Ajankohtaista valtion taloushallinnosta

Transkriptio

1 Ajankohtaista valtion taloushallinnosta Aika: Tilaisuus: HAUS kehittämiskeskus Oy, valtion taloushallintopäivä, Finlandia-talo Esittäjä: Niko Ijäs, valtiovarainministeriö Esityksen sisältö 1. TIETOISKUT 1.1 Eräät talousarvioasetukseen suunnitellut muutokset lukien 1.2 EU:n julkisen sektorin yhteiset tilinpäätösstandardit (EPSAS), valmistelutilanne EU:ssa 1.3 Valtion kokonaistaseen kehittäminen 2. HALLITUSOHJELMAN KIRJANPIDON KESKITTÄMINEN PALKEISIIN -HANKE, TILANNEKATSAUS 2 1

2 1.1 Talousarvioasetuksen mahdollinen muutos lukien 1. Valtionavustusten kohdentamisperusteista - Talousarvioasetuksen 5 a :n (1175/2002) 3 momentin mukaan harkinnanvaraisen valtionavun eli valtionavustuksen kohdentamisperusteena on - valtionavun myöntöpäätöksen tekeminen (myöntöpäätösperuste) tai - muu vastaava sitoutuminen menoon (muu sitoumusperuste). - EU:n rakennerahaston rahoitusosuus ja siihen liittyvä valtion rahoitusosuus kohdennetaan säännöksen mukaan kuitenkin menoksi maksatuspäätöksen tai sitä vastaavalla perusteella Talousarvioasetuksen mahdollinen muutos lukien Valtionavustusten suhteen edellä mainituista asetussääteisistä kohdentamisperusteista on poikettu jossakin määrin talousarviossa ao. momentin päätösosassa (silloinkin, kun avustuksia ei sidota valtuudella, jolloin maksatuspäätösperuste on johdonmukainen). Talousarviossa kohdentamisperusteena on usein ollut maksatuspäätös- tai maksuperuste. Miten tällöin varmistetaan, ettei valtionavustuksia myönnetä enempää kuin mihin määrärahat riittävät (jos esim. toiminnan rahoitus lopetetaan kokonaan)? Ratkaisuksi esim. seuraavankaltainen säännös? Jos harkinnanvarainen valtionapu talousarvion mukaan kohdennetaan talousarviomenoksi [vasta] maksatuspäätös- tai maksuperusteella, viraston tai laitoksen on voitava jatkuvasti selvittää, ettei myönnettyjen valtionapujen määrä ylitä käytettävissä olevia määrärahoja. 4 2

3 1.1 Talousarvioasetuksen mahdollinen muutos lukien 2. Hallituksen vuosikertomusta koskeva kokonaissääntely - Hallituksen vuosikertomus (HVK) on perustuslain 46 :ssä tarkoitettu valtiosääntöinen kertomus eduskunnalle. - Kertomuksen sisällöstä ei ole juurikaan säädetty lukuun ottamatta talousarvioasetuksen 68 b :n (254/2004) säännöksiä ministeriön toimialan tuloksellisuuden kuvauksesta. - Talousarvioasetuksessa olisi mahdollista säätää kertomukseen otettavista (pää)asioista kokonaisuutena, esimerkkejä: - selostus hallituksen politiikkatoimista ja arvio niiden kehityksestä; - katsaus julkisen talouden ja valtiontalouden tilasta; - arvio valtion toiminnan keskeisimmistä riskeistä; - katsaus valtionyhtiöiden kehitykseen ja omistajapolitiikkaan; - eräät valtiontalouden tarkemmat tiedot; - tiedot hallituksen toimenpiteistä eduskunnan lausumien ja kannanottojen johdosta Talousarvioasetuksen mahdollinen muutos lukien 3. Ministeriön tuloksellisuuskatsauksen tiivistäminen hallituksen vuosikertomuksessa, myös säännöstasolla Talousarvioasetuksen 68 b :n vaatimuksia ministeriöiden toimialan tuloksellisuuden kuvauksista tiivistettäisiin ja mahdollisesti myös osin poistettaisiin (esim. vaatimus hallinnonalan tilinpäätösanalyysistä). 6 3

