Kilpailuneutraliteettisäännökset kilpailulaissa. Apulaisjohtaja, OTT Kalle Määttä Kilpailu- ja kuluttajavirasto. kkv.fi. kkv.fi

Transkriptio

1 Kilpailuneutraliteettisäännökset kilpailulaissa Apulaisjohtaja, OTT Kalle Määttä Kilpailu- ja kuluttajavirasto

2 Kilpailuneutraliteettisääntelyn ydinsisältö 1) Jos kunnan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön toiminnassa sovelletaan sellaista menettelyä tai rakennetta, joka vääristää kilpailua tai estää kilpailun syntymistä, Kilpailu- ja kuluttajaviraston on ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrittävä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne. 2) Jos neuvottelut eivät johtaisi tulokseen, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi tietyin rajoituksin - kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamisen edellytykseksi kilpailuneutraliteetin varmistavia velvoitteita. 3) Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi uhkasakon. 4) Kieltoa tai velvoitetta on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei markkinaoikeus toisin määrää. 5) Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi jättää kilpailuneutraliteettia koskevan toimenpidepyynnön tutkimatta, jos sovellettavan menettelyn tai toiminnan rakenteen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat vähäiset. 2

3 Kilpailuneutraliteettisääntelyn ydinsisältö 6) Kuntaan, kuntayhtymään, valtioon sekä niiden määräysvallassa oleviin yksiköihin sovelletaan lisäksi, mitä kilpailulaissa säädetään elinkeinonharjoittajan velvollisuudesta antaa tietoja. (vrt. tarkastusoikeus) 7) Kunnan harjoittaessa taloudellista toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla sen olisi tietyin poikkeuksin - annettava tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). 8) Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi valvoa markkinaehtoisen hinnoittelun toteutumista niissä tilanteissa, joissa kunnan ei lainsäädännön perusteella tarvitse yhtiöittää toimintaansa, mutta joissa kunta harjoittaa kuitenkin toimintaa kilpailluilla markkinoilla. 3

4 Uudistuksen voimaantulo 1) Kilpailuneutraliteettisäännökset ovat suurelta osin tulleet voimaan ) Jos kunta tai kuntayhtymä on ennen lain voimaantuloa hoitanut tehtävää omana toimintanaan kilpailutilanteessa markkinoilla, kunnan tai kuntayhtymän on viimeistään vuoden 2014 loppuun mennessä siirrettävä tehtävä hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö- tai säätiömuodossa taikka järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristä kilpailua. 3) Jos kunnan tai kuntayhtymän toiminnassa on kyse julkisesta työvoimaja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) mukaisten palvelujen tuottamisesta kilpailutilanteessa markkinoilla, kunnan tai kuntayhtymän on vuoden 2016 loppuun mennessä siirrettävä tehtävä hoidettavaksi yhtiö-, yhteisö- tai säätiömuodossa taikka järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei toiminta vääristä kilpailua. 4

5 Keskeiset oikeuslähteet 1) kilpailulain 4 a luku 2) kuntalain 2 a ja 2 b sekä 66 a 3) erityislainsäädäntö 4) hallituksen esitykset HE 32/2013 vp ja HE 40/2013 vp 5) valiokuntamietinnöt 6) muut oikeuslähteet 5

6 Julkisyhteisö ja elinkeinotoiminta kilpailusäännösten mukaan 1) Myös julkisyhteisö voi olla kilpailulaissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja siltä osin kuin se harjoittaa laissa tarkoitettua taloudellista toimintaa. 2) Toisaalta kilpailulain säännösten nojalla ei voida puuttua julkisyhteisön viranomaistoimintaan eikä muuhun sellaiseen toimintaan, jota ei voida pitää taloudellisena toimintana. 3) Kilpailunrajoituskielloista voi käytännössä tulla sovellettavaksi lähinnä määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto. Oikeuskäytännössä onkin puututtu joskus määräävän aseman väärinkäyttöön esimerkiksi hinnoittelussa tai kilpailijoita poissulkevaan menettelyyn. 4) Kilpailuneutraliteettisäännöstö ei vaikuta kilpailulain kilpailunrajoituskieltojen soveltamisen edellytyksiin. (vrt. aloitteet ja suositukset) 6

