Euroopan unionin neuvosto Bryssel, 27. toukokuuta 2016 (OR. en) Toimielinten välinen asia: 2012/0193 (COD) 9301/16 ILMOITUS Lähettäjä: Vastaanottaja: Ed. asiak. nro: 7251/16 Asia: Puheenjohtajavaltio Pysyvien edustajien komitea / Neuvosto DROIPEN 94 JAI 470 GAF 29 N 314 CADREN 23 CODEC 712 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksiunionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin Tilanneselvitys/Periaatekeskustelu 1. Yhteenveto Tämä asiakirja sisältää tulokset asiantuntijatasolla käydyistä keskusteluista, joissa käsiteltiin arvonlisäveropetoksia ja niiden sisällyttämistä direktiiviehdotukseen unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (PIF-direktiivi). Tarkoituksena on aloittaa uudelleen neuvottelut direktiiviehdotuksesta Euroopan parlamentin kanssa. Neuvostoa pyydetään paneman tulokset merkille ja antamaan hyväksyntänsä pyrkimyksille jatkaa 4 luvussa kuvatun kaltaisen kompromissiratkaisun löytämistä. 2. Taustatietoa Viimeisin kolmikantakokous PIF-direktiivistä pidettiin 2. kesäkuuta 2015 1, ja parlamentti ja neuvosto olivat lähellä yhteisymmärrykseen pääsemistä. Lainsäätäjät kuitenkin totesivat, että ne olivat eri mieltä yhdestä keskeisestä kysymyksestä eli siitä, pitäisikö alv-petokset sisällyttää direktiiviehdotuksen soveltamisalaan. Euroopan parlamentti vaati alv-petosten sisällyttämistä, kun taas neuvosto pitäytyi yleisnäkemyksen 2 mukaisessa kannassa, että "alv-tulot eivät kuulu tämän direktiivin soveltamisalaan". Näin ollen neuvotteluja lykättiin. 1 2 Ks. asiak. 8604/15. Ks. asiak. 10232/13. 9301/16 msu/vpy/jk 1
Unionin tuomioistuin antoi 8. syyskuuta 2015 tuomion asiassa C-105/14 Taricco (Taricco-asia), minkä johdosta keskustelu alv-petosten sisällyttämisestä ehdotukseen PIF-direktiiviksi nousi uudestaan esille. Tähän tuomioon viitaten neuvoston puheenjohtajavaltio Luxemburg järjesti joukon keskusteluja, erityisesti oikeus- ja sisäasioiden neuvoston istunnossa lokakuussa 2015. Puheenvuoroissaan ministerit ilmaisivat eroavia näkemyksiä Taricco-asian seurauksista. Osa ministereistä totesi, ettei tuomio muuta heidän näkemystään, jonka mukaan arvonlisävero tulisi jättää PIF-direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Lukuisat muut ministerit taas olivat halukkaita sisällyttämään tiettyjä alv-kysymyksiä PIF-direktiiviehdotuksen soveltamisalaan. Keskustelujen jälkeen puheenjohtajavaltio Luxemburg totesi 3, että neuvoston on jossain vaiheessa lähennyttävä Euroopan parlamenttia, jos PIF-direktiivi halutaan ollenkaan hyväksytyksi. Alv-asiaa olisi niin ollen tarkasteltava uudelleen. Erityisesti ja ennen kuin neuvottelut Euroopan parlamentin kanssa voidaan aloittaa uudelleen olisi: selkeytettävä tiiviissä yhteistyössä veroasiantuntijoiden kanssa alv-petosten tarkka laajuus ja vaikutus yleensä (esim. alv:n luonne, alv:n laskemistavat, hallinnollisten ja rikosoikeudellisten menettelyjen ja seuraamusten vuorovaikutus); määriteltävä direktiivin mahdollinen soveltamisala ja muotoiltava se tekstiksi (esim. millä perusteella rikoksen rajatylittävä luonne tai kynnys; jos hyväksytään kynnys, millä perusteella se olisi laskettava talousarviolle aiheutettu tappio / saatu etu tai kyseisen liiketoimen määrä, johon kuuluu tai ei kuulu alv); ja tarkasteltava direktiiviehdotuksen mahdollisen alv-säännöksen yhteyttä Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevaan asetusehdotukseen (esim. rikoksen rajatylittävä luonne). 3 Asiak. 14281/15. 9301/16 msu/vpy/jk 2