4 1.2 EU:n julkisen sektorin yhteiset tilinpäätösstandardit (EPSAS), valmistelutilanne EU:ssa Vuonna 2011 annetussa budjettikehysdirektiivissä (2011/85/EU) komissiolle annettiin tehtäväksi tutkia julkisen sektorin kansainvälisten tilinpäätösstandardien (IPSAS) soveltuvuus EU:n jäsenmaille. Taustalla finanssikriisi ja kansantalouden tilinpidon luotettavuus. Asian epävirallinen valmistelu Eurostatin johdolla vuosina : European Public Sector Accounting Standards eli EPSAS -hanke. Mm. kaksi epävirallista jäsenvaltioiden edustajista muodostunutta työryhmää (TF; Task Force) EPSAS-hanke on käynnistynyt virallisesti syyskuussa 2015: perustettu virallinen EPSAS-työryhmä (EPSAS WG; working group) - Suomen edustajat Niko Ijäs ja Juha Halonen (VM) sekä Veera Mäki (VK). - Ensimmäinen kokous EU:n julkisen sektorin yhteiset tilinpäätösstandardit (EPSAS), valmistelutilanne EU:ssa Komission (Eurostat) ajatus EPSAS-standardeista perustuu sitovaan ja suoraan sovellettavaan EU-lainsäädäntöön: Puiteasetus, jossa säädetään EPSAS-standardien antamisen ns. hallintomalli eli yksittäisten standardien valmistelu- ja päätösorganisaatio sekä yksittäisten standardien yleiset perusteet eli ns. (käsitteellinen) viitekehys sisältäen mahdollisesti esim. paitsi tilinpäätöslaskelmat myös sallittujen arvostamis- ja kirjausperusteiden käyttöperiaatteet. Yksittäiset, puiteasetuksen nojalla delegoituina komission asetuksina annettavat varsinaiset EPSAS-standardit. Jäsenvaltioiden virkamieskannat/-kommentit osin hajanaisia. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin esittäneet kriittisiä näkemyksiä mm. standardien pakollisuudesta, EU:n toimivallasta standardien säätämiseen ja julkisen sektorin kattavien konsolidoitujen laskelmien (WGA; whole of government accounts) laatimisesta. pp.kk.vvvv 8 Osas to 4

5 1.2 EU:n julkisen sektorin yhteiset tilinpäätösstandardit (EPSAS), valmistelutilanne EU:ssa EPSAS WG:n työ vuosina jatkuu 4-6 hengen pienryhmien valmisteluna: Ryhmä 1: Ensimmäisen vaiheen käyttöönotto (First Time Implementation) Itävalta, Ranska, Portugali, UK ja Fee Ryhmä 2: Määritelmät (Definitions), käynnistyy loppuvuodesta 2015 Itävalta, Ranska, Portugali, UK ja Fee (ryhmän 1 kokoonpano) Ryhmä 3: EPSAS-hallintomalli (Principles underlying EPSAS Governance) 2016/q1 Ryhmä 4: EPSAS-standardien periaatteet (Principles related to EPSAS standards) v Ryhmä 5: EPSAS asianmukaiset menettelytavat (EPSAS due process), v Suomi on ilmoittanut halukkuutensa osallistua pienryhmien työhön EU:n julkisen sektorin yhteiset tilinpäätösstandardit (EPSAS), valmistelutilanne EU:ssa - Lisäksi: kansallinen EPSAS-työryhmä perustettu huhtikuussa Avustaa mm. Suomen kantojen valmistelussa. 10 5

6 IPSAS vastaavuus -Comission Staff Working Document SWD(2013) 57 final Huomioita: Kuvioon poimittu otos jäsenmaista EU-keskimäärin 63% Vaihtelu 10%:sta yli 90%:iin Suomi 72% Ruotsi 94 %, ottanut omaan normistoonsa keskeiset sisällöt IPSAS Saksan paikallishallinto kassaperusteista Luvut muuttuneet osalla maista esim. Tanska ja Itävalta kehittämässä UK Ruotsi CG Viro Ranska Puola CG Liettua Suomi Tanska Slovakia Latvia EU keskimäärin Bulgaria Slovenia Itävalta Romania Italia CG Hollanti CG Irlanti Saksa paikallishallinto Kypros 95 % 94 % 91 % 87 % 75 % 73 % 72 % 71 % 69 % 64 % 63 % 61 % 59 % 52 % 51 % 47 % 42 % 36 % 34 % 21 % BO EPSAS-hanke komission aikatauluvaihtoehto 1 ( ) Vaihtoehto 1 / EPSAS-hanke Preparation and adoption of Framework Preparatory EPSAS work: Opening first Ballance Sheet/raising accounting maturity in MSs 1st batch EPSAS (taxes, social 1st batch EPSAS (taxes, social benefits, pensions) 2nd batch EPSAS 2nd batch EPSAS Consolidation Whole of Consolidation Whole of Goverment Accounts YEAR: pp.kk.vvvv 12 Osas to 6

