Kaupunginhallitus Lausunto metropolilainsäädäntöä valmistelevan työryhmän väliraportista 11/ /2014

Transkriptio

1 Kaupunginhallitus Lausunto metropolilainsäädäntöä valmistelevan työryhmän väliraportista 11/ /2014 KH 112 Maan hallitus on todennut rakennepoliittisessa ohjelmassaan ( ), et tä metropolialueen kilpailukyky varmistetaan, estetään segregaatiota sekä tehostetaan maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelua ja to teutus ta edistämällä alueen kuntaliitoksia ja kokoamalla sen tueksi met ro po lihal lin to, jonka ylin päättävä toimielin on vaaleilla valittu valtuusto. VM asetti työryhmän valmistelemaan metropolihallintoa kos kevaa lainsäädäntöä. Työryhmän tehtäväksi määriteltiin muun muassa valmis tel la ehdotus metropolihallinnon hallintomalliksi, rahoituksen sekä päätök sen teon järjestämiseksi ja metropolihallinnon alueelliseksi toimivallaksi. Li säk si työryhmän tulee valmistella ehdotukset niistä tehtävistä, joita met ropo li hal lin to hoitaisi. Loppuraportti annetaan hallituksen esityksen muo dossa mennessä. Työryhmän väliraportti on annettu Vä lira por tin III osa, joka sisältää työryhmän ehdotukset jaetaan oheis ma te riaa li na. Väliraportti on kokonaisuudessaan luettavissa osoitteessa Väliraportin kaksi vaihtoehtoista toteutustapaa metropolihallinnon pe rus tami sek si ovat: Vähimmäistehtävät -malli Metropolihallinto hoitaisi tehtäviä, joilla sille asetettujen tavoitteiden saa vut ta mi nen vähintään edellyttää. Tehtävät olisivat pääosin stra te gisia ja vain osittain operatiivisia. Hallintomalliksi soveltuisi pakkokuntayhtymä, jossa olisi vaaleilla valittu val tuus to. Rahoitusmallina olisivat kunnille osoitettavat maksuosuudet. Aluerajaus voisi olla laajempi, väliraportissa on esitetty 16 kunnan kuulu mis ta metropolihallintoon. Vaali toteutettaisiin mahdollisesti siten, että metropolialue olisi yhtenä vaa li pii ri nä, mutta alueellisen edustavuuden korostuessa muut mallit ovat mahdollisia. Laaja malli Metropolihallinto hoitaisi laajasti sen toimialaan kuuluvia tehtäviä. Tehtä vä ko ko nai suus olisi mahdollisimman kattava, monipuolinen sekä toimin nal li ses ti eheä. Tavoitteena olisi myös, että eri tehtäväalueet tu ki sivat toisiaan mahdollisimman tehokkaasti. Tehtävät olisivat sekä stra tegi sia että operatiivisia. Tarkoituksenmukainen hallintomalli olisi perustuslain 121 :n 4 momen tin mukainen kuntaa suuremmalla hallintoalueella toteutettu it sehal lin to jär jes tel mä. Itsenäinen rahoitusmalli. Työryhmä esittää säädettäväksi ve ro tus oikeut ta metropolihallinnolle (tulovero). Aluerajaus olisi suppeampi, väliraportissa on esitetty 10 kunnan kuu lumis ta metropolihallintoon (nk. ydinalue).

