Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu Politiikan tutkimuksen tutkinto-ohjelma SÄHKÖISET OSALLISTUMISMUODOT KUNTATASOLLA Haastattelututkimus luottamushenkilöiden näkemyksistä kuntalaisten uusista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista Lotta Hakanpää Valtio-opin maisteriseminaari POLVOS40 Helmikuu 2018 Ohjaaja: Elina Kestilä-Kekkonen
Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu Politiikan tutkimuksen tutkinto-ohjelma / Valtio-opin opintosuunta Hakanpää, Lotta: Sähköiset osallistumismuodot kuntatasolla: haastattelututkimus luottamushenkilöiden näkemyksistä kuntalaisten uusista osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista Pro gradu -tutkielma, 68 s., 10 liites. Suomalaisen demokratian haasteena voidaan pitää äänestystason laskua ja osallistumisen eriarvoistumista. Suomessa valtionhallinto on pyrkinyt jo useamman vuoden vastaamaan perinteisen poliittisen osallistumisen laskuun ja osallistumisen eriarvoistumiseen esimerkiksi konkretisoimalla kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia uusilla osallistumismuodoilla aina kuntatasolta lähtien. Tässä tutkielmassa tarkastellaan uusista osallistumismuodoista erityisesti sähköisiä osallistumismahdollisuuksia. Tutkielmassa tarkastellaan, millaiseksi kuntien korkeimmat luottamushenkilöt katsovat uusien osallistumismuotojen roolin perinteisten poliittisen osallistumisen rinnalla kunnissa. Valtioneuvoston laatimassa Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa yhtenä ratkaisuna osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämiseksi nähdään muun muassa sähköisten demokratiapalvelujen kehittäminen. Tutkielmassa perehdytään tarkastelemaan oikeusministeriön ylläpitämään demokratiaportaaliin kuuluvaa kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelua. Tutkielman aineisto kerättiin haastattelemalla kahdeksan Uudenmaan kunnan korkeinta luottamushenkilöä. Aineistoksi valikoitui kuntalaisten sijaan kunnan luottamushenkilöt, sillä tutkimusta ei ole tehty siitä, miten kuntapäättäjät ovat ottaneet nämä sähköiset demokratiapalvelut vastaan. Luottamushenkilöiden arviot eri osallistumis- ja vaikuttamiskanavien tehokkuudesta voivat vaikuttaa siihen, miten kuntalaisille tuodaan eri osallistumistapoja esille. Yksi haastatteluaineiston keskeisimmistä tuloksista on se, että luottamushenkilöt uskovat osallistumiseen vaikuttavan eniten kuntalaisten asenteet ja tietämys, eikä tällöin ylhäältä alaspäin asetettavilla osallistumishankkeilla pystytä merkittävästi lisäämään kuntalaisten osallistumista yhteiskunnalliseen toimintaan. Luottamushenkilöt näkevät uudet osallistumismuodot täydentämään tarvittaessa perinteistä osallistumista, mutta edustuksellisen demokratian nähdään toimivan hyvin. Toinen merkittävä havainto on, että luottamushenkilöiden mukaan kuntalaisten suora yhteydenotto luottamushenkilöön on vaikuttavampi osallistumistapa kuin kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelun kautta lähetettävä aloite. Aloitepalvelu nähdään jossain määrin merkityksettömänä, koska aktiiviset kuntalaiset voivat myös suoraan ottaa yhteyttä kuntapäättäjiin esimerkiksi sosiaalisen median kanavissa. Luottamushenkilöiden mukaan digitalisaatio tulee muuttamaan tulevaisuuden kuntaa ja helpottamaan kuntalaisten suoraa osallistumista, mutta siihen ei haastatteluissa virallisella tasolla liitetty kiinteästi vuorovaikutuksen ulottuvuutta. Asiasanat: kuntademokratia, osallistava demokratia, verkkodemokratia, demokratiapolitiikka, demokratiainnovaatiot, kuntalaisaloite
Sisällysluettelo 1. JOHDANTO... 1 1.1. Tutkimusasetelma ja tutkielman rakenne... 5 2. DEMOKRATIAN TILA SUOMESSA... 7 2.1. Demokratiapoliittinen toimintaohjelma 2017 2019: avoin ja yhdenvertainen osallistuminen kuntatasolla... 11 3. OSALLISTAVA DEMOKRATIATEORIA... 16 3.1. Verkkodemokratia... 19 3.2. Demokratiainnovaatiot... 22 3.3. Kuntalaisaloite... 25 4. AINEISTO JA MENETELMÄT... 31 4.1. Puolistrukturoidut teemahaastattelut... 31 4.2. Teoriaohjaava sisällönanalyysi... 34 5. TEEMAHAASTATTELUT... 37 5.1. Yhdenvertaiset osallistumismahdollisuudet ja uudet osallistumistavat... 37 5.2. Kunta- ja aluedemokratia... 44 5.3. Osallistava demokratia ja demokratiainnovaatiot... 52 5.4. Verkkodemokratia kunnissa... 57 6. JOHTOPÄÄTÖKSET... 64 7. LÄHDELUETTELO... 69 LIITE 1. Haastattelupyyntö... 76 LIITE 2. Haastattelurunko... 77 LIITE 3. Haastateltavat aakkosjärjestyksessä... 79
1. JOHDANTO Valtioneuvoston demokratiapoliittisen selonteon (2014) mukaan suomalaisen demokratian suurimpana haasteena voidaan pitää äänestysaktiivisuuden laskua ja osallistumisen eriarvoistumista. Suomessa yleinen äänestysaktiivisuuden taso kääntyi laskuun 1980-luvun puolessavälissä, ja äänestäminen on myös heikompaa kuin muissa Pohjoismaissa (Wass 2016, 30). Demokratiapoliittisessa selonteossa on nostettu esille demokratian kehittämisen ydinkohtia ja pyritty löytämään keinoja, joilla vastata aktiivisuuden laskuun perinteisissä osallistumismuodoissa. Suomen demokratiapolitiikan yhtenä tavoitteena on kansalaisten laajan ja yhdenvertaisen osallistumisen parantaminen kunta- ja paikallistasolta lähtien (OM 15/2014). Hallitus hyväksyi 16.2.2017 periaatepäätöksenä Demokratiapoliittisen toimintaohjelman 2017 2019. Toimintaohjelma pohjautuu demokratiapoliittisen selonteon linjauksiin. Sen tavoitteena on vastata niin sanottuihin demokratian haasteisiin, joilla tarkoitetaan Suomessa äänestysaktiivisuuden laskua ja osallistumisen polarisoitumista, sekä edistää ja konkretisoida kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista (OM 7/2017). Toimintaohjelmassa huomio on kiinnitetty uusiin osallistumismuotoihin, jotka tarjoavat edustuksellisen demokratian rinnalle uusia vaikutusmahdollisuuksia yhdenvertaisen osallistumisen parantamiseksi. Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa tärkeänä nähdään demokratian ja uusien osallistumismuotojen kehittäminen erityisesti kunta- ja paikallistasolla, jossa on tapahtumassa merkittäviä muutoksia muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon uudelleen järjestämisen myötä. Kuntien toimintaympäristö on nykyään myös aikaisempaa monimutkaisempi, ja toimintaohjelmassa todetaan paikallisten ja alueellisten vaikuttamisen toimintamalleissa olevan kehitettävää (OM 7/2017, 80). Kuntademokratiaan kohdistuu tällä hetkellä sosiaali- ja terveydenhuollon uudelleen järjestämisen lisäksi myös muita haasteita, jotka liittyvät muuan muassa äänestysaktiivisuuden laskuun, kuntavaaliehdokkaiden rekrytoimiseen, osallistumisen polarisoituminen ja hallinnon monimutkaistumiseen (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 3). Kuntademokratian toimivuus on tärkeää niin kuntalaisen, paikallisyhteisön kuin koko demokraattisen yhteiskunnan näkökulmasta. Kuntaliiton julkaisun Keskiössä kuntalainen: Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat mukaan edellä mainittuihin kuntademokratian haasteisiin on vastattava kehittämällä kuntalaisten suoraa vaikuttamista, jonka nähdään täydentävän edustuksellista 1
