EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN Erityiskertomus nro 13 2009 ISSN 1831-0958 ONKO TOTEUTTAMISTEHTÄVIEN SIIRTO TOIMEENPANOVIRASTOILLE JÄRKEVÄ VAIHTOEHTO? FI
Erityiskertomus nro 13 2009 Onko toteuttamistehtävien siirto toimeenpanovirastoille järkevä vaihtoehto? (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) Euroopan tilintarkastustuomioistuin
EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburg LUXEMBURG P. +352 4398-1 F. +352 4398-46410 Sähköposti: euraud@eca.europa.eu Internet: http://www.eca.europa.eu Erityiskertomus nro 13 2009 Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu). Luettelointitiedot ovat teoksen lopussa. Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2009 ISBN 978-92-9207-490-6 doi:10.2865/87435 Euroopan yhteisöt, 2009 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg
SISÄLLYS 3 Kohdat Lyhenteet ja termit I VI Tiivistelmä 1 14 Johdanto 15 17 Tarkastuksen tavoite ja lähestymistapa 18 60 Tarkastushavainnot 18 30 Toimeenpanovirastojen perustaminen 18 21 aloite toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa komission työvoimaan liittyvistä rajoitteista 22 30 Kustannusvaikuttavuustutkimusten osuus päätöksentekoprosessissa vähäinen 31 51 Saadut hyödyt 31 39 Säästöjä pienemmistä henkilöstökuluista, mutta yleinen määrällinen arviointi vaikeaa 40 46 Parempi palveluiden toimittaminen 47 51 Palvelukseenotossa saavutetut tehokkuusedut vähäisiä 52 60 Komission toteuttama virastojen valvonta 52 60 Painopiste talousarvion toteuttamisessa 61 66 Päätelmät ja suositukset Liite I yksityiskohtainen katsaus toimeenpanovirastojen hallinnoimiin ohjelmiin ja talousarvioihin Liite II Toimeenpanovirastojen ja sääntelyvirastojen väliset erot Liite III tulosten yksinkertaistamista, TIEDOTTAMISTA, näkyvyyttä ja levittämistä varten toteutetut toimenpiteet Komission vastaukset
LYHENTEET JA TERMIT 4 AAR: Vuotuinen toimintakertomus AWP: Vuosittainen työohjelma CBA: Kustannusvaikuttavuustutkimus COBU: Euroopan parlamentin budjettivaliokunta CREA: Toimeenpanovirastojen sääntelykomitea DG BUDGET: Budjettipääosasto DG ECFIN: Talouden ja rahoituksen pääosasto DG ENTR: Yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto DG ENV: Ympäristöasioiden pääosasto DG INFSO: Tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosasto DG SANCO: Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto EACEA: Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto EACI: Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (entinen älykkään energiahuollon toimeenpanovirasto, IEEA) EAHC: Terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto (entinen kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto, PHEA) Emopääosasto: Virastojen hallinnoitavaksi osoitetuista yhteisön ohjelmista vastaava komission osasto ERC: Euroopan tutkimusneuvosto ERCEA: Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto IEEA: Älykkään energiahuollon toimeenpanovirasto (toimikauden jatkamisen jälkeen vuonna 2008 nimeksi tuli kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto, EACI) MFF: Monivuotinen rahoituskehys sisältää EU:n talousarvion rahoitusnäkymät, jotka on jaettu meno-otsakkeisiin. Kuluvan kauden (2007 2013) monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeet ovat 1) kestävä kasvu ja työllisyys, 2) luonnonvarojen suojelu ja hallinta, 3) unionin kansalaisuus, vapaus, turvallisuus ja oikeus, 4) EU maailmanlaajuisena toimijana, 5) hallinto ja 6) korvaukset
5 PHEA: Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto (vuonna 2008 nimeksi tuli ter veys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto, EAHC, kun toimivaltuudet laajennettiin koskemaan uusia ohjelmia) Puiteasetus: Neuvoston asetus (EY) N:o 58/2003, annettu 19. joulukuuta 2002, tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta (EYVL L 11, 16.1.2003, s. 1) Pääosasto: (Euroopan komission) pääosasto REA: Tutkimuksen toimeenpanovirasto TAO: Teknisen avun toimisto TEN-T EA: Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto
6 TIIVISTELMÄ I. Toimeenpanovirastot ovat komission perustamia yhteisön elimiä, joilla on oikeushenkilöllisyys. Niille on annettu valtuudet toteuttaa E U : n m e n o - o h j e l m i a t a i n i i d e n o s i a. K o m i s s i o l l a o n e d e l l e e n k i n v a s t u u poliitiikkaan liittyvistä tehtävistä ja näille virastoille siirrettyjen toimintojen valvonnasta. II. Toimeenpanovirastot ovat EU:n toimielinten historiassa suhteellisen tuore ilmiö. Vuodesta 2003 alkaen on perustettu kuusi toimeenpanovirastoa, ja ne ovat vastuussa vuoteen 2013 asti noin 32 miljardin euron kokonaismäärärahojen hallinnoinnista. Talousar viossa hyväksytyn henk ilöstön määrä vuonna 2009 on 1 339 henkilöä. Henkilöstö koostuu pääasiassa sopimussuhteisista työntekijöistä. III. Tilintarkastustuomioistuin pyrki tarkastuksessaan arvioimaan, onko hallinnointitehtävien siirtäminen toimeenpanovirastoille osoittautunut järkeväksi vaihtoehdoksi toteuttaa EU:n talousarviota. IV. Tätä varten se selvitti erityisesti: i) Oliko toimeenpanoviraston perustamispäätöksen tueksi analysoitu riittävästi tarpeita ja mahdollisia hyötyjä? ii) Minkälaisia hyötyjä on saavutettu? Onko saatu aikaan säästöjä, onko palveluiden toimittaminen parantunut ja onko muunlainen vaikuttavuus parantunut? iii) Onko komissio toteuttanut vaikuttav a s t i t e h t ä v ä ä n s ä v a l v o a v i r a s t o j e n toimintaa? V. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että: i) Aloite toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa ennemminkin komission työvoimaan liittyvistä rajoitteista kuin varsinaisten ohjelmien ominaispiirteisiin liittyvistä seikoista. ii) Säännösten edellyttämissä kustannusvaikuttavuustutkimuksissa, jotka teht i i n v i r a s t o j e n p e r u s t a m i s p ä ä t ö s t e n t u e k s i, h u o m i o i t i i n l i i a n vähän m u i t a kuin rahoitukseen liittyviä näkökohtia ja eräät kustannuksiin liittyvät tärkeät tekijät jätettiin kokonaan huomioimatta. Vaikka taloudellisesta näkökulmasta tark asteltuna tutk imukset antoivat kieltämättä positiivisen kuvan tilanteesta, kuva ei ollut täysin oikea. Kustannusvaikuttavuustutkimusten vaikutus päätöksentekoprosessiin oli melko vähäinen. iii) Hyötynäkökulmasta tarkasteltuna selviä kustannussäästöjä aiheutuu siitä, e t t ä h e n k i l ö s tö o n p ä ä o s i n vak i t u i s i a v i r k a m i e h i ä h u o n o m m i n p a l k a t t u j a sopimussuhteisia henkilöitä. Sääst ö j ä a i h e u t u u s i l t i, v a i k k a o t e t t a i s i i n huomioon sekä komissioon että toimeenpanovirastoihin valvonta- ja tukitehtäviä var ten perustetuista uusista toimista aiheutuneet lisäkustannukset. S ä ä s t ö j e n t o d e l l i n e n m ä ä r ä r i i p p u u kuitenkin ensinnäkin virastoille annettujen tehtävien hoitamisesta aiemmin vastanneen komission henkilöstön uudelleensijoittamisesta ja toiseksi sopim u s s u h teisen h e n k i l ö s tön h o i t a m i e n t o i m i e n l a k k a u t t a m i s e s t a v a s t a a v i l l a ohjelmien aloilla komissiossa. Säästöj e n m ä ä r ä ä e i voida v a r m i s t a a, k o s k a luotettavat tiedot lähtötilanteesta komissiossa puuttuvat.
