1. EPSAS 2. Talousarvioasetukseen pohdittuja muutoksia. Taloushallintopäivä Niko Ijäs 1. EPSAS

Transkriptio

1 1. EPSAS 2. Talousarvioasetukseen Taloushallintopäivä Niko Ijäs 1. EPSAS

2 1.1 EPSAS-hankkeen tausta Euroopan talous- ja velkakriisi ja siitä seurannut EU:n jäsenvaltioiden talous- ja finanssipolitiikan ohjauksen ja valvonnan lisääminen, esim. Vakaus- ja kasvusopimuksen tarkistus Finanssipoliittinen valtiosopimus 2012 (toimeenpantu lailla 869/2012). Budjettikehysdirektiivi 2011 (toimeenpantu osin lailla 869/2012 ja muilta osin lain nojalla annetulla julkisen talouden suunnitelmaa koskevalla asetuksella 120/2014) Jäsenvaltioiden talous- ja finanssipolitiikan ohjauksen ja valvonnan keskeisen tietoperustan, kansantalouden tilinpidon, tietojen luotettavuuden ja kattavuuden parantaminen. Komission ratkaisuehdotus: EPSAS (European Public Sector Accounting Standards) Tarve EPSAS-standardeille Ongelman luonteen ja syiden täsmennys komission mukaan 1. Ongelman luonne EU:n laajuisesti on käytössä lukuisia kirjanpito- ja tilinpäätöskäytäntöjä, jotka johtavat: tietojen epätäydellisyyteen (incomplete) kassaperusteisuus, taseen puuttuminen läpinäkyvyyden puutteeseen (lacking in transparency) tase (ja sen ulkopuoliset vastuut), tuloslaskelma tai rahavirtalaskelma puuttuu tietojen vertailukelvottomuuteen (not comparable) tietojen epäjohdonmukaisuuteen (inconsistent) Kassa- ja myös suoriteperusteiset tilinpäätöskäytännöt poikkeavat tilastojen laadinnassa käytettävän kansantalouden tilinpidon ESAkehikon mukaisesta suoriteperusteesta. Kansantalouden tilinpidon alijäämä- ja velkatietojen epäluotettavuus 4 2

3 1.2 Tarve EPSAS-standardeille Ongelman luonteen ja syiden täsmennys komission mukaan 2. Ongelman syy Ensisijainen syy: tilinpäätösstandardoinnin puute. Toissijainen syy: jäsenvaltioilla ei ole kannustinta standardointiin, mm. koska standardointi saattaa johtaa jäsenvaltiolle epäedullisiin seurauksiin velan ja alijäämän laskennassa. 3. Esteet ongelman korjaamiselle: Sopiviksi katsottujen kv-tilinpäätösstandardien puute. Nykykäytännöt ovat kotimaisessa katsannossa asianmukaisia. Kansallista toimivaltaa ei haluta menettää. Kansallisesta lainsäädännöstä mahdollisesti johtuvat esteet. Kustannukset EPSAS-valmistelu EU:ssa Jäsenvaltioiden julkisen talouden kehyksiä koskevista vaatimuksista annetun neuvoston direktiivin (2011/85/EU) eli ns. budjettikehysdirektiivin 16 artiklan 3 kohdan mukaan komission tuli arvioida julkisen sektorin kansainvälisen tilinpäätösstandardien (IPSAS-standardit; International Public Sector Accounting Standards) asianmukaisuus jäsenvaltioiden kannalta vuoden 2012 loppuun mennessä. Komission julkaisemaan kertomukseen (COM(2013) 114 final) ja tähän liittyvään komission työasiakirjaan (SWD(2013) 57 final) sisältyvissä arvioissa puolletaan yhdenmukaistettujen suoriteperusteisten tilinpäätösstandardien käyttöönottamista EU:n jäsenvaltioiden julkisella sektorilla. 6 3