3. Asian eteneminen Alankomaiden puheenjohtajakaudella Puheenjohtajavaltio Alankomaat on jatkanut ministerien keskustelun ja erityisesti puheenjohtajavaltio Luxemburgin päätelmien käsittelyä, ja tutkinut mahdollisuutta käsitellä arvonlisäveroon liittyviä kysymyksiä direktiivissä. Puheenjohtajavaltio esittää seuraavan yhteenvedon työryhmätasolla pidetyistä kolmesta kokouksesta: 10. helmikuuta 2016 pidettiin toimivaltaisen työryhmän, aineellisen rikosoikeuden työryhmän kokous, johon osallistui alv-petosten asiantuntijoita. Kokouksessa pyrittiin pääsemään yhteiseen käsitykseen siitä, miten arvonlisävero toimii jäsenvaltioissa ja myös siitä, miten alv-petoksia tehdään, miten niitä torjutaan (esim. hallinnolliset ja rikosoikeudelliset menettelyt) sekä mitkä ovat näiden petosten vaikutukset unionin kannalta ja PIF-direktiivin kannalta. Vaikka useiden jäsenvaltioiden valtuuskunnat ilmoittivat selkeästi, että niiden kanta on edelleen se, että alv-kysymyksiä ei tulisi sisällyttää PIF-direktiiviin, useimmat niistä olivat valmiita vaihtamaan mielipiteitä seikoista, joita puheenjohtajavaltio halusi kokouksessa käsitellä. Rikosoikeuden ja verotuksen asiantuntijat kävivätkin perusteellisen keskustelun, minkä ansiosta kaikki asiantuntijat saivat paremman käsityksen esillä olevasta asiasta kokonaisuudessaan. Verotusasiantuntijoille selvitettiin, miten PIF-direktiiviehdotuksella pyritään yhdenmukaistamaan rikoksia ja sanktioita, mutta ei muuteta voimassa olevia arvonlisäveroa koskevia hallinnollisia sääntöjä mitenkään. Rikosoikeuden asiantuntijat saivat paremman käsityksen "alv-petosten" todellisesta merkityksestä sekä tavoista ja käytännöistä näiden petosten torjumiseksi eri jäsenvaltioissa. Kokouksen tärkeimmät tulokset: Termiä "alv-petos" käytetään yleisesti arvonlisäveroon liittyviin tekoihin ja laiminlyönteihin, joille on yhteistä se, että ne eivät ole voimassa olevien arvonlisäveroon liittyvien velvoitteiden mukaisia. Vaikka tällaisen toiminnan tarkoituksena on useimmiten arvonlisäveropetoksen tekeminen, toiminta voidaan kontekstista riippuen katsoa joko hallinnolliseksi rikkomukseksi tai rikokseksi. Se, mikä katsotaan rikokseksi, vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. 9301/16 msu/vpy/jk 3
Alv-petokset ovat harvoin erillisiä tekoja; ne esiintyvät useimmiten yhdessä muun tyyppisiin veroihin liittyvien petosten kanssa. Useimmissa jäsenvaltioissa veropetosten ja näin ollen myös alv-petosten tutkinta kuuluu pääasiassa veroviranomaisille, ja näin ollen ne katsotaan hallinnollisiksi rikkomuksiksi. Rikosoikeudellinen tutkinta ja syytteeseenpano on varattu vakavampiin tapauksiin. Alvpetosten osalta toteutettavien hallinnollisten ja rikosoikeudellisten menettelyjen välinen suhde on erilainen eri jäsenvaltioissa, ja vertailujen tekeminen on sen vuoksi monimutkaista. Voimassa olevat kansalliset järjestelmät tarjoavat usein mahdollisuuden valita hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten välillä. Lopullisesta lähestymistavasta päätettäessä käytetään usein kynnysarvoa, joka ilmaisee kansalliselle talousarviolle aiheutuneen haitan arvioidun suuruuden. Näiden jäsenvaltioiden valtuuskunnat totesivat olevan erityisen tärkeää varmistaa, että PIF-direktiivi ei vaikuta nykyisiin hallinnollisiin menettelyihin. Monet valtuuskunnat olivat periaatteessa valmiita tutkimaan mahdollisuuksia sisällyttää törkeät alv-petokset direktiiviehdotuksen soveltamisalaan. Näkemykset