7 Tiivistelmä iv) Koska virastot ovat erikoistuneet yksilöitävissä oleviin ja selkeästi määriteltyihin tehtäviin, ne hoitavat palvelujen t o i m i t t a m i s e n p a r e m m i n. N ä i n o l l e n sopimusten tekoon tar vittava aik a on lyhyempi, teknisten ja rahoituskertom u s t e n h y v ä k s y m i s m e n e t t e l y t o v a t nopeampia ja maksuajat ovat lyhyempiä. Muita laadullisia parannuksia ovat menettelyiden yksinkertaistuminen sekä lisääntynyt ulkoinen viestintä ja tulosten levittäminen, jotka puolestaan edistävät osaltaan EU:n näkyvyyden paranemista. Toisaalta henkilöstön palvelukseen ottamisessa ei ole havaittu oletettua joustavuutta. v) K o m i s s i o valvo o v i rastojen toimintaa varsin vähän: vuosittaisia työohjelmia (jotka komission on hyväksyttävä) käytetään tuskin lainkaan kohdennettujen t a v o i t t e i d e n a s e t t a m i s e e n ; s e u r a n t a kohdistuu saavutettujen tulosten sijaan pääasiassa indik aattoreihin, jotk a osoittavat, miten tehtävät on hoidettu; kertomuksissa keskitytään yleensä talousar vion toteuttamiseen eik ä niissä mitata edistystä monivuotiselta pohjalta tai yksilöidä tulevaisuutta var ten toteutettavia korjaavia toimia. VI. Ti l i ntark a s t u s t u o m i o i s t u i m e n k e s k e i s ten suositusten mukaan komission olisi i) tarkistettava menettelyitään, joilla yksilöidään ulkoistamismahdollisuudet ja harkitaan virastojen perustamista tai niiden toimikauden jatkamista tai toimivaltuuksien lisäämistä ii) parannettava kustannusvaikuttavuustutk imusten laatua, jotta niitä voidaan käyttää täysimääräisesti ja vaikuttavasti päätöksentekoprosessissa iii) varmistettava, että sillä on k äytössään relevantit ja luotettavat tiedot virastoille siirrettyjen tehtävien toteuttamiseen liittyvästä työmäärästä ja tuott avuudesta, n i i n e n n e n u l k o i s t a m i s t a kuin sen jälkeenkin iv) y k s i l ö i t ä v ä o n n i s t u m i s t e k i j ä t, j o i d e n ansiosta toimeenpanovirastojen tulokset ovat parempia, ja sovellettava samankaltaisia tekijöitä niihin ohjelmiin, joiden hallinnointi jatkuu edelleen komissiossa v) valvottava virastoja asettamalla tul o k s i i n k e s k i t t y v i ä j a k o h d e n n e t t u j a t a v o i t t e i t a ; t ä l l ö i n s e n t u l i s i k ä y t t ä ä tiettyjä asiaankuuluvia suoritusindikaattoreita, jotka ovat seuraavien vuosien tavoitteiden perustana.
JOHDANTO 8 1. toimeenpanovirastot ovat komission perustamia yhteisön elimiä, joilla on oikeushenk ilöllisyys. Niiden tehtävänä on toteuttaa EU:n ohjelmia tai niiden osia komission puolesta ja komission vastuulla. 2. kansallisella tasolla julkishallinnon uudistuksen kantavana ajatuksena on yli viimeisen kahden vuosikymmenen aikana ollut antaa meno-ohjelmien päivittäinen hallinnointi siihen erikoistuneiden virastojen tehtäväksi 1. Tällä on ollut kaksi keskeistä tavoitetta: parantaa palveluiden toimittamista (vähentämällä byrokratiaa, lisäämällä erikoistumista ja voimistamalla sitoutumista konk reettisiin tuloksiin) ja antaa keskusviranomaisille mahdollisuus keskittyä ydinosaamisalueisiinsa, kuten toimintapolitiikan suunnitteluun ja valvontaan. 3. toimeenpanovirastojen perustaminen tuli ajankohtaiseksi EU:ssa vuonna 1999, jolloin komissio laati osana yleistä hallinnon uudistusta kattavan katsauksen hallinnoinnin eriyttämispolitiikastaan 2. Katsaus oli vastaus parlamentin ilmaisemalle huolestuneisuudelle siitä, että meno-ohjelmien hallinnoinnista vastasi yli tuhat teknisen avun toimistoina tunnettua elintä, joita hoitivat yksityiset alihankkijat 3. 4. vuonna 2000 julkaistussa komission uudistamista koskevassa valkoisessa kirjassa 4 todettiin, että komission on tarpeen keskittyä perustehtäviinsä ja eriyttää osa hallinnollisista tehtävistään, jos eriyttäminen a) on toimivampi ja kustannusvaikuttavuudeltaan parempi vaihtoehto saada kulloinkin tarvittavia palveluita tai tavaroita b) ei edellytä harkintavallan käyttöä (toisin sanoen se ei edellytä poliittisia valintoja) 1 Tämä on ollut 1990-luvun alusta asti osa parempaan hallintotapaan pyrkivää nykyaikaistamissuunnitelmaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kanadassa ja Uudessa Seelannissa. Sittemmin eräät Euroopan maat (Ruotsi, Ranska, Saksa ja Italia) ovat seuranneet esimerkkiä. 2 Komission hallinnoinnin eriyttämispolitiikan suuntaviivat, Schreyerin ja Kinnockin tiedonanto, SEC(1999) 2051/7, 14. joulukuuta 1999. 3 Teknisen avun toimistoja arvosteltiin erityisesti seuraavista syistä: tehtävät oli määritelty väljästi, komissio valvoi niiden toimintaa heikosti, talousarvion avoimuus oli vaarassa, sillä teknisen avun toimistojen hallintokustannusten rahoittamiseen käytettiin toimintamäärärahoja, asiaankuuluvia vastuullisuutta koskevia vaatimuksia ei noudatettu. Ks. Euroopan parlamentti, budjettivaliokunnan työasiakirjat 10, 11 ja 12, Teknisen avun toimistojen tulevaisuus: valvonta vai lakkauttaminen?, 4.11.1999. 4 Komission uudistaminen Valkoinen kirja Osa I, KOM(2000) 200 lopullinen/2, 5.4.2000. c) on perusteltua itsessään eikä pelkästään komission henkilöstöpulan kor vaamiseksi.
