Kuntalain uudistus ja sen vaikutukset kuntalaboratorioihin

Transkriptio

1 Kuntalain uudistus ja sen vaikutukset kuntalaboratorioihin Ajankohtaista laboratoriorintamalla Helsinki Pirkka-Petri Lebedeff, johtava lakimies, Suomen Kuntaliitto

2 Esityksen pääkohdat Kunnat ja kilpailuneutraliteettihankkeen tausta Kuntalain muutoksen kohde ja yleisrakenne Säännöskohtaista tarkastelua Kilpailulain muutos - valvonta Kuntalaboratorioiden asema

3 Muutosten tausta-kuntalain ja kilpailulain muuttaminen Kunnan taloudellisen toiminnan yhtiöittämisvelvollisuus ja sen valvonta Tausta Kilpailun tasapuolisuuden turvaaminen julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä EU:n valtiontukisääntelyn vastaiset tukielementit kuntien liikelaitosten toiminnassa (konkurssisuoja ja veroedut) VM: n kunnat ja kilpailuneutraliteettityöryhmä (VM33/2010) Muutoksen valmistelu kytkeytyi pitkälti komissiossa vireillä olevien valtiontukikanteluiden ratkaisemiseen ja uusien kanteluiden välttämiseen Kuntalain muutokset 626/2013 ja kilpailulain muutokset 595/2013 voimaan ovat yhteydessä toisiinsa

4 Yleistä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 (1) artikla jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Valtiontukisäännöksiä on sovellettava kaikkeen julkiseen tukea eli myös kuntien myöntämään tukeen. Valtiontukisääntöjen lähtökohtana yleisesti markkinaehtoisuus

5 Kuntalain muutoksen kohde Sääntely koskee ainoastaan kunnan toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla ja sen valvontaa Ei määritellä mitä toimintaa kunta voi harjoittaa eli sääntelyssä ei puututa kunnan toimialaan eikä kuntien laissa säädettyyn palvelujen järjestämisvastuuseen Sääntely koskee sitä, missä organisaatiomuodossa kunta voi harjoittaa toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla Sääntelyssä ei rajoiteta kunnan mahdollisuutta harjoittaa toimialansa puitteissa toimintaa osakeyhtiö, muussa yhteisö tai säätiö muodossa

6 Kuntalain muutos Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla Kunnan tai kuntayhtymän tulee pääsääntöisesti yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettava toimintansa Ei yksityiskohtaisesti määritellä, mitä tarkoitetaan toiminnalla kilpailutilanteessa markkinoilla, koska yleispätevää määritelmää ei ole olemassa Viimekädessä asia on arvioitava tapauskohtaisesti Tulkinnassa tulisi käyttää apuna verolainsäädännössä muotoutuneita elinkeinotoiminnan kriteereitä vaikka EU:n oikeuden taloudellisen toiminnan käsite on laajempi kuin verolainsäädännön elinkeinotoiminnan käsite Kilpailutilanteesta ei ole kyse, jos kunta tuottaa palveluita vain omalle kunnalle ( esim. sisäinen liikelaitos) Kunta voisi edelleen omana toimintanaan mm. huolehtia elinkeinotoiminnan yleisistä edellytyksistä.

7 Kuntalain muutoksen pääkohdat Kilpailutilanne markkinoilla Laissa määritellään milloin ei ole ainakaan kysymys kunnan toiminnasta kilpailutilanteesta markkinoilla» Laissa oleva luettelo ei ole luonteeltaan tyhjentävä Määritellään yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset vaikka kysymys olisi kunnan toiminnasta kilpailutilanteesta markkinoilla» Poikkeukset koskevat sellaisten tehtävien hoitoa, jotka eivät vääristä kilpailua, jotka liittyvät kunnan toiminnan kokonaistaloudelliseen tehostamiseen tai johon on olemassa muu erityisen painava syy

