YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 15/2008 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hiilidioksidin geologisesta varastoinnista ja neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY, direktiivien 2000/60/EY, 2001/80/EY, 2004/35/EY ja 2006/12/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta (KOM (2008) 18 lopullinen) (hiilidioksidin geologinen varastointi, CCS) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 6 päivänä toukokuuta 2008 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hiilidioksidin geologisesta varastoinnista ja neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY, direktiivien 2000/60/EY, 2001/80/EY, 2004/35/EY ja 2006/12/EY sekä asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta (KOM (2008) 18 lopullinen) (hiilidioksidin geologinen varastointi, CCS) (U 19/2008 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että ympäristövaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - neuvotteleva virkamies Maija Pietarinen, ympäristöministeriö - yli-insinööri Timo Ritonummi, työ- ja elinkeinoministeriö - geologi Soile Aatos, Geologian tutkimuskeskus - teknologia-asiantuntija Pia Salokoski, TEKES Teknologian kehittämiskeskus - johtaja Esa Hyvärinen, Fortum Oyj - ilmastovastaava Leo Stranius, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Ehdotuksella luotaisiin yhtenäiset hiilidioksidin talteenottoa, siirtoa ja varastointia koskevat lainsäädäntöpuitteet, jotta hiilidioksidin talteenotto, siirto ja varastointi tapahtuisivat ympäristön U 19/2008 vp kannalta turvallisesti. Ehdotuksella tehdään talteenotto ja varastointi mahdolliseksi poistamalla esteet voimassa olevasta lainsäädännöstä. Hiilidioksidin talteenottoon ja siirtoon sovelletaan nykyisin käytössä olevia hallinnollisia menettelyjä. Ehdotuksen päätavoitteena on kuitenkin Versio 2.0
hiilidioksidin varastoinnin sääntely ja hiilidioksidin varastoinnin esteiden poistaminen voimassa olevasta lainsäädännöstä. Varastointiin esitetään kokonaan uutta sääntelyä. Komission tarkoituksena on luoda mekanismi, jolla voitaisiin edistää jopa 12 laajamittaisen demonstraatiokohteen rakentamista vuoteen 2020 mennessä. CCS:n käyttöönottoa pyritään nopeuttamaan luomalla EU:n piirissä kannustinjärjestelmä. Komission ehdotuksen mukaan CCS liitetään osaksi päästökauppajärjestelmää. Tämä olisi taloudellisesti tehokasta, koska hiilidioksidipäästömarkkinoilla CCS otettaisiin käyttöön, kun se on kustannustehokasta. Tässä vaiheessa CCS ei olisi pakollista millekään laitokselle. Hiilidioksidin talteenoton ja siirron riskien hallintaan sovellettaisiin olemassa olevaa lainsäädäntöpohjaa. Ehdotuksen mukaan hiilidioksidin talteenottoa säädeltäisiin ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetulla direktiivillä 96/61/EY (IPPC-direktiivi). Talteenottoa ja siirtoa putkissa säännellään tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla direktiivillä 85/337/ETY (YVA-direktiivi). Sitä olisi sovellettava myös tässä direktiivissä tarkoitettuihin varastointipaikkoihin. Direktiiviä sovellettaisiin talteenoton osalta kaikissa laitoksissa, joiden kapasiteetti on vähintään 300 megawattia ja joiden rakennuslupa on myönnetty tämän direktiivin voimaantulon jälkeen. Laitoksilta edellytettäisiin, että laitosalueella on sopiva tila hiilidioksidin talteenottoja paineistuslaitteistoille ja että sopivien varastointipaikkojen ja siirtolaitteistojen saatavuus sekä hiilidioksidin talteenottolaitteiden jälkiasennusten tekninen toteutettavuus on arvioitu. Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY (ETS) muutoksella esitetään, että varastointipaikat ja siirtoputkistot sekä talteenottolaitokset liitetään päästökaupan piiriin ja edellytetään, että toiminnanharjoittajan on hankittava mahdollisia hiilidioksidivuotoja vastaavat päästöoikeudet. Tämän lisäksi muuttamalla vesipolitiikan puitedirektiiviä 2000/60/EY tehtäisiin mahdolliseksi hiilidioksidin varastoiminen suolaisiin pohjavesiin. Hiilidioksidi myös suljettaisiin jätedirektiivin ja jätteensiirtoasetuksen muutoksella näiden soveltamisalan ulkopuolelle. Direktiiviehdotuksessa luotaisiin hiilidioksidin geologisen varastoinnin ympäristöriskien hallintaa varten uusi lupamenettely. Jäsenvaltioilla olisi oikeus määrätä, miltä niiden alueeseen kuuluvilta alueilta varastointipaikat valitaan. Mahdollisten varastointipaikkojen valinnassa olisi noudatettava arviointimenettelyä direktiiviehdotuksen mukaisia kriteereitä noudattaen, ja niitä varten tarvittavat tutkimukset edellyttäisivät tutkimuslupaa. Varastointipaikka olisi valittava sellaiseksi, ettei siitä voi aiheutua merkittävää hiilidioksidin vuotoriskiä tai merkittäviä ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Varastointipaikkoja ei saisi käyttää ilman varastointilupaa. Lupa voitaisiin myöntää vasta, kun komissio on antanut lupaluonnoksesta lausunnon ja toimivaltainen viranomainen on ottanut sen huomioon. Komission lausunto ei sitoisi jäsenvaltioita, mutta toimivaltaisen viranomaisen olisi esitettävä komissiolle perustelut, jos se poikkeaa komission lausunnosta. Toiminnanharjoittajan olisi seurattava injektointilaitteistoja, varastointikompleksia ja ympäröivää aluetta, jotta voidaan arvioida hiilidioksidin kulkeutumista, mahdollisia vuotoja, ympäristöön ja väestöön kohdistuvia merkittäviä kielteisiä vaikutuksia ja sitä, pysyykö hiilidioksidi varastossa määräämättömään tulevaisuuteen. Seurannan olisi perustuttava seurantasuunnitelmaan. Geologisiin muodostumiin varastoidun hiilidioksidin on tarkoitus pysyä määräämättömän ajan eristettynä ilmakehästä, satoja tai tuhansia vuosia. Varastointitoimintaa harjoittavan yrityksen vastuun ei ajatella voivan ulottua näin pitkälle, minkä vuoksi direktiiviehdotuksessa esitetään, että vastuu siirtyy toimivaltaiselle viranomaiselle, kun varastointipaikan sulkemisen jälkeen voidaan osoittaa, että hiilidioksidi pysyy täysin eristettynä määräämättömään tulevaisuuteen. Vastuu siirtyisi, kun varastointipaikka on sinetöity ja injektiolaitteet purettu. 2
Kaikilla jäsenvaltioilla ei ole omalla alueellaan varastointipaikoiksi sopivia geologisia muodostumia. Jotta tästä ei aiheutuisi vääristymiä kilpailutilanteeseen, esittää komissio direktiivissä kolmansille osapuolille myönnettäväksi tietyin ehdoin käyttöoikeutta sekä varastopaikkoihin että siirtoverkostoon. Jäsenvaltioiden olisi pidettävä tavoitteena oikeudenmukaista ja avointa pääsyä varastointipaikkoihin ja siirtoverkostoon. Käyttöoikeuksista syntyvien mahdollisten riitojen ratkaisemiseksi olisi luotava menettelyt tai riippumaton viranomainen. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto katsoo, että hiilidioksidin talteenotto ja varastointi geologisiin muodostumiin on yksi keino hillitä ilmastonmuutosta, ja pitää komission ehdotusta oikeansuuntaisena ja periaatteessa kannatettavana. Valtioneuvoston mielestä on tärkeää, ettei olemassa oleva ympäristölainsäädäntö asettaisi CCS-teknologian käyttöönotolle tarpeettomia esteitä. Valtioneuvosto kannattaa tätä direktiiviehdotuksen tavoitetta. Kuitenkin on tärkeää, että uuden teknologian käyttöönotto pyritään tekemään ympäristön ja terveyden kannalta mahdollisimman turvallisesti. Valtioneuvoston mielestä on tärkeää, ettei hiilidioksidin varastoiminen meriveteen (vesipatsaaseen) tai pohjalle EU:n alueella olisi sallittua. Valtioneuvoston mielestä olisi vielä varmistettava, että direktiivi on sopusoinnussa OSPAR-sopimuksen ja Lontoon sopimuksen kanssa. Hiilidioksidi ehdotetaan suljettavaksi jätedirektiivin ja jätteensiirtoasetuksen ulkopuolelle. Valtioneuvoston