LAUSUNTO OM 198/43/2015

Transkriptio

1 OIKEUSMINISTERIÖ LAUSUNTO OM 198/43/2015 Työ-ja elinkeinoministeriö TEM/1924/ /2014 LÄHETETTYJEN TYÖNTEKIJÖIDEN DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANOA KOSKEVAN DIREKTIIVIN JA TYÖNTEKIJÖIDEN VAPAATA LIIKKUVUUTTA EDISTÄVÄN DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANOA VALMISTELLEEN TYÖ RYHMÄN MIETINTÖ Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt oikeusministeriöltä lausuntoa otsikossa mainitusta asiasta. Esitysluonnoksessa on kysymys työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvan EU-sääntelyn toimeenpanosta. Oikeusministeriö ei ole tehnyt systemaattista vertailua EU-normiston ja pykäläehdotusten välillä eikä siten arvioinut toimeenpanon yksityiskohtia. Oikeusministeriö esittää lausuntonaan seuraavan. Hallinnolliset seuraamukset 1. lakiehdotuksen 35 :ssä ehdotetaan säädettäväksi laiminlyöntimaksun määräämisen perusteista. Arvioinnin lähtökohdaksi on syytä säätämisjärjestysperusteluissa esitetyin tavoin todeta, että perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei tämänkaltainen lainvastaisesta teosta määrättävä maksu ole perustuslain 81 :n mukainen vero tai maksu vaan rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Kasarmikatu 25 PL HELSINKI VALTIONEUVOSTO

2 2(5) rinnastanut tällaiset seuraamukset rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä, joten sen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 :n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla. Valiokunta on lisäksi todennut hallinnollisen seuraamuksen määräämisessä olevan kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi määriteltävä seuraamuksen ja sen suuruuden perusteet ja oikeusturva samoin kuin täytäntöönpanon perusteet. Vaikka perustuslain 8 :n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan valiokunnan mielestä kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan siis voida valiokunnan käsityksen mukaan tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. PeVL 28/2014 vp ja siinä viitatut). 1. lakiehdotuksen sääntelyssä ei oikeusministeriön käsityksen mukaan ole tässä suhteessa huomauttamista. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin lisäksi pitänyt perustuslain 21 :ään sisältyvän syyttömyysolettaman kannalta ongelmallisena sitä, että hallinnollinen sanktio perustuisi syyllisyysperiaatteesta poiketen ankaraan (tahallisuudesta ja tuottamuksesta riippumattomaan) vastuuseen tai käännettyyn todistustaakkaan (PeVL 4/2004 vp, PeVL 57/2010 vp, PeVL 11/2012 vp). 1. lakiehdotuksen 35 :n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi lähettävän yrityksen velvollisuudesta maksaa laiminlyöntimaksua. Lähettävällä yrityksellä tarkoitettaisiin 1. lakiehdotuksen määritelmäsäännöksen 5 kohdan mukaan yritystä, joka toimii lähetetyn työntekijän työnantajana lähettämisen ajan. Lähtökohtaisesti lähettävä yritys olisi ulkomainen yritys, joka toimii lähetetyn työntekijän työantajana. Määritelmäsäännöksessä ei rajata yrityksen käsitettä tarkemmin. Mikäli sääntely kohdistuu pääasiassa oikeushenkilöihin, voidaan syyllisyysperiaatteen näkökulmasta pitää riittävänä sitä, että laiminlyöntimaksu voidaan 1. lakiehdotuksen 36 :n 2 momenttiin ehdotetun säännöksen mukaan jättää määräämättä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen on kohtuullista olosuhteet huomioon ottaen. Mainittua 2 momenttia voitaisiin kuitenkin täsmentää ja täydentää esimerkiksi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetyn kuitintarjoamisvelvollisuudesta käteiskaupassa annetun lain 6 :n 3 momentin mukaiseksi ("Laiminlyöntimaksu voidaan jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista laiminlyönnin laatu, toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet huomioon ottaen"). Jatkovalmistelussa on kuitenkin syytä tarkastella mahdollisuutta edellyttää luonnollisten henkilöiden kohdalla jo lähtökohtaisesti syyllisyysvaatimuksen täyttymistä ("tahal-

