Viisipäiväiseen jakeluun kuuluvien alueiden määrittely

Transkriptio

1 Menettelymuistio 1 (9) Dnro: /919/2017 Viisipäiväiseen jakeluun kuuluvien alueiden määrittely DOHA-# v13-Viisipäiväiseen_jakeluun_kuuluvien_alueiden_määrittely.docx

2 2 (9) Sisällysluettelo 1 Johdanto Sovellettavat säännökset Postilaki Yleispalveluyritys Muutokset postilakiin Sanomalehtien varhaisjakelun määritelmät Aluemäärittelyvaihtoehtojen vertailu Valittu menetelmä Kokeilualueet Tiedonkeruu ja varhaisjakelualueen määrittely Kilpailutettavat alueet... 9

3 3 (9) 1 Johdanto Postilakiin ehdotettujen muutosten mukaan postin yleispalvelun tarjoajan on hankittava viisipäiväinen jakelu niillä Viestintäviraston määrittelemillä alueilla, joilla ei ole toteutettu kaupallisin ehdoin sovittua, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun lehden jakelua (sanomalehtien varhaisjakeluverkko). Viestintäviraston aluemäärittelyjen perusteella yleispalvelun tarjoajan tulee lain voimaantulon jälkeen ryhtyä toimiin hankintamenettelyjen järjestämiseksi, siten että hankintamenettelyt ovat asianmukaisesti toteutettu, kun 17 tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta Posti Oy on Viestintäviraston nimeämä yleispalveluyritys kirjelähetyksille ja kotimaasta ulkomaille lähetettäville paketeille. Posti Oy:n on hankittava postilaissa määritellyllä tavalla viisipäiväinen jakelu niillä tässä muistiossa määritellyillä alueilla, joilla ei ole kattavaa sanomalehtien varhaisjakeluverkkoa. Tässä muistiossa kuvataan se, miten määritellään ne alueet, jotka yleispalveluyrityksen on kilpailutettava. 2 Sovellettavat säännökset 2.1 Postilaki Säännökset postin yleispalvelun ja muiden postipalvelujen tarjoamisesta sisältyvät postilakiin (415/2011). Postilain yleispalvelua koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata käyttäjille kohtuuhintainen postitoiminnan peruspalvelu tasapuolisin ehdoin. Postilain 14 :n mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalveluiden yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin. Yleispalveluun kuuluu postilain 15 :n mukaan seuraavien postipalveluiden pysyvä tarjonta: 1) enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla, 2) enintään kymmenen kilon painoiset postipaketit, 3) maahan saapuvat enintään kahdenkymmenen kilon painoiset postilähetykset sekä 4) 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen postilähetysten kirjaamis- ja vakuuttamispalvelut. Yleispalveluun kuuluvat sekä kotimaan palvelut että ulkomaanpalvelut. Postin yleispalveluun eivät kuulu esimerkiksi yritysten ja verkkokauppojen käyttämät sopimuspalvelut. Näitä ovat mm. yritysten lähettämät kirjeet tai paketit, jotka yritys maksaa laskutuksen perusteella. Postilakia ei sovelleta sellaisen palvelun tarjoamiseen, joka koskee 1) sanoma- ja aikakauslehtiä, 2) osoitteettomia lähetyksiä, 3) kirjelähetyksiä, jos toiminta on pienimuotoista, taloudelliselta merkitykseltään vähäistä sekä laajuudeltaan sellaista, että sillä ei ole yleispalvelun saatavuuden kannalta olennaista merkitystä, 4) kirjelähetysten kuriiripalvelua, 5) postipaketteja, jotka eivät kuulu yleispalveluun tai 6) elinkeinonharjoittajan omaan toimintaan tarvittavaa tai liittyvää postitoimintaa.