käsityksen mukaan olisi kuitenkin vielä varmistettava, että direktiiviehdotus on sopusoinnussa myös Vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan Baselin yleissopimuksen, Baselin vastuu- ja vahingonkorvauspöytäkirjan ja OECD:n neuvoston päätöksen hyödynnettävien jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen valvonnan kanssa. Valtioneuvosto pitää kannatettavana direktiiviehdotuksen tavoitetta selventää hiilidioksidin varastointiin liittyvää sääntelyä, jotta epävarmuus vaatimuksista ei olisi esteenä CCS:n laajamittaiselle demonstroinnille. Kun kysymyksessä on varastointialueiden osalta teknologian sovellus, josta ei ole aikaisempaa kokemusta, on tärkeää, että direktiivissä esitetyt varastointialueita koskevat valintakriteerit ovat mahdollisimman kattavia. Samoin on tärkeää, että varastointipaikkojen ja varastoitavan hiilidioksidivirran seuranta ja valvonta on luotettavasti järjestetty. Direktiiviehdotuksen mukaan kaikilla tulisi tietyillä ehdoilla olla varastointipaikkojen ja hiilidioksidin siirtoverkostojen käyttöoikeus. Valtioneuvoston kanta on, että vastuu varastointipaikoista tulisi säilyä toiminnanharjoittajalla mahdollisimman pitkään ja toiminnanharjoittajan tulisi vastata esimerkiksi seurannan ja mahdollisten vahinkojen aiheuttamista kustannuksista. Valtioneuvosto yhtyy direktiiviehdotuksen periaatteeseen, että hiilidioksidin talteenottoon ja siirtoon sovelletaan olemassa olevia hallinnollisia menettelyjä ja sääntelykehyksiä. Vaikka direktiivi ei aseta talteenottovaatimusta uusille tai olemassa oleville voimalaitoksille, on ongelmallista vaatia kaikilta uusilta, tietyn tehorajan ylittäviltä voimalaitoksilta yksityiskohtaista selvitystä talteenottovalmiudesta ja mahdollisista talteen otetun hiilidioksidin siirto- ja varastointivaihtoehdoista. Valtioneuvoston alustavan kannan mukaan selvitystä ei tulisi edellyttää bioenergiaa käyttäviltä laitoksilta. 3
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Komissio antoi ns. ilmasto- ja energiapaketin osana 23.1.2008 ehdotuksensa direktiiviksi hiilidioksidin talteenotosta ja geologisesta varastoinnista (CCS, Carbon dioxide Capture and Storage) ja eräistä siihen liittyvistä direktiivien muutoksista. Direktiivin tarkoituksena on tehdä lainsäädännöllisesti ja hallinnollisesti mahdolliseksi hiilidioksidin talteenotto, kuljetus ja varastointi geologisiin muodostumiin EU:n alueella. Valiokunta viittaa tässä myös uusiutuvan energian direktiivin tarkistamisesta antamaansa lausuntoon YmVL 7/2008 vp, jäsenvaltioiden taakanjakoa koskevaan lausuntoonsa YmVL 8/2008 vp ja päästökauppadirektiivin muuttamisesta antamaansa lausuntoon YmVL 9/2008 vp. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan korostaa, että ilmastonmuutoksen haaste vaatii mittavia päästövähennyksiä tulevina vuosikymmeninä. Komissio perustelee direktiiviesitystään toteamalla, että on mahdotonta vähentää teollisuusmaiden hiilidioksidipäästöjä tavoitteena olevalla 60 80 prosentilla vuoteen 2050 mennessä, jos ei käytetä myös mahdollisuutta ottaa talteen energiantuontanto- ja teollisuuslaitosten hiilidioksidipäästöjä ja varastoida hiilidioksidia maaperään. Valiokunta katsoo, että hiilidioksidin talteenotto ei ole yksinään ratkaisu globaaliin ilmastonmuutoksen haasteeseen, vaan suurimmat panostukset tulee suunnata energiatehokkuuden parantamiseen, energian säästöön sekä päästöttömien ja vähäpäästöisten energiamuotojen kehittämiseen. Päästöjen vähentämisessä tulee erottaa toisistaan käyttökelpoiset nopeat toimenpiteet ja pitkän aikavälin hankkeet, jotta kyetään arvioimaan toimenpiteiden kokonaisvaikuttavuutta. Systemaattinen panostus teknologian kehittämiseen alentaa pitkällä tähtäimellä varmimmin hiilidioksidipäästöjen rajoittamisen kustannuksia sekä