8 Milloin kysymys ei ole kunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla (Kuntalain 2 a 2 mom.) Säännöksessä mainittua luetteloa ei tarkoitettu tyhjentäväksi luetteloksi. Luettelossa mainitut toiminnat Kunnan oman tuotannon tuottamat lakisääteiset palvelut kunnan omille asukkaille ja muille, joille kunta on lain perusteella järjestettävä palveluita (esim. sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain mukaiset palvelut oman kunnan alueella toimiville yrityksille ) Lakisääteinen yhteistoiminta (lakiin perustuvia yhteistoimintavelvoitteita on esim. palo- ja pelastustoimen, erikoissairaanhoidon ja kehitysvammahuollon järjestäminen) Sellainen yhteistoiminta, jota ei sidosyksikkösäännöksien tai muiden hankintalakien säännöksien perusteella tarvitse kilpailuttaa Järjestämis-/ylläpitämisluvanvarainen opetus, luvassa määrätyt tehtävät ja opetukseen liittyvät oppilas - ja opiskelijatyönä tuotetut palvelut (ammatillinen peruskoulutus, lukiokoulutus, ammattikorkeakoulutus) Toiminta perustuu lakiin perustuvaan monopoliasemaan tai luonnolliseen monopoliin tai tuottaa tähän toimintaan välittömästi liittyviä palveluita (vesihuoltotoiminta) Maankäytön suunnitteluun liittyvä kiinteistön myynti ja vuokraus

9 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset (Kuntalain 2 b ) Määritellään yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset vaikka kysymys olisi kunnan toiminnasta kilpailutilanteesta markkinoilla» Poikkeukset koskevat sellaisten tehtävien hoitoa, jotka eivät vääristä kilpailua, jotka liittyvät kunnan toiminnan kokonaistaloudelliseen tehostamiseen tai johon on olemassa muu erityisen painava syy

10 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset (Kuntalain 2 b ) Toiminnan on katsottava olevan vähäistä» Ei sidota tiettyyn prosenttimäärään liikevaihdosta» Voi myydä markkinoille ainoastaan tilapäistä ylikapasiteettia» Ei tarkoita sitä, että kunnalla voisi suunnitella toiminta siten, että se tuottaa jatkuvasti palveluita ja tavaroita markkinoille» Pitkäaikainen ylikapasiteetti on purettava muilla järjestelyillä kuin markkinoille myynnin avulla

11 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset (Kuntalain 2 b ) Erityislaissa säädettäisiin nimenomaisesti, että kunta voisi tuottaa palveluja toiselle tai osallistua toisen kunnan tarjouskilpailuun» Tällaisella tehtävällä tarkoitetaan tehtävää, joka olisi kunnalle vapaaehtoinen, mutta erityslaissa säädettäisiin mahdollisuudesta tuottaa ja tarjota palveluja vaikka tehtävien hoitoon liittyisi kilpailuneutraliteettiongelmia» Tällaisia tehtäviä ei tällä hetkellä ole, mutta säännös on tarpeen tulevaisuudessa erityislakien tarkentuessa Kunta tuottaa tukipalveluja kuntakonserniin kuuluvalle tytäryhteisölle» Tukipalveluita olisivat muun muassa kirjanpidon ja palkkahallinnon järjestäminen, tietojärjestelmät ja niiden ylläpitoa koskevien palveluiden myynti, siivous, arkistointi, kiinteistöhuolto sekä tilojen vuokraus Kunta tuottaa palveluita hankintalainsäädännössä tarkoitetuille sidosyksiköille tai sidosyrityksille

12 Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset (Kuntalain 2 b ) Kunta vuokraa toimitiloja pääasiallisesti käytettäväksi kunnan omassa toiminnassa ja kuntakonsernin kuuluville tytäryhteisöille tai käytettäväksi sellaisessa palvelutuotannossa, jonka tuotannon kunta on kilpailuttanut Kunta tuottaa palveluita kunnan tai kuntakonserniin kuuluvan tytäryhteisön palveluksessa oleville henkilöille palvelussuhteen perusteella» Mahdollistaa tavanomaisten palvelussuhteeseen liittyvien palveluiden antamisen kunnan toimesta kunnan tai kunnan tytäryhteisön palveluksessa oleville henkilöille (työpaikkaruokailu ja työsuhdeasunnot) Toiminta liittyy välittömästi valmiuslaissa tarkoitetun valmiussuunnitelman mukaiseen poikkeusoloja koskevaan varautumisvelvollisuuteen» Poikkeuksen käyttömahdollisuus käytännössä erittäin harvinaista. Terveydenhuollon varautumisvelvollisuus koskisi lääkkeitä, hoitotarvikkeita ja terveydenhuollon laitteita ja varaosia

13 Hinnoittelu kunnan toimiessa markkinoilla (Kuntalain 66 a ) Määritellään hinnoitteluperiaatteet kunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla kuntalain 2 b poikkeussäännöksen perusteella Hinnoittelun on oltava markkinaperusteista (markkinaehtoisesti) Säännöksellä pyritään estämään tai ehkäisemään poikkeussäännöksen mahdollisesti aiheuttama vähäistä suurempi kilpailuneutraliteetin häiriö tuotteiden hinnoitteluperiaatteiden avulla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo hinnoittelun lainmukaisuutta!