7 EPSAS-hanke komission aikatauluvaihtoehto 2 ( ) Vaihtoehto 2 / EPSAS-hanke Voluntary implementation of IPSAS engouraged by Commission s funding Conseptual Framework 1st batch EPSAS (taxes, social benefits, 2nd batch EPSAS Consolidation Whole of Goverment Adopti on of EPSAS frame work and standa rds Staged implementation YEAR: pp.kk.vvvv 13 Osas to 1.3 Valtion kokonaistaseen kehittäminen Eduskunnan tarkastusvaliokunta on kiinnittänyt huomiota konserni- tai kokonaistaseen puuttumiseen (esim. TrVM 5/2010 vp, TrVM 3/2013 vp ja TrVM 10/2014 vp). Konsernitase: määräysvaltaperusteinen, säädetyillä laskentatekniikoilla laadittava virallinen ja tilintarkastettava tilinpäätöslaskelma sisältäen paitsi talousarviotalouden, sen ulkopuoliset rahastot ja valtion liikelaitokset myös esim. valtionyhtiöt ja osakkuusyhtiöt. Kokonaistase: ei tarkkaa määritelmää, yhtenäisillä perusteilla laadittu laskelma, jonka laajuudeksi voidaan määritellä esim. valtio-oikeushenkilöön kuuluvat yksiköt eli talousarviotalous, sen ulkopuoliset rahastot ja valtion liikelaitokset. Hallituksen vuosikertomukseen vuodelta 2015 on tarkoitus lisätä em. valtion kokonaistaselaskelma (Valtiokonttori laatii). Pidemmällä tähtäimellä selvitetään konsernitaseen laatimista, asialla on kytkentä myös EPSAS-hankkeeseen. 14 7

8 2.1 Tausta Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaan kirjanpitoyksiköiden kirjanpidon ja tilinpäätöksen laatiminen keskitetään Palkeiden lakisääteiseksi tehtäväksi. Hallitusohjelmakirjauksen mukaan kirjanpitoyksiköissä olevasta kirjanpitohenkilöstöstä (187 htv:tä 2011) keskitetään Palkeisiin vähintään kaksi kolmasosaa. Tämä mahdollistaa palvelukeskuksen toiminnan optimoinnin (asiakasosaaminen, substanssiosaaminen, rutiiniosaaminen, järjestelmäosaaminen jne.). Uudistuksen säästöpotentiaaliksi on arvioitu hallituskaudella 4 milj. euroa (1 milj. euroa vuonna 2017, 3 milj. euroa vuonna 2018 ja 4 milj. euroa vuodesta 2019 lukien) ja noin 60 henkilötyövuotta. Säästöt on kohdistettu vuosia koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa ( ) virastojen ja laitosten toimintamenomomenteille virastojen ja laitosten menotositemäärien perusteella. Tarvittavat lainsäädäntömuutokset on tarkoitus tehdä vuoden 2016 aikana. Muutokset tulisivat voimaan vuoden 2017 alusta lukien Perusvalmistelu kesällä ja syksyllä 2015 Valtiovarainministeriön, Valtiokonttorin ja Palkeiden edustajat ovat laatineet ensimmäisen luonnoksen taloushallinnon tehtäväjaon tavoitetilasta. mitkä tehtävät olisivat jatkossa palvelukeskuksen tehtäviä, mitä tehtäviä siirtyisi kirjanpitoyksiköstä palvelukeskukseen, mitä tehtäviä jäisi kirjanpitoyksikköön. Siirtyviin tehtäviin liittyviä henkilöstöresurssimääriä on kartoitettu budjettivalmistelun yhteydessä Tahti-tarkastelun pohjalta (kesäkuussa 2015) ja syksyllä 2015 perustuen Valtiokonttorin vuosien 2011 ja 2015 suorittamiin taloushallinnon htv-kyselymittauksiin. Tehtäväjaon tavoitetilasta ja siihen liittyvistä henkilöstövoimavarasiirroista on pyydetty ministeriöiden lausunto hallinnonalaltaan Lausunnon määräaika oli