3 3(5) laan tai huolimattomuudesta") säännöksen sanamuodossa, mikäli lähettävällä yrityksellä tarkoitetaan myös luonnollisia henkilöitä (esimerkiksi yksityistä elinkeinonharjoittajaa). Jatkovalmistelussa tulisi myös tarkastella, olisiko sääntely kokonaisuudessaan mahdollista säätää syyllisyysvaatimuksen mukaiseksi (ks. esim. Finanssivalvonnasta annetun lain 4 luku). 1. lakiehdotuksen 35 :n 2 momentin mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on työsuojeluviranomaisen pyynnöstä huolimatta laiminlyönyt 13 :n 2 momentissa tarkoitetun toimintavelvollisuutensa. Määritelmäsäännöksen perusteluiden mukaan tilaaja voi olla myös yksityishenkilö. Säännös on syytä täydentää syyllisyysperiaatteen huomioivaksi. Samanlainen huomio koskee ehdotettua 3 momenttia. 1. lakiehdotuksen 36 :n 3 momentin mukaan jos samalla kertaa olisi määrättävä laiminlyöntimaksu kahdesta tai useammasta laiminlyönnistä, määrätään laiminlyönneistä yhteinen maksu. Perustelutekstin mukaan tämä tarkoittaa yhdellä kertaa määräämisen lisäksi myös sitä, että yhteisen maksun määrä ei saa ylittää pykälän 1 momentissa säädettyä. Yhteisen maksun enimmäismäärästä on syytä selkeyden vuoksi säätää nimenomaisesti myös säännöksen sanamuodossa. Asianosaisen kuuleminen 1. lakiehdotuksen 37 :n 1 momentin ensimmäisen lauseen mukaan ennen laiminlyöntimaksun määräämistä asianosaiselle on varattava tilaisuus selvityksen antamiseen. Säännöksen perusteluissa viitataan siihen, että sen tarkoitus on vastata hallintolain 34 :n 1 momenttia. Ehdotettu säännös on kuitenkin muotoilultaan olennaisesti suppeampi. Säännöksen 1 momentin ensimmäinen lause on syytä korvata informatiivisella viittauksella hallintolain 34 :ään. 1. lakiehdotuksen 37 :n 1 momentin toisen virkkeen mukaan laiminlyöntimaksu voidaan kuitenkin määrätä asianosaista kuulematta, jos siihen on hallintolain 34 :n 2 momentin mukaiset perusteet tai jos selvityspyynnön vastaanottaja on lähettävä yritys, jolla ei ole Suomessa 8 :ssä tarkoitettua edustajaa. Mikäli momentin ensimmäinen lause kirjoitetaan viittauksen muotoon, on tämän virkkeen ensimmäinen lause tarpeeton. 1. lakiehdotuksen 37 :n 1 momentin mukaan laiminlyöntimaksu voidaan kuitenkin määrätä asianosaista kuulematta, jos selvityspyynnön vastaanottaja on lähettävä yritys, jolla ei ole Suomessa 8 :ssä tarkoitettua edustajaa. Säännöstä ja sille esitettyjä perusteluita on syytä tarkastella myös säätämisjärjestysperusteluissa, sillä perustuslain 21 :n mukaan oikeus tulla kuulluksi turvataan lailla.