4 4 (9) Postilakia ei sovelleta postitoiminnan harjoittamiseen Ahvenmaalla, jossa on voimassa oma postilainsäädäntö Yleispalveluyritys Viestintäviraston tehtävänä on päättää yleispalveluyritysten nimeämisestä. Postilain mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Viestintävirasto seuraa kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita ja analysoi markkinoita uudelleen markkinatilanteen muutosten tätä edellyttäessä. Viestintävirasto on antamallaan päätöksellä nimennyt Posti Oy:n (tuolloin Itella Posti Oy) yleispalveluyritykseksi kirjelähetysten postipalvelujen tarjontaan koko maahan (lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa). Viestintävirasto on niin ikään nimennyt Posti Oy:n antamallaan päätöksellä yleispalveluyritykseksi kotimaasta ulkomaille lähetettävien postipakettien palveluiden osalta. 2.3 Muutokset postilakiin Eduskunta on kesäkuussa 2017 hyväksynyt lain postilain muuttamisesta (HE 272/2016). Laki muuttaa mm. postilain 17 :ää, joka sisältää säännökset keräilystä ja jakelusta. Säännöstä muutetaan siten, että yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta noudattaen 19 :ssä säädettyä yleispalvelun laatustandardia. Esitetty muutos mahdollistaisi yleispalvelulähetysten joustavan tarjonnan, mutta vastaisi kuitenkin postidirektiivin vaatimusta viisipäiväisestä jakelusta. Sanoma- ja aikakauslehtien jakelu säilyisi edelleen kaupallisin sopimuksin järjestettävänä, kuten tälläkin hetkellä, ja ne jaettaisiin, kuten kahdenvälisissä kaupallisissa sopimuksissa on sovittu. Lakiin lisätään uusi 17 :n 2 momentti, jonka mukaan niillä Viestintäviraston määrittelemillä alueilla, joilla ei ole toteutettu kaupallisin ehdoin sovittua, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun lehden jakelua (sanomalehtien varhaisjakeluverkko), yleispalvelun tarjoajan on hankittava viisipäiväinen jakelu. Hankinnan järjestämisestä säädetään vesija energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (1398/2016). Viestintäviraston on selvitettävä vuosittain, miltä osin sanomalehtien varhaisjakeluverkkoihin on tehty muutoksia, ja tarvittaessa määriteltävä edellä tarkoitetut alueet uudelleen. Esitetty säännös varmistaisi viisipäiväisen jakelun säilymisen Viestintäviraston määrittelemillä alueilla. Varhaisjakeluverkkoihin katsotaan kuuluvan myös postinsaajien yhteisiin, niin sanottuihin heittolaatikoihin tapahtuva sanomalehtien varhaisjakelu. 1 Postipalvelut kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 20 kohdan nojalla.

5 5 (9) Ehdotetun uuden 2 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan on hankittava viisipäiväinen jakelu riippumatta siitä, onko yleispalvelukirjeitä jaettavana viitenä päivänä viikossa 2. Viisipäiväiseen jakeluun tulee sisältyä vähintään yleispalvelukirjeiden jakelu. Yleispalvelun tarjoaja voi järjestää hankintamenettelyn halutessaan myös muiden tuotteiden kuin yleispalvelukirjeiden osalta. Yleispalvelun tarjoaja voi myös tehdä hankintamenettelyn osapuolten kanssa kestoltaan sen pituisia sopimuksia, kuin se parhaaksi katsoo. Yleispalvelun tarjoajan on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Yleispalvelun tarjoaja solmii kaupalliset sopimukset hankintamenettelyssä valittujen jakelijoiden kanssa. Hankintamenettely on järjestettävä vähintään Viestintäviraston määrittelemillä alueilla. Hankintamenettelyn voi järjestää myös muille kuin Viestintäviraston määrittelemille alueille. Yleispalvelun tarjoaja määrittelee hankintamenettelyssä tarkoituksenmukaisimmaksi katsomallaan tavalla ne alueet, joissa jakelun hoitaa valittu toimija. Laki vahvistetaan syyskuussa Lain 17 ehdotetaan kuitenkin tulevan voimaan vasta 1. päivänä heinäkuuta Viestintäviraston on määriteltävä 17 :n 2 momentissa säädetyt varhaisjakelualueet ennen lain voimaantuloa. Esityksen mukaisesti yleispalvelun tarjoajan tulee Viestintäviraston aluemäärittelyjen perusteella ryhtyä lain voimaantulon jälkeen toimiin 17 :n 2 momentissa säädettyjen hankintamenettelyjen järjestämiseksi, siten että hankintamenettelyt ovat asianmukaisesti toteutettu, kun 17 tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta Sanomalehtien varhaisjakelun määritelmät Postilain 2 sisältää postilaissa käytetyt keskeiset termit. Alla on kuvattu Viestintäviraston aluemäärittelyn yhteydessä käyttämät määritelmät. Viisipäiväinen jakelu, jonka perusteella aluemäärittely tehdään: Huomioidaan jakelu, joka koskee kaupallisin ehdoin tapahtuvaa, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun sanomalehden jakelua. Varhaisjakelu: Tarkoittaa vähintään viitenä päivänä viikossa tapahtuvaa sanomalehtien jakelua, joka tapahtuu aamulla tyypillisesti ennen klo 7. Varhaisjakeluverkko: Niiden jakelupisteiden muodostama alue, joihin postinsaajan on halutessaan mahdollista saada sanomalehti varhaisjakeluna. Yhteisnoutolaatikkojakelu eli heittolaatikkojakelu: Yhteiskäytössä oleva jakelupiste, jonka ajallinen palvelutaso saattaa poiketa varhaisjakelun palvelutasosta. Sanomalehti: Vähintään viitenä päivänä viikossa ilmestyvä, tilattava, paperinen, painettu lehti. 2 Hankintamenettelyssä yleispalvelun tarjoajan on huomioitava voimaan tullut laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1398/2016). Hankintalain periaatteita on sovellettava, vaikka lain kynnysrajat eivät ylittyisi.

