Johto-organisaatiot tienhaarassa

1 Tutkimukset ja selvitykset 2/00 Johto-organisaatiot tienhaarassa Valtion keskushallinnon virastojen, laitosten ja liikelaitosten johto-organisaatiot arvion kohteena Markku Temmes - Timo Moilanen 2000 ISSN 1455-7614 ISBN 951-804-126-1 Julkaisun sähköinen versio 29.3.2001, web design Mirja Fogelgren (VM) Huom. sähköisesti julkaistun asiakirjan ulkoasu ei ole täysin identtinen verrattuna alkuperäiseen julkaisuun, minkä johdosta sivunumerointi ja vastaavat seikat tulee aina tarkistaa alkuperäisestä julkaisusta.

2 SISÄLLYS 1 Johdanto... 4 1.1 Arviointihankkeen tavoitteet... 4 1.2 Arvioinnissa käytetty empiirinen aineisto... 5 1.3 Arviointikriteerit... 7 1.4 Liikkeenjohdollinen kirjallisuus... 10 Tilannetekijät Rakennetekijät Roolivaihtoehdot Suorituskyky... 16 2 Johto-organisaatioiden uudistaminen... 17 2.1 Johto-organisaatioiden uudistamisprosessi... 17 2.2 Aiempia tutkimustuloksia... 20 2.3 Jäsenten valintaa koskevat rajoitukset... 23 2.4 Ministeriöiden aseman vahvistuminen... 25 3 Johto-organisaatiotyöskentelyn nykytila... 29 3.1 Johtokuntien yleispiirteet... 29 3.1.1 Johtokunnat hallinnonaloittain... 29 3.1.2 Johtokunnat perustamisvuoden mukaan... 30 3.1.3 Johtokunnan asettaminen... 31 3.1.4 Kokouskäytännöt... 33 3.1.5 Jäsenten lukumäärä... 38 3.1.6 Palkitsemisjärjestelmä ja ajankäyttö... 39 3.2 Johtokuntien jäsenet... 41 3.2.1 Koulutustausta... 41 3.2.2 Toimiasema... 43 3.2.3 Ikärakenne... 44 3.2.4 Valintakriteerit... 45 3.2.5 Johtokuntakokemus... 52 3.2.6 Tärkeimmät ominaisuudet... 53 3.2.7 Kiintiöt ja esteellisyys... 58 3.3 Johtokunnan asialista ja todellinen vaikutusvalta... 58 3.3.1 Päätöksentekotapa... 58 3.3.2 Tehtäväkentän vakiintuneisuus... 59 3.3.3 Tehtävät... 60 3.3.4 Suhde tulosohjaukseen... 67

3 3.4 Vastuukysymykset... 68 3.5 Johtokunnan ja virastopäällikön välinen suhde... 70 3.6 Johtokuntatyöskentelyn toimivuus... 72 3.7 Johtokunnan ja ministeriön välinen suhde... 78 3.7.1 Ministeriön kanta ja esteellisyys... 78 3.7.2 Strategiakapasiteetti... 81 3.7.3 Johtokuntapolitiikan mahdollisuudet... 82 3.8 Johtokuntatyöskentelyn kehittäminen... 83 3.8.1 Teemakokoukset... 83 3.8.2 Tutustumiskäynnit... 84 3.8.3 Koulutus ja valmennus... 85 3.8.4 Itsearviointi... 86 3.9 Johtokunnan sihteerin taustatietoja... 87 4 Johtopäätökset... 89 5 Suositukset... 93 LÄHTEET... 98

4 1 Johdanto 1.1 Arviointihankkeen tavoitteet Valtiovarainministeriö tilasi Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitokselta valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatioiden toimintaa koskevan arviointitutkimuksen (VM 79/18/98). Hanke käynnistettiin helmikuussa 1999, ja arviointiraportti jätettiin tilaajalle tammikuussa 2000. Arviointihankkeen johtajana toimi prof. Markku Temmes ja raportoinnista vastasi tutkija Timo Moilanen. Empiirisen aineiston käsittelystä vastasi tutkimusavustaja Suvi Mäkelä, joka laati arvioinnissa käytettävän aineiston pohjalta johtoelinten jäsenten taustaa koskevan pro gradu -opinnäytetyön (Mäkelä 1999). Arviointiryhmän työskentelyä ohjasi ylijohtaja Jorma Karjalaisen (VM) johtama ohjausryhmä, johon kuuluivat ylitarkastaja Terttu Mellin (VM), neuvotteleva virkamies Seppo Tiihonen (VM), ylijohtaja Ritva Viljanen (VRK) ja neuvotteleva virkamies Sinikka Wuolijoki (VM). Hankkeen loppuvaiheessa Wuolijoki siirtyi Pariisiin OECD:n tehtäviin ja hänen tilalleen tuli ylitarkastaja Ari Holopainen (VM). Arviointitutkimus kohdistuu johto-organisaatiotoimikunnan mietinnön (KM 1989:8) ja sitä seuranneen hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan (1.9.1989) tekemien linjaratkaisujen ympärille. Arviointitutkimuksen tavoitteena on (1) selvittää 1990-luvulla käyttöön otetun johtokunta/hallitusmallin toteutuksessa noudatetut periaatteet; (2) kerätä ja analysoida tietoa virastojen ja laitosten johto-organisaatioista; (3) arvioida johtoorganisaatioiden roolia ja kehittämismahdollisuuksia ministeriöiden ja ko. virastojen ja laitosten ohjaussuhteen keskeisenä elementtinä sekä (4) tarkastella yksityisen sektorin hallitustyöskentelyssä omaksuttujen toimintatapojen käyttökelpoisuutta virastoissa ja laitoksissa. Arviointiraportti lähtee liikkeelle arvioinnissa kerätyn empiirisen aineiston ja analyysiprosessin kuvauksella (alaluku 1.2). Työn kysymyksenasettelua ja arviointikriteereitä on täsmennetty alaluvussa 1.3, ja hallitustyöskentelyä koskevaa materiaalia tarkastellaan alaluvussa 1.4. Luvussa kaksi on käsitelty johto-organisaatiouudistuksen taustoja, toteuttamista ja aiempia tutkimustuloksia. Luku kolme on tutkimuksen empiirinen osio, jossa tarkastellaan johto-organisaatiotyöskentelyn nykytilannetta. Analyysin keskeiset

5 tulokset esitetään luvussa neljä johtopäätöksinä ja luvussa viisi käsitellään arvioijien tekemiä suosituksia. Arvioijat ovat jakaneet työtään siten, että arviointikriteerien sekä uudistushankkeen kuvaus on prof. Temmeksen käsialaa ja empiirinen osio puolestaan tutkija Moilasen kirjoittamaa. Johtopäätökset ja suositukset on laadittu yhdessä, ja arvioijat myös vastaavat raportista yhdessä. 1.2 Arvioinnissa käytetty empiirinen aineisto Valtionhallinnossa käytetään useita erityyppisiä johto-organisaatioita. Valtaosassa valtion virastoja ja laitoksia johto-organisaationa toimii johtokunta (61 kpl, 81%), loput ovat ns. päällikkövirastoja (14 kpl, 19%) (Mellin 1998,1). Valtionyhtiöiden ja liikelaitosten johto-organisaationa toimii hallitus, minkä lisäksi melkein joka toisessa valtionyhtiöissä on sidosryhmäelimenä toimiva hallintoneuvosto (41%) 1. Osakeyhtiön johtoorganisaationa toimii osakeyhtiölain mukaan aina yhtiön hallitus. Organisaation sisäisenä johtoelimenä niin julkisella kuin yksityisellä sektorilla toimii yleensä johtoryhmä 2. Liike-elämää koskevassa kirjallisuudessa toisinaan samaistetaan johtokunta ja johtoryhmä toisiinsa (esim. Hirvonen et al. 1998, 48). Tästä ei ole valtion keskushallinnossa kysymys, sillä johtokuntajohtoisissa virastoissa on pääsääntöisesti myös johtoryhmä (tarkemmin s. 35 ja 78). Johtokuntien tehtävät ovat pitkälti rinnasteisia yritysten hallituksiin, ja monissa tapauksissa virastojen ja laitosten johto-organisaatiota kutsutaan johtokunnan sijasta hallitukseksi. Arvioinnin nimenomaisena kohteena ovat valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten sekä liikelaitosten johto-organisaatiot. Valtionyhtiöt, valtionapua saavat organisaatiot ja kuntasektori kokonaisuudessaan on rajattu hankkeen ulkopuolelle 3. Virastojen ja yritysten välimuotona toimivien liikelaitosten johto-organisaatioiden tarkastelu edesaut- 1 2 Tilanne 31.5.1997 (VM 13/1997, liite 6). Johtoryhmän tehtävistä, työskentelystä, kehittämisestä ja suhteesta hallitukseen ks. Porenne - Salmimies 1996, Daily - Schwenk 1996. 3 Valtion omistamien yhtiöiden hallitustyöskentelystä ks. Dornstein (1988, 8-10), jonka mukaan ulkoiset valvontamekanismit kuten säädökset, linjaratkaisut sekä myös tulostavoitteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi ohjausvälineiksi, mikä on suunnannut huomion sisäiseen kontrolliin erityisesti hallituksen avulla.

