1 Työ- ja sosiaalioikeuden professori Jaana Paanetoja Lapin yliopisto, oikeustieteiden tiedekunta LAUSUNTO 11.10.2015 Lausunto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle kuntarakennelain muuttamisesta sekä kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen 5 momentin kumoamista koskevasta hallituksen esityksestä, HE 25/2017 vp Perustuslakivaliokunta on pyytänyt minulta lausuntoa kuntarakennelain muuttamisesta sekä kuntajakolain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen 5 momentin kumoamista koskevasta hallituksen esityksestä (HE 25/2017 vp). Esitän kunnioittavasti Perustuslakivaliokunnalle lausuntonani kuntarakennelain (1698/2009, muutettu lailla 478/2013) 29 :n 2 momentin kumoamisesta seuraavan. 1. Lähtökohdat Hallitus esittää muun ohessa kumottavaksi kuntarakennelain 29 :n 2 momentin, jossa säädetään kuntajaon muutoksissa sovellettavasta henkilöstön viiden vuoden erityisestä irtisanomissuojasta, joka kuuluu tällä hetkellä seuraavasti: Vuosien 2014 2017 alusta voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa, joissa henkilöstöä siirtyy 3 :ssä tarkoitetun uuden tai toisen kunnan palvelukseen, työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 :ssä tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 :ssä tarkoitetuilla taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla. Työntekijä ja viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa työsopimuslain 7 luvun 4 :n tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 :n mukaista uutta työtehtävää tai virkaa. Tämä kielto koskee kaikkia kuntajaon muutoksessa mukana olevia kuntia ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta. (28.6.2013/478). 1 1 Lailla 478/2013 lisätty 2 momentti on väliaikaisesti voimassa 1.7.2013-31.12.2021.
2 Viiden vuoden pituista erityistä irtisanomissuojaa sovellettaisiin ennen vuotta 2016 voimaan tulleissa kuntien yhdistymisissä, mutta ei enää sen jälkeen. Vuoden 2016 alusta lukien toteutuu neljä kuntaliitosta (Hollola - Hämeenkoski, Jalasjärvi - Kurikka, Lahti -Nastola, Säkylä - Köyliö), joista on jo tehty valtioneuvostossa päätökset. Mainitut kunnat ovat tehneet yhdistymisesityksensä ja siihen liittyvän yhdistymissopimuksen aikana, jolloin laissa on ollut säädettynä viiden vuoden erityisestä irtisanomissuojasta. Kuntien välisissä yhdistymissopimuksissa on vaihtelevasti henkilöstön asemaa koskevia kirjauksia. Köyliön ja Säkylän yhdistymissopimuksessa ei näytä olevan lainkaan mainintaa viiden vuoden pituisesta erityisestä irtisanomissuojasta 2, kun taas Hollolan ja Hämeenkosken yhdistymissopimuksessa asiasta mainitaan kahdessa kohtaa: 2. Sopimuksen sitovuus ja voimaantulo: Kuntarakennelain 29 :n mukainen henkilöstön irtisanomissuoja kestää viisi vuotta. Se on voimassa 1.1.2016 31.12.2020 välisen ajan ja 6. Henkilöstöhallinto 6.1. Henkilöstön siirtyminen: Vuoden 2016 alusta voimaan tulevassa kuntajaon muutoksessa työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta taloudellisella tai tuotannollisella irtisanomisperusteella. Tämä koskee molempia kuntajaon muutoksessa mukana olevia kuntia ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Palvelussuhdeturvan edellytyksenä on, että työntekijä tai viranhaltija on valmis tarvittaessa vastaanottamaan hänelle soveltuvaa nykyisestä poikkeavaa työtä. 