Valtion tilinpäätöskertomus 2008 Osat I ja II 23a/2009 Ohjaus ja tilivelvollisuus
K 11/2009 vp Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2008 Osat I ja II Valtiovarainministeriön julkaisuja 23a/2009 Ohjaus ja tilivelvollisuus
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Anitta Railonkoski/VM-julkaisutiimi ISBN 978-951-804-963-3 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-951-804-964-0 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Edita Prima Oy Helsinki 2009
Eduskunnalle annetaan perustuslain 46 :ssä säädettynä kertomuksena valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2008. Talousarviolain (423/1988) 17 :n mukaisesti tilinpäätöskertomus sisältää valtion tilinpäätöksen ja tarpeelliset muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista samoin kuin tärkeimmät tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä ministeriöiden toimialoilla. Tilinpäätöskertomus sisältää lisäksi valtion liikelaitosten tuloslaskelmat ja taseet sekä talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista. Helsingissä 15 päivänä toukokuuta 2009 Tasavallan Presidentti TARJA HALONEN Hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi
Sisältö Nide 1 Osa I 1 Taloudellinen kehitys sekä talous- ja finanssipolitiikka...11 1.1 Johdanto...11 1.2 Toteutunut talouskehitys ja talousnäkymät...11 1.3 Finanssipolitiikka...19 2 Valtiontalouden tila...29 2.1 Verotulot ja niiden analyysi...29 2.2 Maksutulot ja maksullisen toiminnan kehitys...32 2.3 Muut tulot ja niiden analyysi...33 2.4 Valtion talousarviomenot ja kulut...33 2.5 Valtion taloudellinen asema, valtionvelka ja valtion vastuut...36 2.6 Rahoituslaskelma-analyysi...40 2.7 Valtiontalouden riskit...41 2.8 Talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kehitys...42 2.9 Valtion liikelaitokset ja niiden kehitys...44 2.10 Valtiontalouden ja EU:n väliset rahavirrat vuonna 2008...45 3 Hallituksen politiikkaohjelmien ja hallinnonrajat ylittävät politiikkakokonaisuudet...47 3.1 Katsaus Työn, yrittämisen ja työelämän politiikkaohjelman vaikuttavuudesta...47 3.2 Terveyden edistämisen politiikkaohjelman katsaus ohjelman vaikuttavuudesta, kustannuksista ja varojen käyttämisestä vuodelta 2008 annettavaan tilinpäätöskertomukseen...49 3.3 Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma...50 3.4 Peruspalveluohjelma ja -budjetti...53 3.5 Valtion strateginen henkilöstöjohtaminen...56 3.6 Harmaan talouden torjunta...59 3.7 EU:n rakennerahastojen vaikuttavuuskatsaus...62 4 Hallituksen vastaus eduskunnan talousarviolausumiin...69
5 Tilimuistutuskertomus...83 6 Valtioneuvoston controllerin lausuma tilinpäätöskertomuksen tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä...103 Osa II 7 Valtioneuvoston kanslia... 111 8 Ulkoasiainministeriö...127 9 Oikeusministeriö...153 10 Sisäasiainministeriö...179 11 Puolustusministeriö...203 12 Valtiovarainministeriö...225 13 Opetusministeriö...253 14 Maa- ja metsätalousministeriö...279 15 Liikenne- ja viestintäministeriö...299 16 Työ- ja elinkeinoministeriö...321 17 Sosiaali- ja terveysministeriö...341 18 Ympäristöministeriö...363 Nide II Osa III Tilinpäätöslaskelmat
OSA I Hallituksen vaikuttavuusselvitys Valtiontalouden ja hallituksen toiminnan yhteiskunnallinen vaikuttavuus
11 1 Taloudellinen kehitys sekä talous- ja finanssipolitiikka 1.1 Johdanto Vuoden 2007 jälkipuoliskolla Yhdysvaltojen asuntolainamarkkinoilta liikkeelle lähtenyt ja pankkisektorille levinnyt kansainvälinen rahoituskriisi laajeni ja syveni ja alkoi muuttua täysimittaiseksi talouskriisiksi. Merkittävä käänne tapahtui vuoden 2008 syksyllä, jolloin rahoitussektorin vaikeudet alkoivat näkyä yhä selvemmin reaalitaloudessa, mikä osaltaan lisäsi myös rahoitussektorin ahdinkoa. Kysymys on globaalista häiriöstä, minkä osoituksena pitkään erittäin voimakkaasti kasvanut maailmankauppa kääntyi laskuun, joka vuoden viime kuukausina jyrkkeni tuntuvasti. Vuoden 2008 perintö tälle vuodelle onkin erittäin huono. Alhainen lähtökohtataso tulee vaikuttamaan siten, että kasvuluvut jäänevät negatiivisiksi, vaikka elpyminen käynnistyisikin vuoden jälkipuoliskolla. Merkille