KEHITYSPOLITIIKAN YLEISKATSAUS

Transkriptio

1 KEHITYSPOLITIIKAN YLEISKATSAUS Kehityspolitiikka on yksi Euroopan unionin ulkoisen toiminnan avainaloista. Unioni on alusta alkaen tukenut kumppanialueidensa kehitystä. Alun perin se keskittyi Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioihin (AKT-valtioihin), mutta nykyään se toimii yhdessä noin 160 maan kanssa eri puolilla maailmaa. Unioni on maailman suurin kehitysavun antaja. Yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa se antaa vuosittain yli puolet kaikesta maailman julkisesta kehitysavusta. Unionin kehityspolitiikan päätavoite on köyhyyden vähentäminen ja sen poistaminen pitkällä aikavälillä. Tavoitteena on myös ihmisoikeuksien ja demokratian puolustaminen, sukupuolten tasa-arvon edistäminen sekä viime aikoina ympäristö- ja ilmastohaasteisiin vastaaminen. OIKEUSPERUSTA Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 21 artiklan 1 kohta: unionin kehitysyhteistyön yleinen valtuutus ja perusperiaatteet Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 4 artiklan 4 kohta ja artikla SEUT:n artikla: talousarvioasiat Cotonoun sopimus (AKT-valtiot) ja erilaiset kahdenväliset assosiaatiosopimukset (SEUT:n 217 artikla): erityiset yhteistyösopimukset TOIMINTAPERIAATTEET JA RAHOITUS A. Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus Komissio, neuvosto ja parlamentti hyväksyivät 20. joulukuuta 2005 julkilausuman Kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus. Julkilausumassa määritellään yhtenäiset periaatteet ja arvot, joita sovelletaan unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden kehityspolitiikassa. Siinä asetetaan myös unionin kehityspolitiikan keskeiset tavoitteet, kuten köyhyyden vähentäminen Yhdistyneiden kansakuntien vuoden 2000 vuosituhattavoitteiden mukaisesti sekä eurooppalaisten demokraattisten arvojen edistäminen kaikkialla maailmassa. Lisäksi julkilausumassa annetaan kehitysmaille selkeä vastuu omasta kehityksestään. Jaksossa Avun määrän lisääminen ja laadun parantaminen unioni ja jäsenvaltiot sitoutuvat asettamaan julkisen kehitysavun tavoitteeksi 0,7 prosenttia BKTL:sta vuoteen 2015 mennessä, myöntämään vähintään puolet tästä lisärahoituksesta Afrikalle ja keskittymään köyhiä hyödyttävään kehitystyöhön. Tätä tavoitetta ei kuitenkaan saavutettu määräaikaan mennessä. Euroopan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komission varapuheenjohtaja allekirjoitti eurooppalaisen konsensuksen 3. huhtikuuta 2014 ja saattoi näin päätökseen sen toteuttamisen kaikissa unionin toimielimissä sekä antoi uuden sysäyksen unionin toiminnalle kehitysmaissa. Faktatietoja Euroopan unionista

2 B. EU:n muutossuunnitelma Neuvosto hyväksyi toukokuussa 2012 EU:n muutossuunnitelman, joka perustuu konsensusjulkilausumaan ja jossa esitetään konkreettisia ehdotuksia kehityspolitiikan vaikutuksen lisäämiseksi. Siinä kehityspolitiikan keskeisiksi osatekijöiksi määritellään ihmisoikeuksien, demokratian, oikeusvaltion ja hyvän hallintotavan edistäminen sekä osallistuva ja kestävä kasvu. Siinä myös todetaan, että EU:n apua olisi ohjattava sitä eniten tarvitseville maille, mukaan lukien epävakaat valtiot ja vähiten kehittyneet maat. Eriyttäminen on uusi periaate, jonka mukaan avun määrä ja välineet voidaan sovittaa kunkin maan erityistarpeiden ja sen hallinnon suorituskyvyn mukaan. C. Vuoteen 2030 ulottuva kestävän kehityksen ohjelma Kansainvälisellä tasolla vuoteen 2030 ulottuva ohjelma (Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development), joka hyväksyttiin New Yorkissa syyskuussa 2015, luo uuden globaalin toimintakehyksen, joka tukee köyhyyden poistamista ja kestävän kehityksen saavuttamista vuoteen 2030 mennessä. Se on jatkoa