3 2 http://www.koylio.fi/uploads/koylion_sakylan_yhdistymissopimus_16062014.pdf. 3 http://salpauskunta.wpengine.com/wp-ontent/uploads/2014/12/sopimus_hollola_hameenkoski_20141212.pdf. Lahden ja Nastolan yhdistymissopimuksessa 1.2 kohdassa on sovittu, että kuntarakennelain 29 :n mukainen henkilöstön irtisanomissuoja kestää viisi vuotta. Se on voimassa 1.1.2016 31.12.2020 välisen ajan. Sopimuksen 6. kohdassa ei enää viitata kuntarakennelain 29 :ssä säädettyyn irtisanomissuojaan, vaan todetaan, että: Vuoden 2016 alusta voimaan tulevassa kuntajaon muutoksessa, jossa henkilöstöä siirtyy uuden kunnan palvelukseen, työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 3 :ssä tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 37 :ssä tarkoitetulla taloudellisella tai tuotannollisella irtisanomisperusteella. Tämä kielto koskee kumpaakin kuntajaon muutoksessa mukana olevaa kuntaa ja on voimassa viisi vuotta kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Työntekijä ja viranhaltija voidaan kuitenkin irtisanoa, jos hän kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa työsopimuslain 7 luvun 4 :n tai kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 37 :n mukaista uutta työtehtävää tai virkaa. http://salpauskunta.fi/wp-content/uploads/2014/12/sopimus_lahti_nastola_20141212.pdf. Jalasjärven ja Kurikan yhdistyssopimuksen mukaan yhdistyvien kuntien palveluksessa olevan henkilöstön asema määräytyy kuntarakennelain 29 :n mukaisesti. Kuntien vakinainen henkilöstö siirtyy perustettavan uuden Kurikan kaupungin palvelukseen kuntarakennelain edellyttämällä tavalla siten, että lakkaavien kuntien vakinaiset viranhaltijat ja toistaiseksi voimassa olevassa työsopimussuhteessa olevat työntekijät siirretään uuden Kurikan kaupungin vastaaviin virka- ja työsopimussuhteisiin heille soveltuviin tehtäviin. Ne palvelussuhteen ehdot, jotka siirrettävällä henkilöstöllä on ollut voimassa palvelussuhteessaan lakkaavaan työnantajaan siirtohetkellä, velvoittavat sitovina uutta Kurikkaa siten kuin kuntarakennelaissa on määrätty. Vakinaisen henkilöstön palvelussuhteet turvataan viideksi (5) vuodeksi yhdistymisen alkamisajankohdasta lukien. Palvelusuhdeturvan edellytyksenä on se, että työntekijä on valmis vastaanottamaan tarvittaessa hänelle soveltuvaa, nykyisestä poikkeavaa työtä. http://www.jalasjarvi.fi/tiedostot/hallinto/kuntarakenneselvitykset/kurikka- Jalasj%C3%A4rvi/Kurikan ja_jalasjrven yhdistymissopimus_27.2.2014doc.pdf.
3 Lausunnoilla olleen lakiluonnoksen mukaan vuonna 2016 yhdistyvät kunnat olisivat voineet sopia siitä, sovelletaanko yhdistymiseen viiden vuoden irtisanomissuojaa. Nyt käsillä olevan hallituksen esityksen mukaan mainittua sopimismahdollisuutta on pidetty kuitenkin ongelmallisena perustuslain 18 :n 3 momentin kannalta, vaikka jokaisessa yksittäisessä irtisanomistilanteessa tuleekin laissa säädetyn taloudellisen ja tuotannollisen irtisanomisperusteen täyttyä vielä erikseen. Näin ollen nyt esitetään, että erityinen viiden vuoden irtisanomissuoja poistuisi myös vuonna 2016 voimaan tulevissa yhdistymissä suoraan lain nojalla. Kaikki kahdeksan vuonna 2016 yhdistymässä olevaa kuntaa ovat antaneet lakiluonnoksesta irtisanomissuojan poistamista puoltavat lausunnot. Hallituksen esityksessä kuntarakennelain 29 :n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on seuraava kirjaus: Kunnissa ennen lain voimaantuloa päätetyt viiden vuoden irtisanomissuojaa koskevat yhdistymissopimuksen ehdot eivät siten sitoisi oikeudellisesti uutta kuntaa, elleivät yhdistyvät kunnat ennen kuntien yhdistymisen voimaantuloa nimenomaan tarkenna yhdistymissopimustaan siten, että irtisanomissuojaa sovelletaan. Tällöin kyse on työntekijän kannalta lakisääteistä irtisanomissuojaa paremmasta sopimusmääräyksestä, joka sitoo uutta kuntaa lähtökohtaisesti vain yhdistymissopimuksen voimassa olon ajan. Kuntarakennelain 9 :n 1 momentin mukaan yhdistymissopimusta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimaantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi. Siirtymäsäännöksissä