9 2.2.1 Tavoitetilaluonnoksesta: Kirjanpitoyksiköiden kannalta muutoksessa on keskeistä, että vastuu kirjanpidon sisällöllisestä oikeellisuudesta, teknisen oikeellisuuden lisäksi, siirtyy palvelukeskukselle. Yksittäisinä tehtävinä Palkeille siirtyisi: Meno- ja muistiotositteiden tiliöinti. Muistiotositteiden laadinta ja hyväksyminen silloin, kun kyseessä ei ole talousarviomenoa muuttava tosite. Epäselvien meno- ja tulotapahtumien selvittely ja käsittely toteutetaan jatkossa ensisijaisesti Palkeissa. Tilinpäätöksen laadinnan osalta kaikki kirjanpitoyksiköissä vielä olleet tehtävät (pois lukien mahdollisesti liite 12 ja toimintakertomus). Menojen- ja tulojen käsittelyn automatisoinnin käyttöönoton kokonaisvastuu on jatkossa Palkeilla (mm. sopimustietojen ja tiliöintikoodien käsittely ja ylläpito). Muita tehtäviä kuten, laskutusluetteloiden tarkastus ja hyväksyminen, viivästyskorkoehdotusraportin hyväksyntä, validointisääntöjen laadinta. Entä lisäksi? Muita kuin julkisoikeudellisia suoritteita koskevien saatavien perintä, jos saatava on riidaton, sekä kaikkia maksusaatavia koskevien ulosottohakemuksen laatiminen ja toimittaminen sekä tileistäpoistoesityksen laatiminen. 17 Kirjanpitoyksikön taloushallinnon tehtävät painottuisivat jatkossa nykyistä enemmän toiminnan ja talouden suunnitteluun ja hallintaan sekä taloustiedon hyväksikäyttöön. Kirjanpito- ja tilinpäätöstehtävistä kirjanpitoyksikköön jäisivät erityisesti budjetointi, valtuusseuranta, talousarviomenon hyväksyminen, toimintakertomuksen laatiminen, substanssijärjestelmien osakirjanpidot (esim. veroverojen kirjanpito) ja niiden täsmäyttäminen pääkirjanpitoon, seurantakohdemallin kehittäminen yhdessä Palkeiden kanssa niin, että se tuottaa riittävät tiedot sisäiseen laskentaan ja mahdollistaa menojenkäsittelyn automatisoinnin kehittämisen. 18 9

10 Lisäksi kirjanpitoyksikköön jäävät päätöksentekoa edellyttävät tehtävät: määrärahan jakopäätökset valtuuden jakopäätökset käyttöomaisuuden romutus-, hallinnansiirto- ja luovutuspäätökset poistosuunnitelman hyväksyminen tileistäpoistojen hyväksyminen Lisäksi kirjanpitoyksikön tulee myötävaikuttaa joidenkin Palkeiden tehtävien hoitamiseen, esim. validointisääntöjen päivitys epäselvien tapahtumien käsittelyyn osallistuminen tarvittaessa Tavoitetilan edellyttämistä henkilöstövoimavarasiirtoarvioista: Valtiokonttori on tehnyt v taloushallinnon htv-kyselyn, joka kattaa 21 kirjanpitoyksikköä, ja v kyselyn, joka kattoi kaikki kirjanpitoyksiköt. Vuonna 2015 kyselyssä olleiden kirjanpitoyksiköiden (21 kpl) kirjanpito- ja tilinpäätöstehtävien työmäärä oli vähentynyt keskimäärin 22,4 %. Vuonna 2015 htv-kyselyssä mukana olleiden kirjanpitoyksiköiden osalta (21 kpl) käytettiin lähtötietoina v kyselyn mukaisia htv-määriä. Muiden kpy:n lähtötietoina käytettiin v kyselyn mukaisia kirjanpito- ja tilinpäätöstyön htv-määriä vähennettynä 22,4 % (=keskimääräinen kehitys v mittauksessa mukana olleilla) Taloushallintoyksiköissä tehdystä kirjanpito- ja tilinpäätöstyöstä laskettiin mukaan: 1 htv, jos työmäärä ollut 0,75 1,49 htv:tta 2 htv, jos työmäätä ollut 1,5 2,49 htv:tta, jne. Substanssiyksiköissä tehdyn kirjanpito- ja tilinpäätöstyön osalta on käytetty lähtötietoina myös v tuloksia (21 kpy) sellaisenaan tai v tuloksia vähennettynä 22,4 %:lla. Substanssiyksiköissä tehdystä kirjanpito- ja tilinpäätöstyöstä otettiin huomioon puolet. Näin saadusta htv-määrästä laskettiin mukaan 0,8 htv:tta ylittävä määrä (lähimpään kokonaislukuun pyöristettynä) 20 10