9 5. l i s ä k s i v a l k o i s e s s a k i r j a s s a t o d e t a a n, e t t ä e r i y t t ä m i s p ä ä t ö s o n tehtävä johdonmukaisesti koko komissiossa siten, että samanlaisia tapauksia varten voidaan käyttää samanlaisia välineitä 5. Hallinnointitehtävien eriyttämiseen kuuluu komission henkilökunnan johtaman uudentyyppisen täytäntöönpanoelimen testaaminen 6 ; elimillä tarkoitetaan siis toimeenpanovirastoja. 6. Näistä syistä teknisen avun toimistojen käyttö lopetettiin vähitellen. Eräiden (pääasiassa ulkoiseen apuun liittyvien) ohjelmien hallinnointi tuli komission tehtäväksi, ja sitä varten palkattiin merkittävästi lisää sopimussuhteisia työntekijöitä. Eräät ohjelmat lakkautettiin ja muut ohjelmat siirrettiin toimeenpanovirastoille 7. 5 Komission uudistaminen, s. 11. 6 Komission uudistaminen, s. 11. 7 Kuusi vuonna 2000 olemassa olleesta 126 teknisen avun toimistosta korvattiin toimeenpanovirastoilla (kolme korvattiin koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastolla, yksi terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirastolla ja kaksi kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastolla). 8 Neuvoston asetus (EY, Euratom) 7. vuoden 2002 varainhoitoasetuksessa säädetään toimeenpanovirastojen perustamisesta 8, ja niiden asema on määritelty yhteisellä lainsäädäntökehyksellä 9. Toimeenpanovirastot perustaa komissio sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat siirtäneet tehtävän hoidon sääntelykomiteame nettelyn mukaisesti 10. Euroopan parlamentti osallistuu päätöksen tekemiseen antamalla mietinnön ehdotetun viraston tarpeellisuudesta. 8. vuoden 2003 jälkeen on perustettu kuusi toimeenpanovirastoa (ks. taulukko 1). N:o 1605/2002, 54 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 55 artikla (EYVL L 248, 16.9.2002, s. 1). 9 Asetus (EY) N:o 58/2003. 10 Tämä tehdään toimeenpanovirastojen sääntelykomiteassa, josta säädetään puiteasetuksen 24 artiklassa. Sääntelykomitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja. 9. tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana oli toiminnassa neljä kuudesta virastosta (EACI, EAHC, EACEA ja TEN-T EA, viimeksi mainittu huhtikuusta 2008 alkaen).
10 TAULUKKO 1 Vuodesta 2003 alkaen perustetut toimeenpanovirastot Toimeenpanovirasto Monivuotisen rahoituskehyksen (2007 2013) mukaisesti toteutettu kokonaistalousarvio (miljardia euroa) Toimikauden kesto Henkilöstön määrä (kokopäivätyötä vastaava) vuoden 2009 talousarvio Viraston hallinnoimat ohjelmat (*) Logo Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (EACI), entinen IEEA 1,7 1.1.2004 31.12.2008 (jatkettu 31.12.2015 asti) 147 Toteuttaa osittain kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa ja Marco Polo II -ohjelmaa Terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto (EAHC), entinen PHEA 0,5 1.1.2005 31.12.2010 (jatkettu 31.12.2015 asti) 50 Toteuttaa EU:n kansanterveysohjelmaa, kuluttajapolitiikkaa koskevaa toimintaohjelmaa ja koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi -aloitetta Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA) 3,7 1.1.2005 31.12.2008 (jatkettu 31.12.2013 asti) 394 Toteuttaa opetuksen ja koulutuksen, aktiivisen kansalaisuuden, nuorison, audiovisuaali- ja kulttuurin alojen ohjelmia ja toimia Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto (TEN-T EA) 8,0 26.10.2006 31.12.2008 (jatkettu 31.12.2015 asti) 99 Toteuttaa Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) ohjelmaa Tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA) 6,5 1.1.2008 31.12.2017 349 Toteuttaa seitsemännen puiteohjelman Ihmiset - erityisohjelmaa sekä osia Valmiudet - ja Yhteistyö - erityisohjelmista. Tarjoaa tukipalveluita suurelle osalle seitsemättä puiteohjelmaa Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto (ERCEA) 7,5 1.1.2008 31.12.2017 300 Toteuttaa Ideat - erityisohjelmaa 27,9 1 339 (*) Tarkempia tietoja virastojen toteuttamista ohjelmista on esitetty liitteessä I.
11 10. useissa tapauksissa viraston alkuperäistä toimikautta on jatkettu tai alkuperäisiä toimivaltuuksia on lisätty: a) koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston toimivaltuuksia on lisätty neljä kertaa, jotta se voi hoitaa uuden kauden 2007 2013 ohjelmia ja jotta koulutuksen alalle on voitu ottaa toteutettavaksi uusia ohjelmia b) kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastosta tuli terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto, kun kuluttajapolitiikkaa koskeva yhteisön toimintaohjelma (2007 2013) 11 ja elintarviketurvallisuuteen liittyvä koulutusohjelma lisättiin uuteen terveysohjelmaan (2008 2013) 12 c) älykkään energiahuollon toimeenpanovirastosta tuli kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto, kun osia kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta ja Marco Polo II -ohjelma liitettiin älykäs energiahuolto -ohjelmaan. 11 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1926/2006/EY (EUVL L 404, 30.12.2006, s. 39). 12 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1350/2007/EY (EUVL L 301, 20.11.2007, s. 3). 13 Puiteasetuksen (EY) N:o 58/2003 7 artikla ja sitä seuraavat artiklat. 14 Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut äskettäin erityiskertomuksen sääntelyvirastojen toiminnasta. Ks. erityiskertomus nro 5/2008 Unionin virastojen toiminnan tuloksellisuus. 11. toimeenpanovirastot toteuttavat EU:n meno-ohjelmia, joiden kok o n a i s t a l o u s a r v i o o n ny k y i s e n m o n i v u o t i s e n r a h o i t u s k e hy k s e n (2007 2013) osalta noin 27,9 miljardia euroa. Kun otetaan huomioon edellisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaisesti hallinnoidut tehtävät, talousarvio on noin 32 miljardia euroa. 12. toimeenpanovirastojen hallinnollinen talousarvio on laadittu niiden hallinnoimien ohjelmien kokonaismäärärahojen perusteella. Tämän vuoksi vastaavat määrärahat eivät sisälly monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 5 (EU:n toimielinten yleiset hallintomenot) asetettujen resurssien enimmäismäärään. 13. komissio vastaa toimeenpanovirastojen toiminnan valvonnasta. Virastojen johtajat ovat johtokunnan jäsenten tavoin komission nimeämiä virkamiehiä 13. Virastojen vuotuiset toimintakertomukset ovat emopääosastojen kertomusten liitteinä. 14. toimeenpanovirastot poikkeavat monin tavoin niin kutsutuista sääntelyvirastoista, joita on perustettu pääasiassa 1990-luvulta lähtien tehtävänään hoitaa sisämarkkinoiden laajentumiseen liittyviä sääntelytehtäviä EU:n tasolla 14. Keskeisimpiä eroja on, että t o i m e e n p a n ovirastot t o t e u t t avat m e n o - o h j e l m i a j a n e toimivat suoraan komission alaisuudessa, kun taas sääntelyvirastot yleensä antavat yleisiä sääntöjä ja toimittavat yleisiä palveluita ja toimiv a t j ä s e nvaltioiden e d u s t a j i s t a k o o s t u v i e n h a l l i n t o n e u vostojen alaisuudessa (lisätietoja liitteessä II).
TARKASTUKSEN TAVOITE JA LÄHESTYMISTAPA 12 15. tarkastuksen yleisenä tavoitteena oli arvioida, onko toiminnallisten tehtävien siirtäminen toimeenpanovirastoille osoittautunut järkeväksi EU:n talousarvion toteuttamisen välineeksi. 16. Arviointia varten tilintarkastustuomioistuin esitti seuraavat kysymykset: a) Oliko toimeenpanoviraston perustamispäätöksen tueksi analysoitu riittävästi tarpeita ja mahdollisia hyötyjä? b) Minkälaisia hyötyjä on saavutettu? Onko saatu aikaan kustannussäästöjä, onko palveluiden toimittaminen ja muunlainen vaikuttavuus parantunut? c) Onko komissio toteuttanut vaikuttavasti tehtäväänsä valvoa virastojen toimia? 17. tarkastus toimitettiin huhti marraskuun välisenä aikana vuonna 2008. Todentavaa aineistoa kerättiin analysoimalla asiakirjoja, tutkimalla tiedostoja ja tekemällä haastatteluita kaikissa toimeenpanovirastoissa ja komissiossa. Tavoitteidenasettelussa ja suoritusten mittaamisessa k äytettiin ver tailukohtina k ansallisia hy viä käytäntöjä.