2 Metropolialue olisi yhtenä vaalipiirinä. Työryhmän esittämät metropolihallinnon perusratkaisut ryhmittyvät eräänlai seen nelikenttään; on suppeat tai laajat tehtävät, jotka voidaan or ga ni soida kuntayhtymäpohjalta tai seutuhallintona. Väliraportissa vaihtoehdot on rajattu kahdeksi perusvaihtoehdoksi, eli yhdistelmiin suppeat tehtävät ja kun ta yh ty mä tai vaihtoehtoisesti laajat tehtävät ja toisen asteen seu tu hallin to. Hallintomallin valintaan vaikuttavat mm. metropolihallinnolle an net tavien tehtävien laajuus ja merkittävyys, rahoituksen suuruus sekä tehtävien oi keus vai ku tuk set alueen kunnille, kuntayhtymille ja muille sidosryhmille. VM on pyytänyt mm. kuntien lausuntoa väliraportista jäljempänä li ha voi dulla merkittyihin kysymyksiin mennessä. Lausuntoa antavia tahoja on pyydetty arvioimaan ehdotuksia oman kunnan näkökulman ohella metro po li alu een kokonaisuuden näkökulmasta käsin. KJ: KH päättää esittää, että KV antaa valtiovarainministeriölle seuraavan lausun non metropolilainsäädäntöä valmistelevan työryhmän väliraportista: Yleistä Kauniaisten kaupunki pitää seudullista yhteistyötä välttämättömänä ja näkee, että Helsingin seudun kasvuodotukset ja menestyminen kansain vä li ses sä kilpailussa vaativat vahvan seudullisen nä ke myk sen ja siihen perustuvan toimeenpanokyvyn. Seutu tarvitsee yhteisen maankäy tön kehityskuvan ja kaupunkirakennetta ohjaavan yleis kaa voi tuksen sekä yhteisen liikennesuunnittelun. Seudun kasvua ja hy vin vointia tukeva asuntotuotanto on myös seudun kuntien ja valtion yh tei sen toiminnan vastuulla. Kaupunki katsoo kuitenkin, että näiden seu dullis ta yhteistoimintaa edellyttävien tehtävien hoitamiselle on ole mas sa hyvät edellytykset erillistä, kunnista itsenäistä seu tu hal lin toa perustamatta. Kuntien yhteistoiminta on tarvittaessa var mis tet ta vis sa nykyistä tehokkaammalla valtiovallan ohjauksella, mikä kuntien ja kunnallisen itsehallintojärjestelmän kannalta on hal lin to ra ken tei den lisäämistä mielekkäämpi ja tehokkaampi vaihtoehto. Valtion oh jaus ei metropolilakityöryhmän raportinkaan mukaan ole ristiriidassa kun nalli sen itsehallinnon kanssa, kun työryhmäkin nostaa jon kin lai sen metropolisopimuksen keskeiseen asemaan eri toimijoiden vä li sen yhteistoiminnan sääntelymekanismiksi. Metropolihallinnon tarvetta perustellaan pääasiassa sillä, että kuntien vä linen yhteistyö ei ole toiminut riittävän hyvin seudullisten kysymysten hoi tami sen ja seudun kilpailukyvyn kehittymisen kannalta. Tätä käsitystä ei ole eri tyi sen tarkasti perusteltu ja se on jopa kyseenalaistettavissa. Ensinnäkin ne asiat, joista tällöin ennen kaikkea puhutaan, eli MAL -asiat, ovat luonteel taan sellaisia että niihin liittyy intressiristiriitoja ja poliittisia eri mie li syyksiä. Ne ovat sovittelua ja kompromisseja vaativia asioita. Ne ovat myös suu rel ta osin sellaisia, että muutokset luonnostaan tapahtuvat hitaasti esimer kik si kaavoitusprosessien tai taloudellisten niukkuustekijöiden joh dos ta. Toisaalta, jos seutuyhteistyötä on kritisoitu hitaudesta tai ristiriitaisista tavoit teis ta, syyt ovat myös monasti kuntien toiminnan tai yhteistoiminnan ul-