siitä, mikä olisi katsottava törkeäksi, vaihtelevat kuitenkin merkittävästi. Monet puolustivat sellaisen kynnysarvon vahvistamista, joka ilmaisisi (epäsuorasti) unionin talousarviolle aiheutuneen haitan; kynnysarvon edustamasta määrästä oltiin kuitenkin monta mieltä. Toiset vastustivat kynnysarvon käyttämistä ainoana törkeän tapauksen määrittelyperusteena ja totesivat, että törkeän petostapauksen määrittämiseksi on huomioitava monia seikkoja. Osa valtuuskunnista katsoi, että petoksen törkeys voidaan päättää vain kansallisen lainsäädännön perusteella. Puheenjohtajavaltio jatkoi asian käsittelyä tässä yhteisessä kokouksessa käytyjen keskustelujen pohjalta 24. helmikuuta 2016 pidetyssä rikosoikeuden asiantuntijoista koostuvassa puheenjohtajavaltion tukiryhmän kokouksessa. Kokouksessa oli tarkoitus keskustella mahdollisista tavoista muuttaa PIF-direktiivin soveltamisalaa. Käytännössä asiantuntijat analysoivat mahdollisia muutoksia ainakin joidenkin törkeiden alvpetostapausten sisällyttämiseksi direktiiviehdotuksen soveltamisalaan. Vaikka useat valtuuskunnat palauttivat mieleen periaatteellisen vastustuksensa alv:iin liittyvien rikosten sisällyttämiseen direktiiviin, useimmat valtuuskunnat olivat yleisesti ottaen valmiita keskustelemaan eri vaihtoehdoista, vaikka totesivatkin, että hyväksyttävissä olevan kompromissin saavuttaminen t saattaa viedä aikaa. 9301/16 msu/vpy/jk 4
Kokouksen tärkeimmät tulokset: On varmistettava, että jäsenvaltiot voivat säilyttää nykyiset alv-petoksiin sovellettavat hallinnollisten seuraamusten järjestelmänsä; tämä voidaan täsmentää johdanto-osan kappaleessa. On täsmennettävä, että mikään PIF-direktiivin mukainen velvoite ei tule vaikuttamaan kansallisen tason hallinnolliseen takaisinperintään alv-petoksissa. On toivottavaa selventää PIF-direktiivin artiklaosassa, että tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden verohallintojen rakenteeseen, organisaatioon tai toimintaan, ja että alvkysymykset kuuluvat edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jos alv-petosten törkeät muodot sisällytettäisiin PIF-direktiiviin, olisi laadittava näitä petoksia koskeva erillinen määritelmä, jossa painotetaan kaikkia "karusellipetoksiin" liittyviä näkökohtia, mukaan lukien missing trader -petokset (MTIC). On määriteltävä kynnysarvo, joka kattaa petostapauksesta aiheutuneen kokonaisvahingon (vahingot kansalliselle talousarviolle (kansallisille talousarvioille) ja unionin taloudellisille eduille). Kolmikantakokouksessa saavutettua kompromissia on kenties harkittava uudelleen ottaen huomioon törkeiden alv-petosten sisällyttämisen PIF-direktiivin soveltamisalaan. Lopuksi tuli esille kysymys siitä, olisiko SEUT 113 artikla ja erityisesti vaatimus erityisen lainsäätämisjärjestyksen käyttämisestä otettava huomioon, jos törkeät alvpetokset sisällytettäisiin PIF-direktiiviin. Rikosoikeuden asiantuntijoille järjestettiin 6. huhtikuuta 2016 kolmas kokous alvkysymyksestä. Puheenjohtajavaltio ehdotti useita säännöksiä, jotka voitaisiin sisällyttää PIFdirektiiviehdotukseen ja joiden pohjalta Euroopan parlamentin kanssa voitaisiin päästä kompromissiratkaisuun tässä asiassa. Työryhmä keskusteli näiden ehdotusten yksityiskohdista, ja jotkut valtuuskunnat painottivat toistuvasti, etteivät ne vieläkään hyväksy minkään arvonlisäveroon liittyvän säännöksen sisällyttämistä PIF-direktiiviin. Lisäksi käsiteltiin Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaa alv-petoksia koskevien rikosten osalta. 9301/16 msu/vpy/jk 5