6 taa johto-organisaatiotyöskentelyn luonteen ja toimintaympäristön ymmärtämistä. Toisin sanoen aineistoa kerättiin myös valtion neljästä liikelaitoksesta 4, ja niitä tarkastellaan jatkossa omana ryhmänään. Selkeyden vuoksi raportissa puhutaan jatkossa pääsääntöisesti pelkästään johtokunnista. Johtokuntatyöskentelyä verrataan valtionyhtiöiden ja suuryhtiöiden hallitustyöskentelystä saataviin tietoihin. Hallitus ja johtokunta ovat molemmat kollegiaalisia elimiä, jotka toimivat pääsääntöisesti yhtenä kokonaisuutena. Arviointitutkimus aloitettiin käymällä läpi johto-organisaatiouudistuksen taustat ja tavoitteet. Lisäksi arvioijat kävivät läpi liikkeenjohdolliseen tutkimuksen piirissä käytyä laajaa ja monipuolista corporate governance -keskustelua (ks. s. 10-17). Vaikka taustaaineisto oli laadukasta, oli tarpeellista päästä mahdollisimman lähelle käytännön johtoorganisaatiotyöskentelyä riittävän esiymmärryksen saavuttamiseksi. Arviointiryhmä haastatteli joukon kokeneita johtokuntatyöskentelyn "ammattilaisia" ja siihen perehtyneitä asiantuntijoita 5. Yhdessä alan tutkimuksen kanssa haastattelut loivat pohjan täsmällisemmälle kysymyksenasettelulle. Mahdollisimman suuren kattavuuden saavuttamiseksi arviointiryhmä päätti kerätä aineiston kyselyn avulla. Koska johtokuntia koskeva perustieto on sihteereillä (jäsenet, kokoukset, palkkiot, tiedotus jne.), kohdistui kyselyn ensimmäinen vaihe heihin. Sihteereille lähetettiin 4 sivuinen kyselylomake (ks. liite 1), johon valitusta 66:sta organisaatiosta vastauksia saatiin 62 sihteeriltä (palautusprosentti 93,9) 6. Aineiston keruun toisessa vaiheessa kysely kohdistettiin sihteereiden kautta johtokuntien jäsenille ja puheenjohtajille. Toisin sanoen sihteerit lähettivät laajemman 13-sivuisen kyselylomakkeen eteenpäin ao. johtokuntien jäsenille (ks. liite 2). Lomakkeita karhuttiin kertaalleen määräajan päättymisen jälkeen, ja lopuksi palautettuja vastauksia saatiin kaikkiaan 293 kappaletta. Kun sihteereiltä saadun tiedon perusteella tiedetään, että 64 johtokunnassa on kaikkiaan 473 jäsentä, saadaan palautusprosentiksi riittävän hyvä 4 5 Nämä ovat metsähallitus, valtion kiinteistölaitos, ilmailulaitos ja hallinnon kehittämiskeskus. Arviointiryhmä haastatteli helmi-maaliskuun vaihteessa 1999 seuraavia henkilöitä: Matti Aura, Ahti Hirvonen, Lea Kauppi, Juhani Kivelä, Martti Laosmaa, Jarmo Ratia, Timo Santalainen, Kyösti Vesterinen ja Jukka Wuolijoki. 6 Kahdesta johtokunnasta ei saatu sihteerin eikä jäsenten vastauksia. Koska kyseiset virastot olivat kooltaan hyvin pieniä, ne päätettiin jättää kokonaan tarkastelun ulkopuolelle. Kahdesta muusta virastosta saatiin jäsenten vastauksia, mutta sihteereiden vastaukset puuttuivat. Jatkossa tarkasteltavien johtokuntien kokonaislukumäärä on siis 64.