vuosituhattavoitteille, ja siinä esitetään 17 uutta kestävän kehityksen tavoitetta ja 169 niihin liittyvää tavoitetta. Vuoteen 2030 ulottuvaan ohjelmaan on yhdistetty myös heinäkuussa 2015 hyväksytty YK:n Addis Abeban toimintasuunnitelma, jossa vahvistetaan vuoteen 2030 ulottuvan ohjelman toteuttamiseksi tarvittavat keinot ja jossa EU sitoutuu uudelleen käyttämään kehitysapuun 0,7 prosenttia BKTL:sta. EU osallistui täysipainoisesti uuden vuoteen 2030 ulottuvan ohjelman laatimiseen ja on sitoutunut edistämään ohjelmaa sisäisillä ja ulkoisilla toimillaan. Tämä johtaa nykyisen toimintakehyksen, myös kehityspolitiikan konsensuksen ja muutossuunnitelman, uudelleenarviointiin. D. Avun tuloksellisuus ja politiikkojen johdonmukaisuus Unionin kehityspolitiikalla pyritään edistämään politiikkojen yhdenmukaistamista ja kumppanimaiden entistä tiiviimpää integroimista varojen jakamiseen ja rahoituksen suunnitteluun. Tässä tarkoituksessa unioni hyväksyi vuonna 2007 kehityspolitiikan työnjakoa koskevat menettelysäännöt ja vuonna 2011 avun tuloksellisuutta koskevan toimintakehyksen. Nämä toimet ovat sopusoinnussa niiden kansainvälisten toimien kanssa, joita on toteutettu OECD:n vuonna 2005 hyväksymän Pariisin julistuksen perusteella. Siinä korostetaan kehitysavun omavastuullisuutta, yhdenmukaistamista, yhteensovittamista, tuloksia ja keskinäistä vastuuta. Avun tuloksellisuutta koskevaa kansainvälistä toimintakehystä on tarkistettu kahdesti: Accran toimintasuunnitelmassa (2008) ja tehokasta kehitysyhteistyötä koskevassa Busanin kumppanuudessa (2011). Unioni tuki voimakkaasti molempia tarkistuksia. Tehokasta kehitysyhteistyötä koskevan maailmanlaajuisen kumppanuuden ensimmäinen korkean tason kokous pidettiin Méxicossa huhtikuussa 2014, ja tavoitteena oli ottaa kehitystoimien tuloksellisuus vuoden 2015 jälkeisen asialistan keskiöön. Vuonna 2005 unioni hyväksyi myös ohjelman kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuudesta. Ohjelmaa sovelletaan 12 eri politiikanalalla, jotka myöhemmin ryhmiteltiin uudelleen viideksi pääalaksi: 1) kauppa ja rahoitus, 2) ilmastonmuutoksen torjunta, 3) maailmanlaajuisen elintarviketurvan varmistaminen, 4) maahanmuuton hyödyntäminen kehityspolitiikassa sekä 5) turvallisuuden ja kehityksen välisten yhteyksien ja synergioiden tehostaminen maailmanlaajuisen rauhanrakentamisohjelman puitteissa. Komissio julkaisee joka toinen vuosi kertomuksen, jossa kuvataan unionin edistymistä kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuuden alalla. Uusin kertomus julkaistiin elokuussa Parlamentti käsittelee tätä aihetta usein, ja sillä on sitä varten pysyvä esittelijä. Faktatietoja Euroopan unionista

3 E. Oikeudellinen ja taloudellinen toimintakehys Unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä on viime vuosina tarkistettu ja yksinkertaistettu huomattavasti. Vuosien monivuotisessa rahoituskehyksessä unioni korvasi aiemman rahoituskehyksen 30 ohjelmaa ja 90 budjettikohtaa 8 kehityspoliittisella välineellä. Vuosien monivuotisessa rahoituskehyksessä välineiden rakennetta on muutettu vain hieman perustamalla uusi kumppanuusväline (PI) (ks. jäljempänä taulukko 1). Kehitysyhteistyöstä on muutosten avulla tehty entistä selkeämmin eriytettyä, tuloksellisempaa, yksinkertaisempaa ja joustavampaa. Näitä välineitä hallinnoi Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) yhdessä useiden komission yksiköiden kanssa. EUH määrittelee unionin kehitysyhteistyön strategisen suunnan. Komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto (DEVCO) osallistuu unionin useimpien kehityspoliittisten välineiden ohjelmasuunnitteluun ja on yksin vastuussa niiden toteuttamisesta. Sen päätavoitteet ovat seuraavat: köyhyyden ja nälän