TARKASTUSHAVAINNOT 13 TOIMEENPANOVIRASTOJEN PERUSTAMINEN ALOITE TOIMEENPANOVIRASTOJEN PERUSTAMISESTA JOHTUI PÄÄASIASSA KOMISSION TYÖVOIMAAN LIITTYVISTÄ RAJOITTEISTA 18. kuten puiteasetuksessa 15 todetaan, lähtökohtana toteuttamistehtävien ulkoistamiselle toimeenpanovirastojen tehtäväksi oli toimeenpanovirastojen osalta tuottaa parempia palveluita ja lisätä tehokkuutta ja komission osalta keskittyä pääasiassa omiin institutionaalisiin tehtäviinsä, kuten päätöksentekoon ja strategiseen hallintoon. Toimeenpanoviraston perustamiseen liittyvät syyt olisi löydettävä arvioimalla näihin periaatteisiin perustuvat tarpeet. 15 Ks. erityisesti puiteasetuksen (EY) N:o 58/2003 johdanto-osa (kappaleet 4 6). 16 SEC(2006) 662 lopullinen, 31. toukokuuta 2006, Yhteisöjen talousarviosta rahoitettavia toimeenpanovirastoja koskevat suuntaviivat. 19. Budjettipääosaston antamissa yleisohjeissa 16 e s i tettiin s i t temmin seuraavat olennaiset tekijät, joihin tarpeidenarvioinnin olisi perustuttava: a) komission tarve keskittyä toimintalinjojen muotoiluun ja seurantaan liittyviin lainsäädännöllisiin ja strategisiin tehtäviin, mukaan luettuina yhteisön ohjelmiin liittyvät tehtävät b) selkeä ero ohjelmatyön (komission keskeinen toiminta-ala) ja teknisten hankkeiden toteuttamisen välillä, jos se ei edellytä poliittisiin valintoihin liittyvän harkintavallan käyttöä c) korkeatasoisen teknisen asiantuntemuksen tarve koko hankesyklin aikana d) mahdollisuus saavuttaa mittakaavaetuja pitkälle viedyn erikoistumisen ansiosta tai jos samankaltaiset ohjelmat tai toimet voidaan ryhmittää yhden viraston toteutettaviksi e) tarve toteuttaa tiettyjä toimia paremmalla näkyvyydellä. 20. tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio oli noudattanut näitä periaatteita käytännössä ja miten se oli yksilöinyt mahdolliset tehtävien siirtoa puoltavat tekijät ohjelmien luonteen ja erit yispiir teiden pohjalta. Näitä synergiaan johtavia erityispiir teitä ovat esimerkiksi vaaditun teknisen asiantuntemuksen taso, mahdollisuus saada standardoitua aikaa vievät tehtävät ja samankaltaisten toimien ryhmittäminen yhteen.
14 21. tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio teki virastojen perustamista koskevan aloitteen yleensä käytännön ongelmien johdosta, erityisesti siitä syystä, että lakkautettujen teknisen avun toimistojen tilalle oli kehitettävä korvaava vaihtoehto ja niiden hallinnoimien ohjelmien oli voitava jatkua siitä huolimatta, että monivuotisessa rahoituskehyksessä komission toimintatalousarviossa ei asetettu käyttöön uusia resursseja (kohta 12). Suurimpana ulkoistamiseen ajavana tekijänä oli valkoisessa kirjassa esitetyistä aikeista ja ohjeista huolimatta komission henkilöstövaje (henkilöstön ja asiantuntemuksen puute) (ks. laatikko 1). Viimeaikaisissa asiakirjoissa vahvistetaan, että komissiossa on edelleen käytäntönä tutkia mahdollisuutta perustaa uusia toimeenpanovirastoja resurssipulan vuoksi 17. 17 SEC(2007) 530 Komission henkilöstöresurssien suunnittelusta ja optimoinnista unionin ensisijaisten tavoitteiden edistämiseksi, s. 15, ja KOM(2008) 135 lopullinen, Euroopan unionin virastot tulevaisuuden näkymiä, s. 3. Resurssien tarkastelussa ei havaittu tarvetta perustaa lähitulevaisuudessa uusia toimeenpanovirastoja. Joidenkin ohjelmien ulkoistamista olemassa olevien virastojen toteutettavaksi kuitenkin harkittiin. Laatikko 1 Marco Polo -ohjelman kustannusvaikuttavuustutkimus (jonka kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto toteutti) osoitti nimenomaan, että syy siirtää tehtäviä toimeenpanovirastolle oli riittävien henkilöstöresurssien puute komissiossa. kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston perustamista edelsivät merkittävät täytäntöönpano-ongelmat ja yhä lisääntyvä määrä maksuviivästyksiä. Viivästykset liittyivät siihen, että terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto tarvitsi lisäresursseja entisen asiasta vastanneen teknisen avun toimiston lakkauttamisen jälkeen. Näiden ongelmien seurauksena neuvosto ja Euroopan parlamentti vaativat uutta vuoden 2002 kansanterveysalan ohjelmaa hyväksyessään, että on tehtävä asiaankuuluvia rakenteellisia järjestelyitä, jotta ohjelmaa voidaan toteuttaa. Tämä oli peruste kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston perustamisen puolesta. henkilöstöpulan ottaminen keskeiseksi perusteeksi on myös luonut saman ohjelman yhteydessä lukuisia toteuttamistapoja. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan kuuluvaa kolmea erityisohjelmaa hallinnoidaan eri tavoin: Älykäs energiahuolto Euroopassa -ohjelman toteuttamista jatketaan pitkälti kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastossa; tieto- ja viestintätekniikkapolitiikan tukiohjelman kohdalla komissio päätti, että tietoyhteiskunnan ja viestinten pääosasto jatkaa sen suoraa hallinnointia; yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman kohdalla yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto vastaavasti siirsi suurimman osan osuudestaan kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastolle, ja ympäristöasioiden pääosasto siirsi ekoinnovaatiohankkeet. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman oikeusperustan mukaisesti tämän puiteohjelman rahoitusvälineiden toteuttamista jatkaa talouden ja rahoituksen pääosastolle osoitettujen yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman osa-alueiden osalta euroopan investointirahasto.