4 1.3 EPSAS-valmistelu EU:ssa 1. Komission tiedonanto loppuvuodesta 2014 (tai vuonna 2015). Tiedonannon valmistelemiseksi komissio on mm. järjestänyt julkisen kuulemisen standardien antamiseen liittyvästä hallintomallista (päättynyt ), käynnistänyt selvityksen uudistuksen eri jäsenvaltioille aiheuttamista kustannuksista sekä käynnistänyt kaksi epävirallista työryhmää jäsenvaltioiden edustajien ja sidosryhmien kuulemiseksi (TF EPSAS Governance ja TF EPSAS Standards). 2. Parlamentin ja neuvoston puiteasetus vuoden 2015 aikana: EPSAS-standardien antamiseen liittyvä hallintomalli. EPSAS-standardien keskeisimmät periaatteet. 3. Tilinpäätösstandardien antaminen ja käyttöönotto Yksittäiset tilinpäätösstandardit annettaisiin puiteasetuksen nojalla komission asetuksina. Standardeja saatettaisiin antaa ja ottaa käyttöön vaiheittain. 7 EPSAS - vaiheittainen lähestyminen 8 4

5 Puiteasetus: Yksittäisten EPSASstandardien antamisen hallintomallista 9 Puiteasetus: Mistä keskeisimmistä periaatteista tulisi säätää? Tilinpäätöksen yleiset perusteet (conceptual framework) olisi laadittava siten, että ne mahdollistavat tilinpäätöksen tärkeimmän käyttäjäryhmän tietotarpeiden riittävän täyttämisen. Tämä merkitsee, että yleisten perusteiden laadinnassa on otettava huomioon erityisesti budjettivallan käyttäjän (kansanedustuselinten) mahdollisuus saada tietoa siitä, onko julkisten varojen käytössä noudatettu talousarviota. Tilinpäätöksen yleisiin perusteisiin tulisi sisällyttää ainakin seuraavat seikat: 1. Tilinpäätösvelvollisen yksikön määrittely. 2. Vaatimus kertymäperusteisesta kahdenkertaisesta kirjanpidosta. 3. Tilinpäätöksen laadulliset ominaisuudet joko hierarkkisessa järjestyksessä tai jaoteltuina tilinpäätöksen tärkeimpiin ominaisuuksiin ja niitä tukeviin ominaisuuksiin tärkeimmän käyttäjäryhmän kannalta. Tilivelvollisuus budjettivallan käyttäjälle korostaa tapahtuneista tosiasioista raportoimista ymmärrettävästi (reliability, prudence, understandability). 4. Keskeiset käsitteet kuten tuotot ja kulut sekä varat, velat ja nettovarat. 5. Edellä mainittujen erien tunnistamis-, mittaamis- ja arvostusmenetelmien valinnassa käytettävät periaatteet. 6. Tilinpäätöslaskelmat (talousarvion toteutumalaskelma, tuloslaskelma, tase, rahoituslaskelma, laskelma nettovaroista) ja mahdollisesti myös niiden perusrakenne. 10 5

6 1.4 Ketä EPSAS-standardit Suomessa koskisivat? Lähtökohtaisesti EPSAS-standardit koskisivat kaikkia kansantalouden tilinpidon sektoriluokituksessa julkisyhteisöön kuuluvia organisaatioita. Vuonna 2012 tällaisia organisaatioita oli yhteensä 927 kappaletta sisältäen esimerkiksi valtion talousarviotalouteen kuuluvat kirjanpitoyksiköt ja talousarvion ulkopuoliset rahastot, yliopistot, kunnat ja kuntayhtymät sekä Kansaneläkelaitoksen, Työttömyysvakuutusrahastot ja muut sosiaaliturvarahastot ja - laitokset kuten lakisääteiset työeläkelaitokset ja yritysten eläkerahastot. EPSAS-standardien tarkka soveltamisala selviää kuitenkin vasta jatkovalmistelussa Suomen valmistautuminen EPSASstandardien laadintaan Valtiovarainministeriö on asettanut työryhmän ajalle Työryhmässä on edustajia keskeisistä standardeja koskevista toimijoista Työryhmän tehtävänä on: seurata EPSAS-hankkeen etenemistä; avustaa komission tiedonantoa ja neuvoston ja parlamentin puiteasetusta koskevien Suomen kantojen valmistelussa samoin kuin hankkeen edellyttämiin kyselyihin, selvityksiin yms. vastaamisessa sekä koordinoinnissa eri toimijoiden kesken; ja huolehtia tarvittaessa eri sidosryhmien kuulemisesta ja informoinnista edellä mainituissa tehtävissä. Työryhmä voi asettaa keskuudestaan jaostoja asioiden valmistelua varten. Työryhmä voi kuulla asiantuntijoita. Puiteasetuksen nojalla annettavien yksittäisen tilinpäätösstandardien edellyttämä kansallinen valmistelumalli arvioidaan erikseen. 12 6