3 ko puo lel la ja usein erinäisten hankkeiden edistäminen on ollut enemmän val tio val las ta kuin kunnista kiinni. Yleensäkin voidaan sanoa, että met ropo li po li tiik kaa on mahdollista tehostaa ilman että siihen tarvitaan erillistä uut ta metropolihallintoa, jonka perustaminen väistämättä johtaa hallinnon mo ni mut kais tu mi seen ja yhteiskunnallisten vastuusuhteiden hä mär ty miseen. Metropolilainsäädäntöä valmistelevan työryhmän väliraportissa puhutaan kun tien väliseen yhteistoimintaan viitaten ajoittain esiintyvästä luot tamus pu las ta, mikä haittaa yhteisistä strategisista tavoitteista, toimenpiteitä ja työnjaosta sopimista (s.11). Tämä työryhmän ehdotusten eräänlaisena pe rus ta na oleva väite on kyseenalaistettavissa. Viime aikojen seu ran ta rapor tit Helsingin seudun kuntien ja valtion välillä solmitun MAL -aie so pi muksen toteutumisesta ei todenna sitä hallintojärjestelmän toimimattomuutta, jon ka varaan väliraportti rakentuu. Työryhmän yhteistoimintakriittisen nä kemyk sen rinnalle voi perustellusti nostaa käsityksen hyvin toimivasta kun tien yhteistoiminnasta valtion ohjauksen puitteissa. Kauniaisten kaupunki haluaa kriittisiin näkemyksiinsä työryhmän hal linto-or ga ni saa tio eh do tuk sis ta tuoda esille vielä kaksi vähemmälle huomiolle jää nyt tä seikkaa. Kuntauudistuskeskustelussa on sinänsä kiinnitetty paljon huo mio ta siihen, että kuntien asema heikkenisi sote-hallinnon ja met ro po lihal lin non seurauksena. Lainsäädäntövalmistelussa tähän näkökulmaan ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota. Tuntuu siltä, että kunta ja sen toiminta tule vai suu des sa on unohtunut, kun huomio on kiinnitetty vain kuntien vä liseen yhteistoimintaan. Suomen yleistoimialainen vahva kunnallishallinto, jol la on täysin ratkaiseva rooli maamme demokratiajärjestelmässä hajoaisi eh do te tuis sa uudistuksissa, kun kuntien tehtäviä jaettaisiin erillisintressien ym pä ril le rakennetuille toimijoille. On jokseenkin ilmeistä, että tällaiset orga ni saa tiot etääntyvät demokraattisesta kontrollista sellaisena kuin se nyt to teu tuu kunnissa. Toinen kriittinen kysymys liittyy väliraportin ajatukseen siitä, että met ro po lihal lin to voisi sulkea sisäänsä kaikenlaista toimintaa, joista osa on sellaista, jo ka tällä hetkellä hahmotetaan enemmän tai vähemmän lii ke lai tos toi minnak si. Tällaisten hyvin sekalaisten tehtävien johtaminen organisaatiossa, jo ka toimisi rinnan kuntien kanssa olematta kuitenkaan yleistoimialainen, oli si ilmeisen vaikeaa. Tämä riski toteutuisi ns. laajassa vaihtoehdossa, mitä vaihtoehtoa Kauniaisten kaupunki jo sinänsä pitää to teut ta mis kel vot toma na. Seuraavassa esitetään tiivistetysti Kauniaisten kaupungin kannat lau sun topyyn nös sä esitettyihin kysymyksiin (lihavoitu). 1. Väliraportissa esitetyt vaihtoehtoiset toteuttamistavat met ro po li hallin nok si 1 a. vastaako työryhmän esittämät vähimmäistehtävät -malli ja laaja mal li metropolialueen erityisiin haasteisiin myös pidemmällä ai ka välil lä sekä kuntien ja alueen kokonaisuuden näkökulmasta Erillisen metropolihallinnon perustaminen olisi erittäin merkittävä muutos suo ma lai seen hallintojärjestelmään, jonka kaksiportaista rakennetta yleen-

