SISÄMINISTERIÖ LAUSUNTO Kansliapäällikkö Päivi Nerg Projektijohtaja Kimmo Himberg 29.11.2016 Hallintovaliokunnalle Valtioneuvoston selonteko sisäisestä turvallisuudesta (VNS 5/2016 vp) 1. Taustaa Suomalaisten turvallisuuden tunne on kansainvälisesti vertailtuna edelleen korkea. Turvallisuuden tunnetta selittävät vahva sosiaalinen koheesio, vähäinen korruptio ja luottamus instituutioihin sekä erityisesti perheeseen ja läheisiin. Tilanne on kuitenkin muuttumassa. Loppuvuonna 2015 toteutetussa haastattelututkimuksessa selkein muutos edelliseen vuoteen oli turvattomuuden tunteen lisääntyminen. Turvallisuuden tunteen muutokset ovat seurausta muun muassa Suomen nopeasti muuttuvasta ulkoisesta turvallisuusympäristöstä. Sisäisessä turvallisuudessa huolta aiheuttivat erityisesti kansainvälinen terrorismi, turvapaikkaa hakevien määrän kasvu, kehitys Venäjällä ja kyberuhkat. Erilaisten arvioiden mukaan turvallisuuden tunteeseen vaikuttavat kuitenkin enemmän näkyvät järjestyshäiriöt ja mielikuvat turvallisuusuhkista kuin varsinainen rikollisuus tai todelliset turvallisuusuhkat. Viranomaisten toimintavalmiusaikojen piteneminen, näkyvän poliisitoiminnan väheneminen ja päivittäisrikosten selvittämisasteen heikko taso ovat vaikuttaneet turvallisuuden tunteen heikentymiseen. Näkyvä valvonta ja nopea vasteaika hälytystehtävissä lisäävät merkittävästi turvallisuuden tunnetta. Suomen kansallinen ja kansainvälinen turvallisuusympäristö on nopean muutoksen tilassa, jossa voidaan havaita ainakin kolme kehityslinjaa: 1. Turvallisuusympäristön epävarmuus ja monimutkaisuus lisääntyvät lukuista eri tavoin toisiinsa kytkeytyneet muutosvoimat myötävaikuttavat turvallisuusuhkien muodostumiseen trendimäisten kehityskulkujen vaikutukset ovat osittain hyvinkin ennustettavia, mutta samalla on kyettävä vaikeasti ennakoitavien riskien hallintaan 2. Käsitteet 'sisäinen turvallisuus' ja 'ulkoinen turvallisuus' sulautuvat toisiinsa, minkä johdosta viranomaisvastuiden jakamisessa on enenevästi haasteita turvallisuusriskien taustat, juurisyyt, ovat usein kansainvälisessä kehityksessä vakiintuneiden toimivaltuusmäärittelyjen rinnalle tarvitaan yhä paremmin toimivia yhteistoimintarakenteita ja jaettua vastuuta 3. Juurisyiden tunnistaminen ja riskienhallinnan kohdentaminen niihin korostuu turvallisuusajattelussa ja riskien ennakoinnissa
On syytä korostaa, että sisäisen turvallisuuden strateginen näkymä ei yksinomaan, ei edes voittopuolisesti, kytkeydy varautumiseen poikkeusoloihin tai kriisitilanteisiin. Sisäinen turvallisuus voitaisiin määritellä esimerkiksi tavoitetilaksi, jossa rikollisuudesta, onnettomuuksista, häiriöistä tai kansainvälisestä toimintaympäristöstä aiheutuvat vaarat ja uhkat ovat hallittavissa. Yhteiskunnan toimivuus ja yhteiskuntarauhan säilyminen edellyttävät viranomaisilta ja muilta yhteiskunnallisilta toimijoilta sisäisen turvallisuuden ylläpitämisen kykyä. Oleellista on, että toimintaympäristömuutoksesta johtuen yhteiskunnan normaalitilakin muuttuu. Sisäisen turvallisuuden viranomaisten palvelukysyntää kuvaa se, että Suomen hätäkeskukset vastaanottivat vuonna 2015 noin 3,7 miljoonaa hätäilmoitusta, joista hätäpuheluita oli noin 2,8 miljoonaa. Hätäkeskukset välittivät yli 1,8 miljoonaa tehtävää, joista poliisille 51 %, terveystoimelle 42 %, pelastustoimelle 6 % ja sosiaalitoimelle, Rajavartiolaitokselle ja muille toimijoille 1 %. 