15 KUSTANNUSVAIKUTTAVUUSTUTKIMUSTEN OSUUS PÄÄTÖKSENTEKOPROSESSISSA VÄHÄINEN 22. puiteasetuksen mukaan toimeenpanoviraston perustamisen on perustuttava kustannusvaikuttavuustutkimukseen 18, jossa esitetään syyt ulkoistamisen tarpeeseen ja otetaan huomioon useita tekijöitä, kuten valvonnan ja koordinoinnin aiheuttamat kustannukset, henkilöstövaikutus komissiossa, mahdolliset rahoitussäästöt, ulkoistettujen tehtävien täytäntöönpanon lisääntyneen tehokkuuden ja joustavuuden tuomat edut, käytettyjen menettelyiden yksinkertaistaminen, ulkoistettujen toimien sijoittuminen lähelle lopullisia edunsaajaryhmiä, yhteisön näkyminen kyseisen yhteisön ohjelman tukijana ja riittävän osaamisen säilyttämistarve komission sisällä 19. 23. tilintarkastustuomioistuin arvioi tällaisten päätöksentekoa tukevien kustannusvaikuttavuustutkimusten laatua tutkimalla, oliko kaikki relevantit tekijät otettu asianmukaisesti huomioon. 24. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleisesti ottaen kustannusvaikuttavuustutkimuksilla tutkittiin ainoastaan taloudellisia näkökohtia ja kohdassa 22 mainitut muut ulkoistamisen perusteluksi käyvät tekijät otettiin huomioon varsin niukasti. Etusijalla olivat säästöt, jotka aiheutuivat vakituisia virkamiehiä huonommin palkattujen sopimussuhteisten henkilöiden palkkaamisesta 20. Parantunutta suoritusta ja tehokkuutta koskevia näkökohtia oli tutkittu varsin vähän, vaik k a näiden seik kojen sisällyttäminen tutk imukseen olisi saattanut puoltaa entisestään virastojen luomista. Nykyisellään tutkimukset ovat varsinaisen kustannusvaikuttavuustutkimuksen sijaan lähinnä kustannusvertailuja. 25. virastojen toimintaan ja lakkauttamiseen liittyviä tiettyjä kustannusten osatekijöitä puuttuu. Näin ollen kustannuksia, jotka aiheutuvat virastojen valvontatehtäviin tarvitusta komission lisähenkilöstöstä ja horisontaalisia tehtäviä virastoissa hoitavasta virastojen lisähenk ilöstöstä, ei ollut otettu laink aan tai riittävän tarkasti huomioon. Poikkeuksen muodostaa kuitenkin Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto. Myös ohjelmien toteuttamiskustannukset viraston toimintakauden jälkeen oli jätetty huomioimatta. 18 Kustannusvaikuttavuustutkimuksessa verrataan kaikki ajan mittaan toteutuneet asiaankuuluvat kustannukset ja hyödyt, jonka perusteella määritellään, kattavatko hyödyt kustannukset ja kuinka suurella osuudella. 19 Puiteasetuksen (EY) N:o 58/2003 3 artikla. Puiteasetuksen 25 artiklan mukaan kunkin viraston toiminnasta laaditaan ulkopuolinen arviointikertomus ja arviointi uusitaan joka kolmas vuosi. 20 Euroopan parlamentin aikaisemman ilmoituksen mukaisesti toimeenpanovirastojen henkilöstöstä 75 prosenttia tulisi olla sopimussuhteisia toimihenkilöitä ja 25 prosenttia komissiosta väliaikaisesti siirrettyjä virkamiehiä ja väliaikaisia toimihenkilöitä (ks. Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan työasiakirjat 10, 11 ja 12, 4.11.1999, s. 25). Kustannusvaikuttavuustutkimuksen mukaan Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanoviraston henkilöstöstä 55 prosenttia oli sopimussuhteista henkilöstöä ja 45 prosenttia virkamiehiä ja väliaikaisia toimihenkilöitä. Henkilöstön kokoonpano 60 prosenttia sopimussuhteista henkilöstöä ja 40 prosenttia virkamiehiä otettiin huomioon koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston kustannusvaikuttavuustutkimuksessa, joka koski ulkosuhteisiin liittyviä ohjelmalohkoja (Erasmus Mundus -ohjelmaan kuuluva ulkoinen yhteistyö, Tempus, Erasmus Mundus II -ohjelman toimi 2).
16 26. myös uuden viraston perustamiseen tarvittava aika oli arvioitu liian lyhyeksi eikä tutkimuksissa ollut otettu huomioon komission ja vi rastojen tehtävien päällekkäisyyksiin liittyviä siirtymäkustannuksia, vaikka oli tiedossa, että kestää noin kaksi vuotta, ennen kuin virastosta on tullut toiminnallisesti täysin itsenäinen 21. Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston osalta siirtymäkustannukset oli huomioitu tutkimuksessa, mutta alkuperäinen ennuste käynnistää virasto kolmesta kuuteen kuukaudessa oli selvästi liian optimistinen 22. 27. Tutkimukset sisältävät lisäksi tiettyjä epävarmuustekijöitä. Ensinnäkin vertailu tehdään yleensä käyttämällä yhtä keskimääräistä yksikkökustannusta kaikkiin eri sopimussuhteisen henkilöstön ryhmiin, vaikka käytännössä ryhmät vaihtelevat palkkaluokittain ja sen vuoksi myös niiden kustannukset 23. Keskiarvo perustuu komission henkilöstön kokoonpanoon, joka osoittaa, että virastoihin palkataan enemmän alempiin palkkaluokkiin kuuluvaa henkilöstöä kuin (erikoistunutta) henkilöstöä. Näin ollen toimeenpanovirastoihin palkatun henkilöstön kustannukset arvioidaan liian alhaisiksi. 28. toiseksi virastojen henkilöstötarpeiden laskemista varten käytettyjen arvioiden ja niistä johtuvia komission henkilöstöresursseihin kohdistuvien vaikutusten (ilmoitettuina säilytettyinä ja uudelleen suunnattuina pysyvinä virkoina ja toisaalta lakkautettuina sopimussuhteisina työpaikkoina) perustaksi ei esitetty luotettavia tietoja työmääristä ja tuottavuudesta (Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastoa lukuun ottamatta). Sen lisäksi, että tällainen toimintatapa vaarantaa menettelyn oikeellisuutta, se estää myös vaikuttavan jälkiarvioinnin tekemistä todellisten hyötyjen tasolla (kuten kohdassa 37 selvitetään). 29. Useimmissa tapauksissa kustannusvaikuttavuustutkimusten muuttaminen siten, että niissä otettaisiin huomioon edellä esitetyt puutteet, ei vaikuttaisi päätökseen viraston perustamisen puolesta (henkilöstösäästöjen laajan marginaalin vuoksi). Poikkeuksen muodostaa kuitenkin pienin virasto (kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto, nykyisin terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto), jossa pelkästään taloudellisten perusteiden huomioon ottaminen olisi voinut herättää epäilyn suosituksesta jatkaa menettelyä. Kustannusvaikuttavuustutkimuksia voidaan kuitenkin arvostella siitä, että niiden avulla ei pystytä saamaan tyydyttävää kokonaiskäsitystä taloudellisista seurauksista ja muista tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyvistä hyödyistä. 21 Komissio totesi vuonna 2005 seuraavaa: Tärkein opetus on, että toimeenpanoviraston suunnitteluun ja perustamiseen tarvittavaa aikaa ei tulisi aliarvioida. Ensimmäisten perustettujen virastojen perusteella voidaan katsoa, että kuluu noin kaksi vuotta komission päätöksestä perustaa virasto siihen hetkeen, kun virasto on täysin toimintakunnossa (muistio SG.C.2 D (2005) 11582, osa 4). 22 Aikaa viraston perustamispäätöksestä viraston täysimääräisen toiminnan alkamiseen kului keskimäärin lähes kaksi vuotta. Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastossa vaihe kesti 24,5 kuukautta, kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastossa 24 kuukautta, Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastossa 18 kuukautta ja koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa 12 kuukautta. Tutkimuksen toimeenpanoviraston ja Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanoviraston on tarkoitus olla toimintakunnossa vuoden 2009 puoliväliin mennessä, jolloin vaihe on kestänyt 19,5 kuukautta. 23 Ainoastaan koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa käytettiin useampia kustannusyksiköitä, joilla otettiin huomioon henkilöstön eri palkkaluokat.