4 sä on pidetty tehokkaana ja hyvin toimivana. Vaatisi hyvin vankat ja luonteel taan perustuslailliset pohdinnat, jotta tämä perusrakenne muu tet taisiin. Kun tällaisia ei erityisen vakuuttavasti ole esitetty, Kauniaisten kau punki katsoo, että väliportaan hallinnon perustaminen, ja erityisesti vain Hel singin seudulla, on huonosti perusteltavissa. Tämä koskee met ro po li hal lin toa erillisenä kuntien yläpuolella olevana hallintona yleensä, mutta eri tyi ses ti ehdotettua laajaa mallia. On myös todettava, että laaja malli on so te-ratkai sun jälkeen joutunut erikoiseen asemaan sikäli, että kunnilta vie täi siin valtaosa niiden tehtävistä ei yhteen, vaan kahteen toisen asteen hal lin toon. Kuntien välistä yhteistoimintaa tarvitaan tulevaisuudessakin lähes kaikkien kun tien tehtävinä olevien asioiden osalta. Seudullisen kehityksen osalta voi to de ta MAL -yhteistyön keskeistä asemaa korostavan näkemyksen olevan hy vin perusteltu. 1 b. kumpaa vaihtoehtoisista malleista lausunnonantaja pitää tar koituk sen mu kai sem pa na toteutustapana metropolihallinnon pe rus ta misek si Kauniaisten kaupungin edellä olevaan yleisnäkemykseen viitaten ne asiat, jot ka mahdollisella uudella lainsäädännöllä siirrettäisiin pois kuntien toi mival las ta tulee rajata tarkkaan ja eri viranomaisten toimivalta niiden osalta mää ri tel lä yksiselitteisesti. Mahdollisen erillisen metropolihallinnon tehtävät tu lee rajata metropolikaavaan, yleiseen liikennejärjestelmään ja asun to tuotan non linjaukseen. 1 c. mikäli kumpaakaan työryhmän esittämistä malleista ei pidetä tarkoi tuk sen mu kai se na, pyydetään lausunnonantajaa esittämään vaih toeh toi nen toteutustapa hallituksen linjauksen esittämän met ro po li hallin non perustamiseksi Kauniainen tukee hallituksen alkuperäisiä metropolipolitiikkalinjauksia, joissa yhteistoimintaa tehostetaan yhdyskuntakehityksen suunnittelua ja ohjaus ta koskevissa toiminnoissa, ei välittömissä toimeenpanotehtävissä. Har kit ta vak si tulisi vielä ottaa malli, jossa olemassa olevaa maa kun ta hal lintoa kehitetään koko maassa ja erityisesti kaikilla tärkeimmillä kau pun ki seuduil la niin, että sen roolia MAL -asioiden yhteensovittamisessa vah vis tetaan. 2. Molempia malleja koskevat ehdotukset sekä vaihtoehtoisten mallien tarkempi arviointi 2 a. Esitetyt metropolihallinnon tehtävät Seudullisen hallinnon tarve on lähtenyt ajatuksesta, että yh dys kun ta ra kenteen ja infrastruktuurin hallinta vaatii ylikunnallista valmistelua ja pää töksen te koa. Näiden ydinasioiden lisäksi seudullisesti hoidettaviksi ollaan siirtä mäs sä hyvin eritasoinen ja laaja tehtäväkenttä, johon Kauniaisten kaupun ki suhtautuu erittäin varauksellisesti. Hallinnon selkeyden vuoksi seu tuhal lin non tehtävät on rajattava vain välttämättömiin. Kaikkien seudullisesti jär jes tet tä vien kysymysten osalta on voitava edellyttää vankkaa näyttöä siitä, että toiminnan tuloksellisuus paranee verrattuna siihen, että asiat hoi detaan kunnissa tai niiden ja muiden tahojen yhteistoimintana.