pantavaa on se, että kriisissä on monia osatekijöitä, joiden vaikutuksesta taantuman vaikutukset kohdistuvat eri maihin eri tavoin ja myös kriisin kesto saattaa vaihdella. Toinen johtopäätös on se, että tulevina vuosina talouden kasvunäkymät jäävät väistämättä heikoiksi, koska kriisin yhteydessä kertyy niin paljon uutta painolastia. Suomen talouskehitys ei voi poiketa tuntuvasti taloudellisen ympäristömme kehityksestä. Vaikka lähtökohdat ja perustekijät ovat monessa suhteessa myönteisiä ja estänevät talouden sukeltamisen kovin syvälle, osoitti viime syksyn kehitys myös sen, kuinka haavoittuva, ulkomaankaupasta ja teollisuudesta riippuvainen ei vain lähiympäristöstä vaan koko maailmantalouden kehityksestä Suomen kansantalous on. 1.2 Toteutunut talouskehitys ja talousnäkymät Kansainvälinen talous Maailmantalouden kehitys oli viime vuonna hyvin kaksijakoista. Kysynnän ja tuotannon kasvu jatkui vahvana aina loppukesään asti. Raaka-aineiden hinnat nousivat nopeasti. Raakaöljyn hinta saavutti huippunsa heinäkuussa maksaen enimmillään 147 dollaria tynnyriltä. Siitä eteenpäin kansainvälisen talouden näkymät alkoi-
12 vat kuitenkin synkentyä. Luottamusta rahoitusmarkkinoihin oli v. 2007 loppupuolelta lähtien pönkitetty toistuvasti. Silti Yhdysvaltain asuntomarkkinoilta alkaneet ongelmat kärjistyivät syyskuussa kriisiksi, joka uhkasi kaataa koko maailman rahoitusjärjestelmän. Keskuspankkien ja hallitusten toimin pahin onnistuttiin estämään, mutta luottamus markkinoilla ei ole palautunut eikä luotonanto normalisoitunut. Kun rahoituksen saatavuus väliaikaisesti liki tyrehtyi, alkoivat kriisin vaikutukset vuoden lopulla näkyä yhä selvemmin myös reaalitaloudessa. Teollisuustuotannon ja viennin määrät supistuivat marras-joulukuussa jyrkästi. Vuoden viimeisellä neljänneksellä tuotannon kasvu taantui ja yhä useampi maa vajosi taantumaan. Myös kehittyvien talouksien tilanne oli muuttunut olennaisesti heikommaksi. Kierre, jossa reaalitalouden kehitys alkoi rajoittaa pankkien lainanantomahdollisuuksia, oli käynnistynyt. Yhdysvalloissa käänne oli varsin jyrkkä. Vaikka tuotanto vuositasolla lisääntyi 1,1 %, supistui kasvu neljännellä vuosineljänneksellä jo yli 6 prosentin vuosivauhtia. Näkymät vuodelle 2009 eivät ole hyvät ja tuotannon arvioidaan supistuvan pari prosenttia, vaikka taloutta on elvytetty alentamalla ohjauskorko nollan tuntumaan, lisäämällä rahan tarjontaa, vahvistamalla pankkien ja muiden rahoituslaitosten taseita sekä käynnistämällä mittavia julkisen sektorin elvytystoimia. Työttömyys saattaa tänä vuonna ylittää 10 %. Julkisen talouden alijäämä kohonnee 14 prosenttiin. Myös Euroopassa kävi syksyllä selväksi, ettei se voi välttyä taantumalta. Euroopan neuvosto hyväksyi joulukuussa talouden elvyttämissuunnitelman, jolla unionin taloutta on tarkoitus elvyttää 200 mrd. eurolla, mikä vastaa 1,5 % unionin bruttokansantuotteesta. Tästä noin prosenttiyksikkö on tarkoitus toteuttaa v. 2009 ja loput myöhemmin. Kun hintojen nousu on alittanut keskuspankin tavoitteen, ohjauskoron laskun uskotaan jatkuvan. Euroopan unionissa tuotanto supistui v. 2008 viimeisellä neljänneksellä samaa tahtia kuin Yhdysvalloissa ja kasvoi vuositasollakin liki yhtä paljon; 0,9 %. Tänä vuonna tuotannon arvioidaan alenevan vajaan 3 %. Taantuma kohtelee pahimmin osaa uusista jäsenmaista, joista muutama on joutunut turvautumaan valuuttarahaston ja komission apuun. Työttömyys on alkanut nopeasti kasvaa ja julkisen talouden tila heikentyä. Kansainvälinen talous on vajonnut globaaliin ja syvään taantumaan, josta irtaantuminen edellyttää luottamuksen palautumista finanssimarkkinoilla. Jos näin käy, tuotannon arvioidaan alkavan elpyä kuluvan vuoden lopussa tai ensi vuoden alussa. Euroopan Unionin ja euroalueen talouskehitys sekä siihen liittyvät riskit Kuva Euroopan Unionin ja euroalueen talouskehityksestä v. 2008 tarkentuu vielä, kun tiedetään, kuinka paljon vuoden viime kuukausina talouskasvu supistui suhdanteiden heikentyessä. Lienee ilmeistä, että viime vuoden talouskasvu osoittautuu lopulta tammikuussa 2009 arvioitua prosentin suuruista kasvua heikommaksi. Bruttokansantuotteen kasvun alentuessa hidastui myös inflaatio, joka vuoden aikana kävi energian ja elintarvikkeiden hintojen nousun vuoksi huippulukemissa ja söi paljolti kuluttajien ostovoimaa ja yritysten kannattavuutta. Kokonaisuutena EU-alue ei ajau-