7 61,9. Vastaavantyyppistä kaksivaiheista keruutekniikkaa käytettiin myös yhtiöiden hallitustyöskentelyä koskeneessa tutkimuksessa, jossa perustiedot kerättiin hallituksen sihteeriltä ja syventävät tiedot hallitusten ja hallintoneuvostojen puheenjohtajilta, jäseniltä ja yhtiöiden toimitusjohtajilta (ks. Hirvonen et al. 1998, 187). Tässä tutkimuksessa aineiston keruussa oli vielä kolmas vaihe, minkä muodosti ministeriöohjauksesta vastaaville virkamiehille tehty kysely (liite 3). Ohjaavien virkamiesten nimitiedot saatiin sihteereiden kyselylomakkeesta. Valtaosassa tapauksista lomake suunnattiin ohjauksesta vastaavalle johtavalle virkamiehelle (kansliapäällikkö, valtiosihteeri, alivaltiosihteeri, osastopäällikkö). Seitsemässä tapauksessa johtokunnan sihteeri oli merkinnyt lomakkeeseen myös asioiden käytännön valmistelusta vastaavan virkamiehen, jolle myös lähetettiin sama kyselylomake. Lomakkeen lähetekirjeeseen lisättiin toivomus, että mikäli ohjausvastuu käytännössä jakaantuu useammalle henkilölle (päällikölle ja valmistelevalle virkamiehelle), kaikki osalliset vastaisivat kyselyyn erikseen. Alkuperäistä kyselylomaketta supistettiin ja siihen lisättiin muutama ministeriöohjausta koskeva lisäkysymys. Kaikkiaan 9-sivuisen kyselylomakkeen palautti yhden karhukierroksen jälkeen 32 ministeriöohjauksesta vastaavaa virkamiestä (vastausten laskennallinen palautusprosentti 50,0%) 7. 1.3 Arviointikriteerit Arviointitutkimuksen lähtökohtana on se, että virastojen, laitosten ja liikelaitosten johto-organisaatioita tarkastellaan osana poliittis-hallinnollista ohjausta. Toisena näkökulmana on liikkeenjohdon teoria (tarkemmin alaluvussa 1.4), joka palvelee vertailukohtana ja mahdollisten uusien innovaatioiden lähteenä. Tutkimuksessa molemmat näkökulmat tarkennetaan toisaalta ohjaavan organisaation, ministeriön 7 Neljä vastaajaa vastaa useamman kuin yhden viraston ohjauksesta, eli vastanneita henkilöitä oli yhteensä 28. Vastaajista 18 (64,3%) oli johtavassa asemassa olevia virkamiehiä ja loput 10 (35,7%) oli valmistelevia virkamiehiä. Toisin sanoen aineiston keruun laajentaminen ministeriöohjaajan tapauksessa päällikköä laajemmalle oli perusteltua, koska se edesauttoi vastausosuuden kasvua. Toisaalta laadullisessa mielessä valmistelevien virkamiesten tiedot ja käsitykset johtokunnasta eivät välttämättä ole aivan yhteneväiset päällikön kanssa. Tämä seikka lisää osaltaan ministeriöohjaaja-aineiston perusteella tehtävien johtopäätösten epävarmuutta. Neljässä tapauksessa saatiin saman viraston ohjauksesta vastaavan päällikön ja valmistelevan virkamiehen vastaus. Toisin sanoen aineisto kattaa 43,8% tarkasteltavista johtokunnista (28/64).

8 ohjaustarpeista lähteväksi tarkasteluksi ja toisaalta virastojen ja laitoksen johtamisen tarpeista lähteväksi näkökulmaksi. Ministeriöohjauksen näkökulma. Ministeriöiden ohjaussuhdetta ja johtokuntien roolia analysoidaan Suomessa 1990-luvulla käyttöön otetun tulosohjausjärjestelmän luomaa taustaa vasten. Perinteisesti yhtenäinen valtionhallinto on jakautunut aikaisempaa selvemmin kolmeen osa-alueeseen: ydinhallintoon, julkisia palveluja tuottavaan hallintoon ja markkinaehtoisia tehtäviä hoitavaan hallintoon (VNp 1998). Tämän kehityksen seurauksena valtioneuvoston ja ministeriöiden ohjaustehtävä on monipuolistunut ja vaikeutunut. Ministeriöiden sektorit ovat heterogeenisempia ja ministeriöiden ohjaavilta virkamiehiltä edellytetään usein hallinnollisten taitojen ohella palvelusektorin sekä liiketalouden ja liikkeenjohdon tuntemusta. Ohjauskriteerit ovat sekä yhteiskuntapoliittisia että taloudellisia. Kysymys on ministeriön ohjausmahdollisuuksista