Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 10/2012 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin 2003/98/EY muuttamisesta Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 4 päivänä toukokuuta 2012 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin 2003/98/EY muuttamisesta (U 32/2012 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että hallintovaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - kulttuuriasiainneuvos Minna Karvonen, opetus- ja kulttuuriministeriö - maankäyttöinsinööri Matti Holopainen, Suomen Kuntaliitto. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet valtiovarainministeriö liikenne- ja viestintäministeriö työ- ja elinkeinoministeriö Ahvenanmaan maakunnan hallitus Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ U 32/2012 vp Ehdotus Euroopan komissio on antanut joulukuussa 2011 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi julkisen sektorin halussa olevien tietojen uudelleen käytöstä annetun direktiivin 2003/98/EY (jäljempänä PSI-direktiivi) muuttamisesta. Ehdotuksella laajennetaan direktiivin soveltamisalaa kirjastojen, arkistojen ja museoiden tietoaineistoihin, joihin ei kohdistu kolmansien tekijänoikeuksia. Ehdotuksessa rajoitetaan määrä, joka julkisen sektorin tietoaineistojen luovuttamisesta voidaan veloittaa, enintään kopioinnista ja jakelusta aiheutuviin lisäkustannuksiin. Poikkeustapauksissa on mahdollista veloittaa enemmän. Muutoksenhakukeinoihin tulee sisältyä tiedon uudelleen käyttöä koskevissa asioissa toimivaltaisen riippumattoman viranomaisen valvontaa. Jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että käytettävissä on tiedon monikielistä hakua helpottavia käytännön työkaluja. Lisäksi jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle vuosittain julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytön tilanteesta sekä riippumattoman viranomaisen toiminnasta. Versio 2.0

2 Direktiiviehdotuksen tavoitteena on edistää talouskasvua ja työpaikkojen luomista ottamalla julkinen tietopääoma tehokkaampaan käyttöön sekä parantamalla yhteiskunnan eri toimijoiden edellytyksiä käyttää julkisen sektorin hallussa olevia tietoja. Valtioneuvoston kanta Yleistä Valtioneuvosto pitää komission ehdotusta julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttöä koskevan direktiivin muuttamisesta kannatettavana, sillä se edistää julkisen tiedon hyödyntämistä Euroopan laajuisesti ja poistaa esteitä, joihin voimassa oleva direktiivi ei ole riittävästi vaikuttanut. Suomen kansalliset julkisen tiedon saatavuutta käytännössä koskevat kannanotot, kuten valtioneuvoston periaatepäätökset 3 päivänä maaliskuuta 2011 ja 5 päivänä lokakuuta 2011 sekä hallitusohjelmaan kirjatut toimenpiteet, ovat samansuuntaisia direktiiviehdotuksen kanssa. Soveltamisalan laajentaminen kirjastoihin, arkistoihin ja museoihin Kirjastot, arkistot ja museot ovat olleet erittäin aktiivisia tiedon uudelleen käytön edistämisessä. Euroopan digitaalisen kirjaston Europeanan ja Kansallisen digitaalisen kirjaston (KDK) tavoitteet ovat samansuuntaisia PSI-direktiivin periaatteiden kanssa. Tavoitteena on edistää digitaalisten tietovarantojen saatavuutta kansallisesti ja Euroopassa. PSI-direktiivin soveltamisalan laajentamisen taloudelliset ja muut vaikutukset kirjasto-, arkisto- ja museoalaan jäävät ehdotuksessa kuitenkin epäselviksi. Ehdotuksessa kirjastojen, arkistojen ja museoiden hallussa olevat tietoaineistot rinnastetaan muunlaisiin julkisen sektorin elinten tietoaineistoihin kiinnittämättä huomiota näiden aineistojen ja laitosten toimintojen eroihin verrattuna muun tyyppisiin julkisen sektorin toimijoihin ja niiden aineistoihin. Valtioneuvosto katsoo, että direktiivin valmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota kirjastojen, arkistojen ja museoiden toiminnan ja niiden hallussa olevien tietoaineistojen erityispiirteisiin. Direktiivin muutos ei saisi johtaa siihen, että edellä mainittujen laitosten ydintehtävien toteuttaminen digitaalisessa