Yleispalvelukirjeiden jakelun toteutuminen

Transkriptio

1 Päätös 1 (9) Dnro: /912/2014 Posti Oy Posti Group Oyj/lakiasiat PL POSTI Posti Oy:n selvitys ja yleispalvelukirjeen viisipäiväisestä jakelusta Yleispalvelukirjeiden jakelun toteutuminen Yritys, jota päätös koskee Tiivistelmä Posti Oy Viestintäviraston päätös Posti Oy on rikkonut postilakiin perustuvaa velvoitettaan jakaa yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Viestintävirasto velvoittaa Posti Oy:n jatkamaan jakelun toteutumisen tehostettua seurantaa sekä ryhtymään tarvittaessa uusiin toimenpiteisiin jakeluhäiriöiden poistamiseksi. Postin tulee jatkaa säännöllistä raportointia Viestintävirastolle jakelun toteutumisesta. Viestintävirasto katsoo, että Posti Oy on rikkonut postilain 17 :ssä asetettua velvoitetta jakaa yleispalveluun kuuluvat postilähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Yleispalveluun kuuluvia kirjeitä on jäänyt jakamatta sinä päivänä, kun ne ovat olleet jaettavana. Viestintävirasto pitää toistaiseksi voimassa antamallaan päätöksellä Posti Oy:lle asetut velvoitteet 1. seurata tehostetusti yleispalvelulähetysten jakelun toteutumista sekä valtakunnallisesti että postinumeroalueittain 2. ryhtyä uusiin toimenpiteisiin, mikäli seuranta osoittaa, että yleispalvelulähetysten jakelussa esiintyy toteutetuista toimenpiteistä huolimatta edelleen häiriöitä. Posti Oy:n tulee jatkaa säännöllistä raportointia yleispalvelukirjeen jakeluhäiriöistä kahden kuukauden jaksoissa. Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL Helsinki Puhelin Östersjögatan 3A PB 313, FI Helsingfors, Finland Telefon Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI Helsinki, Finland Telephone

2 2 (9) Asian vireilletulo ja tausta Asian käsittely Viestintävirastossa Postin säännöllinen raportti Posti Oy:n toteuttamistaan toimenpiteistä ja noudattamistaan menettelyistä antama selvitys huomioon ottaen Viestintävirasto katsoo, ettei tällä hetkellä ole syytä velvoittaa Posti Oy:tä ryhtymään muihin erityisiin toimenpiteisiin. Viestintävirasto katsoi antamassaan päätöksessä, että Posti Oy (tuolloin Itella Posti Oy, jäljempänä myös Posti) oli rikkonut postilaissa asetettua velvoitetta jakaa yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa. Asian taustalla olivat Postin toteuttamat muutokset postinjakelun järjestelyissä. Viestintävirasto velvoitti päätöksellään Postin jatkamaan esittämiään toimenpiteitä, seuraamaan tehostetusti jakelun toteutumista sekä ryhtymään tarvittaessa uusiin toimenpiteisiin siihen saakka, kunnes jakelu toteutuu postilain edellyttämällä tavalla. Viestintävirasto on antamansa päätöksen jälkeen seurannut tehostetusti viisipäiväisen jakelun toteutumista Postin säännöllisesti antamien raporttien perusteella. Säännöllisen raportoinnin ohella Viestintävirasto on pyytänyt erikseen Postilta lisäselvitystä sen toteuttamista toimenpiteistä , ja Viestintävirasto on seurannut tehostetusti viisipäiväisen jakelun toteutumista. Seuranta on perustunut Postin säännöllisesti antamiin raportteihin. Posti on alkaen raportoinut niiden yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten määrän, joita ei ole jaettu sinä päivänä, kun ne ovat tulleet jaettavaksi ja joiden osalta viisipäiväinen jakelu ei siten ole toteutunut. Posti on antanut elo- ja syyskuun osalta raporttinsa Postin antaman selvityksen mukaan häiriöiden taustalla ovat jakelussa toteutetut muutokset, minkä lisäksi jakelua ovat hidastaneet myös konerikot, sähkökatkot ja järjestetty työntekijäjärjestöjen mielenilmaus. Viisipäiväinen jakelu jäi toteutumatta noin joka sadannen yleispalvelukirjeen kohdalla. Postin selvityksen mukaan jakelussa toteuttavat muutokset ja uusien työtapojen ja -menetelmien käyttöönotto postityössä ovat välttämättömiä. Henkilöstömäärän lisääminen ei ole mahdollista jatkuvasti vähenevän postimäärän ja toiminnan kannattavuusedellytysten vuoksi. Käytettävissä olevia keinoja ovat mm jakelureittien optimointi ja uuden lajitteluteknologian hyödyntäminen, jolloin jakelutyölle jää enemmän aikaa. Selvityksen mukaan postinjakelun tilannetta seurataan koko Suomen osalta ja paikkakuntakohtaisesti päivittäin, ja korjaavat

