Maa- ja metsätalousministeriö PERUSMUISTIO MMM2017-00600 RO Kiviranta Mirja(MMM) 09.10.2017 Asia Ehdotus asetukseksi komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamiseksi (EU:n yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistaminen uutta teknologiaa hyödyntäen) Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Pääasiallinen sisältö Asetusluonnosta täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamiseksi on käsitelty komission työryhmissä syyskuussa 2017. Käsittely jatkunee vuodenvaihteeseen, jolloin asetuksesta äänestettäneen. Asetusmuutos on sovellettavissa vuoden 2018 pintaalatukivalvonnoissa myös satelliittiteknologiaan, jäljempänä monitorointi, perustuvan vaihtoehtoisen valvontatavan osalta. Monitorointia vuonna 2018 soveltavien jäsenvaltioiden on ilmoitettava asiasta komissiolle kuukauden kuluessa asetuksen julkaisusta. Myöhempinä vuosina monitoroinnin käyttöön ottavien jäsenvaltioiden on ilmoitettava siitä komissiolle viimeistään edeltävän vuoden syyskuun puolivälissä. Suomi pitää erittäin tervetulleena komission painotusta yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamiseen. Esitetyt muutokset valvonnan yksinkertaistamiseksi uutta teknologiaa hyödyntäen ja siten paikan päällä tehtävää valvontaa vähentäen ovat oikean suuntaisia. Suomi voi hyväksyä komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 809/2014 muutosten kokonaisuuden vaihtoehtoisena valvontatapana. Muutosten käyttöön ottoon sisältyisi kustannuksia aiheuttavia tekijöitä, kuten tietojärjestelmämuutoksia, joiden kustannusten tarkempi arviointi on tällä hetkellä käytännössä mahdotonta. 1. Yleistä
EU:n yhteisen maatalouspolitiikan (CAP) yksinkertaistaminen on komissaari Hoganin pääprioriteetteja. Yksinkertaistamistyötä on tehty koko uuden komission kauden. Neuvosto on tehnyt yksinkertaistamistyötä keväästä 2015 lähtien. Maatalous- ja kalastusneuvosto hyväksyi asiasta päätelmät toukokuussa 2015 (Päätelmät 8485/15). Samassa yhteydessä silloinen puheenjohtaja Latvia teki koosteen jäsenmaiden yksinkertaistamisehdotuksista (asiakirja 8483/15). Suomi on ollut aktiivinen CAP:n yksinkertaistamistyössä ja toimittanut komissiolle useaan otteeseen yksinkertaistamisehdotuksia niin kuluvaan kuin tulevaan rahoituskauteen liittyen. Komission asetusluonnokseen sisältyy samankaltaisia valvontamenetelmiä kuin Suomi on esittänyt tulevan rahoituskauden valvontaan. 2. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Asetusmuutoksella mahdollistettaisiin uusien teknologioiden, kuten satelliittikuvien, kauko-ohjattavien lennokkien (drone) ja paikkatiedon sisältävien valokuvien käyttöön otto valvonnassa vuodesta 2018 alkaen. Yleiset, vuonna 2018 käyttöön otettavissa olevat mahdollisuudet Asetukseen lisättäisiin mahdollisuus, paikan päällä tehtävän käynnin sijasta, käyttää valvottavan asian tai satelliitti- ja/tai kaukokartoituksen kuvatulkinnassa epäselväksi jäävän asian todentamiseksi mitä tahansa hyväksyttyä todistetta. Tällainen todiste olisi esimerkiksi paikkatiedon sisältävä valokuva. Valvontaotantajoukon muodostamisessa poistettaisiin vaatimus käyttää menetelmää, jossa otosjoukkoa muodostetaan lisäämällä siihen edellisen tekijän jälkeen tarvittava määrä hakemuksia (ns. cascade-menetelmä). Jäsenvaltio voisi käyttää menetelmää edelleen halutessaan. Tämän vaatimuksen poistamisen takia asetukseen lisättäisiin viittaukset, jotka varmistavat sen, että