ympäristössä vaikeutuu. Direktiivin soveltamisalan laajentamisen tarkoituksenmukaisuutta tulee lisäksi yliopistokirjastojen osalta arvioida sekä niiden kulttuurisen tehtävän että tutkimuksen ja koulutuksen infrastruktuurikokonaisuuden näkökulmasta. Jatkovalmistelussa tulee tarkentaa käsitteen university library merkitys siten, että se viittaa yksiselitteisesti joko yliopistokirjastoihin tai yliopisto- ja ammattikorkeakoulukirjastoihin. Maksut Voimassa olevan PSI-direktiivin mukaan jäsenvaltioiden olisi rohkaistava julkisen sektorin elimiä asettamaan asiakirjoja saataville hintaan, joka ei ylitä asiakirjojen jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvia lisäkuluja. Asiakirjoja eli tietoja voidaan luovuttaa uudelleenkäytettäväksi jopa maksutta. Direktiivi kuitenkin mahdollistaa myös huomattavasti korkeampien maksujen perimisen. Direktiivin mukaan, sikäli kuin tietoluovutuksista peritään maksuja, kokonaistulot eivät saisi ylittää asiakirjojen keräämisestä, tuottamisesta, jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvia kokonaiskustannuksia ja kohtuullista tuottoa, kun tarvittaessa otetaan asianmukaisesti huomioon kyseisen julkisen sektorin elimen itserahoitusta koskevat vaatimukset. Direktiivin muutosehdotuksen mukaan näin laaja maksujen perimismahdollisuus johtaa tulkintavaikeuksiin maksujen ylärajan määrittämisessä eikä edistä tehokkaasti tietojen uudelleenkäyttöä. Tietoluovutuksista mahdollisesti perittävien maksujen ylärajana tulisi ehdotuksen mukaan olla jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvat lisäkulut. Ehdotus sisältää kuitenkin poikkeussäännöksen maksujen ylärajaan. Poikkeustapauksissa erityisesti silloin, kun julkisen sektorin toimielimen julkisen palvelun tehtävien hoitoon liittyvistä toimintakustannuksista huomattava osa katetaan sen immateriaa- 2

3 lioikeuksien hyödyntämisestä saatavilla tuloilla, julkisen sektorin elimen voidaan tiettyjen muidenkin kriteerien täyttyessä sallia veloittavan asiakirjojen uudelleenkäytöstä rajakustannuksia enemmän. Valtioneuvosto kannattaa ehdotusta viranomaisten hallussa olevien tietoaineistojen maksujen määräytymistä koskevista periaatteista, joiden mukaan tiedon uudelleenkäytöstä perittävien maksujen kokonaissumma ei saa ylittää asiakirjojen jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvia rajakustannuksia. Myös edellä kuvattu poikkeus maksujen määräytymiseen on syytä sisällyttää direktiiviin. Maksuja koskevan artiklan muutosehdotusta tulisi kuitenkin edelleen selventää etenkin poikkeustapausten osalta. Tämä olisi tarpeen tulkinnanvaraisuuksien vähentämiseksi ja muutoksen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Valtioneuvoston 3 päivänä maaliskuuta 2011 tekemä periaatepäätös sisältää linjauksen (1.3), jonka mukaan tietoluovutukset ovat pääsääntöisesti maksuttomia käyttäjälle. Vastaavasti valtiovarainministeriön asettama julkishallinnon tietovarantojen saatavuuden ja käytön edistäminen -työryhmä esittää loppuraportissaan (Julkishallinnon tietoluovutusten periaatteet ja käytännöt. VM 2/2012), että julkisen hallinnon viranomaisten sähköisessä muodossa olevat tiedot ovat jatkossa mahdollisimman laajasti kansalaisten, yritysten, tutkimuksen, koulutuksen ja koko yhteiskunnan saatavilla tietoja koskevat luovutus- ja muut rajoitukset huomioon ottaen. Tiedot tulisi luovuttaa ensisijaisesti maksutta tai irrotuskustannuksilla. Liikenne- ja viestintäministeriön koordinoimana annettiin eduskunnalle 26 päivänä marraskuuta 2010 valtioneuvoston selonteko VNS 10/2010 vp Tuottava ja uudistuva Suomi Digitaalinen agenda vuosille , joka sisältää laajan joukon ehdotuksia julkisen tiedon paremmasta ja tuottavammasta käytöstä. Julkisen tiedon tulisi selonteon mukaan olla hyödynnettävissä pääosin maksuttomasti. Riippumaton viranomainen Muutosehdotuksen mukaan julkisen hallinnon tietojen uudelleenkäyttöön liittyviä päätöksiä koskevaa muutoksenhakua, maksuperiaatteiden noudattamista ja muuta tarvittavaa valvontaa varten tulee jäsenvaltioissa