yritystasolla että koko kansantaloudessa. Myös hiilidioksidin talteenotto- ja varastointiteknologian kehittäminen on perusteltua, koska fossiilisia polttoaineita joka tapauksessa käytetään tulevaisuudessakin maailmanlaajuisesti energiantuotantoon. CCS-menetelmä perustuu jo olemassa oleviin teknologioihin, joita ei kuitenkaan ole vielä missään otettu laajamittaisempaan voimalaitoskäyttöön. Menetelmän käytön kustannuksista on tässä vaiheessa hyvin ristiriitaisia arvioita. Kokeiluvaiheessa oleva teknologia edellyttää kuitenkin merkittäviä investointeja. Komission lähtökohtana on, että EU:ssa tulee saada aikaan noin 12 suuren mittakaavan demonstraatiohanketta ja niihin liittyvät siirtoputket vuoteen 2020 mennessä. Komission arvion mukaan CCS-menetelmän avulla vältetyt hiilidioksidipäästöt voisivat olla vuonna 2020 noin 7 miljoonaa tonnia hiilidioksidia. Valiokunta toteaa, että toistaiseksi CCSmenetelmän kehittäminen on edennyt varsin hitaasti, ja onkin mahdollista, että vuoden 2020 tavoitetta ei saavuteta. Globaalipäästöjä ajatellen CCS-teknologia voi kuitenkin tarjota merkittävän päästöjen vähentämistavan vuoteen 2050 mennessä esimerkiksi Kiinassa ja Intiassa. Valiokunta korostaa, että hiilidioksidin talteenottoon, kuljetukseen ja varastointiin sisältyy ympäristön ja ihmisten terveyden kannalta riskejä. Hiilidioksidilla on suurina pitoisuuksina hengitettynä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveydelle. Varastoitua hiilidioksidia voi vapautua ilmakehään tai vesistöön esimerkiksi maanjäristyksen, vulkaanisen aktiivisuuden, tulvan, sortuman tai räjähdyksen rikkomista geologisista varastointitiloista tai rakennelmista. Hiilidioksidin happamoittama vesi voi myös ajan mittaan syövyttää geologisia rakenteita ja siten lisätä hiilidioksidin vuotoriskiä sekä rakenteiden sortumavaaraa. Vuodot varastointialueilta voivat aiheuttaa veteen, maaperään ja ilmaan pitkäaikaisia haitallisia ympäristö- ja terveysvaikutuksia. Valiokunta pitää asianmukaisena sitä, ettei direktiiviehdotuksen mukaan hiilidioksidin varastointia meriveteen tulla sallimaan. Hiilidioksidin varastointi veteen aiheuttaisi tehtyjen selvitysten mukaan haitallisia ekologisia vaikutuksia esimer- 4
kiksi happamoitumisen muodossa. Lisäksi veteen varastoitaessa ei voida taata hiilidioksidin pysyvyyttä, vaan hiilidioksidia saattaa vapautua ilmakehään. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan toteaa, että CCS-menetelmän käyttöönoton riskien vuoksi on tärkeää, että talteenoton, kuljetuksen ja varastoinnin sääntely on tiukkaa. Varastoinnin tarkoituksena on, että hiilidioksidi pysyisi muodostumissa pysyvästi tai ainakin satoja tai tuhansia vuosia, mikä tulee ottaa huomioon sääntely-, tarkkailu- ja turvajärjestelmiä suunniteltaessa. Talteenotetun hiilidioksidin putkistoihin liittyvät omistus- ja vastuukysymykset sekä ympäristö- ja sisämarkkinakysymykset tulee myös ratkaista. Valiokunta korostaa erityisesti CCS-menetelmän lainsäädännöllisten kysymysten ratkaisemista sekä toiminnanharjoittajan kattavaa vastuuta toiminnastaan. Toiminnanharjoittajien vastuu tulee ulottua niin pitkälle tulevaisuuteen, että varastoinnin pysyvyys ja turvallisuus voidaan taata ennen vastuun luovuttamista yhteiskunnalle. Valiokunta toteaa, että toiminnanharjoittajan tulee vastata kokonaisuudessaan CCS-menetelmän kustannuksista. On hyvä, että kattavalla lainsäädännöllä varaudutaan CCS-tekniikan mahdolliseen käyttöönottoon ja että sen avulla saadaan hallintaan haitalliset ympäristövaikutukset. Tämänhetkisen tutkimustiedon perusteella hiilidioksidin suurin geologinen pitkäaikainen varastointipotentiaali on tyhjennetyissä öljy- ja kaasukentissä, syvissä suolavesimuodostumissa ja hyödyntämättömissä hiilikerrostumissa. Direktiiviehdotus koskee varastointia