17 30. käytännössä tilintarkastustuomioistuin ei havainnut yhtäkään sellaista kustannusvaikuttavuustutkimusta, jonka tulokset olisivat puhuneet toimeenpanoviraston perustamista vastaan. Kaikki suositukset eivät kuitenkaan johtaneet viraston perustamiseen 24, koska lopullinen päätös perustui kattavampaan arvioon perusteista viraston perustamisen puolesta ja sitä vastaan. Tästä syystä kustannusvaikuttavuustutkimukset toivat päätöksentekoprosessiin vain vähäistä lisäar voa eivätk ä ne tarjonneet asianmuk aista perustaa, jonka pohjalta päätöksentekijät olisivat voineet muodostaa mielipiteensä eri vaihtoehdoista. SAADUT HYÖDYT SÄÄSTÖJÄ PIENEMMISTÄ HENKILÖSTÖKULUISTA, MUTTA YLEINEN MÄÄRÄLLINEN ARVIOINTI VAIKEAA 31. tarkasteltuaan taloudellisia etuja komissio olettaa, että säästöjä saavutetaan palkkaamalla virastojen henkilöstöksi 75 prosenttia sopimussuhteista henkilöstöä vakituisten virkamiesten sijaan 25. 32. vuoden 2009 talousarviossa virastoille oli varattu yhteensä 1 339 tointa, joista 1 227 oli hiljattain perustettuja toimia (941 sopimussuhteista henkilöstön jäsentä, 256 väliaikaista henkilöstön jäsentä ja 30 kansallista asiantuntijaa) 26. Todellisuudessa sopimussuhteisen henkilöstön osuus on siis 70 prosenttia. Jos oletetaan, että palkkaero tointa kohden on noin 50 prosenttia, on selvää että merkittävää hyötyä saadaan lähtökohtaisesti siitä, että virastoissa t yöskentelee huonommin palk attua henk ilöstöä kuin komissioon olisi palkattu. 24 Näin oli esimerkiksi suunnitteilla olleen Eurostatin toimeenpanoviraston kohdalla. 25 Ks. alaviite 20. Kyseistä prosenttiosuutta sovelletaan kaikissa virastoissa lukuun ottamatta Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastoa, jolle on myönnetty oikeus siihen, että henkilöstöstä 65 prosenttia on sopimussuhteista henkilöstöä ja 35 prosenttia väliaikaista ja komissiosta siirrettyä henkilöstöä. 26 Lähde: Yleinen talousarvio varainhoitovuodelle 2009. Jäljellä olevat 112 tointa (määritelmän mukaisesti kokopäiväisen henkilöstön jäsenen työpanos) ovat virastoihin lähetettyjen komission virkamiesten virkoja (niin kutsuttuja jäädytettyjä virkoja): näiden perusteella komission talousarvion hallintomäärärahoja vähennetään vastaavalla määrällä, joten ne eivät vaikuta hyötyihin. Väliaikaisten toimien osalta voidaan olettaa, että kustannukset ovat työnantajasta (komissio tai virastot) riippumatta samat, joten niidenkin vaikutusta hyötyihin voidaan pitää neutraalina. Laskelmassa ei oteta huomioon teknisen avun toimistoissa aiemmin työskennelleitä henkilöitä.
18 33. tiettyjen epävarmuustekijöiden vuoksi säästöjen tarkkaa määrää on kuitenkin vaikeata arvioida määrällisesti. Ensinnäkin, vaikka komissio olisi palkannut täsmälleen saman määrän henkilöstöä kuin virastot, olettamuksessa kaikki komission vakituiset virkamiehet ei oteta huomioon, että myös sopimussuhteista henkilöstöä olisi saatettu palkata (ainakin jonkin verran). Toiseksi tiedot yhden viraston osalta saatavilla olevista todellisista henkilöstökustannuksista osoittavat, että sopimussuhteisen henkilöstön keskimääräinen kustannus on noin 10 prosenttia suurempi kuin komission yleiseen tarkoitukseen käyttämä kustannus (ks. laatikko 2) 27. Tämä johtuu siitä, että virastojen sopimussuhteinen henkilöstö kuuluu suurimmaksi osaksi korkeisiin palkkaluokkiin, kun taas komission keskimääräinen kustannus vastaa sen koko henkilöstön kokoonpanoa, ja sopimussuhteinen henkilöstö työskentelee pääosin alimmissa palkkaluokissa. Jotta vertailu olisi kattavampi, keskimääräiset henkilöstökustannukset olisi eriteltävä henkilöstön palkkaluokkien mukaan 28. 27 Ks. koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston väliarviointikertomus (kohta 64). 28 Ks. myös kohta 27. 29 Emopääosastossa on henkilöstöä, jonka tehtävänä on nimenomaan valvoa virastoja. Toisaalta kaikilla toimeenpanovirastoilla on johtaja, tietosuojavaltuutettu, sisäinen tarkastaja ja tilinpitäjä. 30 Osuus on pienentynyt virastojen koon lisäännyttyä, minkä vuoksi on voitu saavuttaa mittakaavaetuja. 31 Puiteasetuksen (EY) N:o 58/2003 13 artiklan 6 kohdan c alakohta. 34. lisäksi henkilöstösäästöistä on vähennettävä emopääosastojen uusista valvontatehtävistä aiheutuvat lisäkustannukset sekä kunkin viraston horisontaalisiin tehtäviin liittyvät yleiskulut 29. Komission ilmoituksen mukaan tällaisiin valvonta- ja tukitehtäviin osoitetun henkilöstön osuus on noin 13 14 prosenttia viraston koko henkilöstöstä 30. 35. toisaalta komission yksiköiden aiemmin suoraan hallinnoimiin ohjelmiin liittyvät säästöt riippuvat siitä, kuinka tehokkaasti virastoille osoitettuja tehtäviä aiemmin hoitava henkilöstö pystytään uudelleensuuntaamaan ja lakkautetaanko sopimussuhteisen henkilöstön toimet vastaavilta ohjelma-aloilta komissiossa 31. Laatikko 2 Budjettipääosasto käyttää lainsäädäntöehdotuksia varten keskimääräistä yksikkökustannusta, joka on arvioitu koko komission osalta seuraavasti: 122 000 euroa vuodessa vakituinen virkamies / väliaikainen toimihenkilö 64 000 euroa sopimussuhteinen henkilöstö. Näin ollen sopimussuhteisen henkilöstön palkkaaminen vakituisten virkamiesten sijaan saisi aikaan noin 50 prosentin teoreettisen säästön henkilöä kohti.