14 Siirtymäsäännökset Henkilöstön asema» liikkeenluovutussäännösten soveltaminen» lisäeläketurvan varmistaminen Siirtymäaika lain voimaantullessa harjoitetulle toiminnalle» vuoden 2014 loppuun Siirtymäaika työvoimapoliittiselle aikuiskoulutukselle» vuoden 2016 loppuun Varainsiirtoverovapaussäännös» apporttiluovutustapauksissa

15 Kilpailulain muutoksen taustalla Kilpailuneutraliteetin valvonta Tavoitteena on turvata kilpailun tasapuolisuus eli ns. kilpailuneutraliteetti julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä Kuntalakiuudistuksen vaikutus» Markkinaehtoisen hinnoittelun valvonta yhtiöittämisvelvoitteen poikkeustilanteissa (komission vaatimus taustalla)» Yhtiöittämisvelvoitteen valvonta Tarve luoda kansallinen mekanismi, jolla voi välttää kanteluita komissiolle

16 Keskeinen sisältö 1(2) Kilpailulakiin uusi 4 a luku - Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) voi tapauskohtaisen harkinnan perusteella puuttua kunnan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvien yksiköiden taloudellisessa toiminnassa harjoittamaan kilpailua vääristäviin tai estäviin menettelyihin ja rakenteisiin. - Valvonta kohdistuisi vain tilanteisiin, joissa julkinen toimija myy palveluita tai tavaroita samoilla markkinoilla kuin yksityiset yrityksen myyvät vastaavia palveluita tai tavaroita.

17 Keskeinen sisältö 2(2) KKV voi oma-aloitteisesti tai toimenpidepyynnön perusteella yksittäistapauksessa puuttua julkisen sektorin rakenteesta (esim. elinkeinotoiminnan harjoittaminen virastomuodossa) tai menettelystä (esim. alihinnoittelu tai kilpailijoiden poissulkeminen markkinoilta) seuraaviin kielteisiin kilpailuvaikutuksiin. KKV olisi ensisijaisesti neuvotteluteitse yhteistyössä julkisen toimijan kanssa pyrittävä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne. Vasta jos neuvottelut eivät johtaisi tulokseen, KKV voisi kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamisen edellytykseksi kilpailuneutraliteetin varmistavia velvoitteita. KKV voisi asettaa uhkasakon.

18 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (1/6) Kohteena valtion, kunnan, kuntayhtymän ja niiden määräysvaltayksiköiden taloudellinen toiminta Taloudellisen toiminnan käsite olisi sama kuin EU:n kilpailuoikeudessa. Toiminta, joka ei oikeudelliselta luonteeltaan ole taloudellista, jää lain soveltamisalan ulkopuolelle (julkisen vallan käyttö ja viranomaistoiminta) Ongelmiin puututaan tarjonnan markkinoilla (ei hankinnassa)

19 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (2/6) Kuntalain muutoksen ja kilpailulain muutoksen suhde Kuntalain muutosesityksen yhtiöittämisvelvollisuutta koskeva säännös (2a ) on erityislain asemassa kilpailulain 30 a :ään nähden ( TaVM19/2013 s.3) Kunnan toimintaa ei tulkita kilpailulain 30 a :ssä tarkoitetuksi taloudelliseksi toiminnaksi, jos kyse on kuntalain 2 a :n 2 momentissa tarkoitetusta toiminnasta (ei kilpailutilanteessa markkinoilla).

20 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (3/6) Vastaajana valtio, kunta tai kuntayhtymä Menettely tai rakenne puuttumiskohteena Kilpailun vääristyminen tai estyminen taikka sellaisen uhka Kohteena myös hinnoittelu kuntalain muutosta 2 b :n koskevissa yhtiöittämisvelvollisuuden poikkeuksissa (esim. sidosyksikön vähäinen myynti) Valvonnassa ei voi sivuttaa/oikaista lainsäädäntöä» Säännöstä ei sovelleta lainkaan; tai» Sovelletaan menettelyyn, mutta toimintaa ei voida kieltää