3 3 (9) toimenpiteet tehdään välittömästi. Postin tavoitteena on, etteivät mahdolliset häiriöt kohdistu samoille alueille tai postinsaajille useampia kertoja ja että jakelun mahdollinen viive on enintään vuorokauden mittainen. Viestintäviraston lisäselvityspyyntö Postin raportin perusteella Viestintävirasto saattoi todeta, että yleispalvelukirjeiden viisipäiväinen jakelu ei toteutunut elosyyskuussa keskimäärin yli kirjeen kohdalla kunakin arkipäivänä (muun syyn kuin ylivoimaisen esteen johdosta). Viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle jääneiden yleispalvelukirjeiden osuus kaikista jakelussa olleista yleispalvelukirjeistä oli ollut syyskuussa yli kymmenkertainen suhteessa kuluvan vuoden huhtikuun ja toukokuun tilanteeseen. Viestintävirasto piti näiden häiriöiden johdosta tarpeellisena selvittää, mitä uusia toimenpiteitä Posti toteuttaisi ja miten se oli varautunut jakelussa toteutetuista muutoksista mahdollisesti aiheutuvien häiriöiden minimointiin. Viestintäviraston lainvoimainen päätös velvoittaa Postia ryhtymään uusiin toimenpiteisiin, mikäli jakelun seuranta osoittaa, että yleispalvelulähetysten jakelussa esiintyy toteutetuista toimenpiteistä huolimatta edelleen häiriöitä. Viestintävirasto pyysi Posti Oy:ltä seuraavia selvityksiä siitä, miten se on huolehtinut ja huolehtisi jatkossa postilain 17 :n mukaisesta velvollisuudestaan jakaa yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa: Millaisin toimenpitein Posti oli varautunut muutosten toteuttamiseen niin, että jakeluhäiriöt jäisivät mahdollisimman vähäisiksi ja niin, etteivät häiriöt toistu? Miksi jakeluhäiriöiltä ei varautumisesta huolimatta vältytty ottaen huomioon, että Postin olisi tullut aiemmin toteutetuista jakelureittimuutoksista saatujen kokemusten johdosta osata varautua tilanteeseen? Mitä uusia toimenpiteitä Posti aikoo ottaa käyttöön tulevaisuudessa mahdollisesti toteuttavien jakelun muutosten osalta, jotta jakeluhäiriöiltä vältytään jatkossa? Miten Posti on huolehtinut siitä, että toistuviin häiriöihin puututaan normaalitilanteessa viipymättä? Mitä uusia toimenpiteitä Posti on aloittanut tai toteuttanut jakeluhäiriöiden välttämiseksi? Viestintävirasto pyysi Postilta selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten viisipäiväisen jakelun varmistamiseksi erityisesti tietyillä postinumeroalueilla, joilla lähetyksiä oli jäänyt jakamatta poikkeuksellisen suuria määriä tai erityisen toistuvasti. Miksi tietyillä postinumeroalueilla oli edelleen ollut merkittävästi jakeluhäiriöitä Postin selvityksessään ilmoit-