13 tunut taantumaan välttämättä kovinkaan huonoista lähtökohdista, sillä monissa maissa julkisen talouden tila selvästi kohentui korkeasuhdanteen aikana. Tämä vastaa niitä suosituksia, joita neuvosto osoitti jäsenvaltioille. Ongelma on kuitenkin se, että hyvin harvat maat tekivät määrätietoisia päätöksiä suotuisan suhdannekehityksen hyödyntämiseksi ja julkisen talouden kestävyyden kohentamiseksi. Julkisen talouden tila kohentui automaattisten vakauttajien ja osin kertaluontoisen verotulojen kasvun seurauksena. Tämä ei kuitenkaan parantanut julkista taloutta rakenteellisesti. Vastaava, mutta vastakkainen ilmiö nähdään vuoden 2008 ja erityisesti vuoden 2009 aikana, jolloin verotulot supistuvat nopeasti ja julkisen talouden suhdanneautomatiikka alkoi heikentää tasapainoa. Eri maissa toteutettavat pankkitukitoimet lisäsivät julkiseen talouteen kohdistuvia menopaineita selvästi, vaikka ei laskettaisi ehdollisia tukitoimia, joiden realisoitumisesta ei ole varmuutta. Tämän seurauksena eräiden maiden julkinen velkaantuminen alkoi nousta tuntuvasti, ja sama kehityssuunta jatkuu v. 2009. Selvää kuvaa ei ole talouskehityksen kääntymisestä. Komission tammikuisen ennusteen mukaan käänne ajoittuisi loppuvuoteen 2009, jolloin seuraavana vuonna päästäisiin positiivisiin, joskin mataliin kasvulukuihin. Riskit ovat kuitenkin tämän jälkeen kääntyneet kohti heikomman kehityksen vaihtoehtoja. Tämä aiheutuu paljolti siitä, että reaalitalouden heikko kehitys on alkanut vaikuttaa osaltaan rahoitusmarkkinoihin, mikä on ollut omiaan syventämään kriisiä. Monista toimenpiteistä huolimatta on yhä ilmeistä, että normaalit rahoituskanavat eivät toimi ja että pankkisektorin keskinäisen luottamuksen puute on keskeinen myönteisen kehityksen este. Ilman luottokanavan avautumista ei ole edellytyksiä sille, että yritystoiminta ja investoinnit elpyisivät. Globaalin talouden elpymisen kannalta on pantu huolestuneina merkille se, että myös kansainvälisen kaupan rahoitus ei toimi. Tämä lienee ollut keskeinen taustatekijä siinä maailmankaupan romahduksessa, joka nähtiin vuoden vaihteessa. Jatkokehityksen kannalta uutena riskinä voidaan nähdä työttömyyden leviäminen, joka vaikuttanee yksityiseen kulutukseen ja luottamukseen, joka on tosin ollut alamaissa jo pitempään sekä teollisuudessa että kuluttajien piirissä. Talouspolitiikan yhteensovittaminen EU- ja euroalueella Talous- ja rahoituskriisin syventyessä on saatu merkittäviä kokemuksia myös talouspolitiikan koordinaatiosta EU:n ja euroalueen piirissä. Keskeinen havainto on se, että vakaus- ja kasvusopimuksen arvo talouspolitiikkaan kohdistuvan luottamuksen ylläpitäjänä on kasvanut. Samalla eräät uudet jäsenvaltiot, joihin kohdistuu voimakkaita ulkoisia paineita, ovat vauhdittaneet pyrkimyksiään hakeutua euro-alueen jäsenyyteen. Periaatteessa rahapolitiikan tulisi olla keskeisessä asemassa, kun talousalueeseen kohdistuu ns. symmetrinen häiriö. Rahapolitiikkaa onkin kevennetty samalla, kun hintavakauteen kohdistuvat paineet ovat hellittäneet. Kovin voimakasta elvytysvaikutusta tällä on tuskin ollut, koska luottamus on ollut heikkoa. Rahapolitiikassa ja rahoitusmarkkinoilla toimet ovatkin keskittyneet siihen, että luottamusta voitaisiin palauttaa. Pankkien pääomittaminen onkin tuottanut tuloksia. Sen sijaan erilaisten