19 36. kuuden toimeenpanoviraston perustamisen jälkeen komissio aikoi vapauttaa vastaavista pääosastoista 267 henkilöstön jäsentä (joista 159 oli pysyvässä toimessa ja 108 sopimussuhteista toimihenkilöä). Näistä oli 1. tammikuuta 2009 alkaen tosiasiassa vapautettu 209 (131 pysyvässä toimessa olevaa henkilöä ja 78 sopimussuhteista toimihenkilöä) (ks. taulukko 2). Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanoviraston osalta ei vapauteta suunnitelmien mukaan yhtään henkilöstön jäsentä, sillä virastolle osoitetut tehtävät ovat täysin uusia. 37. näiden suunnitelmien oikeellisuutta ei voida kuitenkaan varmentaa. Luotettavat tiedot puuttuvat siitä, kuinka paljon komissiossa oli osoitettu henkilöstöä ohjelmien hoitamiseen ennen kuin tehtävät siirrettiin virastoille tai miten työtehtävät oli jaettu toimintapolitiikkaan liittyvien tehtävien (jotka jäävät komissiolle) ja toteuttamistehtävien kesken. Komissiolla ei ole myöskään kyseisiä lukuja henkilöstöstä, jotka hoitavat nykyisin samankaltaisia tehtäviä sen pääosastoissa. 38. tilintarkastustuomioistuin toteaa, että avoimuus on lisääntynyt sen jälkeen, kun virastojen toimintatalousarvio on alettu esittää erillisesti yhteisöjen yleisessä talousarviossa. Näin saadaan relevanttia tietoa ohjelmien hoitamiseen tarvittavista resursseista (ja niihin liittyvistä kustannuksista) eikä niitä ole välttämättä saatavilla, jos komissio itse hoitaa näitä ohjelmia. 39. siitä huolimatta, että edellä mainitut epävarmuustekijät otetaan huomioon, säästöt ovat edelleenkin merkittävät. Taulukko 2 Vapautetut henkilöstön jäsenet Vuoteen 2012 mennessä vapautettavia henkilöstön jäseniä yhteensä Pysyvässä toimessa olevia henkilöitä Sopimussuhteisia toimihenkilöitä Todellisuudessa 1.1.2009 alkaen vapautettuja henkilöstön jäseniä ( 1 ) Pysyvässä toimessa olevia henkilöitä Sopimussuhteisia toimihenkilöitä EACEA 15 18 30 18 IEEA/EACI 28 5 30 0 PHEA/EAHC 22 0 15 0 TEN-T EA 56 6 56 6 ERCEA 0 0 0 0 REA 38 79 0 54 Yhteensä 159 108 131 78 ( 1 ) L ä hde: Valmisteluasiakirja Varainhoitovuoden 2010 alustava talousarvioesitys, osa III, KOM(2009) 300.
20 PAREMPI PALVELUIDEN TOIMITTAMINEN 40. parempi palveluiden toimittaminen on yksi niistä eduista, joita oletetaan rajattujen ja selkeästi määriteltyjen tehtävien keskittämiseltä yhteen virastoon (erikoistumistekijä). 41. tilintarkastustuomioistuin arvioi ohjelman toteuttamiseen liittyviä hallinnoinnin näkökohtia ja käytti määrällisiä indikaattoreita vertaillakseen virastojen ja komission suorituksia ennen hallinnoinnin ulkoistamista. Tätä varten arvioitiin ehdotuksia ja sopimusten tekoa, valvottiin sopimuspuolen suorituksia ja maksumenettelyitä. Myös muita, laadullisia seikkoja arvioitiin. 42. tarkastus osoitti, että toimeenpanovirastojen suoritukset olivat yleensä paremmat kuin tehtäviä aiemmin hoitavien emopääosastojen suoritukset. Osoituksena tästä (ks. laatikko 3): a) sopimusaika oli lyhyempi (ehdotusten arviointi ja niistä neuvottelu) b) hankkeiden teknisten ja rahoituskertomusten hyväksymismenettely oli nopeampi c) maksuajat olivat lyhyemmät (maksupyynnöstä maksun suorittamiseen). Laatikko 3 Esimerkiksi kansanterveysalan ohjelman sopimuksentekoaika lyheni 345 päivästä 219:ään, kun tehtävän hoitaminen siirrettiin emopääosastolta virastolle; vastaavasti maksuaika lyheni 503 päivästä 91:een; teknisten ja rahoituskertomusten hyväksymisaika lyheni 90 päivästä 42:een.
21 43. lisäksi virastot yksinkertaistivat hallinnollisia menettelyitä, mikä kevensi hakijoiden ja hankkeen edistäjien hallinnollista työmäärää (ks. laatikko 4). 44. tarkastuksessa havaittiin myös, että virastot paransivat viestintää mahdollisten hakijoiden kanssa ja varmistivat, että tulokset levitetään laajemmalti yleisön k äyttöön. Tällä tavoin lisättiin EU:n toimien näkyvyyttä. Virastot järjestävät erilaisia tapahtumia (tiedotuspäiviä, tiedotustilaisuuksia, seminaareja) joko suoraan tai niin kutsuttujen kansallisten yhteyskeskusten kautta. Tarkoituksena on tiedottaa mahdollisille edunsaajille uusista ohjelmista ja avustaa niitä menettelyiden eri vaiheissa ja tiedottaa aiemmista ohjelmista (ks. laatikko 5). 45. Lisää esimerkkejä on annettu liitteessä III. Laatikko 4 Esimerkiksi koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto yksinkertaisti ehdotuspyyntöjä ja hakulomakkeita, siirtyi sähköistettyyn hakemusten jättämiskäytäntöön, selkeytti valintaperusteita, vähensi sopimuksen liitteiden määrää, lisäsi kiinteämääräisten ja kertaluontoisten maksujen käyttöä ja yksinkertaisti raportointivelvoitteita. Laatikko 5 Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanoviraston kaikkiin toimiin liittyy tiedotussuunnitelma, jossa määritellään kunkin ohjelman osalta, mitä toimia on suunniteltu millekin vuoden tietylle jaksolle. Jokaiselle ohjelmalle on laadittu verkkosivusto, logo, esitteitä ja sähköisiä tiedotteita. Aiemmin julkaistussa kertomuksessa [erityiskertomus nro 7/2008 älykkäästä energiahuollosta (2003 2006)] tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällaisilla aloitteilla oli myönteinen vaikutus hakijoiden tyytyväisyyteen.
22 46. Olemassa olevien virastojen toimikauden jatkamisen yhteydessä saavutettiin synergiaetuja, kun käytettiin samankaltaisia ohjelmia varten aiemmin luotuja välineitä. Kyseessä olivat erityisesti ehdotuspyyntöjen lähettämisessä ja mahdollisille hakijoille tiedottamisessa, asiantuntijoiden löytämis- ja hallinnointimenettelyissä sekä sopimusten hallinnoinnissa käytetyt viestintävälineet. PALVELUKSEENOTOSSA SAAVUTETUT TEHOKKUUSEDUT VÄHÄISIÄ 47. toimeenpanovirastoilla oli niin ikään tarkoitus saavuttaa tehokkuus etuja, kun henkilöstön palkkaamisesta tulee joustavampaa ja virastot pystyvät houkuttelemaan palvelukseensa hyvin pätevää henkilöstöä ja tarjoamaan pysyvämpiä sopimuksia. 32 Tämä oli keskeinen välietappi, sillä johtaja vastaa muun henkilöstön palkkaamisesta. 33 Komission asetuksen (EY) N:o 1653/2004, annettu 21. syyskuuta 2004, toimeenpanovirastojen varainhoitoa koskevasta malliasetuksesta (EUVL L 297, 22.9.2004, s. 6), jota on muutettu komission asetuksella (EY) N:o 1821/2005 (EUVL L 293, 9.11.2005, s. 10), 30 artiklan mukaan tilinpitäjä voidaan nykyisin palkata yksityisiltä työmarkkinoilta. 48. ensin mainitun seikan osalta virastojen erityistarpeet on helpompi täyttää, kun tehtäviin palkataan sopimussuhteista henkilöstöä. Sopivan henkilöstön valinta osoittautui kuitenkin vaikeammaksi kuin komissio osasi odottaa. Keskeisin syy virastojen toiminnan hitaalle käynnistymiselle onkin henkilöstön palkkaamiseen liittyvät ongelmat (ks. kohta 26). 49. johtajien nimittäminen osoittautui työlääksi tehtäväksi ja sopivan ehdokkaan löytäminen kesti keskimäärin kahdeksan kuukautta 32. Tilinpitäjän toimea koskevaa sääntöä, jonka mukaan tilinpitäjän on oltava kyseisen toimeen siirretty komission virkamies, oli muutettava 33, koska kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastoon ja kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastoon ei löydetty sopivia ehdokkaita. 50. Sellaisen henkilöstön, jolla on erityistä asiantuntemusta, palkkaaminen osoittautui oletettua aikaavievemmäksi tehtäväksi. Virastot käyttävät samaa hakijoiden luetteloa, jota komissio käyttää. Lisäksi hallinnon pääosaston (ja emopääosaston) on hyväksyttävä henkilöstötaulukot. Virastojen väliaikaisiin toimiin palkataan henkilöstöä alempiin palkkaluokkiin ja sopimusuhteisella henkilöstöllä on suuremmat työkokemusvaatimukset kuin komission samankaltaisiin tehtäviin palkattavalla sopimussuhteisella henkilöstöllä. Tämä heikentää työpaikkojen houkuttelevuutta siitä huolimatta, että sopimuksia voidaan uusia. Komission sopimussuhteisen henkilöstön sopimukset voivat nimittäin kestää enintään kolme vuotta.