11 Edellä mainituilla perusteilla lasketut, tehtäväjaon tavoitetilaan liittyvät alustavat htv-siirtoarviot VM:n alustava arvio (Tahtitarkastelu) VM:n tarkennettu arvio (htvkyselypohjainen) Hallinnonala Eduskunta - - Tasavallan presidentin kanslia - - Valtioneuvoston kanslia 1 1 Ulkoasiainministeriö 1 7 Oikeusministeriö 7 8 Sisäministeriö Puolustusministeriö (pl. puolustusvoimat) Valtiovarainministeriö Opetus- ja kulttuuriministeriö 8 9 Maa- ja metsätalousministeriö Liikenne- ja viestintäministeriö 2 5 Työ- ja elinkeinoministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö 7 5 Ympäristöministeriö (ml. puolustusvoimat) HENKILÖÄ YHTEENSÄ Ministeriöiden lausunnot Tavoitetilaluonnoksesta ja tehtäväsiirron edellyttämistä henkilöstövoimavarasiirroista pyydettiin ministeriöiden lausunto Vastausaika päättyi ja lausunnot saatiin mennessä. Lausunnoissa kirjanpito- ja tilinpäätöstehtävien keskittämistä pidetään pääsääntöisesti kannatettavana. Edellä mainittuja htv-siirtoarvioita pidetään monissa lausunnoissa liian suurina

12 Osassa lausuntoja esitettiin perusteluja sille, miksi tiettyjä tehtäviä ei voida tai tule siirtää Palkeisiin, esim. kyse on virastolle säädetystä toimeenpanotehtävästä (esim. virastolle erikseen säädetty EU-maksajaviranomaistehtävä), Hyväksyttävä poikkeusperuste, ellei lainmuutos ole mahdollinen tai tarkoituksenmukainen. virastojen ydintoiminnan osakirjanpitojärjestelmien hoito, Hyväksyttävä poikkeusperuste, ellei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista hoitaa Palkeissa. tietyt tehtävät ulkomailla (esim. pankkitilin avaus), Hyväksyttävä poikkeusperuste, ellei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista hoitaa Palkeissa. tehostuuko toiminta, jos virasto antaa tiedot Palkeille järjestelmään syöttämistä varten? Ei välttämättä, ellei samalla muuteta myös prosessia. tehtävänhoito Palkeissa edellyttäisi pääsyä salassa pidettäviä tietoja sisältävään tietojärjestelmään, Analysoitava ja ratkaistava tapauskohtaisesti virastotasoisesti. 23 tehtävänhoito on annettu sopimukselle yksityiselle (esim. perintä) Muutettavissa viimeistään sopimuskauden päätyttyä. kirjanpitoyksikkö tai rahasto ei käytä Kiekua, Palkeet voi tuottaa palveluja myös muiden omistamilla tietojärjestelmillä tai muilla tietojärjestelmillä kuin Kiekulla. Ratkaistava tapauskohtaisesti. Palkeiden kyky (tarvittava tieto) tiliöidä sisäisiä seurantakohteita; asialla on merkitystä erityisesti laajaa maksullista tai yhteisrahoitteista toimintaa harjoittavissa virastoissa. Maksullisen toiminnan tiliöinti Palkeissa, ellei tapauskohtaisen tarkemman arvion perusteella perustellusti muuhun päädytä. Laajamittaista yhteisrahoitteista toimintaa harjoittavien virastojen ja laitosten osalta arvioitava vielä tarkemmin erikseen

13 2.3 Jatkovalmistelu Valtiovarainministeriö asettaa loppuvuoden 2015 aikana kirjanpito- ja tilinpäätöstehtävien siirtohankkeen. Hankkeen tehtävänä on mm. tarpeellisten lainsäädäntö- ja määräysmuutosten valmistelu. Hankkeen yhteydessä käydään myös yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain (1233/2013) 6 luvun mukainen poikkihallinnollinen yhteistoimintamenettely. Valtiovarainministeriö informoi hankkeen asettamisesta sekä YT-menettelystä erikseen. 25 Kiitos! 26 13