1 (6) Opetus- ja kulttuuriministeriö kirjaamo@minedu.fi copyright@minedu.fi Viite: KOMMENTOINTIPYYNTÖ: Hyvitysmaksun uudistaminen - kommentit Leikolan selvityksestä 10.5.2012 dnro 28/040/2012 DNA OY:N LAUSUNTO OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖN RATKAISUNEUOVTTELIJAN RATKAISUMALLISTA YKSITYISEN KOPIOINNIN HYVITYSMAKSULLE DNA Oy (jäljempänä DNA) on saanut Opetus- ja kulttuuriministeriöltä (jäljempänä OKM) lausuttavakseen ratkaisuneuvottelija Markus Leikolan ehdotuksen 'Ratkaisumalli yksityisen kopioinnin hyvitysmaksulle' (jäljempänä ehdotus). DNA kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja DNA lausuu kunnioittaen seuraavaa: TIIVISTELMÄ Ehdotuksessa on osittain onnistuttu esittämään parannuksia nykyiseen hyvitysmaksujärjestelmään. Ehdotuksen mallissa yksittäiselle laitteelle tai palvelulle kohdistuva maksu olisi riittävän pieni, jotta siitä aiheutuva haitta olisi kuluttajalle merkitykseltään vähäinen. Lisäksi hyvitysmaksujärjestelmään kuuluneet, järjestelmän läpinäkyvyyden ja hyvitysmaksutuottojen jakamisen oikeudenmukaisuuden kannalta ongelmalliset kollektiivikorvaukset siirrettäisiin budjettirahoitukseen. Ehdotus on kuitenkin suurimmalta osin epäselvä, puutteellinen ja keskeneräinen. Ehdotuksen teksti on oikolukematon ja ehdotuksen sisältö sekava ja paikoin lähes mahdoton tulkittava. Ehdotuksessa esitetyt luvut ovat hyvin karkeita arvioita ja niistä puuttuu lähdeviittaukset lähes poikkeuksetta. Ehdotuksen mukaan korvausten ja kopioinnin välillä onkin vain viitteellinen suhde ja toteaa: " ei tarvita kvantitatiivisia arvioita hyödystä, vaan riittää, että voidaan identifioida hyödyn saaja ja haitan kärsijät ja pyrkiä kohdentamaan hyvitys rakenteellisesti mahdollisimman oikeudenmukaisesti ". Ehdotuksessa on sivuttu oikeudenmukaisuuden arvioinnin tarkastelu vain ylimalkaisesti, eikä esitetty malli hyvitysmaksuneuvostosta mitenkään ratkaise tätä ongelmaa. Ehdotuksessa käsitellään yhtenä hyvitysmaksujen keräyskohteena tv-ohjelmien verkkotallennuspalvelut. Sekavaa tekstiä on vaikea tulkita ja se perustuu ilmeisesti jonkinasteiseen väärinymmärrykseen. Ehdotuksessa ei olisi ollut toimeksiannon perusteella aiheellista puuttua millään tavoin eri toimijoiden tai toimialojen välisiin sopimuksiin ja liiketoimintamalleihin, eikä esittää näihin liittyen (edes täsmentämättömiä) lakimuutoksia tai muita viranomaistoimenpiteitä. DNA katsoo, että verkkotallennusominaisuutta tulee käsitellä kotidigiboksilla tapahtuvan tallennuksen kaltaisena yksityisenä DNA Oy Puhelin Y-tunnus 044 0440 0592509-6 www.dna.fi Ansatie 6a B PL 41 Kotipaikka 01741 Vantaa Vantaa