4 4 (9) Postin lisäselvitys tamista toimenpiteistä huolimatta? Mihin lisätoimenpiteisiin Posti ryhtyy? Postin mukaan jakelun häiriöiden taustalla on laajempi digitalisaatiosta johtuva murros, joka edellyttää Postilta toimintatapojen muuttamista. Toimintatapojen sopeuttaminen muuttuvaan ympäristöön on jatkuva prosessi. Postialan murros ja työn luonteen muuttuminen vähentyvien volyymien takia aiheuttaa jatkuvaa muutostarvetta työvuorojen, työn rakenteen, toimitilojen, työvälineiden ja palveluaikojen suhteen. Muutos vaikuttaa aina tullessaan hetkellisesti työpaikan toiminnallisuuteen ja työn sujuvuuteen. Toimenpiteiden, joilla Posti pyrkii takaamaan laadukkaan palvelun asiakkaille myös muuttuvassa ympäristössä, jalkautus käytäntöön vie aikaa. Postin näkemyksen mukaan käynnistetyt toimenpiteet ovat oikeasuuntaisia ja niiden toimeenpanoa jatketaan. Oikeasuuntaisesta kehityksestä huolimatta palvelussa voi esiintyä ajoittaisia häiriöitä. Toimintatapojen jatkuva muuttaminen saattaa nostaa esiin uusia haasteita ja lisäksi on otettava huomioon inhimillinen tekijä. Posti oli varautunut jakeluhäiriöiden minimointiin muutosten toteuttamiseen arvioimalla ennakolta toimipaikat, joissa häiriön riski oli suuri. Muutoksen suuruus mukautettiin toimipaikan häiriöriskiin. Häiriöiltä ei vältytty, koska tarvittavien muutosten laajuus on niin suuri, että muutosten toteuttaminen täysin ilman häiriöitä ei ole realistisesti saavutettavissa. Syyskuussa toteutetut muutokset olivat uusia ja toivat esiin myös uusia haasteita, joihin ei ollut osattu ennakolta varautua. Muutoksilla saattaa olla heijastusvaikutuksia, joita ei pystytä ennalta havaitsemaan eikä niihin siten voida ennalta varautua. Posti kertoo, että jakeluhäiriöihin reagoitiin nopeasti, ja ne saatiin kääntymään laskuun. Häiriöiden määrään loppukuusta vaikutti kuitenkin työntekijäliittojen mielenilmaus, jonka vaikutus ulottui sekä edeltäville päiville että seuraavalle viikolle. Lähettäjien varautuminen mielenilmaukseen lisäsi volyymiä edeltäville päiville ja työnseisauksen aiheuttaman ruuhkan purku jatkui seuraavan viikon. Mielenilmauksella näyttäisi myös olleen vaikutusta henkilöstön työtehoon. Muutosten taustalla on prosessin tehostamistarve, joka vaikuttaa myös käytettävissä oleviin keinoihin häiriöiden minimoimiseksi. Samoin työehtosopimus on rajoittanut käytettävissä olevien keinojen valikoimaa. Muutoksia on välttämätöntä tehdä jatkuvasti eikä kyse ole yksittäisistä satunnaisista tapahtumista. Toiminnan prosessien vakiintuminen ei ole näköpiirissä, mutta Posti aikoo kehittää toimintaansa ja valmiuksiaan niin, että se pystyy huolehtimaan laadukkaasta palvelusta haastavasta toimintaympäristöstä huolimatta.

5 5 (9) Päätöksen perustelut Asiaa koskeva lainsäädäntö Posti on huolehtinut toistuviin häiriöihin puuttumisesta normaalitilanteessa niin, että jakelun häiriöitä seurataan säännöllisesti ja havainnot häiriöiden toistuvuuksista käsitellään viikoittain. Alueiden jakelupäälliköiltä pyydetään selvitys häiriöiden syistä ja ehdotus tilanteen korjaamiseksi. Seurannassa tarkastellaan sekä lyhyen että pitkän aikavälin tulosta ja kehitystä. Posti on ottanut käyttöön uuden toimintatavan, jolla parannetaan tiedossa olevien lähetysmäärien huomioon ottamista työvuorosuunnittelussa. Joustava työvuorosuunnittelu, alihankinnan käyttö tai laajennetut työskentelyalueet ovat olleet työehtosopimuksen rajoittamia keinoja kohdentaa resursseja oikein. Neuvotelluilla työehtosopimuksen muutoksilla on suuri merkitys Postin kyvylle taata laadukas palvelu murrosaikana. Jatkossa Postilla on uuden työehtosopimuksen mukaisesti mahdollisuus hyödyntää alihankintaa nykyistä enemmän. Tehokkaan prosessin toteutumiseen kaikissa toimipaikoissa on kiinnitetty erityistä huomiota. Postin selvityksessä kuvataan toimenpiteet, joita se on toteuttanut Viestintäviraston selvityspyynnössä mainituilla postinumeroalueilla. Näitä toimenpiteitä olivat muun muassa työvuorojen, jakelureittien ja työprosessien muuttaminen, postilaatikkojen ryhmittely jakelualueella, työvuorojen suunnittelun parantaminen ruuhkahuippuihin varautumiseksi, töiden tasaaminen toimipaikkojen välillä sekä sijaisten tai työvuorojen määrän lisääminen. Posti on lisäksi antanut säännöllisen raportin marras-joulukuun ajalta Postilain 17 :n mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Velvollisuudesta voidaan poiketa tilapäisesti vain, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä ja jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon. Yleispalveluun kuuluvat postilain 15 :n 1 momentin mukaan enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla ja jotka käyttäjällä on mahdollisuus jättää postiyrityksen kuljetettavaksi keräilypisteeseen. Viestintäviraston tehtävänä on postilain 67 :n 2 momentin mukaan valvoa postilain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Postilain 75 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi velvoittaa yrityksen korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä, jos