2 2. Eräitä turvallisuusympäristön muutoksia Kansallisen ja kansainvälisen turvallisuusympäristön muutos ilmenee konkreettisesti useilla alueilla ja useissa ilmiöissä, joista eräitä keskeisiä käsitellään seuraavassa lyhyesti. Kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus Euroopan unionin perusarvoihin kuuluva vapaa liikkuvuus on tuonut Suomeen ulkomaisia, liikkuvia ja järjestäytyneitä rikollisryhmiä. Niiden tekotavat ja toimintamallit ovat usein Suomessa aiemmin tuntemattomia. Niiden jäsenten tekemät rikokset ovat monesti sarjarikoksia, joissa yksittäisen teon aiheuttama taloudellinen vahinko ei välttämättä ole suuri, mutta joilla kokonaisuutena aiheutetaan huomattavaa taloudellista vahinkoa. Suomessa toimiva järjestäytynyt rikollisuus on silti pääosin kotimaista. Kuitenkin myös järjestäytynyt rikollisuus kansainvälistyy. Monet järjestäytyneistä ryhmistä tekevät yhteistyötä ulkomaisten rikollisryhmien kanssa varsinkin Venäjällä ja Baltiassa. Rikollisryhmien toimialoja ovat mm. huumausainerikollisuus sekä perintätoiminta, ravintola-ala ja rakennusala, joista viimemainituissa toiminnan tavoitteena ovat tuottavat talousrikokset. Euroopan alueella on havaittu viime vuosina merkittävää aktivoitumista laittoman maahantulon järjestämisen verkostojen toiminnassa, ja laittomaan maahantuloon liittyvä järjestäytynyt rikollisuus on kasvussa. Rikollisten kiinnijäämisriski on pieni, mutta rikoksella saadut hyödyt ovat suuria. Laittomasti maassa oleskelevilla ja turvapaikanhakijoilla on kohonnut riski velkaantua rikollisjärjestöille, tulla muuten törkeästi hyväksikäytetyksi sekä joutua ihmiskaupan uhreiksi ja järjestäytyneen rikollisuuden piiriin. Euroopan Unioni on määritellyt vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden ennalta ehkäisyn ja torjunnan yhdeksi sisäisen turvallisuuden prioriteetikseen. Maahanmuutto Euroopan Unionin alueelle Ennen kokematon turvapaikanhakijoiden määrä asettaa suuret haasteet turvapaikkaprosessille, kotouttamiselle ja kielteisen päätöksen saaneiden henkilöiden palauttamiselle. Tilanne on lisännyt myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden häiriöitä. Vastaanottokeskuksiin on kohdistunut vahingontekoja ja ilkivaltaa. Turvapaikanhakijoita on uhkailtu. Turvapaikanhakijoiden keskinäisten jännitteiden selvittelyissä ja viranomaisten toimien vastustamisessa on turvauduttu väkivaltaan.
Lähtöalueiden sodan ja rikollisuuden kokemukset vaikuttavat ihmisten toimintaan myös Suomessa. Aidosti turvapaikan tarpeessa olevien turvapaikanhakijoiden joukossa on eittämättä myös henkilöitä, joita epäillään tai on jo tuomittu sotarikoksista. Myös aiempaa huomattavasti kovempi huumausainerikollisuus voi saapua Suomeen uusien kansainvälisten kytkösten myötä. Kotouttamisella ja kotoutumisella on olennainen merkitys sille, miten uusi tilanne vaikuttaa rikollisuuteen ja sisäiseen turvallisuuteen Suomessa. Radikalisoituminen ja terrorismi Varsinaisten terrori-iskujen riski arvioidaan Suomessa edelleen pieneksi, joskin yksittäisten tekijöiden väkivaltaisten iskujen riski on kohonnut. Suomen rooli kansainvälisessä terrorismin torjunnassa vaikuttaa todennäköisyyteen, jolla Suomi altistuu terroristijärjestöstä lähtöisin olevan iskun uhkalle. Terrorismin torjunnan kohdehenkilöiden määrä Suomessa on kasvanut huomattavasti viime vuosina. Tällä hetkellä kohdehenkilöiden määrä on yli 300. Kasvuun vaikuttavat sekä Suomessa tapahtunut radikalisaatio että maahan saapuneet radikalisoituneet henkilöt, joista joidenkin tiedetään osallistuneen terroristiseen toimintaan. Konfliktialueilla taisteluihin osallistuneiden saapuminen ja paluu Suomeen sekä ääriliikkeistä kiinnostuneiden määrän kasvu ja