2 (6) kopiointina, ei ehdotuksessa esitetyn kaltaisena sekavana ja kuluttajan kannalta erittäin vaikeaselkoisena yhdistelmänä erilaisia lisensointi- ja korvausmalleja. Ehdotuksessa jää ehdotuksen lopputuloksen kannalta keskeisiä asioita joko poliittiseen päätöksentekoon (laitteet, joista hyvitysmaksu kerätään) tai virkamiestyöhön (tilattavissa olevien lehtien osuuden määrittäminen). Ehdotus on siis näiltä osin jätetty keskeneräiseksi, eikä ehdotusta näin ollen voida käyttää sen toimeksiannon edellyttämässä tarkoituksessa. Ehdotuksen suurin heikkous on puutteellisin perusteluin sivuutettu ja ainoastaan ylimalkaisesti liitteessä 1 käsitelty valtion talousarviomalli. Kuitenkin ratkaisuneuvottelija Leikolan työtä ohjannut poliittinen ohjausryhmä on vaatinut vaihtoehtoisia ratkaisumalleja, sekä OKM itse on omassa selvityksessään 'Yksityisen kopioinnin hyvitysmaksujärjestelmän kehittämistarpeet' (29.10.2010 / Dnro 12/670/2010) todennut sivulla 58, että "vaihtoehtoinen järjestelmä nykyiselle hyvitysmaksujärjestelmälle voi olla esimerkiksi a) hyvitysmaksun sisällyttäminen mahdolliseen tulevaan mediamaksuun b) ALV-pohjainen ratkaisu tietyistä kulutusvälineistä c) budjettivaroin maksettava korvaus." Ehdotuksessa on rakennettu OKM:n selvityksen b-vaihtoehtoa soveltaen monimutkainen, sekava ja hallinnointikustannuksiltaan kohtuuttoman kallis malli, mutta jätetty huomattavasti suoraviivaisemmat, helposti hallinnoitavat ja helposti ymmärrettävät a- ja c-vaihtoehdot selvittämättä. Erityisen ongelmalliseksi ehdotus muodostuu sekavuudessaan siksi, että nykyisen järjestelmän tuotosta puolta vastannut kollektiivikorvaus siirrettäisiin kuitenkin budjettivaroin maksettavaksi. Ehdotuksesta ei selviä uskottavasti, miten puolikas nykyisen järjestelmän korvauksista voitaisiin maksaa budjettivaroista ongelmitta, mutta toisen puolikkaan osuus on poliittisesti niin vaikea, ettei sitä voi esittää edes yhtenä vaihtoehtona. DNA katsoo, että ehdotus on puutteellisesti valmisteltu ja keskeneräinen. Puutteellisesti ja osin jopa virheellisesti esitetty kolmipistemalli tulee jättää huomiotta hyvitysmaksujärjestelmää uudistettaessa ja käynnistää välittömästi toimet, joilla hyvitysmaksujärjestelmän rahoitus voidaan hoitaa tulevaisuudessa joko: a) budjettivaroin, tai b) YLE-veron yhteydessä kerättävänä maksuna
3 (6) YKSITYISKOHTAISET KOMMENTIT Lähtökohdat ja toimeksiannon tavoitteet Tavoitteena on ollut järjestelmä, joka olisi nykyistä paremmin ennakoitavissa, takaisi reilun hyvityksen tason tekijöille, turvaisi kaupan ja työpaikkojen säilymistä Suomessa ja olisi hallinnollisesti mahdollisimman kevyt. Lisäksi tavoitteena on järjestelmä, jonka kansalaiset voisivat kokea nykyistä oikeudenmukaisemmaksi. Esityksen kolmipistemallissa pystytään ennakoimaan, kuinka paljon kuluttaja maksaa hyvitysmaksua ostaessaan hyvitysmaksun piiriin kuuluvan laitteen tai palvelun. Mutta hyvitysmaksukertymän kokonaismäärän arviointi olisi täysin markkinoiden kehittymistä riippuva, eikä ehdotuksessa kyetä ennakoimaan sen kokonaismäärää järkevästi