otettaisiin huomioon myös tilanne, jossa kunta tekee uuden kuntaliitoksen edelliseen liitokseen liittyvän viiden vuoden irtisanomissuojan ollessa vielä voimassa. Uusi yhdistyminen ei enää jatkaisi irtisanomissuojan kestoa, mutta irtisanomissuoja olisi kaikilla uuden kunnan työntekijöillä niin kauan kuin se edellisen liitoksen perusteella kestää. Kuntarakennelain 29 :n 2 momentissa säädetyn suoja-ajan poistaminen lailla jo päätetyistä, vuonna 20116 voimaan tulevista yhdistymisistä olisi merkittävä muutos. Hallituksen esityksen perustelut kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoamisesta ovat suppeat, ja esityksestä saa sellaisen kuvan, että kumoaminen olisi yksinkertaista. Perusoikeuksista asian valmistelussa on tuotu esille vain perustuslain 18 :n 3 momentti. Muita perusoikeuksia ei ole tarkasteltu eikä myöskään kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoamisen mahdollisia
4 vaikutuksia muihin laissa säädettyihin velvoitteisiin. Kumoaminen ei ole ongelmatonta. Asia on syytä uudelleenarvioida muun muassa usean perusoikeuden näkökulmasta. 2. Irtisanomissuoja perusoikeutena Perustuslain 18 :n 3 momentin mukaan ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstä. Hallituksen esityksessä säännöksen on kerrottu olevan syynä sille, että nyt esitetään lailla säädettäväksi erityisen irtisanomissuojan poistamista koskien myös niitä kuntaliitoksia, joista on jo päätetty ja jotka toteutuvat vuonna 2016. Säännöksen on myös katsottu estävän vuonna 2016 yhdistyvien kuntien sopimukset siitä, sovelletaanko yhdistymiseen viiden vuoden irtisanomissuojaa. Hallituksen esityksessä olevaa säännöstä viiden vuoden suojaajan kumoamisesta lailla näytetään siis pidetyn ratkaisuna perustusoikeudelliseen kysymykseen, ts. säädettäessä suojan poistamisesta lailla ei rikottaisi perustuslain 18 :n 3 momenttia. Toisaalta asiassa ei tuoda lainkaan esille, ulottuuko perustuslain 18 :n 3 momentin suoja myös niihin tapauksiin, joissa työnantajan oikeutta irtisanoa laissa säädetyllä perusteella rajoitetaan ajallisesti. Perusteluita ei siis ole esitetty sille, tuleeko perustuslain 18 :n 3 momentti ottaa huomioon kategorisesti kaikissa niissä säännöksissä, jotka tavalla tai toisella koskevat irtisanomista, vai ainoastaan niissä, joissa säädetään irtisanomisen perusteista. Kuntarakennelain 29 :n 2 momentin säännöksessähän ei varsinaisesti säädetä irtisanomisperusteesta, vaan estetään laissa säädetyn taloudellisen ja tuotannollisen irtisanomisperusteen käyttöä ajallisesti. Säännöksessä on kysymys itse asiassa laissa säädetyn perusteen käyttöön liittyvästä suoja-ajasta. Kuntarakennelain 9 :n 2 momentin mukaan yhdistymissopimusta voidaan muuttaa kuntien valtuustojen yhtäpitävillä päätöksillä kuntien yhdistymisen voimaantuloon saakka, jos olosuhteet muuttuvat niin, että jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen olisi ilmeisen epätarkoituksenmukaista. Nyt ehdotetun muutoksen on tarkoitus tulla voimaan pian ja se vaikuttaisi jo vuonna 2016 toteutuviin yhdistymisiin. Kuntarakennelaissa on säädetty yhteistoimintamenettelyn noudattamisesta yhdistymisesitystä ja -sopimusta valmisteltaessa, mutta siinä ei ole säännöstä kunnan ja henkilöstön yhteistoiminnasta sopimusta muutettaessa. Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (449/2007) 4 :n mukaan yhdistymissopimuksen muutos, joka vaikuttaa henkilöstön asemaan, kuuluu joka tapauksessa neuvotteluvelvoitteen piiriin. Näin ollen, vaikka viiden vuoden irtisanomissuojaajasta olisi perustuslakia rikkomatta mahdollisuus sopia kuntien välisissä sopimuksissa, voisi