7 Kansallisen EPSAS-työryhmän kokoonpano Puheenjohtaja: Niko Ijäs, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö, budjettiosasto Varapuheenjohtaja: Juha Halonen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö, budjettiosasto Jäsenet: Jaakko Eskola, tilintarkastuspäällikkö, JHTT, Valtiontalouden tarkastusvirasto Niina Huotari, taloushallintoasiantuntija, Valtiokonttori Sari Korento, kehittämispäällikkö, Suomen Kuntaliitto Vesa Lappalainen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö, kunta- ja aluehallinto-osasto Jarkko Malinen, ylikamreeri, Kansaneläkelaitos Anu Marttila, yliaktuaari, Tilastokeskus Esko Mustonen, Valtioneuvoston apulaiscontroller, valtiovarain controller -toiminto Marja Paavonen, finanssisihteeri, valtiovarainministeriö, kansantalousosasto Pysyvät asiantuntijat: Marja Heikkinen-Jarnola, liikenne- ja viestintähallinnon controller, liikenne- ja viestintäministeriö Seppo Ikäheimo, professori (laskentatoimi), Aalto yliopisto Hannu Koponen, erikoistutkija, Valtiokonttori Mikael Kronholm, laskentatoimen asiantuntija, Työeläkevakuuttajat TELA ry Mikael Mantila, palvelupäällikkö, Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus Sari Meilahti, talousjohtaja, Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Lasse Oulasvirta, professori (finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi), Tampereen yliopisto Eero Prepula, JHTT, KHT IPSAS-standardit EPSASstandardien laadinnan pohjana Komission mukaan EPSAS-standardien valmistelun pohjaksi otettaisiin IPSAS-standardit (the first reference) kirjanpidon kansainvälisen ammattijärjestön IFAC:n (International Federation of Accountants) laatimat IPSAS-standardit, joista poikettaisiin valmistelussa tarkemmin tarpeelliseksi katsotuin osin. Olisiko IPSAS EPSAS:n pohjana sisällöllisesti vai vain eräänlaisena sääntelyn kattavuuden tsekkilistana? Komission näkemyksen mukaan lähtökohtaisesti varmaankin sisällöllisesti. Vuoden 2013 loppuun mennessä annetut IPSAS-standardit sisältävät 32 suoriteperusteista ja yhden kassaperusteisen tilinpäätösstandardin (yhteensä noin 1600 sivua). 14 7

8 Jäsenvaltioiden tilinpäätöskäytäntöjen IPSAS-vastaavuus -Comission Staff Working Document SWD(2013) 57 final Huomioita: Kuvioon poimittu otos jäsenmaista EU-keskimäärin 63% Vaihtelu 10%:sta yli 90%:iin Suomi 72% Ruotsi 94 %, ottanut omaan normistoonsa keskeiset sisällöt IPSAS Saksan paikallishallinto kassaperusteista Luvut muuttuneet osalla maista esim. Tanska ja Itävalta kehittämässä UK Ruotsi CG Viro Ranska Puola CG Liettua Suomi Tanska Slovakia Latvia EU keskimäärin Bulgaria Slovenia Itävalta Romania Italia CG Hollanti CG Irlanti Saksa paikallishallinto Kypros 95 % 94 % 91 % 87 % 75 % 73 % 72 % 71 % 69 % 64 % 63 % 61 % 59 % 52 % 51 % 47 % 42 % 36 % 34 % 21 % Mikä EPSAS:n myötä muuttuisi? Vastaus riippuu keskeisesti siitä, missä määrin IPSASstandardit olisivat EPSAS:n pohjana. Tämä ei ole tiedossa. Jos IPSAS-standardit olisivat merkittävästi perustana, sääntely perustuisi tasepohjaiseen lähestymistapaan (Suomessa nykyisin tuloslaskelmapohjainen) suorite-/kertymäperusteen käyttöala laajentuisi esim. vuokrasopimuksen arvon kirjaaminen saatavaksi. käypien arvojen käyttäminen lisääntyisi, sääntelyn määrä lisääntyisi. Keskimääräisen kirjanpitoyksikön kannalta tilinpäätössääntöjen muutokset eivät kuitenkaan todennäköisesti olisi erityisen merkittäviä. 16 8