Kokouksen tärkeimmät tulokset: Oikeusperustakysymys selvitettiin neuvoston oikeudellisen yksikön avustuksella, ja asiassa päästiin yhteisymmärrykseen siitä, että 83 artiklan 1 kohtaa ei tulisi korvata SEUT 113 artiklalla mahdollisten alv-petoksiin liittyvien säännösten oikeusperustana. Työryhmä on pääsemässä sopimukseen johdanto-osan kappaleista 25 b ja 25 c, joilla varmistetaan asianmukainen suhde hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten sekä niiden soveltamisen välillä. Tämä on erityisen tärkeää arvonlisäveroon liittyvien rikkomusten alalla, ja seuraamuksia voidaan soveltaa rinnakkain, kunhan ei rikota perusoikeuskirjaa. PIF-direktiivissä huomioidaan jäsenvaltioiden toimivalta verohallinnon alalla. Jos PIF-direktiiviin sisällytetään arvonlisäveropetoksia koskevia nimenomaisia säännöksiä, se toteutetaan muuttamalla 3 artiklaa (määritelmä) ja 7 artiklan 4 kohtaa (seuraamukset) ja 2 artiklan viimeinen virke poistetaan. Olisi keskityttävä kaikkein törkeimpiin alv-petosten muotoihin, kuten karusellipetokset ja MTIC-petokset, joista aiheutuva kokonaisvahinko on vähintään 1 000 000 euroa riippumatta siitä, aiheutuuko vanhinko yhdelle vai useammalle jäsenvaltiolle. Lisäksi rikoksesta olisi oltava mahdollista asettaa syytteeseen kaikki järjestelmään osallistuneet, vaikka heidän henkilökohtaiset tekonsa vaikuttaisivatkin vähemmän vakavilta. Valtuuskunnat ovat yhtä mieltä siitä, että Euroopan syyttäjänviraston toimivalta alv-petoksiin liittyvien rikosten osalta voi seurata ainoastaan PIF-direktiivistä, aivan kuten muitakin PIFdirektiivin soveltamisalaan kuuluvia rikoksia koskeva toimivalta. Euroopan syyttäjänvirastoa koskevassa direktiiviehdotuksessa voidaan kuitenkin säännellä tämän toimivallan käyttöä. 9301/16 msu/vpy/jk 6
4. Kysymyksiä ministereille Näiden tulosten ja valtuuskunnilta saatujen kommenttien perusteella puheenjohtajavaltio on laatinut ehdotuksia säännöksiksi, jotka sisältyvät PIF-direktiiviehdotuksen johdanto-osan kappaleisiin 25 b ja 25 c sekä 2 artiklan 2 kohtaan, 3 artiklan 1 kohdan d alakohtaan, 7 artiklan 4 kohdan a alakohtaan ja 13 artiklaan. Säännöksiä laadittaessa on pidetty mielessä, että neuvosto ei ole päättänyt minkään arvonlisäveroon liittyvien säännösten sisällyttämisestä direktiiviin ja että muistakin yleisnäkemyksen säännöksistä pitää ehkä keskustella uudelleen tulevissa neuvotteluissa Euroopan parlamentin kanssa. Liitteessä esitettyjä uusia säännöksiä on tarkasteltava asiakirjojen 10232/13 (yleisnäkemys) ja 8604/15 yhteydessä. Neuvostoa pyydetään 1. panemaan merkille tässä ilmoituksessa kuvattu edistyminen, 2. vahvistamaan ponnistelujen jatkaminen kompromissiratkaisun löytämiseksi Euroopan parlamentin kanssa ja 3. sopimaan, että liitteessä esitetyt johdanto-osan kappaleet ja säännökset voisivat olla jatkotyöskentelyn perusta neuvottelujen aloittamiseksi uudelleen Euroopan parlamentin kanssa ja PIF-direktiivin lopullisen tekstin hyväksymiseksi. 9301/16 msu/vpy/jk 7