poistaminen maailmasta kestävän kehityksen edistäminen ja demokratian, rauhan ja turvallisuuden edistäminen. Humanitaarisen avun ja pelastuspalveluasioiden pääosasto (ECHO) vastaa humanitaarisesta avusta, pelastuspalvelusta ja kriisinhallinnasta. Nämä muodostavat oman erillisen toimintakokonaisuutensa (ks. humanitaarista apua koskeva luku). F. Ulkoisen toiminnan tärkeimmät rahoitusvälineet Taulukko 1: Unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineet(monivuotinen rahoituskehys ) Väline Kohde Tukimuoto Talousarvio Latinalainen Amerikka, Aasia, Kehitysyhteistyön rahoi-keski-aasiatusväline (DCI) Etelä-Afrikka + globaali aiheko-aihekohtainehtainen Persianlahden alue, maantieteellinen ja 19,7 miljardia euroa tuki Euroopan naapuruus-1politiikan Euroopan naapuruusmaata, rahoitusvälinevenäjä (alueellinen ja rajatylittävämaantieteellinen 15,4 miljardia euroa (ENI) yhteistyö) Liittymistä valmisteleva Balkanin maat ja Turkki tukiväline (IPA) maantieteellinen 11,7 miljardia euroa Kumppanuusväline (PI) teollisuusmaat maantieteellinen 955 miljoonaa euroa Grönlannin väline Grönlanti maantieteellinen 184 miljoonaa euroa Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eu-demokratiarooppalainen rahoitusvä-edistäminen ja ihmisoikeuksien aihekohtainen 1,3 miljardia euroa line (EIDHR) Vakauden ja rauhan edis-poliittinetämisväline (IfSP) nus vakaus ja rauhanraken- aihekohtainen 2,3 miljardia euroa Väline ydinturvallisuuteen liittyvää yhteistyötäydinturvallisuus aihekohtainen 225 miljoonaa euroa varten (INSC) Talousarvion ulkopuolinen tuki Faktatietoja Euroopan unionista

4 Euroopan kehitysrahasto (EKR) AKT-valtiot sekä merentakaiset maantieteellinen maat ja alueet 29,1 miljardia euroa Näistä välineistä kaksi on kooltaan ja kohteeltaan erityisen merkittäviä kehitysyhteistyön kannalta: Kehitysyhteistyön rahoitusväline on unionin talousarvion merkittävin kehitysrahoituksen väline, joka kattaa kehitysyhteistyön Latinalaisen Amerikan, tiettyjen Lähi-idän maiden, Etelä-Afrikan sekä Keski-, Itä- ja Kaakkois-Aasian kanssa. Uudessa kehitysyhteistyön rahoitusvälineessä on myös kaksi temaattista ohjelmaa, jotka kattavat kaikki kehitysmaat: globaaleja julkishyödykkeitä ja haasteita koskeva ohjelma, johon on varattu 5,1 miljardia euroa, ja kansalaisjärjestöjä ja paikallisviranomaisia koskeva ohjelma, jonka määrärahat ovat 1,9 miljardia euroa. Kehitysyhteistyön rahoitusvälineen tärkeimpiä uusia piirteitä kaudella on eriyttämisen periaatteen käyttöönotto. Yhteensä 16 keskitulotason maata ei enää voi saada avustuksiin perustuvaa kahdenkeskistä unionin rahoitusta, mutta ne voivat edelleen kuulua alueellisen ja temaattisen yhteistyön piiriin. Neuvoston ja parlamentin välillä käytyjen neuvottelujen jälkeen viisi keskitulotason maata (Ecuador, Etelä-Afrikka, Kolumbia, Kuuba ja Peru) katsotaan poikkeustapauksiksi, joten niiden kanssa voidaan vielä tehdä yhteistyötä. Euroopan kehitysrahasto (EKR) ei sisälly unionin talousarvioon. Se on unionin vanhin ja suurin kehityspoliittinen väline. Se kattaa yhteistyön AKT-valtioiden sekä unionin merentakaisten maiden ja alueiden kanssa. Sen tärkeimmät rahoitusalat ovat taloudellinen kehitys, sosiaalinen ja inhimillinen kehitys sekä alueellinen yhteistyö ja yhdentyminen. Kesäkuussa 2013 yhteistyöhön AKT-valtioiden kanssa kaudella hyväksyttiin 31,5 miljardin euron rahoituspuitteet. Yhdennentoista EKR:n määrärahat ovat 29,1 miljardia euroa, joista 24,3 miljardia euroa on varattu kansalliseen ja alueelliseen yhteistyöhön, 3,6 miljardia euroa AKT-valtioiden sisäiseen yhteistyöhön ja 1,1 miljardia euroa AKT-investointikehykseen. Rahoitus myönnetään säännöllisesti tarkistettavissa ohjelmissa, joiden yhteydessä kumppanimaat voivat osallistua