7 Julkisyhteisö ja elinkeinotoiminta kilpailusäännösten mukaan 5) SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. a. SEUT 108(3) artiklan mukaan valtiontukea ei voida myöntää ennen kuin komissio on antanut hyväksyntänsä. b. Kansallisilla tuomioistuimilla on komission tavoin toimivalta tulkita valtiontuen käsitettä. c. Toisaalta ainoastaan komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida toimenpiteen hyväksyttävyyttä sisämarkkinoilla. d. Kilpailuneutraliteettisäännöstö ei vaikuta unionin valtiontukisääntöjen soveltamiseen eikä komission toimivaltaan niiden valvonnassa. Uudistunut lainsäädäntö antaa kuitenkin kansallisella tasolla mahdollisuuden puuttua moniin kilpailuneutraliteettiongelmiin. e. Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan ei kuitenkaan kuulu valtiontukien myöntämisen valvonta. Sen sijaan jos virasto voi osoittaa kilpailuneutraliteettivajeen markkinoilla, se voi vaatia korjaustoimenpiteitä, jollaisena saattaa tulla kysymykseen esimerkiksi taloudellisen edun myöntämisen lopettaminen kunnan tai valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa. (Vrt. yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut eli SGEI- palvelut) 7

8 Toimivallan käytön edellytykset kilpailuneutraliteettivalvonnassa 1) Kilpailuneutraliteettisääntely koskee vain taloudellista toimintaa eli tavaroiden ja palveluiden tarjoamista markkinoilla. a. Taloudellisen toiminnan luonne ratkaistaan sen mukaan, miten toiminta on säännelty lainsäädännössä ja missä määrin toimintaa harjoitetaan markkinasignaalien ohjaamana. (vrt. julkisen vallan käyttäminen ja viranomaistoiminta) b. Sääntely ei myöskään koske hyödykkeiden hankintaa, josta säädetään hankintalaissa. c. Taloudellisen toiminnan ulkopuolelle jäävät muun ohella armeija, poliisi, ilmaja meriliikenteen turvallisuus ja valvonta, saastumisen estämisen valvonta, vankilarangaistusten organisointi, sosiaaliturva ja terveydenhuolto sekä julkinen koulutus. d. Käytännössä markkinaehtoisen toiminnan tunnusmerkit eivät välttämättä täyty kuntien erityistoimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Toisaalta erityislainsäädännön piiriin kuuluvia tehtäviä ei ole täysin suljettu pois kilpailuneutraliteettisäännöstön soveltamisalasta. e. Yksikkö, joka harjoittaa sekä taloudellista että ei-taloudellista toimintaa, katsotaan yritykseksi ainoastaan taloudellisen toimintansa osalta. 8

9 Toimivallan käytön edellytykset kilpailuneutraliteettivalvonnassa f. Taloudellisen toiminnan käsite on sama kuin EU:n kilpailuoikeudessa. (huom.! laaja tulkinta) g. Oikeuskäytännössä on painoarvoa annettu sille, tuottaako yksityinen yritys vastaavia tavaroita ja palveluita markkinoilla; hintainformaation hyväksikäyttöön tuotannossa; markkinapaikkaan, jossa kysyntä ja tarjonta voivat kohdata; sekä toimijoiden mahdollisuuteen tehdä valintapäätöksiä hintainformaation pohjalta. h. Kunnan toimintaa ei tulkita kilpailulain 30 a :ssä tarkoitetuksi taloudelliseksi toiminnaksi, jos kyse on kuntalain 2 a :n 2 momentissa tarkoitetusta toiminnasta, jota säännöksen mukaisesti ei pidetä "tehtävän hoitamisena kilpailutilanteessa markkinoilla". 9

10 Toimivallan käytön edellytykset kilpailuneutraliteettivalvonnassa 2) Kilpailuneutraliteettisäännökset koskevat vain tiettyjä julkisoikeudellisia yhteisöjä a. Kilpailuneutraliteettisäännökset koskevat kuntia, kuntayhtymiä, valtiota ja niiden määräysvaltaan kuuluvien yksiköiden taloudellista toimintaa. b. Kunnan, kuntayhtymän tai valtion määräysvalta vastaa kilpailulain 21 :n 1 momentin 1 kohdassa määriteltyä kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 :ssä määriteltyä määräysvaltaa. i. Kunnalla, kuntayhtymällä taikka valtiolla on määräysvalta, jos kunnalla, kuntayhtymällä tai valtiolla on yksin tai yhdessä useamman kunnan, kuntayhtymän tai valtion kanssa enemmän kuin puolet kaikkien osakkeiden tai osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä äänten enemmistö perustuu omistukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen tai niihin verrattaviin sääntöihin taikka muuhun sopimukseen. ii. Määräysvalta-kriteeri täyttyy myös, jos kunnalla, kuntayhtymällä tai valtiolla on yksin tai yhdessä useamman kunnan, kuntayhtymän tai valtion kanssa oikeus nimittää tai erottaa enemmistö jäsenistä kohdeyrityksen hallituksessa tai siihen verrattavassa toimielimessä taikka toimielimessä, jolla on puheena oleva oikeus ja tämä oikeus perustuu ensiksi mainittuun ääntenenemmistöön. iii. Kielto, määräys tai velvoite, joilla kilpailun estyminen tai vääristyminen voidaan oikaista, kohdistetaan kuntaan, kuntayhtymään tai valtioon, eikä toimintaa harjoittavaan yksikköön, vaikka sillä olisi itsenäisen oikeushenkilön asema. c. Yksityiselle elinkeinonharjoittajalle myönnetty tuki ei kuulu säännöstön soveltamisalaan. 10