LIITE Johdanto-osan kappale 25 b: Hallinnolliset toimenpiteet ja seuraamukset ovat tärkeitä unionin taloudellisten etujen suojaamisessa. Tämä direktiivi ei vapauta jäsenvaltioita velvoitteesta soveltaa ja panna täytäntöön asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 4 ja 5 artiklan mukaisia unionin hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia. Johdanto-osan kappale 25 c: Tällä direktiivillä jäsenvaltiot olisi velvoitettava säätämään kansallisessa lainsäädännössään rikosoikeudellisia rangaistuksia sellaisista unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista petoksista ja petoksiin liittyvistä rikoksista, joihin tätä direktiiviä sovelletaan. Tällä direktiivillä ei olisi asetettava velvoitteita, jotka koskevat tällaisten seuraamusten tai muun käytettävissä olevan lainvalvontajärjestelmän soveltamista yksittäistapauksissa. Jäsenvaltiot voivat periaatteessa jatkaa rinnakkaisten hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten soveltamista direktiivin kattamalla alalla. Soveltaessaan kansallista lakia, jolla tämä direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, jäsenvaltioiden olisi kuitenkin varmistettava, että tämän direktiivin mukainen rikosoikeudellisten seuraamusten määrääminen rikoksista ja hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten määrääminen eivät riko perusoikeuskirjaa. Johdanto-osan kappale 25 d: Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden verohallinnon rakenteeseen, organisaatioon ja toimintaan. Johdanto-osan kappale X: Alv-petosten törkeimmät muodot, erityisesti karusellipetokset ja MTIC -petokset, muodostavat vakavan uhkan yhteisön sisäiselle alv-järjestelmälle. Tämän direktiivin avulla pyritään edistämään näiden rikollisuuden muotojen torjumista. 9301/16 msu/vpy/jk 8 LIITE
Johdanto-osan kappale Y: Alv-petosten suhteen käytetään kokonaisvahingon käsitettä ilmaisemaan, että kyse on arvioidusta yhteenlasketusta vahingosta sekä asianomaisten jäsenvaltioiden että unionin taloudellisille eduille. Johdanto-osan kappale Z: Tämän direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu alv-petoksesta aiheutuvaan kokonaisvahinkoon sovellettava 1 000 000 euron kynnysarvo kattaa 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun unionin talousarvion merkittävän vähenemisen. 3 artiklan 1 kohta: "d) c alakohdasta poiketen arvonlisäveroon perustuvista omista varoista saatavien tulojen osalta kaikki teot tai laiminlyönnit, joihin liittyy yhteisön sisäisen alv-järjestelmän törkeä väärinkäyttö, jos rikokset ovat yhteydessä kahden tai useamman jäsenvaltion alueeseen ja koskevat (i) (ii) väärien, virheellisten tai puutteellisten arvonlisäveroon liittyvien ilmoitusten tai asiakirjojen käyttämistä tai esittämistä, josta seuraa unionin yleiseen talousarvioon sisältyvien varojen merkittävä väheneminen 4, erityistä velvoitetta rikkoen tapahtuvaa arvonlisäveroon liittyvien tietojen ilmoittamatta jättämistä, jolla on sama seuraus kuin edellä, (iii) paikkansa pitävien arvonlisäveroon liittyvien ilmoitusten esittämistä maksamatta jättämisen peittämiseksi." 4 Johdanto-osan kappale Z. 9301/16 msu/vpy/jk 9 LIITE
7 artiklan 4 kohdan a alakohta: Tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettujen rikosten osalta jäsenvaltiot voivat säätää muista kuin rikosoikeudellisista seuraamuksista niistä rikoksista, joista aiheutuva kokonaisvahinko 5 on alle 1 000 000 euroa. 13 artikla (Takaisinperintä): Tämä direktiivi ei rajoita (i) 3 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdassa ja 4 ja 5 artiklassa tarkoitettujen rikosten yhteydessä perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää EU:n tasolla, (ii) 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ja 4 ja 5 artiklassa tarkoitettujen rikosten yhteydessä maksamatta jätettyjen arvonlisäverojen takaisinperintää kansallisella tasolla. 5 Johdanto-osan kappale Y. 9301/16 msu/vpy/jk 10 LIITE