14 takuuinstrumenttien vaikutus on ollut vähäisempi. Seuraavana toimenpiteenä tilanteen aukaisemiseksi ollaan valmistelemassa toimia pankkien epäkelpojen omaisuuserien eristämiseksi. Kaikilla näillä toimenpidelohkoilla on unionitason yhteistyöllä ja koordinaatiolla ollut keskeinen merkitys. Näin on voitu parhaassa tapauksessa rajoittaa pelastusoperaatioista aiheutuvia rajat ylittäviä haittoja. Komissio julkisti marraskuun lopulla elvytyssuunnitelman, jota epävirallinen Eurooppa-neuvosto oli pyytänyt. Pääpaino elvytystoimissa, joiden kokonaistavoitteeksi asetettiin 1,5 % unionialueen BKT:sta, on kansallisilla toimenpiteillä, joiden tulee olla oikein kohdennettuja ja ajoitettuja sekä väliaikaisia. Kansallisten elvytystoimien osuus on määrä olla 1,2 % bruttokansantuotteesta ja sitä täydentää unionitason osuus (0,3 % BKT:sta), joka jakautuu kahtia yhteisöbudjetin ja EIP:n kanssa. Kun otetaan huomioon se, että Euroopassa toisin kuin Yhdysvalloissa automaattisilla vakauttajilla on keskeinen rooli suhdannepolitiikassa, on päädytty lukuun, jonka mukaan finanssipolitiikan elvytysvaikutus olisi kokonaisuudessaan 3,3 % BKT:sta, mikä nousee verraten lähelle Yhdysvaltojen elvytystoimista esitettyjä arvioita. Kääntöpuoli on se, että unionialueen julkisen talouden alijäämä noussee kokonaisuudessaan 4 5 prosenttiin BKT:sta tänä ja ensi vuonna ja samalla velkaantumisaste kohoaa tuntuvasti. Kun monilla mailla on lisäksi tarve uudistaa velkakantaansa, on olemassa riski, että julkinen velka sen lisäksi, että se kasvaa ja lisää pitkän aikavälin kestävyyspaineita, alkaa syrjäyttää yhä enemmän yksityisiä investointitarpeita ja muodostuu osaltaan elpymisen ja kasvun esteeksi. Tästä syystä monet jäsenvaltiot ovat varovaisia velkaantumisen lisäämisen suhteen ja ovat alkaneet leikata julkisia menojaan. Tämä koskee varsinkin monia uusia jäsenvaltioita, joissa rahoituskriisi on syvenemässä. Kaiken tämän seurauksena tarve sovittaa jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa yhteen entistä paremmin on lisääntynyt. Kun on ilmeistä, että pitkän aikavälin kestävyysvajeet ovat kasvamassa, tarvitaan myös entistä selkeämpää keskipitkän ja pitkän aikavälin sitoutumista. Monissa maissa on hyväksytty tai ollaan hyväksymässä uusia budjettisääntöjä, kuten esim. Saksassa, jossa uutta kehikkoa ollaan toteuttamassa perustuslain tasolla. Suomen kansantalous Talouskasvu romahti 0,9 prosenttiin v. 2008. Kokonaistuotannon kasvu alitti talousarvioesityksen perustana olleen kokonaistaloudellisen ennusteen lähes kahdella ja puolella prosenttiyksiköllä. Poikkeuksellisen suuren eron taustalla on maailmanlaajuisen finanssikriisin laajeneminen reaalitalouden taantumaksi kaikissa kehittyneissä kansantalouksissa, mitä ei vielä loppukesällä 2007 kyetty täysipainoisesti ennakoimaan. Myös kehittyvien talouksien toimeliaisuus hidastui voimakkaasti. Kansainvälisen kysynnän nopea ja jyrkkä supistuminen voimisti Suomessa jo aiemmin asuinrakentamisen supistumisesta alkunsa saanutta talouden hidastumista. Viime vuoden alkupuoliskolla kotimainen kysyntä pieneni, kun taas toisella puoliskolla vientiyritysten kysyntä supistui ja siitä seurasi teollisuustuotannon romahtaminen sekä yritysten varastojen sopeuttaminen. Tästä johtuen kokonaistuotanto ei viime vuoden sisällä
15 Kuvio 1. BKT, määrän muutos, % 25 20 15 10 5 0-5 -10-15 2000 2002 2004 2006 2008 Lähde: TK BKT Vienti Tuonti Investoinnit Kulutus lisääntynyt ollenkaan, mutta edellisen vuoden lopun vahvan tason seurauksena tuotannon vuosikeskiarvo oli vielä edellistä vuotta suurempi. Sekä kotimaisen että ulkomaisen kysynnän kehitys jäi viime vuonna loppukesällä 2007 arvioitua selvästi heikommaksi. Suurimmat erot ilmenivät ulkomaankaupassa sekä kotitalouksien kysynnässä. Ulkomaankaupan ennakoitua heikompi kehitys johtui kansainvälisen talouden ja kaupan supistumisesta viime vuoden lopussa. Kotitalouksien heikkoon kulutukseen taas oli syynä erityisesti työllisyysodotusten muutos ja siitä aiheutunut kuluttajien luottamuksen romahdus viime vuoden puolivälistä alkaen, sillä kotitalouksien tulokehitys ennakoitiin erityisen hyvin. Myös investointitoiminta jäi odotuksista, kun yritysten kysyntänäkymät heikkenivät ja kapasiteetin käyttöasteet laskivat nopeasti viime vuoden aikana. Etenkin julkisten investointien kohdalla ero oli suuri, sillä vielä v. 2007 julkisten investointien oletettiin lisääntyvän noin kuusi prosenttia, mutta ne supistuivatkin viime vuonna runsaan prosentin. Hintapaineet ennakoitiin hyvin, sillä bruttokansantuotteen hinnan muutos vastasi v. 2007 ennakoitua, joten kokonaistuotannon arvo poikkesi odotetusta vain määrän muutoksen verran. BKT:n taso jäi siten runsaat kaksi prosenttia