11 Toimivallan käytön edellytykset kilpailuneutraliteettivalvonnassa 3) Menettelyn tai rakenteen on vääristettävä kilpailua tai estettävä kilpailun syntymistä a. Kilpailua vääristävällä tai estävällä menettelyllä tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimintatapoja, joiden seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen sektorin elinkeinotoiminnan välillä. (vrt. erityisvelvoitteet) Kysymyksessä voi olla i. Mikä tahansa valikoiva tuki tai tukijärjestelmä ii. Julkisesti omistetun yksikön saamat rahoitukselliset edut iii. Kaupallisen toiminnan subventointi muun toiminnan tuotoilla iv. Kuntakonsernin muilta yksiköiltä ostettavien palvelujen alihinnoittelu. b. Kielletty menettely voi ilmetä esimerkiksi i. kustannuksia vastaamattomana alihinnoitteluna, ii. kohtuuttoman korkeana hinnoitteluna, iii. asiakkaita sitovina alennuskäytäntöinä, iv. toimituksista kieltäytymisenä tai v. syrjintänä. vi. Käsitteellisestä liitynnästä huolimatta kilpailunrajoituksia koskevat oikeusohjeet eivät muodosta sitovia arviointiperusteita kilpailuneutraliteetin loukkausten arvioinnissa. 11

12 Toimivallan käytön edellytykset kilpailuneutraliteettivalvonnassa c. Kilpailua vääristävällä tai estävällä rakenteella tarkoitetaan esimerkiksi liikelaitos- tai virastorakenteessa harjoitettua elinkeinotoimintaa, joka rakenteesta johtuvien verotuksellisten etujen ja konkurssisuojan vuoksi saattaa vääristää kilpailua yksityisten toimijoiden kanssa. d. Esimerkiksi toiminnan rakenteeseen ei vahingollisten kilpailuvaikutusten puuttumisesta johtuen ole edellytyksiä puuttua, jos sinänsä elinkeinotoimintana pidettävää toimintaa harjoitetaan tilanteessa, jossa markkinoilla ei ole kilpailua eikä kilpailijoiden ilmaantumista voida pitää realistisena olettamana, vaikka toiminnan rakenteesta ja sen tuottamista kilpailueduista luovuttaisiinkin. 12

13 Toimivallan käytön rajoituksia 1) Kilpailulain 30 b : "Mitä 30 a :ssä säädetään, ei sovelleta, jos menettely tai toiminnan rakenne seuraa välittömästi lainsäädännöstä taikka jos soveltaminen estäisi merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisen." 2) Kilpailuneutraliteettisäännökset eivät koske julkisen vallan käyttämistä eivätkä viranomaistoimintaa. 3) Kilpailua vääristävään menettelyyn tai toiminnan rakenteeseen ei voida lainkaan puuttua, jos kilpailun estyminen tai vääristyminen on väistämätön seuraus lainsäädännöstä. 4) Jos toiminta perustuu lainsäädäntöön, mutta laki jättää harkintavaltaa kilpailuneutraliteetin puutteisiin johtavien menettelyjen tai rakenteiden osalta, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi vaatia menettelyyn tai rakenteisiin muutoksia, mutta se ei voi kieltää itse toimintaa. 13

14 Toimivallan käytön rajoituksia 5) Kilpailuneutraliteettisäännökset eivät koske sellaista hyödyketarjontaa, joka on muuta kuin taloudellista toimintaa. 6) Kilpailulain 30 a :ää ei sovelleta, jos kilpailuneutraliteettisäännösten soveltaminen estäisi merkittävän yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisen. a. Yleisen edun toteuttamisen tulee olla tosiasiallisesti mahdotonta ilman kilpailuneutraliteettia vaarantavia vaikutuksia ja yleistä etua ei voida toteuttaa neutraliteettia vähemmän vaarantavalla tavalla. b. Punninta: mitä suurempia kilpailulle aiheutuvat haitat olisivat, sitä merkittävimpien yhteiskunnallisten etujen turvaamisesta tulee olla kysymys. 7) Kilpailuneutraliteettisäännökset eivät koske julkisia hankintoja. 8) Kuntalain 2 b :ssä tarkoitetuissa yhtiöittämisvelvollisuuden poikkeustilanteissa Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo kilpailuneutraliteetin toteutumista kilpailulain 30 a :n 1 momentin 3 kohdan nojalla. 14