demokratiaa ja lisäävän kuntalaisten motivaatiota vaikuttaa yhteisiin asioihin. Julkaisussa kuitenkin todetaan kuntademokratian kehittämisen lähtevän jokaisen kunnan omista tarpeista ja olosuhteista. (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 3.) Uudessa kuntalaissa (410/2015) nähdään tärkeänä kuntalaisten osallisuuden ja kunnallisen demokratian vahvistaminen muuttuvassa toimintaympäristössä. Myös kuntalaissa korostuu erityisesti suorien osallistumismuotojen vahvistaminen (OM 7/2017, 48, 50). Kuntalaissa on lueteltu kuntalaisten eri osallistumis- ja vaikuttamistapoja, joita ovat esimerkiksi keskustelu- ja kuulemistilaisuudet, kuntalaisraadit, asukkaiden mielipiteiden selvittäminen ennen päätöksentekoa, palvelun käyttäjien edustajien valitseminen kunnan toimielimiin sekä mahdollisuus osallistua kunnan talouden suunnitteluun. Sen lisäksi kuntalaissa mainitaan kunnan asukkaiden oma-aloitteisen asioiden suunnittelun ja valmistelun tukeminen. (Kuntalaki 410/2015, 22.) Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa kuntalaisten suoraa osallistumista pyritään lisäämään muun muassa sähköisiä osallistumismuotoja kehittävien hankkeiden avulla. Myös Kuntaliiton julkaisuissa todetaan, että kuntademokratian tilaa voidaan parantaa kehittämällä vuorovaikutteisia sähköisiä osallistumis- ja vaikuttamistapoja (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 15). Toimintaohjelmaan kirjatussa Demokratia.fi-hankkeessa kehitetään oikeusministeriön ylläpitämiä sähköisiä demokratiapalveluja, joihin kuuluvat muun muassa kansalaisaloite.fi- ja kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelut. Verkkopalveluiden tarkoituksena on parantaa kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. (OM 7/2017, 78.) Internetin nähdään voivan osittain korvaavan konventionaalisia osallistumismuotoja luoden edustuksellinen demokratian rinnalle suoria vaikuttamisen muotoja (Norris 2002, 212). Tutkimukset kuitenkin osoittavat, että useasti jo valmiiksi aktiiviset kansalaiset ottavat osaa uusiin osallistumismuotoihin (ks.esim. Norris 2005 & Bimber 2001). Toimintaohjelmassa todetaan, että kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelu on otettu hyvin vastaan, ja se on osoittanut yhdessä kansalaisaloite.fi-palvelun kanssa tarpeellisuutensa lisäämällä yhteiskunnallista keskustelua sekä parantamalla kansalaisten mahdollisuuksia aloitteiden tekoon (OM 7/2017, 51). Kuntaliiton vuonna 2015 julkaiseman tutkimuksen mukaan kuntalaisaloite on kuitenkin kuntalaisten keskuudessa vähiten käytetty suora osallistumismuoto, ja parhaimpana vaikuttamistapana kuntalaiset näkevät esimerkiksi suorat yhteydenotot viranhaltijoihin (Pekola-Sjöblom 2015, 1). On huomioitava, ettei kuntalaisaloitteeseen kuulu laissa määriteltyjä muotovaatimuksia, joten aloitteita on ennen 2
verkkopalvelua luomista ollut vaikeaa erottaa viranhaltijoille ja luottamushenkilöille tulevasta palautteesta (Christensen ym. 2016, 18). Kuntalaisaloite on noussut näkyville myös mediassa, kun eduskunnan oikeusasiamies huomautti Vantaan kaupunkia kuntalaisaloitteen käsittelytavasta. Oikeusasiamiehen mukaan kuntalaisaloitteen käsittelyssä oli ilmennyt huolestuttavaa piittaamattomuutta kuntalaisten suoraa osallistumisoikeutta ja vaikuttamismahdollisuutta kohtaan, kun aloitteen tekijöille ei ollut ilmoitettu siitä, mitä aloitteen pohjalta tehdään. (ks. esim. HS Mielipide 31.8.2017.) Aloite ohjataan sen viranomaisen käsiteltäväksi, jonka toimialueeseen se kunnassa kuuluu, ja kunnan on ilmoitettava aloitteen tekijälle aloitteen johdosta suoritetut toimenpiteet (Kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelu). Toimintaohjelmassa mainittujen uusien sähköisten osallistumismuotojen käyttöönotto edellyttää kuntatasolla vahvaa luottamushenkilöiden sitoutumista ja ymmärrystä kuntalaislähtöisen demokratian tärkeydestä edustuksellisen demokratian rinnalla (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 13). Tutkimusta ei vielä ole tehty siitä, miten kuntapäättäjät ovat ottaneet valtionhallinnon kehittämät sähköiset demokratiapalvelut vastaan. Luottamushenkilöiden arviot uusien osallistumis- ja vaikuttamiskanavien roolista voivat vaikuttaa siihen, miten kuntalaisille tuodaan eri osallistumistapoja esille ja miten kunnissa niiden käyttöön ylipäätään suhtaudutaan. Kunnat ovat itsenäisiä toimijoita, joten niiden välillä on eroavaisuuksia siinä, miten ne kehittävät suoria osallistumis- ja vaikuttamistapoja. Samoin kuntien luottamushenkilöistä löytyy sekä suorien osallistumismuotojen kannattajia että vastustajia (Ruostetsaari & Holttinen 2001, 80). Tässä tutkielmassa keskitytään tarkastelemaan kuntademokratian tilaa ja erityisesti kuntalaisaloite.fiverkkopalvelun roolia kuntalaisten osallistumisen aktivoimiseksi luottamushenkilöiden näkökulmasta: kokevatko luottamushenkilöt, että se on mahdollinen tapa aktivoida kuntalaisia perinteisen poliittisen osallistumisen rinnalla? Kuntalaisaloite on otettu käyttöön jo 1970-luvulla, mutta tutkielmassa on rajauduttu tarkastelemaan erityisesti verkkopalvelun asemaa. Kunnille on tarjolla useita eri sähköisiä osallistumisen välineitä, mutta niiden potentiaalin hyödyntäminen vaatii tuekseen avoimuutta sekä ennakkoluulottomuutta (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat - julkaisu 2015, 13; 14). Valtiohallinnon asettamia sähköisiä osallistamishankkeita voidaan kutsua myös demokratiainnovaatioiksi, joilla tarkoitetaan edustuksellisen demokratian rinnalle kehitettyjä osallistumismuotoja kansalaisten aktivoimiseksi (Christensen ym. 2016, 8). 3