ja toisaalta virastojen ja laitosten itsenäisestä toimivallasta ja edellytyksistä vastata tulostavoitteiden puitteissa toimintansa tuloksellisuudesta ja kehittämisestä. Johtokuntien osalta olennaisinta onkin niiden merkitys ohjausvälineenä lainsäädännön ja talousohjauksen rinnalla. Tarkastelussa on otettava huomioon myös ohjausotteen ulottuminen virastojen ja laitosten alaiseen alue- ja paikallishallintoon. Virastojen ja laitosten suhde kuntiin muodostaa erään tarkasteltavan osa-alueen niissä tapauksissa, joissa virastojen ja laitosten toiminta tukee kunnissa toteutettavaa julkista palvelutuotantoa. Sektorihallinnon ohjaussuhteiden lisäksi joudutaan tarkastelemaan johtokuntien roolia ja vaikutusmahdollisuuksia eri sektorien välisen koordinaation aikaansaamisessa. Johtokuntajärjestelmän toimivuutta koskevat arviointikriteerit tarkentuvat siis toisaalta perinteisiin poliittis-hallinnollista ohjausta arvioiviin kriteereihin, ja toisaalta julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä sekä valtion markkinaehtoisen toiminnan ohjauksen arviointikriteereihin. Johtokuntajärjestelmän arviointikriteerit saavat ministeriöohjauksen näkökulmasta seuraavan sisällön: Johtokunnissa toteutuvan poliittis-hallinnollisen ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus Johtokunnissa toteutuvan julkisten palvelujen ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus

9 Johtokunnissa toteutuvan markkinaehtoisten tehtävien ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus Johtokuntien toimivuus hallinnonalojen ja virastojen toiminnan koordinoinnissa Johtokuntien toimivuus vertikaalisessa koordinoinnissa keskus-, alue- ja paikallishallinnon kesken Johtokuntien toimivuus valtio-kunta -suhteen näkökulmasta Virastotasolla tarkastelun painopiste on johtokuntien ja hallitusten aseman ja roolin arvioinnissa virastojen johtamisen saaman tuen näkökulmasta. Olennaisia osakysymyksiä ovat johtokuntien jäsenten ja puheenjohtajien valintaperusteet, johtokuntien kytkentä virastojen ja laitosten eritasoiseen johtamiseen ja johtokuntien rooli toiminnan seurannassa ja valvonnassa. Johtokunnan kapasiteettia voidaan eritellä tarkastelemalla sen jäsenistöä heidän edustamansa asiantuntemuksen ja kokemuksen perusteella. Tällöin johtokunnan puheenjohtajan rooli viraston ja laitoksen johdon tukena korostuu. Johtokuntajärjestelmän arviointikriteerit saavat virastojen ja laitosten näkökulmasta seuraavan sisällön: Viraston ja laitoksen johtokunnalta saama toiminnan johtamisen poliittishallinnollinen tuki Viraston ja laitoksen johtokunnalta saama julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä koskeva asiantuntijatuki Virastojen ja laitosten johtokunnalta saama liiketaloudellinen ja liikkeenjohdollinen tuki Johtokunnan jäsenten edustama poliittis-hallinnollinen asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan jäsenten edustama julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä koskeva asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan jäsenten edustama liiketaloudellinen ja liikkeenjohdon asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan puheenjohtajan rooli ja panos viraston ja laitoksen johdon tukena