olla riippumaton ja toimivaltainen viranomainen. Tällä viranomaisella tulee olla tiedon uudelleenkäyttöä koskevaa sääntelyvaltaa. Suomessa eri viranomaisten päätöksistä julkisuuslain nojalla tehtyjä valituksia käsittelee hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus. Eduskunnan oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille voi tehdä kantelun, jos epäilee, että viranomainen tai virkamies ei ole noudattanut lakia tai täyttänyt velvollisuuksiaan. Toisaalta myös Kilpailuvirasto ja tietosuojavaltuutettu ovat riippumattomia viranomaisia, joilla on ainakin osittain sen tyyppisiä tehtäviä kuin ne, joihin PSI-direktiivin riippumatonta viranomaista koskevassa muutosehdotuksessa on viitattu. Jos julkisen hallinnon tietojohtamista ja siihen liittyvää työnjakoa ja vastuita organisoidaan uudelleen, tulisi tehtävien määrittelyssä ja jakamisessa ottaa huomioon tiedon uudelleen käytön edistämiseen, valvontaan ja seurantaan liittyvät tehtävät. Valtioneuvosto pitää tärkeänä sitä, että kansalaisilla ja yrityksillä on käytettävissään selkeät menettelytavat tiedon uudelleen käytön epäkohtia koskevia kanteluja ja muutoksenhakua varten. Valtioneuvoston näkemys kuitenkin on, ettei ole järkevää perustaa uutta, erillistä hallintoorganisaatiota ainoastaan PSI-direktiivin noudattamisen valvontaa varten, vaan mahdollisen riippumattoman viranomaisen tehtävät ja valtuudet tulisi osoittaa jollekin nykyisistä viranomaisista. Raportointi Muutosehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle vuosittain julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytön tilanteesta sekä riippumattoman viranomaisen työskentelystä (artikla 12). Valtioneuvosto pitää direktiivin vaikuttavuuden seurantaa tärkeänä. Raportointimenettely ei kuitenkaan saisi aiheuttaa kohtuutonta hallinnollista taakkaa. Vastuu raportoin- 3

4 nista kuuluisi Suomessa valtiovarainministeriölle osana julkisen hallinnon kehittämistä ja ICTohjausta VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Vuonna 2003 annetun, julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleen käyttöä koskevan direktiivin (2003/98/EY, jäljempänä PSI-direktiivi) tavoitteena oli helpottaa kyseisten tietojen hyödyntämistä unionin alueella yhdenmukaistamalla uudelleenkäytön perusedellytykset ja poistamalla uudelleenkäytön suurimmat esteet sisämarkkinoilla. Selvityksen mukaan tavoitteiden saavuttamisessa ei ole täysin onnistuttu. Komission ehdottaman direktiivimuutoksen tarkoituksena on saattaa julkinen tietopääoma tehokkaampaan käyttöön ja parantaa yhteiskunnan eri toimijoiden edellytyksiä käyttää julkisen sektorin hallussa olevia tietoja. Ehdotetun direktiivimuutoksen voidaan arvioida edistävän julkisen tiedon hyödyntämiseen pohjautuvien tuotteiden ja palveluiden kehittämistä ja kauppaa niin jäsenmaissa kuin EU:n tasolla sekä poistavan esteitä, joihin voimassa oleva direktiivi ei ole riittävästi vaikuttanut. Ehdotus helpottaa ja nopeuttaa myös kansalaisen tiedonsaantia. Tutkimuksen ja koulutuksen kannalta julkisin varoin tuotetun tietoaineiston mahdollisimman laaja ja helppo saatavuus on yhä keskeisempää. Tutkimus-, kehitysja innovaatiotoiminta voi tarvita ja hyödyntää tietoaineistoa lähtötietoinaan. Myös tutkimustulosten avoin saatavuus on viime vuosina lisääntynyt. Ehdotuksen mukaan PSI-direktiivin soveltamisalaa laajennetaan kirjastoissa, arkistoissa ja museoissa oleviin asiakirjoihin, joihin ei kohdistu kolmansien tekijänoikeuksia. Valiokunta toteaa, että kirjastot, arkistot ja museot ovat olleet erittäin aktiivisia parantamaan tietojen uudelleen käyttöä. PSI-direktiivin linjausten suuntaisia, kirjastojen, arkistojen ja museoiden hallussa olevien digitaalisten tietoaineistojen saatavuutta edistäviä toimia toteutetaan jo nykyisin sekä kansallisesti että EU-tasolla. Direktiivin soveltamisalan laajentamiseen voidaan direktiivin tarkoitus huomioon ottaen suhtautua myönteisesti. Direktiiviehdotuksen jatkovalmistelussa on tärkeää kiinnittää huomiota