viherryttämistukeen kohdistuu edelleen riskiotanta. Asetukseen lisättäisiin mahdollisuus tarkastaa tukikelpoisuuteen ja viherryttämistuen ekologiseen alaan liittyviä tekijöitä pintaalamittauksen tapaan 50 % otannalla. Epäsäännönmukaisuuksien tilanteessa tulos olisi ekstrapoloitava koko tilalle tai tarkastettava kaikki lohkot. Edellä mainitut muutokset olisivat käytettävissä niissäkin jäsenvaltioissa, jotka eivät ota monitorointia käyttöön. Monitorointi 2(9) Monitoroinnissa olisi samanlainen lähestymistapa kuin kaukokartoituksessa eli se on vaihtoehtoinen tapa korvata paikalla tehtävät tarkastukset. Monitoroinnissa hyödynnettäisiin Sentinelsatelliittien tuottamaa aineistoa tai muuta vastaavantasoista aineistoa. Monitorointi määriteltäisiin asetuksessa valvontamenetelmäksi, jossa
3(9) säännöllisesti ja systemaattisesti tarkastellaan ja analysoidaan tukikelpoisuusehtojen, sitoumusten ja muiden velvoitteiden täyttymistä siihen asti, kunnes johtopäätökset tuen maksuperusteista on tehtävissä. Monitorointi koskisi vähintään kaikkia yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvia EU:n kokonaan ja osittain rahoittamia pinta-alaperusteisia tukijärjestelmiä ja tuenhakijoita. Pintaalaan perustuvien maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta monitorointia voitaisiin soveltaa myös toimenpidetasolla. Jos tukikelpoisuudesta ei saada monitoroimalla riittävää varmuutta, olisi käytettävä muuta soveltuvaa todistusaineistoa mukaan lukien tarkastus paikalla. Jos tukikelpoisuuteen, sitoumukseen tai muihin velvoitteisiin liittyy sellaisia vaatimuksia, jotka ovat relevantteja tuen maksun kannalta ja joita ei voi monitoroida, ne olisi tarkastettava paikalla. Monitoroinnin käyttöönoton ennakkoedellytyksenä olisivat tehokkaat aiheettomien maksujen takaisinperintäprosessit, kasvulohkopiirrokset sisältävät tukihakemukset (GSAA) ja kattavat ristiintarkastukset. Lisäksi peltolohkorekisterin olisi täytettävä sille asetetut laatuvaatimukset. Monitoroinnin myötä voitaisiin luopua 5 % valvontavaatimuksista, valvonnan lisäysvelvoitteesta merkittävän virhemäärän takia sekä keltaisen kortin uusintavalvonnoista. Maaseudun kehittämistoimenpiteiden osalta valvonnan otantavelvoite koskisi vain niitä toimenpiteitä, joita ei voi monitoroida. Hampun tarkastukset tehtäisiin kuten ennenkin eli paikan päällä tehtävänä valvontana ja siihen liittyvänä näytteenottona ja laboratorioanalyysinä. Monitoroinnin käyttöönotosta tulisi ilmoittaa komissiolle viimeistään edeltävän vuoden syyskuun 15 päivänä. Samalla olisi ilmoitettava maaseudun kehittämistoimenpiteet, jotka valvotaan monitoroimalla. Vuotta 2018 koskien ilmoitusvelvoite tulisi täyttää kuukauden kuluessa asetuksen julkaisusta. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 291 artikla. Komitologiamenettely (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 182/2011 yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä). Jos komitea antaa puoltavan lausunnon (määräenemmistö), komissio hyväksyy ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi. Jos komitea antaa kielteisen lausunnon (määräenemmistö), komissio ei hyväksy kyseessä olevaa ehdotusta täytäntöönpanosäädökseksi, lukuun ottamatta poikkeustapauksia. Jos lausuntoa ei anneta, komissio voi hyväksyä ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi lukuun ottamatta mm. tilannetta, jossa komitean jäsenten yksinkertainen enemmistö vastustaa sitä.