6 6 (9) Jakelupiste: Paikka, missä postinsaajan laatikko tai luukku sijaitsee. 4 Aluemäärittelyvaihtoehtojen vertailu Postilain muutosehdotusten mukaisesti Viestintäviraston tulee määritellä ne alueet, joilla ei ole toteutettu kaupallisin ehdoin sovittua, vähintään viisi kertaa viikossa ilmestyvän tilatun lehden jakelua (sanomalehtien varhaisjakeluverkko). Alueiden selvittämiseksi Viestintävirasto on kartoittanut ensin ne alueet, joilla varhaisjakelu on kaupallisin ehdoin saatavilla. Sanomalehtien jakelijat määrittelevät jakelualueensa kukin omista lähtökohdistaan. Nämä alueet eivät välttämättä noudata mitään yleisesti määriteltyjä maantieteellisiä rajoja, kuten kuntarajoja tai postinumeroalueita. Varhaisjakelualueen muotoutumiseen ja laajuuteen vaikuttavat tilaajamäärien kautta jakelukustannukset, joita lehtikustantajat ja viime kädessä lehtien tilaajat ovat jakelusta valmiita maksamaan. Suomessa toimii Viestintäviraston selvityksen mukaan 16 yritystä, jotka harjoittavat sanomalehtien varhaisjakelua. Yritysten toiminta-alueet määräytyvät kaupallisten sopimusten perusteella. Postilakiin ehdotettujen muutosten perusteella Viestintäviraston tulee määritellä alueet, joilla ei ole saatavilla sanomalehtien varhaisjakelua. Toteutustapa määrittelyn suorittamiseksi on jätetty viraston päätettäväksi. Viestintäviraston tehtävänä on myös vuosittain arvioida mahdollisia muutoksia jakeluyhtiöiden varhaisjakelualueissa. Vuosittaisen arvioinnin perusteella alueet, joilla varhaisjakeluverkko on muuttunut, tulevat joko hankintamenettelyn piiriin tai jäävät sen ulkopuolelle riippuen siitä, onko varhaisjakelualue laajentunut tai supistunut. Vaihtoehtoisia tapoja aluemäärittelyyn on useita. Suomen hallinnollisen aluejaon perusteella tarkin maantieteellisesti määriteltävissä oleva yksikkö on kunta. Kuntaa pienempi maantieteellistä aluetta yksiselitteisesti kuvaava yksikkö on postinumeroalue, joka on myös postinsaajien yleisesti tuntema. Postinumeroaluetta tarkempaa, yleisesti tunnettua aluemääritelmää ei ole. Esimerkiksi taajama ei ole tarkkarajainen, yksiselitteisesti määritelty maantieteellinen alue. Taajaman käsitettä käytetään tyypillisesti väestötiheyteen perustuvana tilastollisena yksikkönä. Myöskään kunnanosia ei ole maantieteellisesti määritelty. Tarkimmillaan postin jakelu voitaisiin kuvata yksittäisten jakelupisteiden tasolla. Yritysten varhaisjakeluverkot määräytyvät kaupallisin perustein ja eivät tästä syystä rajaudu Suomen hallinnollisen tai muun yleisesti tunnetun aluejaon perusteella. Alueryhmittelyä käytettäessä kulloinkin tarkasteltavana olevalla alueella varhaisjakelun saatavuus voi olla täysin kattavaa (100 %), osittaista (yli 0 % mutta alle 100 %) tai sitä ei ole lainkaan (0 %). Osittaisen kattavuuden käyttäminen varhaisjakelualueita määritettäessä johtaisi siihen, että jotkut tällaisilla alueilla asuvista postinsaajista jäisivät varhaisjakeluverkon ja siten myös viisipäiväisen jakelun ulkopuolelle. Tämän vaihtoehdon ei myöskään voida katsoa täyttävän yleispalvelun tavoitetta peruspalvelujen turvaamisesta. Edellä esitetyn perusteella Viestintävirasto edellyttää täyttä kattavuutta tarkastelualueella.