ainoastaan EU:n alueella. Valiokunta kuitenkin toteaa, että muun muassa Norjan öljy- ja kaasukentillä on varastointipotentiaalia, jonka hyödyntämistä tulee jatkossa selvittää. Suomessa ei ole pitkäaikaiseen varastointiin sopivia geologisia muodostumia, mutta meillä saattaa olla muunlaista varastointipotentiaalia. Lisäksi Suomesta saattaa löytyä tilapäiseen tai lyhytaikaiseen varastointiin sopivia kalliotiloja tai geologisia muodostelmia. Geologian tutkimuskeskus tekee parhaillaan näihin liittyvää tutkimusta. Valiokunta toteaa, että CCS:n mahdollinen käyttö Suomessa tulee laajemmassa mittakaavassa kuitenkin todennäköisesti edellyttämään hiilidioksidin kuljettamista laivalla maamme rajojen ulkopuolelle. Hiilidioksidin mahdolliset laivakuljetukset voisivat lisätä Itämeren ympäristöriskejä. Direktiiviehdotuksessa edellytetään, että yli 300 MW:n laitosten tulee tehdä yksityiskohtainen selvitys hiilidioksidin siirto- ja varastointivaihtoehdoista. Vaatimus koskee myös bioenergiaa käyttäviä laitoksia. Valiokunta toteaa valtioneuvoston kantaan yhtyen, ettei selvitystä tulisi edellyttää bioenergiaa käyttäviltä laitoksilta. Toisaalta valiokunta kuitenkin katsoo, että CCS:llä saattaa olla jatkossa käyttöpotentiaalia hiilidioksidin talteenotossa esimerkiksi biomassan osalta, koska se mahdollistaisi ilmakehässä olevan hiilen määrän vähentämisen. CCS-menetelmää voidaan käyttää myös turpeen kohdalla. Jos teknologia saadaan kaupalliseen käyttöön ja varastoinnin pysyvyys voidaan turvata, saattaisi tulevaisuudessa olla mahdollista harkita kannustimien käyttöä esimerkiksi biomassan CCS-menetelmän tukemiseksi, etenkin jos selvitysvaatimukset tulevat koskemaan myös biomassalaitoksia. Valiokunta toteaa, että Suomessa on vireillä erilaisia CCS:ään liittyviä hankkeita, joissa kehitetään hiilidioksidin talteenottoprosesseja, uusia voimalaitoskonsepteja sekä loppusijoitusta mineraalikarbonaattina. Fortum on esimerkiksi kokeillut hiilidioksidin talteenottoa Värtanin voimalaitoksellaan Tukholmassa, ja Fortumin tavoitteena on saada Meri-Porin voimalaitos yhdeksi suureksi EU:n demonstraatiohankkeeksi. Valiokunta tukee tätä tavoitetta ja korostaa sen edistävän kotimaista teknologian kehitystyötä ja saattavan lisätä CCS-teknologian vientimahdollisuuksia. Valiokunta katsoo, että hiilidioksidin mahdollinen talteenotto voimalaitosprosesseissa tulee vaikuttamaan energia- ja ympäristöteknologian markkinoihin ja kehitykseen. Siten myös suomalaisten yritysten tulee huomioida talteenotto laitekehityksessään ja järjestelmäratkaisuissaan. Suomessa toimivien yritysten kilpailukyvyn kannalta on olennaisen tärkeää turvata päästöttö- 5
mien ja vähäpäästöisten voimantuotantoratkaisujen kehitystyön jatkuminen. Energian tuotantoon liittyvien teknologioiden lisäksi hiilidioksidin talteenotto ja varastointi edellyttävät merkittävissä määrin turvallisuuteen ja valvontaan liittyvää mittaus- ja monitorointitekniikkaa. Suomessa on vahva yrityskenttä, jolla on osaamista turvallisuuteen ja valvontaan liittyvissä mittausja monitorointiteknologioissa. Valiokunta korostaa, että CCS-menetelmän käyttöönottoon liittyy suomalaiselle teknologiateollisuudelle kokonaisuudessaan merkittäviä tulevaisuuden mahdollisuuksia. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 10 päivänä kesäkuuta 2008 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Rakel Hiltunen /sd Pentti Tiusanen /vas Marko Asell /sd (osittain) Christina Gestrin /r Tanja Karpela /kesk Timo Kaunisto /kesk Merja Kuusisto /sd Tapani Mäkinen /kok (osittain) vjäs. Petteri Orpo /kok Sanna Perkiö /kok Janne Seurujärvi /kesk Tarja Tallqvist /kd Kimmo Tiilikainen /kesk Pauliina Viitamies /sd Henna Virkkunen /kok Janina Andersson /vihr. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Jaakko Autio. 6