4(9) Asetuksen (EU) N:o 182/2011 5 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan mukainen muutoksenhakukomiteamenettely koskee horisontaaliasetuksen osalta vain sen 8 artiklaa eli maksajavirastoa ja koordinointielintä koskevia täytäntöönpanosäännöksiä. Valtuudet täytäntöönpanosäännösten antamiseen perustuvat yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 58(4)(b), 62(2)(a) (f), 63(5), 77(8), 78, 96(4) ja 101 artikloihin. Käsittely Euroopan parlamentissa Tarkistamissoikeus: Euroopan parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa ilmoittaa komissiolle katsovansa, että ehdotus täytäntöönpanosäädökseksi ylittää perussäädöksessä säädetyn täytäntöönpanovallan. Tällöin komissio tarkastelee uudelleen ehdotusta täytäntöönpanosäädökseksi esitetyt kannat huomioiden ja ilmoittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle, aikooko se pitää voimassa ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi, muuttaa sitä tai peruuttaa sen. Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely EU18 jaosto (maatalous- ja elintarvikkeet) 11.10.2017 Asetusluonnokset on lähetetty sidosryhmille ja Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle. Monitorointivalvontatapaa on käsitelty sidosryhmätapaamisessa 12.9.2017. Ei lausuntoa Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta. Asetusehdotuksista, joilla säädösvaltaa on siirretty komissiolle, on lähetetty E-kirje (E 87/2011 vp) ja U-kirjelmä (U 69/2011 vp) sekä U- jatkokirjeet (1.6.2012, 1.3.2013 ja 20.5.2013) eduskunnalle. Edellä mainituista kirjelmistä on annettu seuraavat valiokuntien lausunnot: SuVL 2/2012 vp ja 3/2012 vp, MmVL 18/2011 vp, 19/2012 vp, 30/2012 vp, 4/2013 vp ja 20/2013 vp, YmVL 11/2011 vp, 14/2012 vp, 15/2012 vp, 4/2013 vp ja 19/2013 vp. Nyt muutettavaksi esitetystä täytäntöönpanoasetuksesta (EU) N:o 809/2014 on lähetetty E-kirje (E 41/2014 vp ) 8.4.2014 eduskunnalle. Tästä kirjelmistä on annettu seuraavat valiokuntien lausunnot: MmVL 24/2014 vp (SuVL 28.5.2014: Merkittiin saapuneeksi lausunto MmVL 24/2014 vp. Päätettiin lähettää erikoisvaliokunnan lausunto tiedoksi valtioneuvostolle.)
5(9) EU:n yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamisesta on lähetetty E-kirje (E 163/2014 vp) 26.2.2015 eduskunnalle (Maa- ja metsätalousvaliokunnan pöytäkirjan 144/2014 vp 5.3.2015 ote suurelle valiokunnalle) ja E-kirje 52/2015 vp 2.10.2015 sekä siitä E-jatkokirjeet 2.11.2015 ja 3.3.2016. EU:n yhteisen maatalouspolitiikan yksinkertaistamisesta viherryttämistuen osalta on lähetetty E-kirje (E 80/2016 vp) 5.9.2016 eduskunnalle sekä siitä E-jatkokirje. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Euroopan unionilla on yksinomainen toimivalta unionin maatalouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi. Jäsenvaltiot eivät voi noudattaa kansallista maatalouspolitiikkaa tai antaa kansallisia säännöksiä asioista, joista on säännelty unionin tasolla. Kansallinen lainsäädäntö kuitenkin täydentää Euroopan unionin lainsäädäntöä silloin, kun unionin säännökset sisältävät jonkin asian osalta ainoastaan vähimmäisvaatimukset tai unionin lainsäädännössä on annettu valta säätää jostakin asiasta tarkemmin kansallisella tasolla. Lisäksi kansallinen lainsäädäntö käsittää säännökset EU:n maatalousja maaseutupolitiikassa toimivaltaisista viranomaisista