10 Liikkeenjohdollinen näkökulma. Suurten yritysten piirissä on managementin kehityksen myötä syntynyt johto-organisaatioiden teoriaa ja käytäntöä, jolla on merkitystä virastojen johto-organisaatioiden sisäisen työskentelyn kehittämisessä. Tutkimuksen yhtenä näkökulmana on tarkastella näitä innovaatiomahdollisuuksia. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon virastojen ja laitosten johtokuntien erot verrattuna osakeyhtiölain mukaisten yhtiöiden hallituksiin. Omistajaohjauksen näkökulman analysoinnin yhteydessä pyritään kiinnittämään erityistä huomiota johtokuntien kautta toteutuvan omistajaohjauksen ja yritysten hallitusten kautta toteutuvan omistajaohjauksen eroihin. Liikkeenjohdollisesta viitekehyksestä johdetut virastojen ja laitosten johtokuntamallin arviointikriteerit saavat seuraavan sisällön: Erot ja yhtäläisyydet ministeriön ohjausotteen ja liikkeenjohdollisen omistajaohjauksen välillä virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä Erot ja yhtäläisyydet liikkeenjohdollisen hallitustyöskentelyn ja virastojen ja laitosten nykyisen johtokuntatyöskentelyn välillä Liikkeenjohdollisen omistajaohjauksen sovellettavuus virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä Liikkeenjohdollisen hallitustyöskentelyn sovellettavuus virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä 1.4 Liikkeenjohdollinen kirjallisuus Johtamista ja johto-organisaatioita koskeva keskustelu on ollut aktiivisempaa yksityisen sektorin piirissä. Valtionhallinnossa ammattimainen johtaminen on noussut esille varsinaisesti vasta viimeisen kymmenen vuoden aikana, ja yhä edelleen sitä pidetään valtionhallinnolle vieraana (johtokuntien osalta ks. s. 54-55). Alan kirjallisuus on perinteisesti koskenut johtajaa yksilönä (johtamistaito), ei niinkään johtamista kollektiivisena toimintana tai osana yhtiön hallintajärjestelmää (corporate governance). Tekstit ovat nojautuneet pitkälti kirjoittajien henkilökohtaisiin kokemuksiin (esim. af Trolle 1980),

11 ei niinkään systemaattisiin tutkimuksiin (Lainema 1998, 126). Usein tutkimukset koskevat jotain tiukkaan rajattua erityiskysymystä kuten naisten roolia hallituksessa (esim. Burke 1997, Hajba 1990) tai hallituksen jäsenten lukumäärän vaikutusta työskentelyn tehokkuuteen (esim. Eisenberg et al. 1998, Huther 1997, Yermack 1996). Hallitustyöskentelyyn ei kiinnitetty juurikaan huomiota 1970-1980 -luvuilla (Mace 1987, vii), mutta 1990-luvun kuluessa tilanne on merkittävästi muuttunut ja hallitustyöskentely on noussut voimakkaasti esille sekä kansainvälisesti että Suomessa 8. Yksi syy muutokseen on omistajien aktivoituminen. Erityisesti suurten institutionaalisten sijoittajien, eläkerahastojen ja rahastoyhtiöiden hallitustyöskentelylle asettamat vaatimukset ovat vaikuttaneet asiaan (Hirvonen et al. 1998, 132-133). Omistajan roolin korostumisen ja täsmentymisen ohella hallitustyöskentely on tärkeää mm. tuottoodotusten, oman pääoman tarpeen lisäämisen ja globalisoituvan talouden johdosta (Hirvonen et al. 1998, 17-18). Yksityisellä sektorilla yrityksen toiminnasta vastaa yleensä toimitusjohtaja. Toimitusjohtaja johtaa yrityksen jokapäiväistä toimintaa. Mikäli toimitusjohtaja on myös yrityksen ainoa omistaja, yrityksen johtaminen on omistajaohjausta eikä erillistä valvontaa tarvita. Nykyajalle on kuitenkin tyypillistä, että johtaminen ja omistaminen ovat irtaantuneet toisistaan. Aiempien perhe- tai sukuomistajien tilalle on tullut lukuisia erilaisia omistajia, eivätkä he voi eivätkä halua osallistua yrityksen päivittäiseen johtamiseen. Esimerkiksi osakeyhtiössä yritysjohdon toimintaa ohjaa ja valvoo omistajien nimittämä hallitus. Hallituksen tehtäviin kuuluu mm. toimitusjohtajan valinta ja irtisanominen, organisaation luominen, linjaratkaisut, taloudellisten tavoitteiden asettaminen ja niiden saavuttamisen valvonta. Epätavalliset tai laajakantoiset asiat kuten suuret investoinnit ja sitoumukset kuuluvat aina hallituksen päätösvaltaan 9. 