5 prosessi yhteistoimintamenettelyineen viedä sen verran aikaa, että sopimusmuutoksia ei välttämättä ehdittäisi toteuttamaan ennen vuoden 2016 alkua. Näin ollen perustuslain 18 :n 3 momentissa säädetyn suojan laajuuden selvittäminen ei välttämättä ole tässä vaiheessa tarpeen. 3. Yhdistymissopimusten määräysten sitovuus Hallituksen esityksen mukaan ennen lain voimaantuloa päätetyt irtisanomissuojaa koskevat yhdistymissopimusten määräykset eivät sitoisi oikeudellisesti uutta kuntaa, elleivät kunnat ennen yhdistymisen voimaantuloa tarkentaisi yhdistymissopimuksen määräyksiä irtisanomissuojasta. Kunnassa toteutettavan menettelyn osalta viittaan edellä kohdassa 2 esittämääni. Sopimusten tarkentaminen voi siis olla ajallisesti mahdotonta ennen vuotta 2016. Kuntarakennelain 8 :ssä säädetään asioista, joista yhdistymissopimuksessa on ainakin sovittava. Näiden lakimääräisten asioiden (joiden joukossa ei ole viiden vuoden pituinen irtisanomissuoja) ohella sopimukseen voidaan sisällyttää myös muita, kuntien tarpeelliseksi katsomia määräyksiä. Kuten edellä jaksossa 1 esittämästäni tuli esille, on irtisanomissuojasta sovittu yhdistymissopimuksissa vaihtelevasti. Hallituksen esityksessä ei selvitetä, mihin siinä esitetty näkemys yhdistymissopimusten irtisanomissuojaa koskevien määräysten sitomattomuudesta perustuu. Esityksestä ei tule myöskään ilmi, millä perusteella kuntien ilman lakiin perustuvaa velvoitetta sopimat, työsopimuslakia ja kunnallisesta viranhaltijasta annettua lakia paremmat määräykset irtisanomissuojasta, mitätöityisivät kuntarakennelain 29 :n 2 momentin säännöksen kumoamisella. Hallituksen olisi siis tullut perustella, miksi yhdistymissopimuksissa mahdollisesti olevat irtisanomissuojaa koskevat määräykset, eivät pysy voimassa, ja miksi niiden voimassa pysymistä ei arvioitaisi sopimusmääräysten tulkinnalla. Tältä osin esitys on puutteellisesti valmisteltu. Näkemys yhdistymissopimusten määräysten sitomattomuudesta vaikuttaa olevan myös ristiriidassa sen kanssa, että hallituksen esityksen mukaan kunnat voisivat joka tapauksessa tarkentaa yhdistymissopimustaan siten, että irtisanomissuojaa sovelletaan. Jos tällainen sopimus on mahdollista tehdä, niin epäselväksi jää, miksi alkuperäinen, yhdistymissopimuksessa sovittu määräys irtisanomissuojasta ei kuitenkaan pysyisi voimassa.
6 4. Perustuslain 14 :n 4 momentti, yhteistoimintalainsäädäntö ja sen taustalla olevat kansainväliset velvoitteet Säännös, jolla poistetaan erityinen irtisanomissuoja jo päätetyistä, vuonna 2016 voimaan tulevista liitoksista, vaikuttaa olevan perustuslain 14 :n 4 momentin vastaista. Julkisen vallan tehtävä edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon myös työelämässä. Perustuslain säännöksen on katsottu edellyttävän osallistumisjärjestelmiä, joilla turvataan työntekijöiden ja viranhaltijoiden vaikutusmahdollisuudet julkisessa hallinnossa. Vaikutusmahdollisuuksista on säädetty muun ohessa työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa. Kuntarakennelain mukaan yhdistymisesityksen ja -sopimuksen valmistelu on toteutettava yhteistoiminnassa henkilöstön kanssa. Yhteistoiminnan toteuttaminen määräytyy käytännössä työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain mukaan. Lakiin perustuva yhteistoimintavelvoite on siis tullut täyttää vuonna 2016 voimaan tulevien yhdistymisten prosessin aikana. Toteutettaessa kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoaminen vaikutetaan siihen, että henkilöstön osallistuminen ei ole päässyt kohdentumaan oikeaan asiaan, ja näin yhteistoimintaa ei ole voitu toteuttaa lain vaatimusten mukaisesti. Perustuslain 14 :n 4 momentin suoja ei siis - työnantajan ja henkilöstön yhteistoimintaa