talousarvioesityksessä ennakoitua matalammaksi. Inflaatio kiihtyi v. 2008, ja hintojen sekä palkkojen nousu kohosi korkeammaksi kuin kertaakaan vuoden 1991 jälkeen. Elintarvikkeiden patoutuneet hintapaineet purkautuivat kuluttajahintoihin suurelta osin tammikuussa ja raakaöljyn maailmanmarkkinahinnat jatkoivat vuoden alkupuoliskolla jyrkkää nousuaan. Myös työkustannusten nousu nopeutui, ja lisäksi inflaatiota nostivat valmisteverojen sekä terveydenhuollon asiakasmaksujen korotukset. Vaikka inflaatiopaineet alkoivat maailmanlaajuisen taantuman ja raakaöljyn maailmanmarkkinahintojen jyrkän laskun vuoksi loppuvuodesta
16 tuntuvasti keventyä, kuluttajahintaindeksi kohosi v. 2008 keskimäärin 4,1 %. Palkansaajien ansiotaso kohosi nimellisesti 5,2 %, mutta reaalisesti vain runsaan prosentin. Ansiotason nousu vastasi syyskuussa 2007 laadittua arviota, mutta hintojen nousu muodostui 1,5 prosenttiyksikköä tätä korkeammaksi. Työllisten määrä lisääntyi koko vuoden 2008, vaikka kokonaistuotanto alkoi jo vähentyä vuoden viimeisellä neljänneksellä. Työpaikkoja oli keskimäärin 39 000 enemmän kuin vuotta aiemmin. Edellisvuotista suurempi osa niistä oli kokoaikaisia. Työvoiman kysyntä oli vilkasta erityisesti rakentamisessa ja palveluelinkeinoissa, teollisuuden työpaikat vähenivät hieman. Työllisyysaste kohosi 70,6 prosenttiin, kausipuhdistetusti tasolle, jolla se oli viimeksi vuoden 1991 kesällä. Työttömyysaste laski 6,4 prosenttiin eli liki siihen mitä syyskuussa 2007 ennakoitiin. Tilastokeskuksen työvoimatiedustelun mukaan työttömiä oli v. 2008 keskimäärin 172 000. Avoimena olevien työpaikkojen määrä alkoi vuoden loppupuolella vähentyä ja työvoiman saatavuusongelmat helpottua. Vuonna 2008 avoimia työpaikkoja oli työvoimatoimistoissa keskimäärin n. 37 500, eli vajaa 3 000 vähemmän kuin vuotta aiemmin; aleneva suunta alkoi jo talvikaudella. Yritysten ammattitaitoisen työvoiman saanti helpottui vuoden mittaan merkittävästi. Suomen julkinen talous Kansainvälisissä vertailuissa Suomen julkinen talous on suhteelliselta kooltaan keskimääräistä suurempi verrattuna muihin kehittyneisiin markkinatalouksiin. Julkisella taloudella on kansantaloudessa siten merkittävä rooli niin työllistäjänä, palveluiden tuottajana kuin tulonjakoonkin vaikuttavana toimijana. Julkisen vallan tehtävänä on edistää hyvinvointia luomalla mahdollisimman hyvät edellytykset taloudelliselle toiminnalle. Verrattain laaja julkinen talous näkyy vastaavasti keskimääräistä kovempana verorasituksena. Julkisen talouden suuri koko yhdessä näköpiirissä olevan demografisen muutoksen kanssa luo talouspolitiikan kannalta vaativan asetelman. Väestön ikärakenteen muuttuessa työvoiman tarjonta alenee. Samalla kun käytettävissä oleva talouden työvoimapanos pienenee, niin ikäsidonnaiset julkiset menot puolestaan kasvavat. Talouskasvu hidastuu väistämättä, mikä pakottaa tavoittelemaan tuottavuuden nostoa julkisessa taloudessa. Tähän pyritään erityisesti hallituksen käynnistämillä tuottavuusohjelmalla sekä kunta- ja palvelurakenneuudistuksella. Peruspalvelujen turvaaminen edellyttää valmiutta sellaisiin rakenteellisiin uudistuksiin, joilla taloudellisuutta ja tehokkuutta voidaan merkittävästi lisätä ja varmistaa näin rahoituksen kestävyys. Edessä oleva nopea eläkkeelle siirtyminen mahdollistaa toimintojen rationalisoinnin ja voimavarojen kohdentamisen ydintoimintoihin. Julkisella sektorilla nykyisin työskentelevistä lähes puolet poistuu ensi vuosikymmenen puoliväliin mennessä eläkkeelle. Vuonna 2008 kansainvälisestä finanssikriisistä alkunsa saanut korkeasuhdanteen taittuminen heijastui nopeasti myös julkisen talouden tilaan. Suhdanneherkät verotulot, kuten yhteisöverot ja luovutusvoitoista maksettavat verot kääntyivät laskuun loppuvuodesta. Valtion saamat omaisuustulot pysyivät vielä v. 2008 hyvin korkealla