esitettävällä tarkkuudella. Reilun hyvityksen tason määrittely jää esityksessä puutteelliseksi. Ehdotuksessa esitetään hyvitysmaksun tavoitteeksi varsin laaja skaala perustelematta hyvityksen tason reiluutta muutoin kuin olettamalla, että enemmän on parempi. Vaikka ehdotuksen sekavuudesta johtuen kansalaiset eivät välttämättä osaa arvioida ehdotuksen mukaisen hyvitysmaksujärjestelmän oikeudenmukaisuutta, on erittäin epätodennäköistä, että mallia pidettäisiin oikeudenmukaisena muiden kansalaisten, kuin järjestelmästä hyötyjien keskuudessa. Ehdotuksessa mainitaan: "Mallin esittämisen tukena on ratkaisuneuvottelijan perusteltu näkemys, jonka perusteella malli sekä vastaa yleistä oikeustajua mahdollisimman pitkälle ". Näkemyksen perustelut jäävät varsin hatariksi ja ehdotuksen lukijan johtopäätökseksi jää, ettei yleistä oikeustajua ole tarvinnut vastata kovinkaan pitkälle. Ehdotuksen sivulla 7 mainitaan, että hallituspuolueiden edustajista koostuva ohjausryhmä on esittänyt työn kuluessa toivomuksensa vaihtoehtoisista malleista. Vaihtoehtoina tulevat kyseeseen lähinnä budjettirahoitus sekä Yle-veron yhteydessä kuluttajilta kerättävä maksu. Ohjausryhmän toivomus on jätetty huomioimatta varsin kevyin perustein, minkä jo tulisi olla OKM:lle riittävä perustelu ehdotuksen hylkäämiselle ja uusien, vaihtoehtoisten mallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittämisen aloittamista välittömästi. Ratkaisumalli uuden mallin keskeiset periaatteet Ehdotuksessa on todettu, että "Ydinfilosofia uudessa mallissa on yksityisen kopioinnin aiheuttaman taloudellisen haitan määrittäminen (joka tulee direktiivistä), ei pelkkä kopiointi sinällään. Kopiointi on vain perusta, josta siirrytään kohti sisällön käytön ja kulutuksen tarkastelua digitaalisilla markkinoilla.". Tämä ydinfilosofia on kuitenkin joko kateissa tai hyvin piilotettu; ehdotuksessa keskitytään arvioimaan (varsin levein pensselinvedoin) ainoastaan niiden markkinoiden kokoa, mistä ehdotuksen mukaan uudessa mallissa tulisi kerätä hyvitysmaksuja. Varsinaista yksityisestä kopioinnista aiheutuvaa taloudellista haittaa ja siten tavoitteena ollutta oikeudenmukaista järjestelmää ei ehdotuksesta löydy. Yksi ehdotuksen oikeaan osuneista osuuksista on toteamus esitetyn uuden mallin haitan arvioinnista: "Hyvitysmaksun kerääminen kuluttajalta useassa eri pisteessä kohdistaa yhteisvaikutukseltaan maksun isommaksi niille kuluttajille, jotka aiheuttavat kopioimisellaan enemmän haittaa kuin niille, joiden aiheuttama haitta jää vähäiseksi. Kuluttaja, joka sekä hankkii kopiointiin soveltuvia laitteita ja palveluja että todennäköisimmin kopioitavia sisältöjä myös aiheuttaa todennäköisimmin isoimman haitan tekijänoikeuksien haltijoille. Vain laitteita hankkivan tai vain sisältöjä ostavan kuluttajan aiheuttama haitta on todennäköisesti taas pienempi.".