5 Keskeisiin MAL -asioihin liittyy kiistatta vahvoja ylikunnallisia intressejä. Niitä on nytkin hoidettu kuntien välisessä yhteistoiminnassa, jossa myös valtiol la on ollut vahva rooli. Vallitseva yhteistyö on syntynyt yk si se lit tei ses tä tarpeesta, jota kukaan ei ole kiistänyt. MAL -asiat ovat tietenkin vain yksi kokonaisuus, joissa kunnat toimivat yhdes sä enemmän tai vähemmän organisoidusti. Itse asiassa kunnat hoi ta vat hyvin vähän sellaisia asioita, joihin ei liity seudullisia näkökohtia ja yh teistyö tar vet ta. Se, että paljon yhteistyötä vaativat asiat tulisivat paremmin hoide tuik si keskittämällä ne kuntien yläpuolella olevaan seudulliseen it se hallin toon ja irrottamalla ne peruskuntien vastuusta ei tietenkään ole ylei se nä periaatteena perusteltavissa. Suurin osa kuntien tehtävistä hoituu hy vin peruskuntien vastuulla ja kuntien välistä yhteistyötä vaativien tehtävien ja toimintojen osalta on paljon näyttöä siitä, että pääkaupunkiseudun ja Helsin gin seudun kuntien kesken organisoitu yhteistyö on toiminut hyvin ja ollut tuloksellista. Ellei maamme hallintojärjestelmää aiota tietoisesti muuttaa maa kun ta hal linnon suuntaan on perusteltua asettaa varsin tiukat ja hyvin pe rus tel ta vis sa olevat kriteerit niille tehtäville, jotka siirretään mahdolliselle uudelle met ropo li hal lin nol le. Kaikki tehtäväsiirrot vaativat tarkkaa analysointia ja hyvää val mis te lua. Kun tällainen pääasiassa puuttuu, on jo siitäkin syystä läh dettä vä hyvin tiukoista rajauksista ja ainakin aluksi keskusteltava vain stra tegis ten MAL-asioiden seudullisesta päätöksenteosta. Uudenmaan liiton ja ELY-keskuksen maankäyttöä ja kaavoitusta kos ke vien strategisten asioiden lisäksi HSY:n kaupunkirakentamisen ja seu tu tie don sekä HSL:n liikennejärjestelmäsuunnittelun strategiset asiat tulee yh dis tää mahdolliseen metropolihallintoon, joka tehtävässään, operatiivisten ja tuotannollisten tehtävien sijaan, keskittyy strategiatason suunniteluun ja kan nus ta vaan ohjaamiseen. On selvää, että Helsingin seudun maankäyttö ja yhdyskuntarakenteen ohjaus tarvitsee ylikunnallista tarkastelua. Maakuntakaava on toiminut ar ki siin tarpeisiin nähden ehkä liian karkeana ohjausvälineenä. Muutosten hal lit tavuu den kannalta ei nyt käytävään seutuhallintokeskusteluun kui ten kaan tule sisällyttää mitään muuta kuin MAL-kysymyksiä. Kauniaisten kaupunki haluaa kuitenkin korostaa, että vain tarkkaan mää ritel lyis sä kuntien välisissä yhteistyökysymyksissä on tarvetta lain sää dän nöllä määrätä yhteistoiminnan tavoitteista ja muodoista. Kuntien it se hal lin non piiriin tulisi voida lukea myös niiden välinen yhteistoiminta. 2 b. Esitetyt metropolihallinnon hallinnon ja päätöksenteon jär jes tämi sen vaihtoehdot (nk. pakkokuntayhtymä, itsehallintojärjestelmä sekä toimielimet ja muu hallinnon organisointi) Kauniainen pitää kuntayhtymää käyttökelpoisena kuntien välisen yh teis toimin nan järjestämis-muotona. Suorilla vaaleilla valittu kuntayhtymän valtuus to ei ole enää kuntien välistä yhteistoimintaa, joten sellaiseen malliin ei tu le lainsäädännössä siirtyä.