ja toimielimistä. Komission ehdotus ei välttämättä edellytä Euroopan unionin suorista tuista maataloudelle annetun lain (193/2013) ja maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013) muuttamista. Valvontaa koskevia valtioneuvoston asetuksia olisi muutettava. Taloudelliset vaikutukset Vaikutukset hallinnolle Vaikka monitorointi mahdollistaa pitkällä tähtäyksessä kustannussäästöjä paikan päällä tehtävä valvonnan vähentyessä ja siihen käytettävän ajan lyhentyessä, sisältyy siihen merkittävä määrä kustannuksia aiheuttavia investointitarpeita. Paikkatiedon sisältävien valokuvien vastaanotto- ja varastointijärjestelmä, satelliittikuvatulkinnan tietojärjestelmä (kuvien prosessointi, laskenta ja automaattinen luokittelu), joka kytkee monitorointituloksen tukihaku- ja laskentatietoon, aiheuttavat suurimmat kustannukset. Tarkempi kustannusten arviointi on tällä hetkellä käytännössä mahdotonta, koska vielä ei ole kokonaisnäkemystä siitä, mitä kaikkea prosessi tulee sisältämään. Ei ole myöskään aikaisempaa vertailupohjaa vastaavista järjestelmävaatimuksista, joiden perusteella voitaisiin arvioita kustannusvaikutuksia. Muutoksista hallinnolle aiheutuvat lisäkustannukset katetaan hallinnonalan menokehyksen mukaisten määrärahojen puitteissa. Muun muassa Suomen ympäristökeskus ja ilmatieteen laitos tekevät yhteistyötä Maaseutuviraston kanssa kasvustoanalyysiaineiston tuottamiseksi satelliittikuvan perusteella Julkisen hallinnon yhteinen
6(9) paikkatietoalusta (Paikkatietoalusta) hankkeessa. Hanke on maa- ja metsätalousministeriön rahoittama osa hallituksen Digitalisoidaan julkiset palvelut -kärkihankekokonaisuutta, jonka tavoitteena on luoda uusi tieto- ja palvelukokonaisuus, jonka avulla julkisen hallinnon toimijat voivat tuoda keräämänsä paikkatiedot osaksi yhteistä tietovarantoa, yhdenmukaistaa ja saattaa ne palvelualustan kautta tarjolle eri käyttötarkoituksiin. Paikan päällä tehtävän valvonnan kustannusten vähenemistä on vaikea arvioida tällä hetkellä ennen monitoroinnin pilotointia ja siitä saatujen kokemusten analysointia. Monitoroinnin erottamistarkkuudelle muun muassa liian pienten lohkojen tai monitoroinnin jälkeen epäselväksi jäävien, maksatukseen vaikuttavien, ja siten paikan päällä käyntiä edellyttävien tapausten määrää ei pystytä tässä vaiheessa arvioimaan. Suorissa tuissa tukiehto, jota ei voida monitoroinnilla selvittää, on esimerkiksi viherryttämistuen ekologisen alan kesantojen ja typensitojakasvialojen kasvinsuojeluaineiden käyttökielto. Sen sijaan esim. ekologisen alan kasvi, sen kylvö ja kasvu voidaan lähtökohtaisesti monitoroinnilla analysoida. Myöskään osaa kaikille tukijärjestelmille yhteisistä täydentävistä ehdoista ei voida valvoa monitoroimalla (esimerkiksi kasvinsuojeluaineiden käyttö). Muun muassa kerääjäkasvien monitoroinnin onnistuminen vaatii lisäselvityksiä esimerkiksi sen suhteen, kuinka todennetaan kylvö samanaikaisesti viljelykasvin kanssa tai kuinka pitkään kerääjäkasvi on säilytettävä viljelykasvin korjuun jälkeen. Esimerkiksi kerääjäkasvien kylvö, kasvu ja kasvi voidaan monitoroida, mutta kylvösiemenseosta ei voida. Lisäksi monitoroinnin ulkopuolelle jäisivät erilliset monivuotiset sopimukset, joiden vaadittavat toimenpiteet määritellään sopimuskohtaisesti. Niissä edellytettävät toimenpiteet voivat