tasolla. Talouskriisi tulee heikentämään jyrkästi julkisen talouden rahoitusasemaa lähivuosina. Kansainvälisen toimintaympäristön talousnäkymien heikkeneminen syveni vuoden loppua kohden. Vaikutukset julkiseen talouteen näkyvät kuitenkin viiveellä. Julkisen talouden tulojen kasvu hidastui 3,5 prosenttiin samalla kun menojen nousu nopeutui 6 prosenttiin. Julkinen talous oli rahoitusasemaltaan 4,3 % ylijäämäinen suhteessa kokonaistuotantoon. Julkisen talouden rahoitusasema oli hieman vahvempi kuin mitä ennustettiin budjettia laadittaessa vuodelle 2008. Huolimatta vuoden loppua kohden heikentyneestä talouskehityksestä koko julkisen sektorin velkaantuneisuus aleni v. 2008 edelleen. Vuoden lopussa EMU-velka suhteessa kokonaistuotantoon oli 33,4 % eli noin 1,5 prosenttiyksikköä pienempi kuin vuotta aiemmin. Kuntatalous pysyi v. 2008 edelleen lievästi alijäämäisenä (-0,1 % /BKT) verotulojen ja valtionosuuksien erittäin nopeasta, yhteensä lähes 8 prosentin kasvusta huolimatta. Tulojen lisääntyessä kuntien kulutusmenot kasvoivat nimellisesti yli 7 % ja investoinnit lähes 8 %, minkä seurauksena kuntien lainakanta kasvoi edelleen nopeasti. Vaikka kuntien rahoitusasema on viime vuosina kohentunut verotulojen nopean kasvun seurauksena ja v. 2008 kuntatalouden tila oli talouskasvun nopeasta hidastumisesta huolimatta vielä varsin kohtuullinen, kuntien talousnäkymät ovat talouskriisin myötä huonontuneet nopeasti. Kuntatalous kiristyy kuluvana vuonna merkittävästi verotulojen supistuessa vuoden 2008 tasoon verrattuna. Tulojen supistuminen aiheuttaa kuntatalouteen syvän alijäämän, mikäli menojen kasvu jatkuu nopeana tänä ja ensi vuonna. Tämä säteilee kuntiin tuntuvasti vielä usean vuoden ajan siitäkin huolimatta, että yleinen taloustilanne alkaisi ensi vuonna asteittain parantua. Talouskriisi tulee kunnille erittäin hankalaan aikaan, sillä kunnissa tulisi varautua kauteen, jolloin väestön ikääntyminen alkaa lisätä palvelujen kysyntää ja kustannuksia samalla kun talouskasvu hidastuu. Käyttötalouden nopean menojen kasvun lisäksi kuntien investoinnit ovat lisääntyneet viime vuodet voimakkaasti. Tämän seurauksena kuntien lainakannan kasvu on ollut nopeaa, ja kuntatalouden puskurit talouden taantumaa ja väestön ikääntymisen aiheuttamia haasteita varten ovat pitkään jatkuneesta korkeasuhdanteesta huolimatta heikot. Kun kuntatalous näyttää kuluvana vuonna painuvan syvään alijäämään ja pysyvän lähivuodet kireänä, paineet kunnallisverotuksen kiristymiseen ja kuntien velan määrän voimakkaaseen lisääntymiseen ovat suuret. Kunnissa tarvitaankin menojen sopeuttamistoimia samanaikaisesti sekä suhdannetaantuman että pitkän aikavälin rakenteellisen epätasapainon korjaamiseksi. Täten tuottavuutta parantavien uudistuksien ja maltillisten palkkasopimuksien merkitys korostuu entisestään. Vuonna 2008 sosiaaliturvarahastojen ylijäämä pysyi vahvana, 3,2 prosentissa suhteessa kokonaistuotantoon. Valtaosa sosiaaliturvarahastojen ylijäämästä tuli työeläkerahastoista. Työeläkkeiden osittaisella rahastoinnilla varaudutaan tuleviin eläkemenoihin. Myös työttömyysvakuutusrahasto oli ylijäämäinen, millä se kasvatti suhdannepuskuriaan. Kansainvälinen rahoitusmarkkinakriisi heikensi kuitenkin työeläkerahastojen markkina-arvoa voimakkaasti erityisesti vuoden jälkipuoliskolla. Markkina-arvo 17
18 oli vuoden lopussa 105,1 mrd. euroa, eli 55,9 % suhteessa kokonaistuotantoon. Markkina-arvo supistui edellisvuoden lopusta n. 17 mrd. eurolla eli 14 %. Vuoden lopulla eduskunta hyväksyi väliaikaisen lievennyksen työeläkelaitosten vakavaraisuusvaatimuksiin, jotta vältyttäisiin tilanteelta, missä laitokset joutuisivat myymään osakkeita epäsuotuisassa markkinatilanteessa. Hallituksen arviointia talouskehityksestä Heikentyvä talouskehitys ja siihen liittyvät sopeutustarpeet ovat nousseet esiin sekä hallitusohjelman puolivälin tarkistuksessa että kehysratkaisussa. Nopeasti muuttunut taloudellinen ympäristö on pakottanut sopeuttamaan myös talouspolitiikkaa. Ratkaisut ovat hyvin pitkälle sen mukaisia, mitä myös ulkopuoliset arvioijat kansainväliset talousjärjestöt ja Euroopan unioni ovat suosittaneet. Tuorein arvio, jossa on otettu huomioon uusimmat toimet, kuten vuoden 2009 ensimmäinen lisätalousarvio, on komission suositukseen perustuva lausunto, jonka Euroopan unionin neuvosto hyväksyi maaliskuussa 2009. Siinä esitetty Suomen julkisen talouden tilaa koskeva arvio on myönteinen, joskin