6 2 c. Esitetyt vaihtoehdot vaalien järjestämiseksi ja asukkaiden osal listu mi sen turvaaminen Demokratian vahvistamisen kannalta asukkaiden ja asianosaisten vai kutus mah dol li suuk sien turvaaminen on keskeisintä. Seudullisiin toimijoihin kun ta lai sil la ei ole ns. suoria vaikutuskanavia tai muotoja eikä myöskään sel keää kuvaa päätöksentekijöistä tai palvelujen järjestäjästä, eli siitä kehen voivat ottaa yhteyttä voidakseen vaikuttaa ja osallistua. Tältä osin tu lee turvautua uuden kuntalain tarjoamiin mahdollisuuksiin ja sen puitteissa tehtä vään kehittämistyöhön. Ajatus suorista vaaleista metropoliasioista vastaavaan valtuustoon tulee hy lä tä. Metropolihallinnon tehtävinä olevien asioiden luonne huomioon ottaen olisi ylivoimaisen vaikeaa saada äänestäjiä kiinnostumaan vaaleista. Mah dol li set vaalit toteutettaisiin luonnollisesti kunnallisvaalien yhteydessä. Sil loin tyypillinen metropolivaltuutettu olisi todennäköisesti omassa kun nassaan kin hyvin menestynyt poliitikko. Tällainen kaksoistehtävä hahmottuisi int res si kon flik tien johdosta hankalammin kuin kuntayhtymän edustajan ase ma nykyisin, kun tämä selkeästi on asetettu kuntayhtymän toi mi eli meen kuntansa edustajana. 2 d. Esitetyt vaihtoehdot aluerajaukseksi Kauniainen pitää metropolialuetta käytännössä lähes Uudenmaan maa kunnan kokoisena. Kuten väliraportissakin todetaan myös muut kuin ns. ydinalueen kunnat kyt key ty vät yhdyskuntarakenteellisesti ydinalueeseen jo tällä hetkellä ja aina kin lähitulevaisuudessa. Metropolilaissa kuntien määrää ei tulisi rajoittaa vaan alueeseen maantieteellisesti rajoittuvia kuntia tulisi voida hyväksyä jäsen kun nik si myöhemminkin. 2 e. Esitetyt vaihtoehdot rahoituksen järjestämisesi Uuden verosubjektin perustamisen tulee olla poissuljettu vaihtoehto. Lä hinnä suunnitteluun ja toimintojen yhteensovittamiseen keskittyvä kuntien yhteis toi min ta on tarkoituksenmukaisimmin rahoitettavissa kuntien mak suosuuk sil la. 2 f. Esitettyjen vaihtoehtoisten mallien kuntakohtaiset ja alueelliset vai ku tuk set 3. Lausunnonantajan esille ottamat muut kysymykset ja asiat Kauniaisten kaupunki pitää pitkitettyä kuntarakenneuudistusta jo erittäin hai tal li se na kuntien arjen työn ja kuntien välisen yhteistoiminnan toi mi vuuden kannalta. Raskaita organisaatiouudistuksia parempana kaupunki pitää si tä, että valtiovallalle ja valtioneuvostolle tarvittaessa luodaan nykyistä tehok kaam mat keinot seudullisten hankkeitten ohjaukseen ja toiminnan kehit tä mi ses tä sopimiseen kuntien kanssa. Yhdyskuntakehitys törmää paljossa resurssien niukkuuteen. Niissä asioissa, missä yhdyskuntarakenteen ja esimerkiksi asumisen kehittäminen vai-

7 keu tuu taloudellisten rajoitusten tai erityispiirteiden johdosta, uusi hal linto-or ga ni saa tio ei ole toimiva ongelmien ratkaisu. Rahoituskysymyksiin tulee voida hakea ratkaisuja kohdennetusti ja kunkin ongelma-alueen eri tyispiir tei den pohjalta. Se, että suuriin yhteiskunnallisiin muutoksiin liittyy kitkaa ja konflikteja on itses tään selvää. Ne ovat harvoin vain organisoitavissa pois. Met ro po li lainsää dän tö val mis te lun käyttövoimana olevan mahdollisen, ja joka ta pauk sessa liioitellun kuntien välisen luottamuspulan kohdalla on pa ra dok saa li ses ti myös niin, että syy siihen paljolti on käynnissä olevassa kun ta ra ken ne uudis tuk ses sa. Valtiovallan metropolipolitiikka on luonut sekasortoa, jol la metropolihallintotavoitteita vuorostaan perustellaan. Päätös: Päätösehdotus hyväksyttiin.