6 6 (9) postiyritys tai muu sellainen yhteisö, jota koskevaa sääntelyä postilaki sisältää, rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Postilain 75 :n 2 momentin mukaan Viestintävirasto voi asettaa päätöksensä tehosteeksi uhkasakon taikka uhan, että toiminta keskeytetään joko osaksi tai kokonaan tai että tekemättä jätetty toimenpide teetetään asianomaisen kustannuksella siten kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään. Asian arviointi Jakeluhäiriöiden toteaminen Postilain 17 :n mukaan viisipäiväisestä jakelusta voidaan poiketa tilapäisesti vain, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä ja jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon. Postin selvityksen mukaan viisipäiväinen jakelu jäi elosyyskuussa toteutumatta noin joka sadannen yleispalvelukirjeen osalta. Näistä tilanteista vain hyvin vähäinen osa oli Postin omankaan arvion mukaan sellaisia ylivoimaisia esteitä, jotka oikeuttavat poikkeamaan viisipäiväisestä jakelusta postilain 17 :n nojalla. Useilla postinumeroalueilla on tarkastelujakson kuluessa esiintynyt toistuvasti merkittäviä määriä viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle jääneitä yleispalveluun kuuluvia kirjelähetyksiä. Viestintävirasto toteaa, että yleispalvelukirjeiden viisipäiväisen jakelun toteutumisessa on ollut vakavia häiriöitä elo-syyskuun aikana, vaikkakin häiriöt ovat tästä huolimatta kokonaisuutena koskeneet vain hyvin pientä osuutta tarkastelujaksolla jaettavana olleista yleispalvelukirjeiden kokonaismäärästä. Vaikka jakeluhäiriöitä aiheuttaneet tehostamistoimenpiteet olisivatkin olleet välttämättömiä postimarkkinoilla tapahtuneiden muutosten vuoksi, tällaiset muutokset markkinoilla tai niiden johdosta toteutettavat tehostamistoimenpiteet eivät itsessään muodosta sellaista postilaissa tarkoitettua ylivoimaista estettä, jota postin jakelussa ei voida ottaa huomioon ja joka oikeuttaisi yrityksen poikkeamaan yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten viisipäiväisestä jakelusta. Viestintävirasto katsoo, ettei Postin antamassa selvityksessä ole tullut esiin Viestintäviraston kokonaisarvioon vaikuttavia, postilain 17 :ssä tarkoitettuja perusteita poiketa viisipäiväisestä jakelusta. Tähän kokonaisarvion lopputulokseen ei ole vaikutusta Postin raportoimalla, varsin vähäisellä ylivoimaisten esteiden vuoksi jakamatta jääneiden kirjeiden määrillä, eikä jäljempänä tarkemmin mainittavan työntekijäjärjestöjen mielenilmauksen vaikutuksilla, sillä jakeluhäiriöitä on ollut koko syyskuun ajan aiempaa selvästi enemmän.