Demokratiainnovaatioiden institutionaalisuus erottaa ne muista kansalaisaktivismin muodoista: ne eivät synny kansalaisten itseohjautuvasta toiminnasta, vaan niiden toiminta pohjautuu hallinnon määräämille politiikkalohkoille. Tällöin ylhäältä päin asetetaan toimenpiteitä demokratian kehittämiseksi, joka voidaan nähdä myös hallinnon pyrkimyksenä kanavoida osallistuminen sille mieluisaan suuntaan. (Kestilä-Kekkonen & Korvela 2017, 15 20.) Demokratiainnovaatioiden asemaa kuntalaisten aktivoimiseksi on tärkeää tutkia kuntapäättäjien näkökulmasta, sillä demokratiainnovaatioiden institutionalisoidun aseman takia niitä saatetaan kehittää vain valtionhallinnon näkökulmalle sopiviin uomiin (Kestilä-Kekkonen & Korvela 2017, 20). Kuntalaisten aktivoiminen voi jäädä näennäiseksi, jos demokratiainnovaatioilla pyritään vain legitimoida hallinnon toimintaa aitojen vaikuttamisen välineiden luomisen sijaan (Smisman 2006, 618). Onkin tärkeää myös selvittää kuntien luottamushenkilöiden näkemyksiä siitä, jäävätkö demokratiainnovaatiot vain valtionhallinnon näennäisiksi pyrkimyksiksi parantaa kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, vai katsovatko kuntapäättäjät demokratiainnovaatiot merkittäviksi kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien parantajiksi. 4
1.1. Tutkimusasetelma ja tutkielman rakenne Tutkielman tutkimuskysymykset ovat seuraavat: Minkälaisena luottamushenkilöt näkevät kuntademokratian tilan yleensä? Millaiseksi kuntien korkeimmat luottamushenkilöt katsovat uusien osallistumismuotojen roolin perinteisten poliittisen osallistumisen tapojen rinnalla? Kokevatko luottamushenkilöt, että kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelu on edistänyt kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia? Suomessa demokratian haasteina nähdään sekä valtakunnallisella että kuntatasolla muun muassa äänestysaktiivisuuden lasku ja osallistumisen polarisoituminen. Haasteisiin on vastattu demokratiapolitiikalla. Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa (2017) painotetaan uusien osallistumismuotojen mahdollisuutta edistää osallistumista aina kuntatasolta lähtien. Toimintaohjelmaan kuuluu sähköisiä osallistumismuotoja tukeva Demokratia.fi-hanke. Hankkeessa kehitetään demokratia.fi-palveluja, joiden tarkoituksena on parantaa kansalaisten osallistumismahdollisuuksia asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. Palveluun kuuluu kuntalaisaloite.fiverkkopalvelu, jonka tarkoituksena on parantaa kuntalaisten mahdollisuuksia aloitteiden laatimiseen. Kuntalaisaloite on kuitenkin kuntalaisten vähiten käytetty suora osallistumismuoto, eikä tutkimusta ole tehty siitä, miten kuntapäättäjät ovat ottaneet uudet sähköiset demokratiapalvelut vastaan. Hankkeiden haltuunotto edellyttää kuntatasolla luottamushenkilöiden sitoutumista uusiin osallistumismuotoihin edustuksellisen demokratian rinnalla. Luottamushenkilöiden teemahaastattelut: Kuntademokratian tila tällä hetkellä? Perinteisten ja uusien osallistumismuotojen suhde? Kuntalaisaloitte.fi-verkkopalvelun rooli? KAAVIO 1. Tutkielman taustoitus. 5
Tutkielman teoriaosuus muodostuu osallistavasta demokratiateoriasta, joka painottaa kansalaisten oikeutta osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon laajasti yhteiskunnan eri tasoilla. Osallistavaan demokratiateorian yhteydessä tutkielmassa tarkastellaan verkkodemokratiaa ja demokratiainnovaatioita. Osallistavan demokratiateorian vaikutus näkyy myös vahvasti Suomen demokratiapolitiikan suuntaviivoissa, sillä esimerkiksi Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa painotetaan kansalaisten laajempaa osallistumista päätöksentekoon uusilla osallistumistavoilla, joista tässä tutkielmassa tarkastellaan sähköisiä demokratiapalveluja. Teoriaosuutta ennen tutkielmassa tarkastellaan demokratian tilaa Suomessa ja valtioneuvoston laatimaa Demokratiapoliittista toimintaohjelmaa demokratian edistämiseksi. Demokratiapoliittisesta toimintaohjelmasta tarkastellaan erityisesti kahta tutkielman kannalta merkityksellistä painopistettä: yhdenvertaisia osallistumismahdollisuuksia ja uusia osallistumistapoja sekä kunta- ja aluedemokratiaa. Toimintaohjelmaan sisältyvistä hankkeista on nostettu tarkasteltavaksi kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelu, jonka kyvykkyyttä vastata teoriasta kumpuaviin demokratian haasteisiin tarkastellaan kuntien korkeimpien luottamushenkilöiden haastattelujen avulla. Tutkielman empiirinen osio koostuu kahdeksan Uudenmaan kunnan korkeimpien luottamushenkilöiden teemahaastatteluista. Teemahaastattelun teemat ovat syntyneet teorian ja edellä mainittujen Demokratiapoliittisen toimintaohjelman painopisteiden pohjalta. Haastattelujen avulla on tarkoitus selvittää, millaisena kuntien luottamushenkilöt näkevät uusien poliittisten osallistumismuotojen roolin suhteessa perinteisiin muotoihin, ja millainen rooli demokratiainnovaatioilla on kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien parantamiseksi. 6
2. DEMOKRATIAN TILA SUOMESSA Perinteinen poliittinen osallistuminen, jolla tarkoitetaan vaali- ja puolueosallistumista, on Suomessa vähentynyt. Äänestysaktiivisuus on Suomessa myös pienentynyt enemmän kuin muissa Pohjoismaissa (Borg 2013, 17 18; 65). Äänestysaktiivisuus on esimerkiksi Ruotsiin ja Tanskaan verrattuna lähes 20 prosenttiyksikköä matalampi (Grönlund 2016, 67). Erityisesti nuorten vaaliosallistuminen on alhaista (OM 14/2010, 64). Suomalaisen demokratian yhtenä suurimpana haasteena nähdään myös poliittisen osallistumisen eriytyminen muun muassa sosioekonomisen aseman mukaan (Wass & Grönlund 2016). Suomalaisten tyytyväisyys demokratian toimivuuteen on kuitenkin vakaata ja korkeaa (Kestilä-Kekkonen 2015, 62). Yksilön äänestysmotivaatioon vaikuttavat monet tekijät. Resurssien ja motivaation konkretisoituminen toiminnaksi on todennäköistä, jos äänestäminen koetaan mielekkääksi ja helpoksi vaikuttamiskeinoksi. Yksilön on myös pitänyt sisäistää jonkinasteinen äänestämisnormi. (Borg & Wass 2016, 179.) Poliittista osallistumista koskevan resurssiteorian mukaan kansalaiset eivät osallistu, jos heillä ei ole resursseja osallistua, he eivät ole kiinnittyneitä politiikkaan tai he kokevat olevansa politiikan ulkopuolella. Resurssiteorian tärkeimmäksi poliittisen osallistumisen selittäväksi tekijäksi on nostettu resurssit, joilla tarkoitetaan muun muassa aikaa ja rahaa. Tämän lisäksi voidaan myös kysyä, kokeeko yksilö osallistumisen poliittiseen toimintaan tehokkaaksi, onko hän kiinnittynyt politiikkaan ja tunteeko hän osallistumisen velvollisuudekseen. (Verba ym. 1995, 269.) Suomessa on kattava osallistumista tukeva lainsäädäntö. Perustuslain (731/1999) 14 :n 4 momentissa säädetään julkisen vallan tehtävästä edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Julkisen vallan on myös pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Kuntalain (410/2015) 22 taas tukee kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämistä. Perustuslaissa sekä kuntalaissa kuvastuu kansalaisten osallistumisen vahva perinne (OM 14/2010, 80 127). Uuden kuntalain yhtenä keskeisenä tavoitteena onkin kuntalaisten osallisuuden ja kunnallisen demokratian vahvistaminen (Wilhelmsson 2017). Osallistumista on pyritty Suomessa edistämään demokratiapolitiikalla. Oikeusministeriön julkaisussa Demokratiapolitiikan suuntaviivat (14/2010) demokratiapolitiikka määritellään valtion tai julkisen vallan tietoiseksi toiminnaksi demokratian edistämiseksi. Julkaisussa kuitenkin todetaan, ettei kansanvaltaa tule rakentaa ja ohjata ylhäältäpäin, mutta julkinen valta voi kuitenkin luoda 7