lisäksi olla joko kerran tai useammin sopimuskaudessa tehtäviä. Ohjelmaperusteisten viljelijätukien pinta-alan tarkastaminen on mahdollista samaan tapaan kuin suorien tukien osalta peltolohkorekisterin ja kasvulohkopiirrokset sisältävän hakemuksen kautta. Lisäksi tämän ohjelmakauden toimenpiteistä olisi monitoroinnilla valvottavissa: talviaikainen kasvipeitteisyys (kevytmuokatun alan erottaminen kynnetystä muokkauksesta ei ole kuitenkaan aina mahdollista) vaadittavien maataloustoimenpiteiden (muokkaus/kylvö/niitto) toteuttaminen eli muutoksen seuraaminen kasvin tunnistus tietyllä tasolla ja sitä kautta viljelytavan valvonta. Vuonna 2018 monitorointivalvontaan ei ole valmiuksia ja seuraavien vuosien tilanteen ratkaisee tietojärjestelmämuutosten resursointimahdollisuudet, komission asetuksen lopullinen sisältö ja piloteista sekä muiden maiden kokemuksista saadut tulokset. Näillä
7(9) tiedoilla on suuri merkitys myös tulevan rahoituskauden toimenpiteiden suunnitteluun, jos monitoroinnin toteutettavuus otetaan valintojen lähtökohdaksi. Vaikutukset maatalousyrityksille Monitoroinnin ja muun teknologian käyttöönotto toisi myös viljelijälle helpotuksia paikan päällä tehtävän valvonnan vähenemisenä ja niihin käytettävän ajan lyhenemisenä. Uutta tehtävää viljelijälle aiheutuisi muun muassa paikkatiedon sisältävien valokuvien ottamisesta tilanteissa, joissa niitä tarvitaan. Monitorointi toisi lisää muistutusmahdollisuuksia ja antaisi mahdollisuuksia virheiden ennaltaehkäisyyn sekä tuottaisi enemmän esitäytettyä tietoa kasvulohkopiirrokset sisältävään hakemukseen. Pitkällä tähtäyksellä monitorointi voisi olla mahdollisuus siirtyä kohti hakemuksetonta järjestelmää. Monitorointi voisi avata ovia myös kohti kokonaisvaltaisempaa arviointia tukiehtojen täyttymisestä pienten, muun muassa pinta-alaan liittyvien, virheiden havainnoinnin sijaan. Kun koko tukiala on jatkuvan analysoinnin alla, nähdään tässä aineksia myös seuraamusten lieventämiseen. Tällaisia, nyt muutettavana olevan asetuksen soveltamisalan ulkopuolisia muutoksia komissio ei ole vielä kuitenkaan luvannut. Ympäristövaikutukset Muutosehdotukset liittyvät valvontatapaan, joten niillä ei ole suoranaisia ympäristövaikutuksia. Toisaalta viherryttämistuen ja ympäristötoimenpiteiden etukäteen tiedossa oleva kattava valvonta edesauttaa myös näihin liittyvien tavoitteiden saavuttamista. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat Ehdotus komission täytäntöönpanoasetukseksi asetuksen (EU) N:o 809/2014 muuttamiseksi (DS/CDP/2017/08). Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot EUTORI-tunnus Mavi, Janne Aho, janne.aho@mavi.fi, puh. 0295 31 2372 Mavi, Kirsi Kankaanpää, kirsi.kankaanpaa@mavi.fi, puh. 040 670 8535 MMM, Mirja Kiviranta, mirja.kiviranta@mmm.fi, puh. 040 7040 555 Mavi, Jukka Lahtinen, jukka.lahtinen@mavi.fi, puh. 0295 31 2328 Mavi, Åke Möller, ake.moller@mavi.fi, puh. 0295 31 2330 MMM, Juha Palonen, juha.palonen@mmm.fi, puh. 0400 812 935 Mavi, Sari Putkiranta, sari.putkiranta@mavi.fi, puh. 0295 31 2382
8(9) Liitteet Asetusluonnos DS/CDP/2017/08 Viite
9(9) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Euroopan maatalouden tukirahasto, IACS, yhteinen maatalouspolitiikka, maataloustuki, maaseuturahasto MMM, VM ALR, EUE, EVIRA, MAVI, OM, SM, STM, TEM, TULLI, UM, VNK, YM