15 Puuttuminen kilpailuneutraliteettisäännösten loukkauksiin 1) Neuvottelumenettely on ensisijainen puuttumiskeino, jos menettely tai rakenne a. vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla b. estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan kilpailun syntymistä tai kehittymistä c. on ristiriidassa kuntalain 66 a :ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa. 15

16 Puuttuminen kilpailuneutraliteettisäännösten loukkauksiin 2) Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä on valvoa kaikkia vääristäviä menettelyjä ja rakenteita sekä valvoa muun ohella markkinaperusteisen hinnoittelun toteutumista yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa poikkeustilanteissa. a. Viraston tulee soveltaa kilpailulain 30 a :ää yhdenmukaisesti kuntalain 66 a :n (626/2013) hinnoittelun markkinaperusteisuuden vaatimuksen kanssa. b. Markkinaperusteisuutta arvioidaan yhdenmukaisesti riippumatta siitä, onko kysymys kuntien tai valtion markkinoista. c. Hinnoittelussa on otettava huomioon: i. Kilpailuilla markkinoilla harjoitettavasta toiminnasta saatavat tulot. ii. Tuotannosta aiheutuneet muuttuvat kustannukset. iii. Tuotantoon kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kustannuksista. iv. Investointeihin liittyvät poistot ja rahoituskulut siltä osin kuin investoinnit ovat välttämättömiä tehtävän hoitamiselle. v. Kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. vi. Joissakin tapauksissa ei edellytetä tuoton saamista. 16

17 Puuttuminen kilpailuneutraliteettisäännösten loukkauksiin 3) Kiellot ja velvoitteet tulevat kysymykseen tietyin reunaehdoin, ellei neuvottelumenettely johda tulokseen. a. Kieltoa tai velvoitetta ei voi kohdistaa määräysvaltayksikköön, vaan sen taustalla olevaan julkisyhteisöön. b. Kiellosta tai velvoitteesta voidaan valittaa markkinaoikeuteen. 4) Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi uhkasakon. 5) Siitä huolimatta, että kilpailuneutraliteettisäännöksiin ei ole sisällytetty vahingonkorvausta koskevia määräyksiä, vahingonkorvausvelvollisuus voi aktualisoitua vahingonkorvauslain nojalla. Tämä lienee kuitenkin poikkeuksellista. 17

18 Priorisointioikeus 1) Kilpailulain 32.2 :n 4 kohdan mukaan "Kilpailu- ja kuluttajavirasto jättää asian tutkimatta, jos ei ole todennäköistä, että 30 a :ssä tarkoitetun menettelyn tai toiminnan rakenteen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät." 2) Avainkysymyksiä on paljon asian tutkimatta jättämistä arvioitaessa: a. Kuuluuko asia kilpailuneutraliteettisäännösten soveltamisalaan? b. Millaisella todennäköisyydellä, käytettävissä ja hankittavissa oleva todisteluaineisto huomioon ottaen, kyse on merkittävästä kilpailun estymisestä tai vääristymisestä taikka hinnoittelun markkinaperusteisuuden vaatimuksen rikkomisesta? c. Kohdistuuko kilpailuneutraliteettivaje uuteen, alalle tulevaan, innovatiiviseen tai aiempaa tehokkaampaan alalle tulijaan? d. Johtaako neutraliteettiongelmaan puuttuminen tunnistettaviin hyötyihin kilpailun turvaamisessa? e. Liittyykö asiaan tulkintaratkaisun tarve, vaikka neutraliteettiongelman välitön taloudellinen vaikutus vaikuttaisi pieneltä? 18

19 Priorisointioikeus f. Onko toinen viranomainen, esimerkiksi kyseistä yksikköä erityislainsäädännön perusteella valvova viranomainen, parempi vaihtoehto tilanteen korjaamisessa? g. Ovatko markkinat sellaisessa muutosvaiheessa, ettei neutraliteettivajeeseen puuttuminen tuota tarkoituksenmukaista lopputulosta? h. Osoittavatko viraston aiemmat selvitykset, ettei ongelmaan puuttuminen ole kilpailun turvaamiseksi tarpeen? i. Onko kyse pikemminkin elinkeinonharjoittajien välisestä riita-asiasta kuin kilpailun turvaamisesta? j. Onko toimenpidepyynnön tekijä esittänyt vaatimustensa perusteista hallintolain 31 :n 2 momentin mukaisen selvityksen? 19

20 KIITOKSET!