edellytyksiä kansanvallan toteutumiselle ja sen elinvoimaisuudelle. (OM 14/2010, 18.) Suomessa demokratiapolitiikkaa koordinoi oikeusministeriö, jonka tehtävänä on ollut huolehtia vaalien ja kansanäänestysten sujumisesta ja vaalilainsäädännön kehittämisestä. Vuonna 2007 oikeusministeriöön perustettiin demokratiayksikkö, jonka tehtävä on demokratiapolitiikan valmisteleminen sekä ministeriöiden toimien koordinoiminen kansalaisvaikuttamisen edistämiseksi. (OM 14/2010, 18.) Käsite demokratiapolitiikka nostettiin Suomessa ensimmäisen kerran esille Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmassa (2003 2007), jossa demokratiapolitiikan tavoitteeksi asetettiin, että Suomi tulee tuntea perinteidensä mukaisesti demokratian kehittämisen edelläkävijänä, jossa päätöksenteko perustuu kansalaisten laajaan osallistumiseen ja yhdenvertaisuuteen. Politiikkaohjelman tehtävänä oli edistää aktiivista kansalaisuutta, kansalaisyhteiskunnan toimintaa, kansalaisten yhteiskunnallista vaikuttamista ja edustuksellisen demokratian toimivuutta. (OM 14/2010, 19 21.) Suomessa demokratiapolitiikan keskeisiä toimijoita ovat niin oikeusministeriö, Suomen Kuntaliitto kuin myös valtiovarainministeriö. Osallistumista on pyritty lisäämään eri tasoilla. Paikallisdemokratian vahvistamisessa erityisesti Suomen Kuntaliiton, valtiovarainministeriön ja oikeusministeriön yhteistyöverkosto Kuntademokratiaverkostolla on tärkeä rooli. Kuntademokratiaverkoston toiminnalla pyritään niin edustuksellisen demokratian kuin myös kuntalaisten suoran osallistumisen edellytysten vahvistamiseen ja kehittämiseen. Tavoitteena on tukea kuntalaisten osallisuutta ja aktiivisuutta lisääviä ja täydentäviä toimintamuotoja. Kuntademokratiaverkoston toiminnan muodostavat kunnat, valtionhallinto ja kansalaisyhteiskunnan toimijat. (OM 7/2017, 21.) Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelman jälkeen rakennettiin valtioneuvoston demokratiaverkosto, jossa valmisteltiin demokratiapoliittinen selonteko Avoin ja yhdenvertainen osallistuminen (2014). Selonteossa nostettiin esille Suomen demokratian haasteita ja kehittämisen ydinkohtia ja annettiin valtioneuvoston linjaukset demokratiapolitiikan tavoitteiksi 2010-luvulle. Tämän tutkielman kannalta on mielekkäintä tarkastella osallisuuteen ja kuntademokratian vahvistamiseen liittyviä demokratiapolitiikan tavoitteita. Selonteossa painotetaan, että demokratiapolitiikan tulee pohjautua avoimeen vuorovaikutukselliseen päätöksentekokulttuuriin, johon voivat osallistua kaikki väestöryhmät kykyjensä ja halujensa mukaan (OM 15/2014, 35). 8
Hallitus hyväksyi 16.2.2017 periaatepäätöksenä demokratiapoliittisen toimintaohjelman 2017 2019, joka pohjautuu demokratiapoliittisen selonteon linjauksiin. Toimintaohjelman tavoitteena on vastata demokratiaan liittyviin haasteisiin sekä edistää ja konkretisoida kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista. Toimintaohjelman painopistealueina ovat yhdenvertaiset osallistumismahdollisuudet ja uudet osallistumistavat, kunta- ja aluedemokratia, avoin hallinto ja kuuleminen, järjestö- ja vapaaehtoistoiminnan toimintaedellytykset, demokratiakasvatus sekä yhteiskunnallinen toimintaympäristö ja keskusteluilmapiiri. (OM 17/2017.) Tässä tutkielmassa ollaan kiinnostuneita uusien osallistumismuotojen käyttöönotosta kuntatasolla kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamiskeinojen parantamiseksi. Toimintaohjelman painopisteistä syvennytään tarkastelemaan yhdenvertaisia ja uusia osallistumistapoja sekä kunta- ja aluedemokratian teemoja. Yksi toimintaohjelman käynnissä oleva hanke pyrkii lisäämään Demokratia.fi-palvelujen toimivuutta ja saavutettavuutta. Hankkeen tarkoituksena on lisätä kansalaisten osallistumismahdollisuuksia asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. (OM 7/2017, 78.) Demokratia.fi-palveluihin kuuluu myös kuntalaisaloite.fi-verkkopalvelu, jonka käyttöä kuntalaisten osallistamiseksi tässä tutkielmassa kartoitetaan. Valtionhallinnon ohjaama poliittista osallistumista ja demokratiaa edistävä toiminta on saanut myös osakseen kritiikkiä. Korvelan (2012) mukaan valtionhallinnon asettamien hankkeiden pyrkimyksenä on tuottaa legitimiteettiä hallinnolle. Tästä näkökulmasta katsottuna valtionhallinnon osallisuutta tukevien hankkeiden voidaan nähdä pikemminkin heikentävän kuin vahvistan demokratiaa. Demokratiapolitiikassa painotetuissa uusissa osallistumistavoissa kansalaisten rooli on enemminkin toimia konsulttina, jolloin kansalaiset vastaavat ylhäältä tuleviin ja ennalta määrättyihin kysymyksiin, eikä tällöin kansalaisilla ole aitoa mahdollisuutta tuoda oma-aloitteisesti mielipidettään esille. Osallistumisen sijasta voidaan tässä tilanteessa puhua sen sijaan kansalaisten osallistamisesta (Korvela 2012; Keränen 2017). Osallistumisen ja osallistamisen käsitteet liittyvät tiiviisti toisiinsa: osallistaminen on mahdollisuuksien tarjoamista ja osallistuminen mahdollisuuksien hyödyntämistä. Osallistamisen käsite on kuitenkin paradoksaalinen, sillä toisaalta se korostaa toimijoiden subjektiivisuutta, mutta siihen liittyy myös ulkoapäin vaikuttaminen ja objektivointi, kun toimijoita ohjataan ja opastetaan osallistumaan. Vaikka aloite tulee ulkopuolelta, osallistavan toiminnan oletetaan silti etenevän osallistujan omilla ehdoilla ja heidän itsensä asettamaan suuntaan. Toisaalta osallistamiseen voidaan nähdä liittyvän myös toimijan pakottaminen osallistumaan. (Toikko & Rantanen 2009, 90.) 9