ylijäämien nähdään supistuvan tuntuvasti. Elvytystoimia pidetään aiheellisina ja niiden katsotaan vastaavan verraten hyvin Euroopan elvytyssuunnitelman periaatteita. Julkisen talouden kehitykseen liittyy riskejä alaspäin ja huomiota kiinnitetään toimenpiteisiin, joilla voidaan varmistaa pitkän aikavälin kestävyys. Suomea kehotetaankin tämän mukaisesti: (i) toteuttamaan vuotta 2009 koskeva finanssipolitiikka suunnitellusti Euroopan elvytyssuunnitelman mukaisesti ja vakaus- ja kasvusopimuksen kehikon puitteissa (ii) tämän jälkeen kumoamaan finanssipoliittisten elvytystoimien negatiivinen vaikutus budjettiin ja palaamaan keskipitkän aikavälin tavoitteeseensa sekä panemaan täytäntöön asiaankuuluvia rakenteellisia uudistuksia, jotta julkisen talouden pitkän ajan kestävyys varmistettaisiin. Eräät Suomen hallituksen päättämät elvytystoimet, kuten veronalennukset, ovat pysyväisluontoisiksi tarkoitettuja ja poikkeavat siltä osin komission esittämästä suunnitelmasta. Samansuuntaista kritiikkiä komissio on esittänyt moniin muihinkin jäsenvaltioihin (esim. Ruotsi), jotka Suomen tavoin ovat osin rakenteellisista syistä päättäneet keventää verotusta. Elvytystoimista julkiseen talouteen kohdistuvien negatiivisten vaikutusten kompensoimiseksi ja kestävyyden vahvistamiseksi onkin nähty perustelluksi ottaa käyttöön muita toimenpiteitä, kuten niitä rakenneuudistuksia ml. eläkeikää koskeva päätös joihin ym. suosituksessakin viitataan.
19 1.3 Finanssipolitiikka Finanssipolitiikan linjan ja valtiontalouden kehysten toteutuminen sekä julkisen talouden kestävyys Vuoden 2008 menokehys piti Toukokuun 2007 kehyspäätöksessä kertomusvuodelle 2008 asetettiin menokehykseksi 33 577 milj. euroa vuoden 2008 hintatasossa. Kehyspäätöksen mukaisesti menokehystä on korjattu teknisesti hinta- ja rakennemuutoksin, joiden jälkeen menokehystaso tarkentui 34 332 milj. euroon vuoden 2008 hintatasossa. Kehysmenojen kokonaismäärä oli hallituksen talousarvioesityksessä 33 890 milj. euroa, mikä jätti 46 milj. euron ns. jakamattoman varauksen. Varsinaiseen talousarvioon eduskunta lisäsi kehykseen luettavia menoja 44 milj. eurolla. Hallitus antoi eduskunnalle kertomusvuonna varsinaisen talousarvioesityksen lisäksi kolme lisätalousarvioesitystä. Näissä määrärahoja lisättiin yhteensä 714 milj. euroa. Hallitusohjelman mukaan vuotuisten osakemyyntitulojen ylittäessä 400 milj. euroa voidaan ylityksestä enintään 25 %, kuitenkin enintään 150 milj. euroa, käyttää kertaluonteisiin osaamista, innovaatioita ja talouden kasvua edistäviin investointeihin kehyksen estämättä. Omaisuudenmyyntituloja kertyi 60,8 milj. euroa, joten lisärahaa ei ollut käytettäväksi kehyksen ylittäviin kertahankkeisiin. Valtiontalous ylijäämäinen ja valtionvelka supistui Hallituksen esittämien talousarviomenojen yhteismäärä vuodelle 2008 oli 43 629 milj. euroa, joka eduskunnan käsittelyssä nousi 44 milj. eurolla. Varsinaisessa talousarviossa budjettitalous arvioitiin 1 848 milj. euroa ylijäämäiseksi. Budjettitalouden tulot olivat tilinpäätökseen sisältyvän toteumalaskelman mukaan 44 292 milj. euroa ja menot ilman valtiovelan vähentämistä 43 529 milj. euroa. Budjetoituja menoja jäi käyttämättä 960 milj. euroa, eli 335 milj. euroa enemmän kuin v. 2007. Budjettitalouden tulot olivat 763 milj. euroa toteutuneita menoja suuremmat. Budjettitalouden velkaa lyhennettiin 1 394 milj. eurolla, josta 630 milj. euroa katettiin edellisten tilikausien ylijäämällä. Tuleville vuosille jää 454 milj. euroa edellisten tilikausien ylijäämää, jota voidaan talousarviolain sallimissa puitteissa käyttää talousarvion kattamiseen. Valtionvelan nimellisarvo oli vuoden 2008 lopussa 54 mrd. euroa. Valtionvelka suhteessa bruttokansantuotteeseen aleni edellisestä vuodesta kahdella prosenttiyksiköllä 29,2 prosenttiin. Velkasuhteen ennakoidaan jatkossa kasvavan. Valtionvelkaa käsitellään tarkemmin luvussa 2.5. Koko valtiontalouden ylijäämä oli v. 2008 kansantalouden tilinpidon käsittein mitattuna 0,8 % bruttokansantuotteesta. Ylijäämän ennakoidaan nykyoletusten perusteella kääntyvän vaalikauden loppua kohden 4,3 prosentin alijäämäksi v. 2011.