heidän värväyksensä radikaaliin toimintaan kohottavat uhkaa. Suomeen on muotoutunut järjestäytyneitä terrorismin tukirakenteita. Yhteydet Suomesta terroristisiin toimijoihin ulkomailla ovat lisääntyneet. Riskien hallitsemiseksi tiedonhankinnan merkitys korostuu entisestään. Torjuntakyvyn varmistamiseksi on keskeisen tärkeää, että turvallisuusviranomaisten tiedonhankinta- ja tiedustelukyky turvataan riittävin toimivaltuuksin ja voimavaroin. Euroopan Unioni on turvallisuusagendassaan määritellyt yhdeksi sisäisen turvallisuuden prioriteetikseen terrorismin, terrorismiin radikalisoitumisen sekä terrorismiin rekrytoinnin ja rahoituksen torjunnan sekä vahvistetun rajaturvallisuuden. Hybridivaikuttaminen eri ilmenemismuodoissaan Hybridiuhalla tai -vaikuttamisella ymmärretään suunnitelmallista toimintaa, jossa valtiollinen tai eivaltiollinen toimija hyödyntää samanaikaisesti erilaisia sotilaallisia keinoja ja esimerkiksi taloudellisia tai teknologiaan perustuvia painostuskeinoja sekä informaatio-operaatioita pyrkien vaikuttamaan kohteena olevan valtion heikkouksiin ja saavuttamaan omat tavoitteensa. Hybridiuhkaksi katsottavan informaatiovaikuttamisen yhteydessä käytetään usein käsitettä "trollaus", jolla tarkoitetaan varsinkin sosiaalisen median välityksellä tapahtuvaa vaikuttamista. Trollauksen todellinen vaikutus jäänee valistuneessa Suomessa kuitenkin pääsääntöisesti vähäiseksi. Hybridiuhkien torjunnassa sisäisen turvallisuuden viranomaisten toimiva kommunikaatio ulko- ja turvallisuuspoliittisiin toimijoihin päin on keskeisen tärkeää. Kyberuhkat Valtioneuvoston periaatepäätöksenä vuonna 2013 julkaistu Suomen kyberturvallisuusstrategia määrittelee kyberturvallisuuden seuraavasti: Kyberturvallisuudella tarkoitetaan tavoitetilaa, jossa kybertoimintaympäristöön voidaan luottaa ja jossa sen toiminta turvataan. Kyberuhka puolestaan tarkoittaa mahdollisuutta sellaiseen kybertoimintaympäristöön vaikuttavaan tekoon tai tapahtumaan, joka toteutuessaan vaarantaa jonkin kybertoimintaympäristöstä riippuvaisen toiminnon. Kybertoimintaympäristöön kohdistuvat uhkat ovat tietoturvauhkia, jotka toteutuessaan vaarantavat tietojärjestelmän oikeanlaisen tai tarkoitetun toiminnan. 3
4 Suomessa on lukuisia kokemuksia todennetuista kyberuhkista. Tietojärjestelmän halvaannuttavat palvelunestohyökkäykset ovat jopa verraten yleisiä, ja kyberympäristössä tehtyjen rikosten määrä on voimakkaassa kasvussa. Kyberuhkien nopea lisääntyminen asettaa vastuuviranomaisille erittäin huomattavia osaamis- ja teknologiahaasteita. 3. Sisäisen turvallisuuden viranomaistoiminta ja suorituskyvyt Sisäministeriön hallinnonalan toimintaan vaikuttavat erityisesti seuraavat näkökohdat: a) Tilannekuvan merkitys on korostunut ja toimintaympäristö on muuttunut pysyvästi Toimintaympäristön muutosnopeuden, ennakoimattomuuden ja käytettävissä olevien resurssien välisen suhteen yhteensovittamisen merkitys korostuu. b) Turvallisuus on kaiken keskiössä Sopeuttamisen edellyttämät toimet koskien toimintamenomäärärahoja ja henkilöstöä kohdennetaan siten, että kiireellisten hälytyspalvelujen saatavuus pyritään aina turvaamaan ja ihmisten turvallisuutta ylläpitävää toimintaa priorisoimaan. Sopeuttamistoimet vaikuttavat näin ollen esimerkiksi jo tapahtuneiden rikosten selvittämiseen, ennalta estävään toimintaan tai rajaliikenteen sujuvuuden varmistamiseen. c) Henkilöstön merkitys korostuu entisestään Sisäisen turvallisuuden viranomaiset ovat koko 2000-luvun toteuttaneet suuria rakenteellisia uudistuksia ja sopeuttamistoimia. Hallinto- ja