9 2. Talousarvioasetukseen 17 Talousarvioasetukseen 1. Maksuliike (29.2 ) Jatkossa Valtiokonttori voisi antaa myös Palkeille luvan, jonka mukaan kirjanpitoyksikön pankkitiliä voisi Palkeissa käyttää erityisestä syystä vain yksi henkilö. (Tämä ei edellyttäisi kirjanpitoyksikön suostumusta, vastuu Palkeilla.) 2. Menon hyväksyminen (38.3 ) Voimassa olevan asetuksen mukaan esittelystä tehtyä menopäätöstä (sopimus, sitoumus, jne.) ei tarvitse jälkikäteen erikseen hyväksyä, jos menopäätöksen perusteella maksettavaksi erääntyvien yksittäisten menoerien eräpäiväkohtainen määrä on etukäteen tiedossa (eli yksilöity sopimuksessa tms. menopäätöksessä). Säännöstä harkitaan laajennettavaksi siten, että em. voisi koskea myös tilannetta, jossa esittelystä tehdyn menopäätöksen määräytymisperuste (ei siis rahamäärä) on yksilöity menopäätöksessä. 18 9

10 Talousarvioasetukseen 3. Tositteiden hyväksyminen (TaA 43.1 ) Nykytila: Kirjausten tulee perustua päivättyyn, numeroituun ja hyväksyttyyn tositteeseen, joka todentaa kirjanpitotapahtuman. Ehdotus: Vaatimus tositteen hyväksymisestä poistetaan. (Menot hyväksytään jo asetuksen 38 :n mukaisesti.) 4. Korjaus-, oikaisu- ja siirtotositteiden hyväksyminen (TaA 45.2 ) Nykytila: Korjaus-, oikaisu- ja siirtokirjauksen todentava tosite on asianmukaisesti hyväksyttävä. Ehdotus: Tosite on hyväksyttävä kuten talousarviomeno, jos menon määrä tai tilijaottelussa vahvistettu talousarviotili muuttuu. Muutoin tosite varmennetaan. 19 Talousarvioasetukseen 5. Tilinpäätöksen määräajat Kirjanpitoyksikön tilinpäätöslaskelmat Kirjanpitoyksikön tilinpäätös Valtion tilinpäätös Ministeriön toimialan tuloksellisuuden kuvaus mennessä. Hallituksen vuosikertomus mennessä

11 Talousarvioasetukseen 6. Säännös arvonalentumisesta? 7. Kirjanpitoyksikön tilinpäätöksen liitteet Liite 7: selvitys kansallis- ja käyttöomaisuuden sekä muiden pitkävaikutteisten menojen poistoista tase-erien mukaan eriteltynä. vähimmäispoistomäärä esittämisen raja-arvoksi? Liite 6: selvitys suunnitelman mukaisten poistojen perusteista ja niiden muutoksista. esitettäisiin vain, jos liite 7 on esitettävä 21 Talousarvioasetukseen Liite 8: erittely rahoitustuotoista ja -kuluista. rahoitustuottojen tai -kulujen vähimmäismäärä esittämisen raja-arvoksi? Liite 11: selvitys taseen rahoituseristä sekä viraston ja laitoksen hoidossa olevasta valtion talousarviotalouden velasta ja sen muutoksista. taseen rahoituserät esitettäisiin vain, jos niihin kuuluu muita eriä kuin rahat, pankkisaamiset, muut rahoitusvarat ja valtion hoitoon jätetyt vieraat varat tai jos em. erät ylittävät tietyn raja-arvon? 22 11

12 Talousarvioasetukseen 9. Kirjanpitoyksikön ja Palkeiden vastuunjako Talousarviolain 21 : Kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään ja kirjanpidostaan sekä laativat 21 :ssä tarkoitetun viraston ja laitoksen tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen. Talousarviolain 24 b : Viraston ja laitoksen on huolehdittava siitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty sen omassa toiminnassa sekä toiminnassa, josta virasto tai laitos vastaa (1. mom.). Sisäisen valvonnan järjestämistä johtaa ja sen asianmukaisuudesta ja riittävyydestä vastaa viraston ja laitoksen johto (2. mom.). Lain 21 :n mukainen vastuu on nähtävissä erityisesti järjestämisvastuuksi. Palkeiden vastuuta sille palvelusopimuksella siirrettyjen tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta korostettaisiin uudella selkiyttävällä säännöksellä. 23 Kiitos! 24 12