7 7 (9) Aluemäärittely voitaisiin suorittaa kuntarajojen perusteella. Määrittelyssä pyritään kuitenkin riittävän suureen tarkkuuteen. Tämän takia kuntarajat eivät ole tarkoituksenmukainen aluetarkkuus mm. niissä tapauksissa, joissa kunnan maantieteellinen koko on hyvin suuri. Varhaisjakelualueet eivät myöskään yleisesti täysin kata kokonaisten kuntien laajuisia maantieteellisiä alueita. Tämä johtuu siitä, että käytännössä varhaisjakelua on pääsääntöisesti lähinnä vain taajamissa. Tarkastelussa edellytettävä varhaisjakeluverkon täysi kattavuus johtaa tässä mallissa siihen, että tämän kriteerin täyttäviä kuntia olisi Suomessa vähän. Sellaisia kuntia, jotka ovat täysin varhaisjakeluverkon kattamia, löytyy Suomesta arviolta 70 kpl, mikä kattaa noin 10 prosenttia maan pinta-alasta ja noin 46 prosenttia väestöstä. Edellä esitetyn mukaisesti kuntaa pienempi käytettävissä oleva maantieteellistä aluetta kuvaava yksikkö on postinumeroalue, joka on myös postinsaajien yleisesti tuntema järjestelmä. Postinumeroalueen rajat muodostavat myös tarkimman yleisesti tunnetun alueiden jakomallin. Sellaisia postinumeroalueita, jotka ovat täysin varhaisjakeluverkon kattamia, löytyy Suomesta 1395 kpl 3, mikä kattaa noin 28 prosenttia maan pinta-alasta ja noin 82 prosenttia väestöstä. Koko maata olisi mahdollista tarkastella myös yhtenä kokonaisuutena siten, että analyysi toteutettaisiin yksittäisten jakelupisteiden tarkkuudella. Tällöin kaikki Suomen noin kolme miljoonaa jakelupistettä luokiteltaisiin joko varhaisjakelun piiriin kuuluviksi tai sen ulkopuolisiksi jakelupisteiksi. Näin toteutettuna aluemäärittely johtaisi kuitenkin pirstaleiseen lopputulokseen. 4.1 Valittu menetelmä Viestintävirasto on edellä esitettyjä vaihtoehtoja vertailtuaan päätynyt ensi vaiheessa pääsääntöisesti käyttämään aluejaossa postinumeroalueita hyödyntävää menetelmää, jossa varhaisjakelulta edellytetään täyttä kattavuutta. Vaihtoehtojen valinnassa huomioitiin alueiden ymmärrettävyys postinsaajille. Viraston näkemyksen mukaan näin toteutettu aluemäärittely on selkeä ja tarkkarajainen niin yritysten kuin postinsaajienkin näkökulmasta. Lisäksi malli mahdollistaa hallinnollisesti selkeän ja tehokkaan hankintamenettelyn järjestämisen vuosittain. Näin voidaan parhaiten turvata viisipäiväisen jakelun toteutuminen myös hajaasutusalueilla. Malli mahdollistaa myös jakelua koskevan tehokkaan valvonnan postinsaajien oikeuksien turvaamiseksi. Seuraavassa aluejaossa tavoitteena on tarkempi aluemäärittely. 4.2 Kokeilualueet Postinumeroalueita hyödyntävän aluemäärittelyn ohella Viestintävirasto selvittää kokeiluluontoisesti tarkempaa aluemäärittelyä erikseen määritellyillä alueilla, jotta käytettävistä aluemäärittelytavoista saadaan monipuolisesti kokemuksia ja löydetään toimivin malli. Kokeiluun valittavilla alueilla pyritään selvittämään postinumeroalueita tarkemmalla tasolla 3 Suomessa on 3008 kpl postinumeroalueita Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