Palonen (2009) kritisoi valtionhallinnon demokratiapolitiikkaa demokratiabyrokratian luomisena. Hän kritisoi sitä, miten edustuksellinen demokratian rinnalla suora demokratia nähdään aidompana päätöksentekomuotona, eikä teksteissä anneta sijaa parlamentaarisille analogioille. (Palonen 2009, 146 148.) Keränen (2008) taas toteaa Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelman tekstissä valtionhallinnon toimivan lähettäjänä ja kansalaisyhteiskunnan vastaanottajana, ja pohtii, miksi poliittista osallistumista ja demokratiaa edistävä toiminta on valtionhallinnon ohjaamaa. Ohjelma voisi hänen mukaansa palvella paremmin tarkoitustaan, jos se olisi laadittu kansalaisten näkökulmasta. (Keränen 2008, 35 50.) Toisaalta voidaan ajatella, että viranomaisilla on tärkeä rooli äänestysaktiivisuuden näkökulmasta kehittää osallistumista tukevia aktiviteetteja, joilla tarkoitetaan järjestelmätasolla esimerkiksi sähköisen äänestämisen kokeilua ja äänestyspaikkojen lisäämistä (Wilhelmsson 2011, 80 81). Tällöin toiminta on myös edustuksellista demokratiaa tukevaa ja toimenpiteiden tarkoituksena on tehdä esimerkiksi äänestäminen käytännöntasolla helpommaksi. Uudet osallistumismuodot taas nähdään edustuksellista demokratiaa täydentävinä, ei korvaavina. (mt. 80). Kansanvaltaa ei ole mahdollista rakentaa ja ohjata ylhäältäpäin, mutta julkinen hallinto voi toiminnallaan parantaa kansanvallan toteutumisen edellytyksiä. Julkinen hallinto voi edistää osallistuvaa demokratiaa esimerkiksi elinikäisen oppimisen kautta kouluissa. Muita keinoja on esimerkiksi kansalaisvaikuttamisen kanavien ja valmiuksien kehittäminen tukemaan kaikkien kansalaisten osallistumista. (Ahokas ym. 2010, 242.) Demokratiapolitiikkaa ja valtionhallinnon osallistumishankkeita voidaan tarkastella hallinnon muutoksen kontekstissa. Multilateraalisessa valtiossa valta on jakaantunut monille tasoille integraation sekä alueellistumisen myötä, ja uudet hallinnan käytännöt ovat ottaneet haltuun politiikan aluetta. Kansalaiset toimivat ikään kuin palvelun kuluttajina ja demokratia on taas muuttunut managementiksi. Kansalaisia kutsutaan mukaan hallintaan, mutta toiminta on ylhäältä alaspäin suuntautuva. (Keränen 2008, 54.) Hallintolähteistä osallistamista voidaan pitää jopa julkishallinnon megatrendinä (Keränen 2017, 152). Perinteisesti politiikan, hallinnon ja kansalaisten suhteet on mielletty vertikaalisiksi, jolloin kansan tahtoa toteuttamaan valitut edustukselliset elimet tekevät päätökset ja hallinto toteuttaa nämä päätökset. Tällöin ketju etenee ensin alhaalta ylös kansalaisten äänestäessä vaaleissa, ja siirtyy ylhäältä alas, kun poliittisia päätöksiä toteutetaan moniportaisessa hallinnossa. Keränen toteaa, että siirryttäessä hallinnosta hallintaan siirrytään hierarkkisista suhteista horisontaalisiin suhteisiin. Käännöstä hallinnasta hallintoon on perusteltu sillä, ettei perinteinen edustuksellinen demokratia enää toimi. (mt. 134 135.) 10
2.1. Demokratiapoliittinen toimintaohjelma 2017 2019: avoin ja yhdenvertainen osallistuminen kuntatasolla Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa seurataan demokratiapoliittisessa selonteossa linjattujen toimenpiteiden toteutumista sekä määritetään konkreettisia tavoitteita ja toimenpiteitä demokratian toteutumisen edistämiseksi eri hallinnonaloilla. Toimintaohjelmassa tarkastellaan myös eri viranomaisten roolia kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien turvaamisessa. (OM 17/2017.) Toimintaohjelmaan kuuluu osana myös jokaisen teeman alla hankkeita, joilla demokratiapolitiikan tavoitteita pyritään käytännössä saavuttamaan. Alla oleva taulukko havainnollistaa toimintaohjelmassa linjattujen demokratiapolitiikan painopisteiden konkreettisia käynnistyviä sekä käynnissä olevia hankkeita, joilla pyritään vastaamaan demokratian haasteisiin ja edistämään kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutumista. Painopistealueisiin liittyviä hankkeita on toimintaohjelmassa kirjattu useita, mutta taulukkoon on valittu erityisesti tutkielman teemaan sopivia, osallistumista tukevia hankkeita. Tutkielman kannalta merkittävimpiä Suomen demokratiapolitiikan painopisteitä ovat yhdenvertainen osallistuminen ja uudet osallistumistavat sekä kunta- ja aluedemokratia, joihin perehdytään seuraavaksi tarkemmin. Demokratiapolitiikan painopisteet Käynnistyvät/käynnissä olevat hankkeet Yhdenvertainen osallistuminen ja Nettiäänestys, Verkkopalvelu Perusta puolue, uudet osallistumistavat Kansalaisaloitelain ja keräysjärjestelmän arviointi, Kuntavaalien viestintäkampanjat, Demokratia.fipalvelujen toimivuuden ja saavutettavuuden lisääminen Kunta- ja aluedemokratia Sähköinen järjestelmä maakunta-aloitteiden tekemiseksi, Digikuntakokeilut osallistumisen ja vaikuttamisen menetelmien ja kuntalaislähtöisten palveluiden suunnittelun edistämiseksi, Osallistumisen perusteet erityiskoulutus osaksi sote- ja maakuntauudistuksen muutosvalmennusta Avoin hallinto ja kuuleminen Lainvalmistelun kuulemiseen liittyvä hankeklinikka, Vuorovaikutteinen valmistelu: sähköisen lausuntomenettelyn ja kuulemisen jalkauttaminen hallinnossa, Osallisuusleiri ja demokratiatunnustus 11
Järjestö- ja vapaaehtoistoiminnan Vapaaehtoistoiminnan edellytysten kehittäminen ja toimintaedellytykset koordinointi valtioneuvostotasolla, Maahanmuuttajat maaseudun arjessa Demokratiakasvatus Yhdenvertaiseen osallistumiseen oppiminen, Valtioneuvoston virkamiesten perus- ja ihmisoikeusosaamisen vahvistaminen Yhteiskunnallinen toimintaympäristö Kehitysyhteistyön demokratiatuen seuranta- ja ja keskusteluilmapiiri raportointihanke TAULUKKO 1. Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa määritellyt demokratiapolitiikan painopisteet ja niihin liittyvät käynnistyvät/käynnissä olevat hankkeet. Toimintaohjelmassa yhdeksi Suomen demokratiapolitiikan painopisteeksi on määritelty yhdenvertainen osallistuminen ja uudet osallistumistavat. Yhdenvertaisen osallistumisen teema on ajankohtainen, sillä Suomessa demokratian toimivuuden kannalta ongelmallisena pidetään osallistumisen ja yhteiskunnallisen kiinnostuksen polarisoitumista muun muassa iän, koulutuksen, sosioekonomisen aseman ja asuinpaikan mukaan (OM 7/2017, 11). Uusien osallistumistapojen taas nähdään korvaavan perinteisiä osallistumistapoja. Internetiä on pidetty yhtenä korvaavana osallistumismuotona, sillä sen nähdään mahdollistavan tasavertainen osallistuminen. Toisaalta sen potentiaali on myös kyseenalaistettu, sillä vaikuttaminen voi jäädä hyvin pintapuoliseksi (Christensen 2011). Internetin ongelmana voidaan myös nähdä sukupolvien välinen digikuilu. Esimerkiksi sosiaalisen median merkitys vaaliuutisoinnille on Suomessa lisääntynyt, mutta vuoden 2015 eduskuntavaaleissa yli 75-vuotiaiden vaaliseuranta internetissä oli melko olematonta. (Grönlund 2016, 71.) Uudet osallistumistavat voivat liittyä myös poliittisen toiminnan muuttumiseen. Ihmiset perustelevat poliittiseen toimintaan osallistumistaan nykyään yhä enemmän instrumentaalisilla motiiveilla puhtaasti ekspressiivisten tai osallistumisvelvollisuutta korostavien motiivien sijasta (Bengtsson ym. 2005, 148). Instrumentaalisen käsityksen mukaan äänestämisen ja myös muun poliittisen osallistumisen kannustimena on yksilöiden pyrkimys vaikuttaa päätöksiin preferenssiensä mukaisesti (Setälä 2003, 121). Suomalaisen demokratian tilaa kuvaavan SWOT-analyysin mukaan suomalaisen demokratian mahdollisuutena pidetään uudentyyppisen epämuodollisen ja verkostoituvan kansalaistoiminnan kehittymistä perinteisten osallistumismuotojen rinnalle ja yhteyteen. Edustuksellisen demokratian 12
rinnalla suora demokratia avaa uusia osallistumismahdollisuuksia. (OM 7/3027, 28.) Perinteisten osallistumismuotojen suosion laskua ei tule tulkita kansalaisyhteiskunnan heikentymisenä, vaan poliittinen osallistuminen on monipuolistunut käsittämään erilaisia uusia sosiaalisia liikkeitä ja esimerkiksi internetissä tapahtuvaa vaikuttamista. Kansalaiset valitsevat vapaasti, mihin haluavat vaikuttaa. (Norris 2002, 4-5.) Toisaalta demokratian uhkana pidetään kiinnostuksen hiipumista kansalaistoimintaa kohtaan, uusien osallistumismuotojen jäämistä harvojen aktiivisten ryhmän varaan ja eriarvoisuuden kasvamista (OM 7/2017, 28). Yhdenvertaisen osallistumisen tukeminen on tärkeää, sillä moniääninen kansalaisyhteiskunta on demokratian kulmakivi: sen rooli on tuottaa uusia ideoita, vaihtoehtoisia toimintatapoja ja myös kritisoida vallanpitäjiä (Young 2011, 172 177). Vuoden 2015 eduskuntavaalitutkimuksen mukaan yhdenvertaisuus ei toteudu suomalaisessa demokratiassa. Yleinen eriarvoistumiskehitys säteilee suoraan kansalaisten poliittisen toiminnan edellytyksiin ja sitä kautta yhteiskunnallisen aktiivisuuden eriytymiseen. (Grönlund & Wass 2016, 30.) Poliittisen osallistumisen eriytymisen voidaan nähdä alkavan jo lapsuudessa. Esimerkiksi perheessä lapsi omaksuu kansalaisen toimintamalleja, ja vanhempien tietoisten kasvatuspyrkimysten lisäksi perheessä tapahtuvaan poliittiseen sosialisaatioon vaikuttaa se, keskustelevatko vanhemmat yhteiskunnallisista asioista, luetaanko kotona sanomalehtiä tai katsotaanko uutisia. (Nivala, 2006, 58.) Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa yhdeksi painopisteeksi määritelläänkin demokratiakasvatus (OM 7/2017, 63). Toinen tutkielman kannalta merkittävä toimintaohjelman painopiste on kunta- ja aluedemokratia. Kuntalaisten mahdollisuuksia osallistua kunnan päätöksentekoon on Suomessa alettu kehittämään 1970-luvulta lähtien, ja esimerkiksi kuntalaisaloite otettiin käyttöön vuonna 1976. Kunnissa on käytössä suuri joukko erilaisia osallistumisinstrumentteja, joista osaan kutsutaan ja osa on vapaasti käytettävissä. Vapaasti käytettävien osallistumismuotojen ongelmana on myös kunnallisella tasolla osallistumisen polarisoituminen. (VN 56/2016, 2-9.) Osallistumisen polarisoitumisen lisäksi ongelmana voidaan joidenkin arvioiden mukaan pitää sitä, että kuntalaisten näkökulmasta päätöksenteko on karannut yhä kauemmaksi, joten kuntalaisten on vaikeaa ymmärtää, ketkä ovat vastuussa harjoitetusta politiikasta. Demokratiapoliittisen toimintaohjelman mukaan päätöksenteon tulisi olla yhä läpinäkyvämpää ja tulevien uudistuksien, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon uudelleen järjestämisen takia demokratian tilaan tulee kiinnittää erityistä huomiota. (OM 7/2017, 80.) Kuntademokratiaan kohdistuu tällä hetkellä sosiaali- ja terveydenhuollon uudelleen järjestämisen ja polarisoitumisen lisäksi myös muita haasteita, jotka 13
liittyvät muuan muassa äänestysaktiivisuuden laskuun, kuntavaaliehdokkaiden rekrytoimiseen ja hallinnon monimutkaistumiseen (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 3). Demokratiaa voidaan monimutkaistuvassa maailmassa vahvistaa tuomalla päätöksentekoa niin lähelle kansalaista kuin mahdollista (OM 14/2010). Valtioneuvoston demokratiapoliittisessa selonteossa linjataan, että kuntalain kokonaisuudistuksessa tulee tavoitella kuntalaisten suorien osallistumismahdollisuuksien vahvistamista. Uusi kuntalaki tuli voimaan vuoden 2016 alusta, ja uuden kuntalain paikallisdemokratiaa ja kuntalaisten osallistumisoikeuksia käsittelevä 4. luku tuli sovellettavaksi 1.6.2017 alkaneen valtuustokauden alussa. Kuntalain uudistamisen tavoitteena on kuntalaisten osallisuuden ja kunnallisen demokratian vahvistaminen uusissa rakenteissa ja muuttuvassa toimintaympäristössä. (OM 7/2017, 48.) Toimintaohjelman mukaan kansalaisten kiinnostus suoraa osallistumista kohtaan on ollut myönteistä ja kiinnostus on kasvanut entisestään. Myös tulevassa maakuntalaissa on otettu huomioon maakunnan asukkaiden osallistuminen, maakunnan ja sen asukkaiden välinen vuorovaikutus sekä hallinnon avoimuuden ja asiakaslähtöisyyden edistäminen (mt. 49-50.) Kunnat tarjoavat erilaisia suoria osallistumis- ja vaikuttamistapoja kuntalaisille, esimerkiksi talkootyöhön osallistuminen, kuntalaistilaisuuksien järjestäminen ja kuntalaiskyselyihin vastaaminen (ks. Pekola-Sjöblom 2014, 176). Vuoden 2011 kuntalaiskyselyn mukaan osallistumistavoista huolimatta kuntalaisten usko kunnan suorien vaikuttamistapojen vaikuttavuuteen on tyydyttävällä tasolla, ja se on heikentynyt vuodesta 2008. Vuoden 2011 kuntalaiskyselyn mukaan kuntalaisten arviot osallistumisen vaikuttavuudesta ovat pikemminkin negatiivisia kuin positiivisia. Kyselyn perusteella kuntalaisten mukaan vähiten vaikuttavia osallistumistapoja ovat sosiaalisen median kautta tapahtuva osallistuminen, yleisönosastonkirjoitukset ja kaavoitukseen liittyvään yleisötilaisuuteen osallistuminen. (Pekola-Sjöblom 2014, 173 178.) Vuonna 2015 eniten käytettyjä suoria osallistumisja vaikuttamistapoja kuntalaisten keskuudessa oli kunnan asiakas-/käyttäjäkyselyyn vastaaminen ja suorat yhteydenotot viranhaltijoihin. Vuonna 2015 osallistumis- ja vaikuttamistapojen käyttö oli vähentynyt vuoteen 2011 verrattuna, mutta usko niiden vaikuttavuuteen oli kuitenkin parantunut (Pekola-Sjöblom 2015,1.) Kaksi kolmesta kuntalaisesta pitää kuntavaaleja edelleen tärkeimpänä keinona vaikuttaa oman kuntansa asioihin, ja lähes puolet kannattaa äänestämismahdollisuutta internetissä (Pekola-Sjöblom 2015,1). Vuoden 2012 kuntavaaleissa äänestysaktiivisuus oli korkeinta asukasmäärältään pienissä kunnissa, ja äänestysaktiivisuus vaihteli myös ikäryhmittäin. Kuntavaalien yhteydessä voidaan 14