4 (6) Malli sisältää edellä mainitusta oikeaan osuneesta arvioinnista huolimatta vakavan rakenteellisen heikkouden. Ehdotuksessa ei pystytä ottamaan selkeää kantaa, mitkä laitteet ja mitkä palvelut milläkin ajanhetkellä kuuluvat hyvitysmaksun piiriin. Tämä tulisi maksun suhteellisesta pienuudesta huolimatta aiheuttamaan suurta hämmennystä ja jopa suuttumusta kuluttajien keskuudessa. Lisäksi Leikolan esittämä malli aiheuttaisi hyvitysmaksujärjestelmän hallinnoinnille järjestelmään hyötyyn nähden kohtuuttoman raskaan ja kustannuksia tuottavan taakan. Ehdotuksessa siis aliarvioidaan kodintekniikan ja -palveluiden kehityksen nopeus ja monimutkaisuus. Koska lähes kaikki tekniset laitteet sisältävät lähitulevaisuudessa enemmän prosessointikykyä, kuin muutaman vuoden takaiset tietokoneet, on ilmeistä, että ehdotuksen määritelmän mukaisia laitteita ja palveluita on käytössä käytännöllisesti katsoen kaikissa kotitalouksissa ja hyvitysmaksu koskee siten kaikkia kotitalouksia. Tällä perusteella DNA katsoo olevan riittävä syy ehdotuksen hylkäämiselle ja uusien, vaihtoehtoisten mallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittämisen aloittamista välittömästi. Mallin ydin: yhdistelmävaikutus keräämällä hyvitysmaksu kolmesta pisteestä Ehdotuksessa väitetään, että esitetty uusi malli keventäisi yrityksiin kohdistuvaa rasitusta. Tätä väärinkäsitystä yritetään perustella monilla eri tavoin. Mallissa on oletettu, että verottajan järjestelmät ovat käytettävissä ilman kustannuksia aiheuttavia muutostöitä ja että kassajärjestelmiin ohjelmoitavat uudet hyvitysmaksurivin toteuttavat muutokset maksaisivat muutaman tuhat euroa per tilitysyritys. Ehdotusta laadittaessa ei ole ilmeisesti perehdytty riittävästi nykyaikaisten IT-järjestelmien monimutkaisuuteen etkä niihin tehtävien muutosprojektien kustannustasoon. Pelkästään ajankohtaisia uutisia seuraamalla olisi kuitenkin voinut saada osviittaa totuudesta, seuraamalla esimerkiksi erilaisten paljon julkisuutta saaneiden lipunmyyntijärjestelmien, laskutusjärjestelmien tai potilastietojärjestelmien vaiheita. Ehdotuksen piittaamattomuus järjestelmän IT-toteutusten haastavuudesta ja kustannuksista on perusteltu syy ehdotuksen hylkäämiselle ja uusien, vaihtoehtoisten mallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittämisen aloittamista välittömästi. Ensimmäinen keräyspiste: laitteet ja tallennusalustat Mallin suuri rakenteellinen heikkous kiteytyy keräyspisteessä, jonka olisi pitänyt olla hyvitysmaksun historian ansiosta kaikkein helpoin. Arvio laitteiden ja tallennusalustojen hyvitysmaksukertymästä on välillä 1,9-9,6 miljoonaa euroa, mikä arvioituna vaihteluvälinä on itsessään osoitus ehdotuksen epäonnistumisesta. Lisäksi ehdotuksessa jätetään vastuu laitteiden ja tallennusalustojen rajaamisesta poliittiseen päätöksentekoon. Koska ehdotus on tässä kohdassa vakavasti puutteellinen, ei sitä voida pitää tarkoitukseen soveltuvana ratkaisuehdotuksena. Tämä on riittävä syy ehdotuksen hylkäämiselle ja uusien, vaihtoehtoisten mallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittämisen aloittamista välittömästi. Toinen keräyspiste: pilvisisältö ja tallennuspalvelut Pilvipalveluiden osalta tarkastellaan suuria ulkomaisia toimijoita, kuten Google, Microsoft ja Apple. Ehdotuksessa on kuitenkin jätetty täysin avoimeksi, mikä on se tapa, jolla näillä toimijoilta voisi jonain päivänä veloittaa hyvitysmaksuja. Osana kuvausta pilvipalveluista ehdotuksessa kuvataan asiayhteyteen kuulumattomasti ja sekaannusta lisäävästi operaattoreiden palvelukehitystä tv-ohjelmien verkkotallennuspalveluihin liittyen. Ehdotuksessa mainitaan, että "kuluttajahinta on vakiintunut tasolle 39,90 /kk". Ehdotuksessa on jätetty mainitsematta mistä 39,90 palvelusta tarkkaan ottaen on kyse ja mitä kaikkea siihen sisältyy (kuten tilausvideopalveluita, laajakaistayhteys, jne). Ehdotuksessa todetaan: "Verkkotallennuspalveluista esitetään, että täsmennetään nykyistä lainsäädäntöä siten, että tv-kanavien oikeus signaaliinsa