7 7 (9) Toimenpiteistä päättäminen Vaikka postilain 17 on kirjoitettu ehdottomaan muotoon, on Viestintäviraston näkemyksen mukaan säännöstä tulkittava hallinnon suhteellisuusperiaate huomioon ottaen niin, ettei mikä tahansa yksittäinen poikkeama viisipäiväisen jakelun velvoitteen toteutumisesta kuitenkaan edellytä Viestintäviraston määräämiä korjaavia toimenpiteitä. Tämä kuitenkin edellyttää, että mahdolliset poikkeamat ja niiden syyt korjataan viipymättä ja että Posti on riittävällä tavalla huolehtinut yleispalveluun kuuluvien kirjelähetysten jakelun järjestämisestä viisipäiväisen jakelun turvaavalla tavalla ja varautunut sellaisiin ennakoitavissa oleviin poikkeuksellisiin tilanteisiin, joita ei kuitenkaan pidetä ylivoimaisina esteinä. Kirjelähetysten jääminen toistuvasti samoilla alueilla viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle seurantajakson aikana antaa Viestintäviraston näkemyksen mukaan aihetta selvittää, onko yleispalvelun saatavuudesta riittävästi huolehdittu, kuten Viestintävirasto on selvityspyynnöllään tehnytkin. Mahdollisista korjaavista toimenpiteistä päätettäessä otetaan huomioon sen syyn luonne, joka on aiheuttanut häiriötä postinjakelussa. Mikäli häiriöt ovat aiheutuneet esimerkiksi postiyrityksen postitoiminnan kehittämisen kannalta tarpeellisista toimenpiteistä, eikä häiriöiltä asianmukaisesta varautumisesta huolimatta täysin vältytty, arvioidaan tilannetta eri tavoin, kuin jos häiriöt ovat jatkuvia ja liittyvät suhteellisen vakiintuneeseen toimintaan. Elo-syyskuussa lisääntyneet häiriöt ovat liittyneet sellaisiin postin jakelussa toteutettuihin muutoksiin, joita Posti on pitänyt välttämättöminä postitoiminnan toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin kuten laskeviin kirjevolyymeihin vastaamisessa. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden johdosta Viestintäviraston olisi pidettävä Postin toteuttamia muutostoimenpiteitä ilmeisen tarpeettomina tai tarkoitukseensa soveltumattomina. Posti on selvityksessään myös kertonut varautuneensa muutoksista mahdollisesti seuraaviin jakeluhäiriöihin kartoittamalla häiriöalttiimmat toimipaikat ja suhteuttamalla muutosten laajuus häiriöriskiin. Osa muutoksen vaikutuksista oli myös sellaisia, joihin ei osattu ennakolta varautua on lisäksi ollut ylivoimaisena esteenä pidettävä työntekijäjärjestöjen mielenilmaus, jonka seurannaisvaikutuksena niin ikään ylivoimaisesta esteestä johtuvia jakeluhäiriöitä voidaan olettaa olleen myös muina päivinä, vaikka niitä ei Postin raportissa sellaisiksi olekaan erikseen merkitty. Saadun selvityksen perusteella ei ole mahdollista, eikä asian lopputuloksen kannalta välttämätöntäkään, määrittää ylivoimaisina esteinä pidettävien jakeluhäiriöiden tarkempaa määrää. Viestintävirasto pitää riittävänä Postin antamaa selvitystä siitä, miten se huolehtii jakeluhäiriöiden ja niiden toistuvuuden seurannasta sekä jakeluhäiriöihin puuttumisesta jatkossa. Posti on ilmoittanut toimipaikkakohtaisesti useita erilaisia uusia toimenpiteitä, joilla se pyrkii huolehtimaan viisipäiväisen jakelun to-

8 8 (9) teutumisesta Viestintäviraston lisäselvityspyynnössään erityisesti mainitsemilla postinumeroalueilla. Viestintäviraston arvion mukaan ilmoitetut toimenpiteet ovat oikeansuuntaisia ja vaikuttavia. Näin ollen Viestintävirasto katsoo, ettei tällä hetkellä ole tarvetta velvoittaa Postia toteuttamaan muita uusia erityisiä korjaavia toimenpiteitä. Viestintävirasto katsoo kuitenkin tarpeelliseksi pitää edelleen voimassa aiemmalla päätöksellään asetetut velvoitteet, joiden mukaan Postin on seurattava tehostetusti jakelun toteutumista ja puututtava tarvittaessa uusin toimenpitein seurannassa ilmeneviin jakeluhäiriöihin. Tehostetun seurannan jatkaminen Viestintävirastossa Vaikka jakeluhäiriöitä on Postin antaman viimeisimmän raportin mukaan ollut loka-marraskuussa olennaisesti vähemmän kuin syyskuussa, häiriöitä on kuitenkin ollut edelleen merkittävästi ja enemmän kuin syyskuuta edeltävässä tilanteessa. Tämän johdosta tehostettua säännöllistä raportointia Viestintävirastolle on edelleen tarvetta jatkaa, jotta tilanteen kehitystä on mahdollista asianmukaisesti seurata. Viestintävirasto arvioi raportoinnin perusteella jatkuvasti uudelleen tarvetta ryhtyä muihin toimenpiteisiin sekä sitä, voidaanko tehostetusta seurannasta luopua ja jatkaa jakeluhäiriöiden seurantaa osana säännöllistä vuosivalvontaa. Sovelletut lainkohdat Postilaki (415/2011) 15 1 mom., 17, 67 2 mom., 72 1 mom. ja 75 1 mom. Päätöksen voimaantulo Muutoksenhaku Päätös on voimassa tiedoksisaannista lukien. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää. Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lain 6 :n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.

9 9 (9) Lisätiedot Lisätietoja päätöksestä antavat päällikkö Merja Saari, p ja lakimies Marko Priiki, p Sähköpostiosoitteet ovat muotoa Merja Saari Päällikkö Marko Priiki Lakimies Liitteet Valitusosoitus