kirjastojen, arkistojen ja museoiden toiminnan ja niiden hallussa olevien tietoaineistojen erityispiirteisiin ja arvioida ehdotuksen vaikutuksia mainittujen laitosten kannalta. Valtaosaltaan kirjastojen, arkistojen ja museoiden kokoelmat eivät vielä ole digitaalisia. Kokoelmien digitoiminen sekä digitaalinen säilyttäminen vaatii huomattavia resursseja. Direktiivin tulisi myös mahdollistaa hyväksi havaittujen, julkisen ja yksityisen sektorin väliseen kumppanuuteen perustuvien toimintamallien käyttö esimerkiksi aineistojen digitoimisessa ja verkkopalveluiden kehittämisessä. Valiokunta tähdentää, että kirjastojen, arkistojen ja museoiden perustehtävänä on aineistojensa säilyttäminen sekä niiden saattaminen yleisön saataville. Direktiivin muutos ei saisi johtaa siihen, että mainittujen laitosten ydintehtävien toteuttaminen digitaalisessa ympäristössä vaikeutuu. Valiokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin ehdotusta viranomaisten hallussa olevien tietoaineistojen maksujen määräytymistä koskevista periaatteista, joiden mukaan tiedon uudelleenkäytöstä perittävien maksujen kokonaissumma ei saa ylittää asiakirjojen jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvia marginaalikustannuksia. Direktiiviin on myös tarpeen sisällyttää komission ehdottama poikkeussäännös, jonka nojalla erityisesti silloin, kun julkisen palvelun tehtävien hoitoon liittyvistä toimintakustannuksista huomattava osa katetaan immateriaalioikeuksista hyödynnettävillä tuloilla, julkisen sektorin elin voi tiettyjen kriteerien täyttyessä veloittaa asiakirjojen uudelleenkäytöstä marginaalikustannuksia enemmän. 4

5 Direktiiviehdotuksen mukaan julkisen tiedon saantia ja hyödyntämistä koskeviin muutoksenhakukeinoihin on kuuluttava sellaisen riippumattoman viranomaisen uudelleentarkastelu, jolla on erityistä julkisen sektorin uudelleenkäyttöä koskevaa sääntelyvaltaa ja jonka päätökset sitovat kyseistä julkisen sektorin elintä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisilla ja yrityksillä on käytettävissään selkeät menettelytavat tiedon uudelleenkäytön epäkohtia koskevia kanteluja ja muutoksenhakua varten. Valiokunnan näkemyksen mukaan ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista, että PSI-direktiivin noudattamisen valvontaa varten perustettaisiin uusi, erillinen hallinto-organisaatio, vaan että mahdollisen riippumattoman viranomaisen tehtävät ja toimivaltuudet tulisi voida osoittaa jollekin nykyisistä viranomaisista. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on raportoitava komissiolle vuosittain julkisen sektorin tiedon uudelleenkäytön tilanteesta sekä riippumattoman viranomaisen työskentelystä. Valiokunta pitää tärkeänä, että direktiivin vaikuttavuutta seurataan. Osana direktiivin vaikutusarviointia komission tulisi tarkastella myös sitä, miten direktiivin soveltamisalan laajennus vaikuttaa kirjastojen, arkistojen ja museoiden mahdollisuuksiin hoitaa tehtäviään. Raportointimenettelyt tulisi kuitenkin pitää mahdollisimman keveinä, eivätkä ne saisi aiheuttaa kohtuutonta hallinnollista taakkaa. Valiokunta toteaa, että direktiiviehdotukseen sisältyy vielä yksityiskohtia, joita on jatkovalmistelussa syytä selventää. Näitä ovat esimerkiksi velvoite asettaa tiedot käytettäväksi koneellisesti luettavassa muodossa sekä marginaalikustannuksiin pohjautuvan maksun määräytyminen. Myös direktiivissä käytettyjen käsitteiden yksiselitteisyyteen on aiheellista kiinnittää huomiota. Lausunto Lausuntonaan hallintovaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. Helsingissä 19 päivänä kesäkuuta 2012 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa Tp.pj. Rakel Hiltunen /sd jäs. Heikki Autto /kok Reijo Hongisto /ps Risto Kalliorinne /vas Elsi Katainen /kesk Timo V. Korhonen /kesk Antti Lindtman /sd Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Minna-Liisa Rinne. vjäs. Markus Lohi /kesk Pirkko Mattila /ps Outi Mäkelä /kok Tapani Mäkinen /kok Markku Mäntymaa /kok Ulla-Maj Wideroos /r Antti Rantakangas /kesk. 5