5 (6) koskee myös verkkotallennuspalveluja eikä tältä osin kuluttajille tallennettavaa sisältöä voi kolmas taho tarjota palveluna sopimatta asiasta tv-yhtiön (oikeudenhaltija) kanssa (kyseessä ei ole yksityisen kopioinnin piirissä olevana toiminta). Edellä mainittu toteamus ja tv-tallennuksen tarkastelu viranomaistoimenpidesuosituksineen on lähes kokonaisuudessaan asiayhteyteen kuulumatonta ja tulee jättää huomioimatta ehdotuksen toteutuskelpoisuutta arvioitaessa. DNA katsoo, että verkkotallennusominaisuutta tulee käsitellä kotidigiboksilla tapahtuvan tallennuksen kaltaisena yksityisenä kopiointina, ei ehdotuksessa esitetyn kaltaisena sekavana ja kuluttajan kannalta erittäin vaikeaselkoisena yhdistelmänä erilaisia lisensointi- ja korvausmalleja. Koska pilvi- ja tallennuspalveluiden osalta ehdotuksessa ei ole pystytty esittämään ymmärrettävää ja järkevää ratkaisumallia, on ehdotus tällä perusteella hylättävä ja uusien, vaihtoehtoisten ratkaisumallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittäminen on aloitettava välittömästi. Kolmas keräyspiste: kuluttajamaksulliset, DRM-suojaamattomat sisältöpalvelut Ehdotuksessa todetaan, että tämän kannan arvioiminen on kaikkein vaikeinta. Tämä tulee ehdotuksesta myös hyvin esille, eikä ehdotukseen ole saatu ymmärrettävää konkretiaa aikaiseksi. Ehdotuksessa esitetään mm. että kuluttajamaksulliset painonhallintapalvelut. liikunnan sisältöpalvelut yms. kuuluvat hyvitysmaksun piiriin. Ehdotuksessa ei ole kuitenkaan arvioitu, ylittyykö näiden palveluiden osalta teoskynnys, eikä sitä, voisiko olla mahdollista, että ao palveluissa välitetään sisältöä, johon esittäjällä on kaikki oikeudet. Lopuksi ehdotuksessa jätetään tämän keräyspisteen osalta ratkaisu virkamiestyönä valmisteltavaksi. Koska sisältöpalveluiden osalta ehdotuksessa ei ole pystytty esittämään ymmärrettävää ja järkevää ratkaisumallia, joten ehdotus on tällä perusteella hylättävä ja uusien, vaihtoehtoisten ratkaisumallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittäminen on aloitettava välittömästi. Kolmipistejärjestelmän yhteisvaikutus Ehdotuksessa esitetään, ettei yhdenkään keräyspisteen osuus nouse kohtuuttoman suureksi tai jää kohtuuttoman pieneksi muihin nähden. Yhdenkään keräyspisteen osuus kokonaisuudesta ei saisi ylittää 50 %. "Koska maksukertymien pohjalla ovat jatkossa markkinamuutokset, ei osuuksia voi toisaalta myöskään lukita jollekin tasolle, vaan järjestelmän siirtymävaiheessa on pyrittävä arvioimaan, että tämä ehto toteutuisi mahdollisimman hyvin." Edellä mainittu arviointi ei todellisuudessa jäisi ainoastaan siirtymävaiheen ajalla tehtäväksi, vaan olisi jatkuva prosessi, jonka oikeudenmukainen hallinnointi olisi vaikea järjestää. Ehdotuksessa esitetään taulukko uudella mallilla kerättävistä maksuista ja niistä kertyvistä nettohyvitysmaksuista. Nettohyvitysmaksut on arvioitu olevan välillä 2,83-9,16 miljoonaa euroa. Edellä mainittu nettomaksujen arvioitu vaihteluväli on ehdotuksen luonne huomioiden aivan liian suuri, joten ehdotus on todettava tältä osin vakavasti puutteelliseksi. Ehdotuksessa esitetään: "Hyvä periaate olisi myös, että arvioitu lähtötaso kokonaispotille vaikka se voikin markkinoiden mukana elää ylös ja alas olisi nykytaso." Tämä hyvä periaate kuitenkin hylätään välittömästi ja todetaan, että vaikka pelkkä individuaalikorvauksiin käytetty määrä 2011 oli 3,5 miljoonaa euroa, pitäisi tuottotavoitteeksi asettaa joko 8,8-10,8 miljoonaa tai 5,5-9,5 miljoonaa euroa. Ehdotuksessa määritelty tavoite on siten erittäin sekava ja vaikeasti ymmärrettävä. Koska ehdotuksessa ei ole kyetty esittämään edes fiskaalista tavoitetta selkeästi ja ymmärrettävästi, on ehdotus tällä perusteella hylättävä ja uusien, vaihtoehtoisten ratkaisumallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittäminen on aloitettava välittömästi.