23 51. Virastot voivat palkata myös vuokrahenkilöstöä. Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa käytetään paljon tällaista henkilöstöä, vuosittain keskimäärin 55 yksikköä. Tällainen ratkaisu lisää joustoa kiireisinä ajanjaksoina, mutta vuokrahenkilöstön suuri määrä aiheuttaa vakavampia palvelukseenottoongelmia ja on ristiriidassa sen kanssa, että henkilöstön odotetaan olevan kokenutta ja pysyvää. KOMISSION TOTEUTTAMA VIRASTOJEN VALVONTA PAINOPISTE TALOUSARVION TOTEUTTAMISESSA 52. kuten aiemmin mainittiin (kohta 13), komission tehtävänä on valvoa toimeenpanovirastojen toimia 34. Valvonnan yhteydessä olisi määriteltävä selkeät painopistealueet ja komission hy väksymissä vuosittaisissa työohjelmissa vahvistettuihin tuloksiin suuntautuvat päämäärät ja arvioitava vuotuisissa toimintakertomuksissa viraston toteuttamat toimet 35. 53. tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten virastojen vuosittaisia työohjelmia oli hyödynnetty tavoitteenasettelussa, kuinka asianmukaisia olivat vuosille 2006 2008 asetetut suoritusindikaattorit ja millainen oli raportoinnin laatu vuosina 2006 ja 2007. 54. vuosittaisen työohjelman laatimisaikataulun vuoksi komissio ei voi hyödyntää niitä määritellessään virastojen painopistealueita ja tavoitteita. Toimeenpanovirastojen puiteasetuksen muk aan virastojen vuosittaiset työohjelmat on hyväksyttävä viimeistään kunkin vuoden alussa 36, kun taas varainhoitoasetuksen mukaisesti virastoille siirrettyjen yhteisön ohjelmien vuosittaiset työohjelmat on hy väksyttävä vasta vuoden ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä. Tämä aikataulu ei sovellu yhdenmukaisuuden varmistamiseen. Itse asiassa komissio hyväksyi vuosittaiset t yöohjelmat ter veys- ja k uluttaja-asioiden toimeenpanovirastoa l u k u u n o t t a m atta myö h ä s s ä, v u o d e n p u o l i välissä ( k i l p a i l u k y v y n ja innovoinnin toimeenpanoviraston osalta vuonna 2008), vuoden lopussa (koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston osalta vuosina 2007 ja 2008), tai se jätti ne kokonaan hyväksymättä (koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston osalta vuonna 2006). 34 Toimeenpanovirastoihin sovellettavan puiteasetuksen 20 artikla. Yleisemmin Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002) 54 artiklan 1 kohta, Kolmansille osapuolille siirretyt toteuttamistehtävät on määriteltävä tarkasti ja niiden käyttöä on kokonaisuudessaan valvottava. 35 Toimeenpanovirastoihin sovellettavan puiteasetuksen 9 artiklan 2 kohdassa säädetään, että vuosittaisessa työohjelmassa on esitettävä yksityiskohtaiset tavoitteet ja tulosmittarit. Tilintarkastustuomioistuin oli tuonut esiin jo toimeenpanovirastoja koskevassa lausunnossaan nro 8/2001 (EYVL C 345, 6.12.2001, s. 1), että työohjelmaa hyväksyttäessä vuoden alussa on asetettava selvät tavoitteet virastolle sekä suoritusindikaattorit, joiden perusteella voidaan arvioida, kuinka virasto toteuttaa tehtävänsä. Tilintarkastustuomioistuin on niin ikään todennut, että kertomuksiin olisi myös sisällyttävä riittävästi tietoja ja selvityksiä, joiden perusteella voidaan arvioida, kuinka hyvin asianomaisen viraston tavoitteet on saavutettu ja kuinka tehokkaasti virastoa on hallinnoitu. 36 Toimeenpanovirastojen puiteasetuksen 9 artiklan 2 kohta.
24 55. vuosittaisessa työohjelmassa toimeenpanovirastoille on yleensä vahvistettu tehtäviä, joilta puuttuvat tulossuuntautuneet tavoitteet ja niihin liittyvät päämäärät. 56. virastojen vuosittaisissa työohjelmissa on annettu liian paljon indikaattoreita (vuonna 2008 niitä oli 52 109, ks. kaavio 1), vaikka hy vät k ansalliset k äytännöt suosittelevat ainoastaan muutamien keskeisten indikaattoreiden käyttämistä. 57. käytetyt indikaattorit liittyvät useimmiten hallinnoitujen ohjelmien tulosten sijaan hallinnointitoimiin (tehtäviin ja työpanokseen). Ai noastaan har voilla indik aattoreilla mitataan suoritusten toimittamista tavoitteisiin nähden (vaikuttavuus) eikä yhdelläkään indikaattorilla mitata käytettyjen resurssien ja saavutettujen tulosten välistä suhdetta (tehokkuus). Kaavio 1 Vuosittaisiin työohjelmiin sisältyvien indikaattoreiden määrä ja luonne 120 100 6 4 13 80 39 60 40 20 60 31 54 1 1 5 47 3 46 3 0 EACEA EACI PHEA TEN-T EA Tehtävät Työpanos Vaikuttavuus Tehokkuus Muut
25 58. raportoinnissa keskitytään yleensä talousarviotietojen esittämiseen (esimerkiksi maksusitoumusmäärärahojen käyttö ja maksujen viivästyminen). Vuotuiset toimintakertomukset eivät ole aina yhdenmukaisia vuosittaisten työohjelmien indikaattoreiden kanssa, eikä niissä verrata järjestelmällisesti työohjelmien kaikkia tavoitteita eikä puututa monivuotiseen edistykseen taikka tulevaisuutta varten toteutettaviin korjaaviin toimiin. 59. edellä 54 58 kohdissa kuvailtujen puutteiden vuoksi komissio ei valvo virastojen toimia täysin vaikuttavasti. Toiminnan tasolla komission ja virastojen henkilöstöt pitävät keskenään säännöllisesti epävirallista yhteyttä (jota helpottaa näiden elinten maantieteellinen läheisyys). Jos tämä on tapa, jolla varmistetaan, että päivittäisistä hallinnointiin liittyvistä asioista tiedotetaan, se ei korvaa selkeisiin suorituksen mittaamisen välineisiin ja kertomuksiin perustuvia ja rakenteeltaan asianmukaisia suhteita. 60. Valvonta on tärkeätä myös pitkällä aikavälillä komission strategisten tehtävien (sen ydinosaamisalueen ) kannalta, jotka edellyttävät hankkeen toteuttamisen tuntemusta alusta asti (etenkin sellaisilla toimintapolitiikan aloilla, joiden uusien aloitteiden kehittäminen pohjautuu pitkälti näyttöön perustuviin hanketuloksiin).