tukitehtäviä on karsittu ja niiden tuottavuutta on parannettu. Lisäsopeuttamistoimet kohdistuvat aiempaa voimakkaammin operatiiviseen henkilöstöön. Tavoitteena on priorisoida voimavarat ydintehtäviin. d) Sopeuttaminen on välttämätöntä Nykyinen kehystaso edellyttää kaikilta toimialoilta sopeuttamistoimia. Sisäministeriön hallinnonalan kulurakenne painottuu erittäin vahvasti toimintamenoihin. Sopeuttaminen pyritään silti mahdollisuuksien mukaan toteuttamaan niin, että palvelutason ylläpito ei vaikeudu eikä erilaisten häiriöiden todennäköisyys lisäänny. Samalla tunnistetaan tämän riskin kasvu. e) Tunnistetaan keskeiset poliittista linjausta vaativat priorisoinnit Sisäisen turvallisuuden selonteko (ks. lähemmin luku 4) sisältää lukuisia poliittista linjausta vaativia kokonaisuuksia. Esimerkkejä näistä ovat seuraavat selontekoon liittyvät esitykset: Poliisin toiminnassa resurssien vähentäminen ilmenee näkyvän valvonnan vähenemisenä, rikosten selvitysasteiden laskuna sekä pidentyneinä rikosten tutkinta-aikoina. On välttämätöntä luoda järjestelmä, jolla määritellään poliisille yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä rikosten ennalta estämisen, paljastamisen ja selvittämisen painopisteet ja prioriteetit, jotka ovat realistisia suhteessa poliisin käytettävissä oleviin voimavaroihin nähden. Rajavartiolaitos selvittää mahdollisuudet rajoittaa useiden rajanylityspaikkojen aukioloa. Hätäkeskuslaitos joutuu edelleen lykkäämään investointeja, minkä vuoksi nykyisen palvelutason ylläpito vaikeutuu ja häiriöiden todennäköisyys lisääntyy.
5 Sopeuttamisen seurauksena syntyy epäsuhta turvallisuustilanteen edellyttämien vaatimusten ja kansalaisten palveluodotuksiin vastaamista edellyttävien viranomaisten voimavarojen välillä. Viranomaisten henkilöstö ei riitä pitkäkestoisten häiriö- ja poikkeustilanteiden hoitamiseen. Niiden hoitaminen myös lyhyellä aikavälillä edellyttää henkilöstökeskityksiä, jotka tällöin heikentävät palvelukykyä toisaalla. Selonteossa kirjataan useita kompensoivia ja jatkotoimenpiteitä sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi. Eräänä keskeisenä jatkotoimena sisäministeriö on käynnistänyt sisäisen turvallisuuden strategian valmistelun. Strategia valmistuu huhtikuussa 2017, ja valmistelun keskeiseksi linjaukseksi on asetettu koko yhteiskunnan kattava syvä turvallisuusyhteistyö. 4. Sisäisen turvallisuuden selonteko Hallitusohjelmaan kirjatun suunnitelman mukaisesti valtioneuvosto antoi ensimmäistä kertaa eduskunnalle sisäisen turvallisuuden selonteon toukokuussa 2016. Selonteon tavoitteet ja linjaukset on asetettu hallitusohjelman tavoitteiden ja toisaalta valtioneuvoston tekemien kehyspäätösten perusteella. Hallitusohjelman keskeisin asiaan liittyvä kirjaus on, että Suomi on maailman turvallisin maa asua, yrittää ja tehdä työtä. Selonteossa hallitus sitoutuu turvaamaan sisäisen turvallisuuden viranomaisten toimintakyvyn koko maassa. Tämä tarkoittaa kiireellisten hälytyspalvelujen saatavuudesta, itärajan perustason valvonnasta ja rajanylitysliikenteen turvallisuudesta huolehtimista. Hallitus esittää selonteossa omat johtopäätöksensä selonteon jälkeen laadittavan sisäisen turvallisuuden strategian ja siihen sisältyvän toimenpideohjelman pohjaksi. Syyskuun alussa on käynnistynyt poikkihallinnollisen sisäisen turvallisuuden strategian valmisteluhanke, josta tarkemmin luvussa 5. Työhön on kutsuttu laajasti mukaan eri sidosryhmät, kuten elinkeinoelämä ja kansalaisjärjestöt. Sisäisen turvallisuuden selonteko ja strategia tulevat