6 (6) Tilitys ja hallinnointi Ehdotuksessa todetaan "Korvaukset kohdennetaan mahdollisimman oikeudenmukaisesti haitan kärsijöille näiden haittojen suhteessa." ja "Potin jakamisesta arvoketjujen välillä päättäisi uudessa mallissa Hyvitysmaksuneuvottelukunta, joka olisi elin, jossa kaikki keskeiset tahot ovat edustettuna. Jaon vahvistaisi OKM." Hyvitysmaksuneuvottelukunnassa (joka nimetään ehdotuksessa myöhemmin hyvitysmaksuneuvostoksi) olisi edustettuna "kaikki keskeiset tahot". Ehdotuksessa ei kuitenkaan määritellä tarkemmin, mitä nämä keskeiset tahot olisivat. Ehdotuksessa ei myöskään arvioida neuvottelukunnan/neuvoston jäseniltä vaadittavan asiantuntemuksen tasoa, millä tätä erittäin haastavaa kokonaisuutta hallinnoitaisiin. Ehdotuksessa esitetään järjestelmän hallinnointiin käytettäväksi 15 % kokonaispotista. Tämä summa olisi siis ehdotuksessa esitettyihin tuottotavoitteista laskien jopa 1,62 miljoonaa euroa vuodessa, eli lähes puolet koko nykyisestä individuaalikorvausten hyvitysmaksutilityksistä. Ehdotus ei täytä hallinnointitehtävien vaativuuden eikä niiden kustannusten osalta tavoitetta, jonka mukaan uuden mallin tulisi olla hallinnollisesti mahdollisimman kevyt. Ehdotuksessa esitetään, että kollektiivikorvaukset voidaan siirtää budjettirahoitukseen OKM:n momenteille. Perusteluna käytetään epäuskottavaa laskentamallia arvonlisäkertymän kasvamisesta uuden mallin vaikutuksesta. Ehdotuksessa todetaan lopuksi "Tulevaisuudessa näiden tarkoitusperien rahoitus voidaan järjestää tarkoituksenmukaisimmalla tavalla kulttuurin tukirahoituksen kokonaisremontin yhteydessä, kun kaikki menoerät ovat saman järjestelmän osia." On vaikea ymmärtää, miksi kulttuurin tukirahoituksen tarkoituksenmukaistamista ei voisi aloittaa hyvitysmaksujärjestelmän uudistuksessa, ehdotuksessa esitetyn sekavan ja monimutkaisen mallin asemesta. Koska ehdotuksessa esitetyn uuden järjestelmän hallinnointi olisi kohtuuttoman monimutkaista ja kallista ja samanaikaisesti osa nykyisen järjestelmän tuloutuksista siirrettäisiin jo tässä vaiheessa budjettirahoitukseen, ei voi jäädä muuta vaihtoehtoa, kuin hylätä ehdotus ja aloittaa uusien, vaihtoehtoisten ratkaisumallien, kuten budjettirahoituksen ja YLE-veron soveltamisen selvittäminen välittömästi. Kunnioittavasti, DNA OY Markku Lamminluoto Senior Advisor