökset FK kannattaa ryhmärakennuttamista koskevaa selvitys- ja lainsäädäntötyötä kuluttajien, rahoittajien, rakennuttajakonsulttien ja muiden osapuolten oikeudellisen aseman selventämiseksi ja turvaamiseksi sekä muidenkin ryhmärakennuttamiseen nykyisellään liittyvien oikeudellisten epävarmuustekijöiden vähentämiseksi. FK pitkälti yhtyy OM:n muistiossa esitettyihin kysymyksenasetteluihin ja alustaviin kannanottoihin. Erityisesti rakennuttajakonsulttien toimintaan sovellettavien säännösten täsmentäminen lain tasolla lisäisi kuluttajien taloudellista turvallisuutta ja sitä kautta helpottaisi kohteiden rahoittamista. Asunto-osakeyhtiömuotoisen ryhmärakennuttamisen ohella olisi kartoitettava tarve asettaa rakennuttajakonsultille tiedonanto- ja muita velvoitteita myös kiinteistömuotoisessa rakennuttamisessa. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Helena Laine Johtaja, pankki- ja rahoitusalan lainsäädäntö