kunnissa koskevan lain säännöksistä huolimatta - pääse toteutumaan. Lisäksi on otettava huomioon, että mainittu kunnissa noudatettava yhteistoimintalaki perustuu ns. yhteistoimintadirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi työntekijöille tiedottamista ja heidän kuulemistaan koskevista yleisistä puitteista Euroopan yhteisössä (2002/14/EY) ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan määräyksiin, erityisesti sen 21 artiklaan, jossa säädetään oikeudesta tiedonsaantiin ja yhteisiin neuvotteluihin). Jos henkilöstöllä ei ole oikeutta osallistua oikean asian käsittelyyn, on menettely kuntien yhteistoimintaa koskevan lain ohella yhteistoimintamenettelydirektiivin ja Euroopan sosiaalisen peruskirjan vastaista. Vaikuttaa siltä, että kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoaminen edellyttäisi ainakin yhdistymiseen liittyvän kunnan ja henkilöstön välisen yhteistoiminnan toteuttamista ennen säännöksen kumoamisen voimaantuloa. Yhteistoimintamenettely on ollut pakollinen vaihe valmistelussa edeltäen sen jälkeistä päätöksentekoa. Näin ollen tulee selvitettäväksi myös se,
7 voidaanko valtuustojen päätöksiä yhdistymisestä pitää oikein syntyneinä, toisin sanoen, johtaako yhteistoimintavelvoitteen rikkominen siihen, että päätökset tulee tehdä uudelleen. 5. Perustuslain 15 :n 1 momentti Vaikka perustuslain 15 :n 1 momentissa säädetty omaisuuden suoja ei koske julkisoikeudellisia yhteisöjä, on sillä kuitenkin vaikutusta tarkasteltaessa kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoamista. Perusteena on se, että kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoaminen voi vaikuttaa yksittäisen kunnan henkilöstöön kuuluvan työntekijän asemaan. Yhdenvertaisuuden näkökulmasta on lähdettävä siitä, että kunnan viranhaltija ei voi joutua kunnan työntekijään nähden eriarvoiseen asemaan, vaikka hänen työntekonsa ei perustu sopimukseen. Perustuslain säännöksen on katsottu ensinnäkin turvaavan sopimussuhteiden pysyvyys (oikeussubjektien perusteltujen odotusten suojaaminen taloudellisissa asioissa). Suoja pitää sisällään oikeuden luottaa sopimussuhteeseen liittyvän, olennaisia oikeuksia ja velvollisuuksia sääntelevän lainsäädännön pysyvyyteen. Näin ollen yhdistyvien kuntien henkilöstö ja henkilöstön edustajat ovat yhdistymisesitystä ja -sopimista yhteistoiminnassa valmisteltaessa voineet perustellusti luottaa siihen, että kuntien henkilöstön irtisanomissuojaa koskeva säännös on voimassa yhdistymisen tapahtuessa. Samalla olettamalla kunnanvaltuustot ovat voineet tehdä päätöksensä yhdistymisistä. Kuntarakennelain 29 :n 2 momentin säännöksen kumoaminen johtaa siihen, että yhteistoiminta ja sopimukset ovat syntyneet virheellisten tosiasioiden perusteella. Kun mainitun säännöksen kumoaminen heikentää merkittävästi kunnan henkilöstön asemaan, voidaan sen kumoamista pitää edellä esitetyillä perusteilla kysymyksenalaisena perustuslain 15 :n 1 momentin kannalta. 6. Kokoavasti Hallituksen esitys on perusteluiltaan liian suppea ja yksipuolinen. Erityisesti perusoikeuksien ja niiden vaikutusten tarkastelu on jäänyt puutteelliseksi. Kuntarakennelain 29 :n 2 momentin kumoaminen nyt esitetyllä tavalla vuonna 2016 voimaan tulevissa kuntien yhdistymissä ei vaikuta mahdolliselta usealla eri perusteella.
8 Väliaikaisena voimassa olevan kuntarakennelain 29 :n 2 momentin muuttamista siten, että sen voimassaoloa lyhennetään, ei vaikuta ongelmalliselta. Edellytyksenä on, että muutos ei vaikuta niihin yhdistymisiin, joista on jo päätetty eikä niihin, joissa yhdistymisprosessi on edennyt vaiheeseen, jossa yhteistoiminta henkilöstön kanssa on toteutettu. Jaana Paanetoja professori, OTT