20 Taulukko 1. Budjettitalouden ja valtiontalouden tasapaino, 2005 2008, milj. euroa 2005 2006 2007 2008 Muutos, 2007 2008, % Budjettitalous Budjettitalouden tulot Budjettitalouden menot 39 023 37 467 40 979 39 384 43 212 40 327 44 292 43 529 2,5 7,9 Varsinainen alijäämä 1 556 1 595 2 885 763-73,6 Velanhallinnan menot -44-56 -4 6-150,0 Nettorahoitustarve 1 512 1 538 2 881 757-73,7 Valtiontalouden jäämä kansantalouden tilinpidon mukaan 623 1 594 3 641 1 505 Julkisen talouden kestävyys Julkisen talouden ylijäämä supistui kertomusvuonna edellisvuoden 5,2 prosentista 4,1 prosenttiin suhteessa kokonaistuotantoon. Suurin osa ylijäämän heikkenemisestä johtui valtiontalouden ylijäämän nopeasta supistumisesta. Kuntatalouden alijäämä pysyi ennallaan, 0,1 prosentissa suhteessa bruttokansantuotteeseen. Sosiaaliturvarahastojen ylijäämä koheni hieman verrattuna edellisvuoteen. Työeläkerahastosijoitukset vähentyivät vuoden aikana kansainvälisen rahoituskriisin seurauksena 14 prosentilla. Työeläkejärjestelmään oli vuoden lopussa rahastoitu varoja 105,1 mrd. euroa, mikä vastasi 58,8 % bruttokansantuotteesta. Työikäinen väestö alkaa Suomessa supistua vuosikymmenen vaihteessa. Tilastokeskuksen vuoden 2007 väestöennusteen mukaan 15 64-vuotiaiden määrän ennakoidaan supistuvan n. 260 000 hengellä parin seuraavan vuosikymmenen kuluessa. Yli 65-vuotiaiden määrä kasvaa samalla yli 600 000 henkilöllä. Demografinen muutos alkaa Suomessa aiemmin kuin muissa Euroopan maissa. Kahden seuraavan vuosikymmenen aikana tapahtuva vanhushuoltosuhteen kasvu on Suomessa EU-maiden voimakkain. Väestön ikääntymisen julkiselle taloudelle aiheuttamia paineita on arvioitu yhtenäisin menetelmin EU:n talouspoliittisessa komiteassa laadituissa kestävyyslaskelmissa viimeksi v. 2006. Näiden laskelmien mukaan ns. ikäsidonnaisten menojen (eläkkeet, terveydenhoito, pitkäaikaishoito ja koulutus) arvioidaan kasvavan Suomessa suhteessa bruttokansantuotteeseen noin 5 prosenttiyksiköllä vuoteen 2050 mennessä. Eläkemenot nousevat 2,5 prosenttiyksiköllä ja terveyden ja pitkäaikaishoidon menot lähes 3 prosenttiyksiköllä suhteessa bruttokansantuotteeseen. Työttömyysmenot suhteessa kokonaistuotantoon supistuvat työttömyyden alentumisen vuoksi ja koulutusmenot nuorten ikäluokkien pienenemisen vuoksi. Kertomusvuonna jatkettiin työtä päivitettyjen laskelmien esittämiseksi. Uudet laskelmat valmistuvat keväällä 2009. Johtuen julkisen talouden näkymien heikkenemisestä, vuoden 2008 vakausohjelman tarkistuksessa kaksinkertaistettiin arvio julkisen talouden kestävyysvajeesta suhteessa edellisvuoden arvioon. Uusi arvio on kolme prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon. Joko julkisia menoja tulisi vähentää tai tuloja lisätä tällä määrällä ensi