8 Hallitustyöskentely on saanut runsaasti myös lehdistön huomiota. Suomalaisen hallitustyöskentelyn yleisenä heikkoutena on pidetty sitä, että samat henkilöt toimivat useissa eri tehtävissä ristikkäisissä rooleissa (HS 26.11.1999, A2). Hallituspaikkojen "harvain valtaa" koskevasta selvityksen mukaan suomalaisen talouselämän johto on aina keskittynyt kolmen miehen käsiin (HS 1.5.1999, E3). 9 Yhdysvalloissa 1960-luvun lopulla tehdyssä kenttätutkimuksessa hallituksen havaittiin toimivan ennen kaikkea toimitusjohtajan neuvonantajana ja jonkinlaisena kurinpitäjänä (asioiden säännöllinen esittely vertaisilleen). Varsinaisena päätöksentekijänä hallitus toimi vain kriisitilanteissa, silloinkin lähinnä erottamalla vanhan toimitusjohtajan ja valitsemalla uuden. Sen sijaan hallituksilla ei ollut strategista tavoitteiden asettajan roolia, kyseenalaistavaa roolia eikä roolia johdon valinnassa muutoin kuin pakottavissa

12 Eräissä suuryrityksissä ja liki joka toisessa valtionyhtiöissä on hallituksen lisäksi hallintoneuvosto. Hallintoneuvoston päätehtävä on toiminnan jälkikäteisvalvonta lähinnä tilinpäätöksen, tilintarkastuskertomusten ja toimitusjohtajan selvitysten perusteella. Hallintoneuvostolla ei ole strategista päätöksentekijän roolia, vaan laajan omistajakunnan luottamuselimenä sillä on lähinnä suhdetoimintarooli (Hajba 1990, 10-11). Liikeelämässä hallintoneuvostoista on pääasiassa luovuttu, ja samaa on suositeltu myös valtonyhtiöille 10 (Hirvonen et al. 1998, 41). Yleensä corporate governance -käsite ymmärretään omistajien (shareholder) välillisenä tai välittömänä vaikuttamisena yrityksen johtamiseen. Tärkeimmät välilliset vaikutuskeinot ovat hallituksen suorittama johdon valvonta ja vuoropuhelu, johdon palkitsemisjärjestelmä ja yrityksen pääomarakenne. Välitöntä vaikutusvaltaa omistajat voivat käyttää myymällä ja ostamalla yrityksen osakkeita sekä yhtiökokouksessa valitsemalla yhtölle hallituksen (Lainema 1998, 15). Hallitus on tärkein omistajaohjauksen väline. Laajemman määritelmän mukaan omistajien ohella myös sidosryhmät (stakeholder) vaikuttavat yrityksen johtamiseen. Hallituksen roolina on nähty mm. (1) finanssinäkemyksen mukainen yrityksen taloudellisen arvon maksimointi, (2) sidosryhmänäkemyksen mukainen yrityksen omien ja muiden sidosryhmien kuin omistajien etujen edistäminen tai (3) sidosryhmätasapainonäkemyksen mukainen omistajien ja muiden sidosryhmien etujen yhteensovittaminen (Lainema 1998, 26-29) 11. Viimeaikainen keskustelu yhtiön hallinnoinnista (corporate governance) on kohdistunet erityisesti hallitusrakenteen ympärille: tulisiko yhtiöllä olla ulkoinen, sisäinen vai sekakriisitilanteissa. Tilanne ei ollut juuri muuttunut, kun tutkimus toistettiin vuonna 1979. Tilanteen muuttamiseksi hallitukseen tarvitaan yrityksen ulkopuolisia jäseniä, mikä on toimitusjohtajien vastustuksen vuoksi ollut hyvin vaikeaa. Ulkopuolisten jäsenten osuus on kuitenkin ollut tasaisessa kasvussa. (Mace 1987, 125, 178-190, 198-199.) 10 Helsingin Sanomat on kritisoinut valtionyhtiöiden hallintoneuvostoja mm. Soneran yksityistämistä ja listautumista (HS 15.1.1998, A2), Kemiran toimitusjohtajan valintaa (HS 22.4.1999, A2) sekä Nesteen johtajasopimusta koskeneissa pääkirjoituksissaan (HS 8.5.1999, A2; myös 8.5.1999, B10). 11 Tutkimuksen mukaan sekä omistajat että itse yritys erottuvat selkeästi tärkeimmiksi hallituksen jäsenten lojaliteetin kohteiksi. Yhdysvalloissa korostuu enemmän vastuu osakkeenomistajille, Euroopassa vastuu yritykselle itselleen (Lainema 1998, 29-30). Suomalainen liikkeenjohto puolestaan näki asiakkaat ja henkilöstön omistajia tärkeämmiksi sidosryhmiksi, vaikka omistajien painoarvo oli noussutkin kymmenen vuoden kuluessa (Miettinen 1994, 16-17).