muodostamaan kokonaisuuden, joka yhdessä tulevien kehyspäätösten kanssa ohjaa hallinnonalan toimintaa tulevina vuosina, ja toimii tiekarttana hallitusohjelman tavoitteelle tehdä Suomesta maailman turvallisin maa. 5. Sisäisen turvallisuuden strategiahanke Sisäministeriö asetti 23.8.2016 hankkeen sisäisen turvallisuuden strategian valmistelemiseksi. Sen tehtävänä on asettamispäätöksen mukaan valmistella sisäisen turvallisuuden strategia, jossa määritellään sisäisen turvallisuuden strategiset linjaukset ja painopisteet perustuen laajaan turvallisuusnäkökulmaan. Varsinaisen sisäisen turvallisuuden strategian lisäksi hanke tuottaa strategisen toimenpideohjelman, joka jakaantuu ratkaisukeskeisiin kokonaisuuksiin. Hankkeen tavoitteena on tuottaa 28.4.2017 mennessä sisäisen turvallisuuden strategiakokonaisuus valtioneuvoston hyväksyttäväksi ja vastuuviranomaisten toimeenpantavaksi. Asettamispäätöksellä STS-hankkeelle on määrätty 33-henkinen, monialainen ohjausryhmä, jonka tehtävänä on ohjata valmistelua. Asettamispäätöksen mukaan hankkeen poliittisesta ohjauksesta vastaa sisäisen turvallisuuden ja oikeudenhoidon ministeriryhmä.
6 Hankeprosessi etenee seuraavan aikataulun mukaisesti: Sisäisen turvallisuuden strategiahankkeen tuottama sisäisen turvallisuuden strategiakokonaisuus on hankkeen ohjausryhmän päätöksen mukaisesti rakenteeltaan seuraavanlainen: Itse sisäisen turvallisuuden strategian valmistelee hankkeen ohjausryhmän varajäsenistä muodostuva monialainen sihteeristö. Toimenpideohjelma valmistellaan hankeaikataulun mukaisesti työryhmissä, joiden puheenjohtajina toimivat strategian valmistelleen sihteeristön jäsenet. Ministeriön sisäinen sihteeristö vastaa hankkeen keskeisten toimijoiden ja sidosryhmien kuulemisesta. Strategiatyön aikana kuullaan muun muassa seuraavia tahoja: Turvallisuuskomitea Toimialakohtaiset ammattiliitot ja -järjestöt Keskeiset virastot Elinkeinoelämän etujärjestöt Hankkeen kannalta keskeiset kansalaisjärjestöt Tähän mennessä on järjestetty kolme aluehallintovirastojen organisoimaa strategiatyöpajaa Helsingissä, Kuopiossa ja Vaasassa. Joulukuun puoliväliin mennessä järjestetään toiset kolme työpajaa Oulussa, Rovaniemellä ja Turussa. 6. Hallintovaliokunnan toimeksianto koskien valiokunnan aiempia kannanottoja Hallintovaliokunta on liittänyt kuulemispyyntöön seuraavat toimeksiannot ja kysymykset: a) Sisäisen turvallisuuden selonteon osalta pyydetään ottamaan yksilöidysti kantaa siihen, miten selonteossa on otettu huomioon eduskunnan lausuma eli ensisijainen toimeksianto sisäisen turvallisuuden selonteon laatimisesta ja sisällöstä.
HaVM 7/2013 vp: Eduskunta edellyttää hallituksen [ ] antavan eduskunnalle vuoden 2017 loppuun mennessä kokonaisvaltaisen seikkaperäisen selonteon sisäisen turvallisuuden tilasta, sisäisen turvallisuuden viranomaisten ja muiden toimijoiden toiminnan tuloksellisuudesta, toimintojen kehittämistarpeista ja haasteista sekä eri tehtävien edellyttämistä pidemmän tähtäimen taloudellisista voimavaroista ja muista resurssitarpeista. b) Lisäksi kiinnitetään huomiota alla olevaan lausumaan. Kuinka se on otettu huomioon? HaVM 42/2010 vp : Eduskunta edellyttää hallituksen laativan ajantasaisen poliisin pitkän aikavälin tehtävä-, resurssi- ja rahoitussuunnitelman, johon myös sitoudutaan. Toukokuussa valmistunut sisäisen turvallisuuden selonteko sekä nyt valmisteltavana oleva sisäisen turvallisuuden strategia tulevat yhdessä kehyspäätösten kanssa muodostamaan näissä hallintovaliokunnan lausumissa tarkoitetut tietokokonaisuudet. 7