yhteistyön prioriteettien ja hankkeiden määrittelyyn. EKR:n (tai sen seuraajan) sisällyttäminen unionin talousarvioon lisäisi politiikkojen johdonmukaisuutta. Lisäksi EKR:n hyväksymismenettelyt muuttuisivat, sillä käyttöön tulisi yhteispäätösmenettely, jossa vaaditaan parlamentin hyväksyntää. Näin myös demokraattinen valvonta tehostuisi (ks. tarkemmin jäljempänä parlamentin roolia koskeva luku). Toisaalta talousarvioon ottaminen lisäisi varojen maksamisen hallinnollisia vaiheita ja vaarantaisi mahdollisesti pitkäaikaiset AKT-valtioiden ja unionin yhteiseen kehitysmäärärahojen hallinnointiin perustuvat järjestelyt ja saattaisi vähentää jäsenvaltioiden rahoitusosuuksia rahastoon. EUROOPAN PARLAMENTIN ROOLI Oikeudellinen kehys: SEUT:n 209 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyvät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen kehitysyhteistyöpolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Toimielimet ovat näin ollen yhdenvertaiset, ja kehitysyhteistyöpolitiikka on yksi niistä hyvin harvoista ulkoisen toiminnan aloista, joilla parlamentilla on tällaista toimivaltaa. Neuvottelut unionin ulkoisen toiminnan rahoitusvälineitä ja erityisesti kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä koskevasta asetuksesta ovat korostaneet parlamentin merkitystä toisena lainsäätäjänä ja johtaneet uudenlaisiin järjestelyihin parlamentaarisen valvonnan lisäämiseksi. Vuonna 2014 komissio ja parlamentin kehitysvaliokunta kävivät ensimmäistä kertaa strategista vuoropuhelua, jolloin parlamentti pystyi osallistumaan päätöksentekoon Faktatietoja Euroopan unionista

5 kehitysyhteistyön rahoitusvälineen ohjelma-asiakirjoista. Parlamentin hyväksyntä (jonka se myönsi huhtikuussa 2014) tarvittiin myös säädösehdotukseen, jolla vuosi 2015 nimettiin kehitysyhteistyön eurooppalaiseksi teemavuodeksi. Täytäntöönpanon parlamentaarinen valvonta: Parlamentti on historiallisesti vaikuttanut suhteellisen vähän kehityspolitiikan täytäntöönpanoon. Se on kuitenkin saanut oikeuden asettaa kyseenalaiseksi komission toiminnan ja jopa vastustaa täytäntöönpanopäätöksiä, jos se katsoo, että ehdotukset edistävät muita kuin kehityspoliittisia tavoitteita (kuten kauppaa tai terrorismin torjuntaa) tai että komissio ylittää toimivaltansa. Parlamentti voi myös harjoittaa valvontaa keskustelemalla säännöllisesti komission kanssa kehityspoliittisista toimista sekä muodollisissa että epävirallisissa yhteyksissä. Parlamentti valvoo EKR:a parlamentin kehitysvaliokunnan harjoittaman EKR:n ohjelmaasiakirjojen poliittisen valvonnan kautta sekä AKT:n ja EU:n yhteisen parlamentaarisen edustajakokouksen välityksellä. Budjettivalta: Lissabonin sopimuksen mukaan parlamentti ja neuvosto käyttävät yhdessä unionin budjettivaltaa. Neuvostolla on edelleen ensisijainen päätösvalta seitsenvuotisen rahoituskehyksen vahvistamisessa, vaikka parlamentin hyväksyntää edellytetäänkin (SEUT:n 312 artikla). Vuotuinen talousarvio vahvistetaan SEUT:n 314 artiklan mukaisesti noudattaen menettelyä, johon kuuluu yksi parlamentin ja yksi neuvoston käsittely. Käsittelyjen jälkeen parlamentti voi hyväksyä tai hylätä talousarvion. Kansainvälisen yhteistyön alalla parlamentin kehitysvaliokunta seuraa talousarvion käsittelyä ja tekee konkreettisia ehdotuksia sen toimivaltaan kuuluvien budjettikohtien osalta. Parlamentilla ei kuitenkaan ole virallista budjettivaltaa EKR:n suhteen, sillä sen määrärahoista ja niiden jakautumisesta päätetään hallitustenvälisellä tasolla neuvoston ja komission kesken ja parlamentilla on vain neuvoa-antava rooli. Parlamentilla on lisäksi oikeus myöntää vastuuvapaus komissiolle sekä EU:n talousarvion että EKR:n osalta. Valerie Ramet 05/2016 Faktatietoja Euroopan unionista