21 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (4/6) Ei sovelleta, jos» ongelma johtuu väistämättä lainsäädännöstä ilman harkintavaltaa» estää merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvien tehtävien hoitamisen Ei voi määrätä toimintaa lopetettavaksi, jos» sen harjoittaminen perustuu lakiin; tai» toiminta kuuluu kunnan toimialaan Ei varsinaista valtiontukivalvontaa eikä yleistä SGEIvalvontaa

22 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (5/6) Prosessi» Neuvottelu ---> ehtojen asettaminen /toiminnan kieltäminen;» Julkisyhteisön asia on esittää riittävät toimenpiteet ongelman poistamiseksi» Viraston tehtävänä ei ole määrätä hyväksyttäviä palvelutuotantomuotoja, joita kunta on oikeutettu käyttämään täyttäessään lakisääteisiä tehtäviä (TaVM19/2013 s. 4)

23 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutoksen elementit (6/6)» Tehosteena uhkasakon asettaminen» Tehokas priorisointisäännös - Valvontatehtävä on tarkoitus keskittää vain merkittäviin tapauksiin» Ei toissijaista esityksenteko-oikeutta» Valitusoikeus MAO

24 Kilpailuneutraliteetin valvonta Kilpailulain muutos Kunnille tärkeää tietoa kilpailuneutraliteetista» KKV:n verkkosivu Julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuoliset toimintaedellytykset (Kilpailuneutraliteetti)» käsitellään mm. Mitä kilpailuneutraliteetilla suojataan? Mikä laukaisee puuttumisen julkiseen elinkeinotoimintaan? Milloin kilpailuneutraliteetin vajeeseen ei voida puuttua? KKV priorisointivelvoitetta KKV:n neutraliteettiasioiden tutkimisessa noudatettavaa menettelyä

25 Kunnille tärkeä tietoa kilpailuneutraliteetista Laki-info 7/2013 Tilaamalla lakiyksikön sähköisen, maksuttoman uutiskirjeen, seuraatte vaivattomasti tilannetta KKV:n verkkosivut»

26 Kuntalaboratorioiden asema puhuttanut vuosia Tehty useita selvityksiä, joissa todettu ongelmalliseksi kuntalaboratorioiden toimiminen markkinoilla» Elintarvike- ja ympäristölaboratorioiden kilpailutilanne Länsi-Suomen läänissä 2005» Laboratorioselvitys (Tuominen & Karjalainen) 2006» Eviran laboratorioselvitys [pvm] Etunimi Sukunimi titteli Tapahtuma

27 Kunnalla ei ole lainsäädännössä annettua velvoitetta ylläpitää laboratorioita Terveydensuojelulaki 6 ja elintarvikelaki 48» Kunnan tulee valvontasuunnitelmassaan osoittaa hyväksytyt laboratoriot, joihin valvonta tukeutuu Evira vastaa laboratorioiden hyväksynnästä ja ylläpitää rekisteriä virallista valvontaa varten hyväksytyistä laboratorioista 27 [pvm] Etunimi Sukunimi titteli Tapahtuma

28 Ympäristöterveydenhuollon kuntalaboratorioiden määrän kehitys [pvm] Etunimi Sukunimi titteli Tapahtuma

29 Kuntalaboratorion ongelmat Toimitaan markkinoilla» Toiminnanharjoittajat maksavat myös ns. viranomaisnäytteiden analyysit» Toiminta tappiollista -> Kehityssuunta on ollut ilmeisesti laboratorioiden yhdistyminen muihin laboratorioihin esim. vesiensuojeluyhdistysten kanssa, myyminen tai yhtiöittäminen 29 [pvm] Etunimi Sukunimi titteli Tapahtuma

30 Kunnan mahdollisuudet turvata laboratoriopalvelut Laboratoriopalvelut siirretään kunnan omistamaan yhtiöön» Voiko kunnan valvontaviranomainen hankkia palvelut suoraan, kilpailuttamatta kunnan omalta yhtiöltä?» Voi, jos on hankintalain tarkoittama in-house asemassa oleva yhtiö» Voiko olla kunnan liikelaitoksena ja myydä ulos?» Voi, jos ulkopuoliselle myynti on satunnaista ja se on hinnoiteltu markkinaperusteisesti Kunta kilpailuttaa laboratoriopalveluiden tuottajan ja tekee sopimuksen palvelujen tuottajaksi valitun laboratorion kanssa 30 [pvm] Etunimi Sukunimi titteli Tapahtuma

31 Kiitos mielenkiinnostanne! Pirkka-Petri Lebedeff Johtava lakimies, varatuomari Suomen Kuntaliitto PL 200, Helsinki