8 8 (9) kyseisten alueiden varhaisjakeluverkkojen kattavuutta. Kokeilualueilla käytettävistä menetelmistä saatavien kokemusten perusteella tullaan arvioimaan eri mallien käytettävyyttä jatkossa. Kokeiluun on valittu alueita, joilla postinumeroaluetasolla tarkasteltuna ei ole täysin kattavaa varhaisjakelua. Alueet sijaitsevat eri puolilla maata, osin eri jakeluyhtiöiden alueilla. Osa kokeiluun otetuista alueista kattaa vain tietyt osat kunnasta ja osa koko kunnan alueen. Kokeilussa on neljä aluetta, joista Kihniön ja Savitaipaleen kuntien varhaisjakeluverkot on esitetty karttakuvina ja Loviisan sekä Tervolan varhaisjakelu osoitekohtaisessa muodossa. 5 Tiedonkeruu ja varhaisjakelualueen määrittely Viestintävirasto on aluemäärittelyn toteuttamiseksi kartoittanut ensin kaikki ne toimijat, jotka toteuttavat laissa tarkoitettua sanomalehtien varhaisjakelua. Kyseisiä toimijoita on pyydetty yksilöimään ne alueet, joilla niillä on koko postinumeroalueen kattava varhaisjakeluverkko. Kaikkien toimijoiden tiedot on yhdistetty ja näin saatu kokonaisuus on erotettu kaikista Suomen postinumeroalueista. Jäljelle on jäänyt ne postinumeroalueet, joilla ei ole kattavaa varhaisjakeluverkkoa. Näin muodostuvalle alueelle yleispalvelun tarjoaja on velvollinen järjestämään hankintamenettelyn postilain edellyttämällä tavalla. Edellä esitetyn mukaisesti Suomessa toimii tällä hetkellä 16 yhtiötä, joilla on sanomalehtien varhaisjakelua: Posti Oy, Jakeluyhtiö Suomi Oy:n edustamana (Alma Manu Oy, Mediatalo ESA Oy, Ilves Jakelu Oy, Kaakon Viestintä Oy, Kaleva365 Oy, Keski-Pohjanmaan Kirjapaino Oyj, Keskisuomalainen Oyj, Marva Media Oy, Sanoma Media Finland Oy, SLP Jakelu Oy, Lounais-Suomen Tietojakelu Oy ja Varsinais-Suomen Tietojakelu Oy), Sanoma Media Finland Oy (EarlyBird), PPP Finland Oy (aiemmin HSS Media Ab), Uutisposti Ky sekä Koillissanomat Oy. Jakeluyhtiö Suomi Oy edustaa kaikkia osakasyrityksiään. Viestintävirasto tapasi varhaisjakelun kannalta keskeisimpiä tahoja tai kuuli näitä kirjallisesti saadakseen mahdollisimman kattavan kuvan toimintakentästä, toimijoiden näkemyksistä postilain muutosesitykseen ja muista asian selvittämisen kannalta keskeisistä seikoista. Toimijat esittivät erilaisia näkemyksiä aluemäärittelyn toteutustavasta. Osa toimijoista piti postinumeroalueisiin perustuvaa jakoa tarkkuudeltaan sopivimpana. Osa toimijoista puolestaan piti postinumeroalueisiin perustuvaa määrittelyä liian laajana, ja näki, että aluemäärittely tulisi toteuttaa tarkemmalla tasolla. Vaihtoehtona esitettiin osoite- tai jakelupistekohtaista jaottelua tai, mikäli määrittely perustuisi postinumeroihin, tulisi huomioida vain sellaiset postinumeroalueet, joissa kaikki osoitteet kuuluisivat varhaisjakelualueen piiriin. Viestintävirasto lähetti kyselyn yrityksille, joilla on määritelmän mukaista sanomalehtien varhaisjakelua. Yrityksiltä pyydettiin tiedot niistä postinumeroalueista, joissa on täysin kattava varhaisjakelu. Viestintävirasto pyysi kokeilualueiksi valittujen alueiden toimijoilta tietoa varhaisjakeluverkoista karttakuvana sekä jakelureitti- ja osoitetietoja. Saadut karttakuvat sekä osoitetiedot muodostavat kyseisten kokeilualueiden varhaisjakeluverkot.

9 9 (9) 6 Kilpailutettavat alueet Viestintävirasto on tehnyt tiedonkeruun ja analyysin pohjalta päätöksen niistä alueista, joilla on tässä muistiossa kuvatun mukaista varhaisjakelua. Näiden alueiden ulkopuolelle jääville alueille yleispalvelun tarjoajan tulee hankintamenettelyn kautta järjestää viisipäiväinen jakelu, pois lukien Ahvenanmaa. Viestintävirasto selvittää ja arvioi jatkossa vuosittain varhaisjakeluverkoissa tapahtuneita muutoksia. Hankintamenettely tulee toteutettavaksi ensimmäisen kerran kesällä 2018, jolloin saadaan tietoa ja kokemuksia, joita voidaan hyödyntää seuraavassa tarkastelussa. LIITTEET 1) Täyden kattavuuden postinumeroalueet 2) Savitaipale, kartta 3) Kihniö, kartta 4) Tervola, osoitteet 5) Loviisa, osoitteet