4 4(5) 1. lakiehdotuksen 28 :n 3 momentin mukaan Oikeusrekisterikeskus päättää toisen jäsenvaltion viranomaisen Suomen viranomaiselle tekemän perintäpyynnön toimeenpanemisesta kuulematta päätöksen kohteena olevaa henkilöä. Kuulematta jättämiselle ei säännöksen perusteluissa osoiteta erityisiä perusteluita. Koska Oikeusrekisterikeskuksella on 1. lakiehdotuksen 29 :n mukaan asiassa itsenäistä harkintavaltaa, tulee jatkovalmistelussa tarkastella niitä syitä, jotka edellyttävät kuulematta jättämistä. Hallintolain esitöissä (HE 72/2002 vp, s. 53) painotettiin, että hallintolain sallimaa poikkeamisvaltuutta tulisi käyttää harkiten ja vain silloin, kun poikkeavaan sääntelyyn on olemassa asiallisesti hyväksyttäviä perusteita. Samassa yhteydessä viitattiin siihen, että etenkin keskeisiin yksityisen ennakollisiin oikeusturvatakeisiin liittyvät menettelyvaatimukset, kuten esteettömyys, asianosaisen kuuleminen ja päätöksen perusteleminen ovat sellaisia, joista poikkeamisen peruste on määriteltävä yksityiskohtaisesti. Tiedonsaantioikeuden sääntely 1. lakiehdotuksen 17 :n 7 momentin mukaan tasa-arvovaltuutetulla ja yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnalla on tasa-arvolain säännösten noudattamista koskevan valvontatehtävänsä suorittamiseksi sama tiedonsaantioikeus kuin työsuojeluviranomaisella. Perustelutekstin mukaan tällä tarkoitettaisiin pykälän 1-5 momenteissa tarkoitettuja oikeuksia. Säännös on syytä laatia perustelutekstin mukaiseksi. Jatkovalmistelussa tulisi tarkastella lisäksi momentissa mainittujen viranomaisten mahdollisuutta asettaa uhkasakko tiedonsaantioikeuden toteuttamiseksi. Esimerkiksi naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 21 a :n mukaan tasa-arvovaltuutettu voi asettaa saman lain 17 :n 2 momentissa tarkoitetun tietojenanto- ja asiakirjan esittämisvelvollisuuden tehosteeksi uhkasakon, eikä viitattu momentti välttämättä samastu kaikilta osiltaan nyt ehdotettuihin tiedonsaantioikeuksiin. Säätämisjärjestysperustelut Muutoksenhaku Esitysluonnoksen säätämisjärjestysperustelut ovat verraten niukat, ja koostuvat lähinnä hallinnollisten seuraamusten pintapuolisesta arviosta. Lakiehdotukseen sisältyy kuitenkin esimerkiksi poikkeuksia oikeudesta tulla kuulluksi ja muutoksenhakukieltoja, joiden suhdetta perustuslakiin on syytä tarkastella jatkovalmistelussa. 1. lakiehdotuksen 28 :n 4 momentin mukaan Oikeusrekisterikeskuksen päätökseen toimeenpanna perintäpyyntö saa hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Muutoksenhakusääntelyä on syytä täydentää säännöksellä valitusluvasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

5 5(5) Muita seikkoja Lopuksi Hallituksen esityksessä olisi tarpeellista selostaa tarkemmin, miten direktiivin 2014/54/EU 4 artiklan velvoitteet käytännössä toteutetaan ottaen huomioon erityisesti yhdenvertaisuusvaltuutetun ja työsuojeluviranomaisten työelämään liittyvä työnjako. Hallituksen esityksessä tulisi mainita ainakin, mikä/mitkä elimet ovat 4 artiklan 1 kohdassa mainitut elimet. Saman artiklan 2 kohdassa mainittujen uusien tehtävien osalta tulisi säätää laissa tai ainakin avata hallituksen esityksessä, minkä ministeriön hallinnonalalle tehtävät katsotaan kuuluvan (esimerkiksi, kuuluvatko 4 artiklan 2 kohdan c alakohdassa mainitut tehtävät pelkästään työsuojeluviranomaisille vai syrjinnän osalta yhdenvertaisuusvaltuutetulle? Kuuluuko 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan tehtävä tarjota riippumatonta oikeudellista tai muuta apua oikeusaputoimistoille vai esimerkiksi yhdenvertaisuusvaltuutetulle ottaen huomioon direktiivin johdantokappale 17? Tulee huomioida, että esim. yhdenvertaisuusvaltuutettua koskevassa laissa on säädetty toimivallasta tarjota oikeudellista apua vain syrjintä-ja ihmiskauppatapauksissa.). Oikeusministeriö kiinnittää edellä todetun lisäksi huomiota siihen, että mietinnön sisältämä ehdotus hallituksen esitykseksi on teknisesti viimeistelemätön. Muutoslaeissa ei esimerkiksi ole voimaantulosäännöstä, 1. lakiehdotuksen 23 :n otsikko ei ole sama laissa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa ja 35 :n 1 momentin luettelo päättyy puolipisteeseen. Ehdotus vaatii siten perusteellista jatkovalmistelua ja kirjoitusteknistä työstämistä ennen hallituksen esityksen antamista. Osastopäällikkö, ylijohtaja Erityisasiantuntija IV TTnen