havaita osallistumisen polarisoituminen. Nuoret ikäryhmät äänestivät vanhempia ikäryhmiä vähemmän vuoden 2012 kuntavaaleissa, ja alle 25-vuotiaista vain joka kolmas kävi äänestämässä. (Borg & Pikkala 2017, 16-17.) Osallistumisen polarisoituminen käy ilmi myös vuoden 2011 kuntalaiskyselyssä. Kyselyn mukaan eniten kunnallisia osallistumistapoja käyttävät johtavassa asemassa olevat, korkeatuloiset, perheelliset 40 49-vuotiaat, järjestön palveluksessa toimivat, haja-asutetulla alueella asuvat ja ruotsinkieliset. (Pekola-Sjöblom 2014, 178.) Euroopan neuvoston paikallis- ja aluehallinnon kongressin raportissa koskien Suomen paikallisdemokratian tilaa Suomi saa kuitenkin kiitosta alueja paikallisdemokratian vahvasta asemasta ja Suomen sitoutumisesta demokratian kehittämiseen. Raportissa huomautetaan, että perusteilla olevassa maakuntahallinnossa on tärkeää, että maakunnilla olisi kattavat mahdollisuudet omiin resursseihin. (Local and regional democracy in Finland -raportti 2017, 3.) Suomessa kuntatasolla kuntalaisten asenteet, muun muassa politiikasta kiinnostuneisuus sekä paikallinen samaistuminen, ovat merkittävässä positiivisessa yhteydessä kuntalaisten osallistumistapojen käytössä ja kuntalaisten kokemuksissa niiden vaikuttavuudesta (Pekola-Sjöblom 2015, 14). Osallistumattomuuteen saattaa vaikuttaa se, etteivät kuntalaiset välttämättä koe tarjolla olevia osallistumisen muotoja omakseen. Niiranen tiivistää ajatuksen kysymyksiin siitä, kenen demokratiasta puhutaan, millaisesta näkökulmasta demokratia sekä sen tila määritellään ja millaisesta näkökulmasta tai millaisilla demokratiakäsityksillä sitä tutkitaan? (Niiranen 2011, 227.) 15
3. OSALLISTAVA DEMOKRATIATEORIA Suomalaisen demokratiapolitiikan tavoitteena on edistää osallistavaa demokratiaa (Ahokas ym. 2010, 242). Osallistavan demokratianteoriat olivat suosittuja 1960- ja 1970-luvulla, ja niiden lähtökohtana toimi minimalistisen demokratiakäsityksen ja edustuksellisen demokratian kritiikki. Osallistavan demokratian näkökulmasta edustuksellinen demokratia ei ota huomioon kansalaisten laajaa osallistumista ja itsehallinnon näkökulmaa, vaan siinä keskitytään suppeasti vaaleissa tapahtuvaan kansalaisten osallistumiseen. (Setälä 2003, 103.) Osallistavan demokratian teoriat painottavatkin kansalaisten oikeutta osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon laajasti yhteiskunnan eri tasoilla. Heldin (2006, 209) mukaan osallistavan demokratian käsitettä käytetään laajasti käsittämään eri demokratiamalleja, eikä sille ole yhtä rajattua määritelmää. Suomen demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa todetaan, että edustuksellisen demokratian rinnalle tarvitaan myös suoria osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Osallistuvassa demokratiassa kansalaiset ottavat osaa poliittiseen päätöksentekoon laajasti, ja sen nähdään täydentävän edustuksellista demokratiaa tuoden sen rinnalle vaihtoehtoisia vaikuttamistapoja. Osallistumisen nähdään kasvattavan ihmisistä sosiaalisia ja toinen toisensa huomioonottavia kansalaisia. (OM14/2010, 30 31.) Toisaalta kansalaisten täytyy tuntea, että päätöksentekoon osallistuminen on tehokasta ja vaikuttavaa, jotta he kokevat osallistumisen kannattavana ja päätöksenteon sitovana. Jos kansalaiset ovat systemaattisesti marginalisoituja ja heikosti edustettuja päätöksenteossa, ei osallistumista koeta hyödylliseksi. Tällöin kansalaiset eivät myöskään koe, että eri preferenssejä arvioitaisiin tasapuolisesti. (Held 2006, 212.) Myös asenteiden, arvojen sekä tyytyväisyyden politiikkaan kohtaan nähdään vaikuttavan suuresti poliittisen osallistumisen asteeseen (Kaase & Marsh 1979, 28). Osallistuvassa demokratiateoriassa painotetaan laajaa yksilöiden osallistumista, joka ei nojaa pelkästään perinteiseen poliittiseen osallistumiseen vaalien kautta (Jennings ym. 1990, 24). Kritiikki edustuksellisen demokraattisen järjestelmän toimivuutta kohtaan onkin lisääntynyt: puolueiden jäsenmäärät ovat vakiintuneissa demokratioissa pienentyneet ja järjestöaktiivisuus on heikentynyt (Paloheimo 2005, 20). Suuresta osaa kansalaisia on muotoutumassa ennemminkin passiivisia politiikan seuraajia kuin poliittiseen toimintaan aktiivisesti osallistuvia kansalaisia (Dalton 2002, 32). Osallistuvan demokratiateorian yhdysvaltalainen tutkija Benjamin Barber loi vahvan ja ohuen demokratian käsitteet kuvaamaan kansalaisten osallistumisroolia yhteiskunnassa. Vahva demokratia 16
painottaa kansalaisten laajaa osallistumista yhteiskunnalliseen toimintaan, kun taas ohuessa demokratiassa kansalaisten rooli politiikassa on rajoittunutta. Barberin mukaan vahva demokratia on osallistuvan demokratian moderni muoto ja se nojaa kansalaisten autonomiseen yhteisöllisyyteen. (Barber 1984, 117.) Edustuksellisen demokratian hän näkee väheksyvän ihmisten kykyä päättää omista asioistaan. Se siirtää kansalaisten vastuun, uskomukset ja toiminnan päättäjille. (mt. 145.) Barber kritisoi modernia länsimaista liberaalin demokratian mallia siitä, että se ottaa huomioon vain kansalaisten yksityiset ja individualistiset päämäärät huomioimatta yhteisöllisyyttä (mt. 4). Barberin teoriassa demokratian tärkeinä piirteinä pidetäänkin yhteisöllisyyttä ja vuorovaikutuksellisuutta. Barber näkee demokratian eräänlaisena elämäntapana, jossa kansalaiset osallistuvat aktiivisesti poliittiseen toimintaan. Osallistumiseen liittyy teorian valossa myös keskustelu ja kommunikaatio. Demokraattinen keskustelu auttaa ihmisiä jäsentämään yhteiskunnallisia suhteita, ja keskustelun kautta kansalaisten yhteisöllisyyden tunne voi vahvistua. (Setälä 2003, 125.) Osallistavat demokratianteoriat kumoavatkin käsityksen siitä, että kansalaiset ovat kiinnostuneita vain omista asioistaan sekä taidottomia osallistumaan politiikkaan laajasti. Osallistavan demokratian näkökulmasta edustuksellisessa demokratiassa ei oteta riittävästi huomioon kansalaisten osallistumisvalmiuksia. (OM 14/2010, 31.) Yhtenä tärkeimpänä osallistuvan demokratiateorian teoreetikkona pidetty Carole Pateman (1970) kritisoi poliittisten teoreetikkojen (esim. Robert A. Dahl, Joseph Schumpeter) suppeaa demokratiakäsitystä, jossa demokratia nähdään käytännössä valtaapitävien kilpailuna äänistä. Tällaisen määritelmän mukaan liian korkea osallistumisaste voi olla jopa haitaksi järjestelmän toimintakyvylle. (Pateman 1970 14 20.) Näiden teoreetikoiden mukaan laajamittainen osallistuminen ei ole toivottavaa, koska kansalaisten politiikkaa koskevat tiedot eivät useimmiten ole riittävät (Wiberg 2017, 169 170). Patemanin käsitys demokratiasta ja poliittisesta osallistumisesta on laaja. Hän nojaa ajattelussaan muun muassa Millin ja Rousseaun teorioihin osallistumisesta, joissa osallistuminen nähdään laajempana toimintona osallistavaa yhteiskuntaa rakennettaessa. Toisaalta Pateman kritisoi Rousseaun ajatusta siitä, että kansalaisten tulee tyytyä enemmistön päätöksiin (Pateman 1970, 14 20, 26.) Millin edustuksellisen demokratian ideaali ei taas Patemanin mukaan anna kansalaisille riittäviä osallistumismahdollisuuksia (Setälä 2003, 118 119). 17
Poliittinen osallistuminen vähentää tunnetta vieraantumisesta valtakeskuksista ja edistää kansalaisten halua vaikuttaa yhteisiin ongelmiin. Patemanin mukaan poliittinen osallistuminen luo aktiivisia ja tietäviä kansalaisia, ja demokratia vahvistuu ollessaan merkittävässä osassa ihmisten päivittäistä elämää. (Held 2006, 12.) Patemanin mukaan demokraattinen osallistuminen on tärkeää erityisesti poliittisten velvoitteiden omaksumisen vuoksi: osallistuminen on arvokasta, koska sen kautta omaksutaan velvoitteita ja niiden omaksuminen taas kehittää ihmisten moraalia (Setälä 2003, 120 121). Hän tarkastelee osallistumista eri yhteisöissä ja yhteenliittymissä, erityisesti työelämässä. Poliittisessa osallistumisessa tärkeää on se, että yksilöt kokevat osallistumisella olevan myös seurauksia: osallistumisen täytyy olla vaikuttavaa. Osallistuvat kansalaiset oppivat, miten vaikuttaminen tapahtuu, tulevat paremmin informoiduiksi päätöksentekoprosesseista sekä ymmärtävät oman etunsa. Pateman esittääkin, että osallistumisella on vaikutus ihmisten psykologiseen kehitykseen sekä demokraattisten taitojen parempaan omaksumiseen. Mitä enemmän ihmiset osallistuvat, sitä paremmin he pystyvät vaikuttamaan. (Pateman 1970, 42 43.) Osallistumisen tukemisesta on tullut suosittua useammalla tasolla. Pateman viittaa Verban (1961) kuvailemaan epäaitoon osallistumiseen (pseudo participation), jossa henkilöille annetaan vaikuttamisen kokemuksia, mutta osallistuminen ei tosiasiallisesti vaikuta päätöksentekoon. Tällöin esimerkiksi työyhteisössä työntekijöille annetaan mahdollisuuksia keskustella päätöksenteon kohteena olevasta aiheesta, vaikka tosiasiassa ylemmällä taholla päätös asiasta on jo tehty. (Pateman 1970, 62; 69.) Patemanin teoriasta puhuttaessa tulee kuitenkin huomioida, että hän tarkastelee osallistumista erityisesti työelämäkontekstissa. Toisaalta teorian pääpiirteitä voi verrata myös yhteiskunnalliseen laajempaan osallistumiseen. Macphersonin (1977) mukaan aktiivista osallistumista tukeva järjestelmä vähentää epäoikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Heikko osallistumisaste on taas yhteydessä sosiaaliseen epäoikeudenmukaisuuteen. Hän totesi jo 1970-luvulla tietotekniikan tekevän mahdolliseksi aktivoida kansalaisia suoran demokratian keinoin, vaikka kansallisella tasolla edustuksellinen järjestelmä onkin välttämätön. (Macpherson 1977, 94.) Toisaalta esimerkiksi Wiberg kritisoi osallistavan demokratian teoriaa siitä, että siihen liittyy lapsenuskoinen harha uusien digitaalisten välineiden kyvystä ratkaista demokratian toimivuuden periaatteellisia ja käytännöllisiä ongelmia (Wiberg 2017, 169 170). 18
3.1. Verkkodemokratia Suomessa poliittista osallistumissa on pyritty vahvistamaan uusilla osallistumismuodoilla, jotka liittyvät edellä mainittuun osallistavaan demokratiaan. Demokratiapoliittisessa toimintaohjelmassa mainitaan muun muassa sähköiset demokratiapalvelut, joiden avulla voidaan lisätä kansalaisten osallistumismahdollisuuksia päätöksenteossa (OM 7/2017, 53). Akateemisessa kirjallisuudessa käsitteellä verkkodemokratia (e-democracy) tarkoitetaan ICT-palvelujen hyödyntämistä kansalaisten osallistumismahdollisuuksien parantamisessa. Verkkodemokratian tarkoituksena on vahvistaa politiikan läpinäkyvyyttä, parantaa kansalaisten mahdollisuuksia mielipiteiden esille tuomiseen ja lisätä heidän osallistumistaan päätöksentekoprosesseihin. (Welp 2010, 46.) Verkkodemokratian lisäksi sähköisistä vaikuttamiskeinoista puhuttaessa esille nousevat myös käsitteet e-osallistumisesta (e-participation) ja e-hallinnosta (e-government). E-osallistumisella tarkoitetaan ICT-palvelujen käyttämistä hallinnon toiminnan ja politiikan tiedottamisväylänä kansalaisille sekä apuna kansalaisten konsultoinnissa ja aktivoimisessa (Charalabidis ym. 2010, 2). E-hallinnon tarkoituksena on taas tehdä julkishallinnon palvelut helpommin saavutettaviksi, asiakaslähtöisemmiksi ja vastaamaan paremmin kansalaisten tarpeisiin (Gunter 2006, 361 362). E- osallistumisen ja verkkodemokratian välille on vaikeaa luoda selkeää jakolinjaa (Welp 2010, 46). Verkkodemokratiaan liitetään sähköiset osallistumis- ja vaikuttamismuodot (Anttiroiko 2002), joten e-osallistuminen voidaan tässä yhteydessä määritellä osaksi verkkodemokratiaa. Internetin rooli poliittisen osallistumisen kontekstissa on kiistelty. Teknologian mahdollinen potentiaali kasvattaa kansalaisten osallistumisastetta on ollut aiheena jo useita vuosia akateemisessa keskustelussa (Macintosh 2004, 1). Verkossa tapahtuvaa poliittista osallistumista on kuitenkin kritisoitu siitä, että osallistumisen vaikuttavuus jää usein hyvin heikoksi. Verkossa osallistumisen voidaan nähdä vaikuttavan ennemminkin osallistujien kokemaan mielihyvään, ja sen kautta vaikuttamista on myös pidetty pikemminkin utopistisena tavoitteena kuin vakavasti otettavana poliittisen osallistumisen muotona (Qvortrup 2007, 67). Sähköistä osallistumista voidaan kritisoida myös klikkausdemokratiaksi, jolloin osallistuminen ei välttämättä johda todellisiin vaikutuksiin (Kuntademokratian kehittämisen suuntaviivat -julkaisu 2015, 20). Ongelmallista poliittisen osallistumisen kannalta on se, että internet houkuttelee jo valmiiksi aktiiviset henkilöt osallistumaan (Bimber 2001). Norris (2005, 5) onkin todennut, ettei yhdenvertaisuus välttämättä toteudu internetissä, sillä se saattaa vahvistaa jo vaaliosallistumiseenkin 19