13 hallitus? Sisäinen hallitus koostuu toimivasta johdosta, ja sen puheenjohtajana on yhtiön oma toimitusjohtaja. Ulkoisessa hallituksessa jäsenet ovat sivutoimisia, yhtiön ulkopuolisia omistajien luottamusta nauttivia asiantuntijoita. Sekahallituksissa osa jäsenistä kuuluu toimivaan johtoon ja osa jäsenistä tulee yhtiön ulkopuolelta. Sisäisen hallituksen ongelmana on ohjaus- ja valvontajärjestelmän tosiasiallinen puutteellisuus, potentiaalinen reviirinvalvonta ja toimitusjohtajan liian vahva asema suhteessa omistajiin. Sekahallituksen ongelmana on se, että hallituksen puheenjohtajana toimiva toimitusjohtaja dominoi keskusteluja. Hallitus käsittelee vain niitä asioita, jotka toimiva johto tuo hallitukseen. (Hirvonen et al. 51-54.) Hallitustyöskentelyä koskevassa kirjallisuudessa nähdään että ulkoinen, yhtiöstä riippumattomista asiantuntijoista koottu hallitus muodostaa sopivan vastavoiman toimivalle johdolle (johdon toimien kyseenalaistaminen ja tukeminen) 12. Erityisesti yllätyksellinen ja epävarma ympäristö vaatii pientä ja ulkoisten jäsenten miehittämää hallitusta, jonka jäsenet omaavat paljon kontakteja toimialan kannalta keskeisiin organisaatioihin ja yrityksiin samalla kun heidän omat tietonsa ja osaamisensa ovat yhtiön johdosta riippumattomia (Lainema 1998, 48). Useimmat sekahallituksen ongelmat voidaan välttää, mikäli hallituksen puheenjohtaja ja jäsenistön enemmistö ovat ulkopuolisia. Vaikka hallituksen puheenjohtajan oikeudellinen asema ei juurikaan eroa jäsenestä, on puheenjohtaja avainasemassa käytännön hallitustyöskentelyn kannalta. Koska puheenjohtajan tehtävänä on hallituksen koollekutsuminen ja kokouksen johtaminen, pitää puheenjohtajan seurata yhtiön toimintaa muita tarkemmin ja pitää tiivistä yhteyttä yhtiön johtoon. Puheenjohtajan tulee nauttia osakkeenomistajien luottamusta ja hänen tulee olla riippumaton yhtiöstä ja sen johdosta. Lisäksi hänellä tulee olla sellaisia henkilökohtaisia ominaisuuksia, että hän voi saavuttaa tehtävän edellyttämän arvovallan hallituksessa ja sen ulkopuolella. Puheenjohtajan tehtävä vie huomattavasti enemmän aikaa kuin jäsenen tehtävä. Hallituksen jäsenten keskeisiä valintaperusteita 12 Hallitustyöskentelyn erityistapaus on konserniyhtiö, jolla itsellään on ulkoinen hallitus. Sen sijaan juridisesti itsenäisissä tytäryhtiöissä käytetään sisäistä hallitusta. Koska emoyhtiöllä on määräysvalta tytäryhtiöihin nähden, päättää emoyhtiö tytäryhtiöiden hallitusten kokoonpanosta. Usein konsernin toimitusjohtaja kuuluu merkittävimpien tytäryhtiöiden hallituksiin ja on niiden puheenjohtaja, samoin kuin hallituksen jäsenet toimivat edustamiensa toimialojen merkittävimpien tytäryhtiöiden hallitusten puheenjohtajina (Hirvonen et al. 1998, 177-180). Konsernimuodon erityispiirteistä tarkemmin ks. Lainema (1998, 163-178, 235-268).

14 kuin jäsenen tehtävä. Hallituksen jäsenten keskeisiä valintaperusteita ovat kokemus ja ammattitaito. Jäsenen täytyy olla sillä tasolla, että hän kykenee tasavertaisen keskusteluun toimitusjohtajan kanssa. Hallituksen puheenjohtajan ja toimitusjohtajan tulisikin avustaa uusia jäseniä toimialaosaamisen hankinnassa. Vaikka puheenjohtaja ja jäsenet on valittu eri tahojen "mandaatilla", ei mandaattiajattelu saa heijastua enää hallitustyöskentelyyn. (Hirvonen et al. 58-71.) Puheenjohtajan rinnalla myös toimitusjohtajan panos on ratkaisevan tärkeä, koska toimitusjohtajalla on ylivertainen tieto organisaatiosta ja hän voi käytännössä kontrolloida hallituksen agendaa (Lainema 1998, 44). Hallituksen ja toimitusjohtajan toimivallan välinen raja ei ole kuitenkaan suoraviivainen vaan limittäinen. Toimitusjohtaja on jatkuvasti kytköksissä hallitukselle kuuluviin laajakantoisiin kysymyksiin valmistellen niitä ja toteuttaen hallituksen päätöksiä. Tärkeintä toimitusjohtajan ja hallituksen välisessä suhteessa on yhteistyö: hallitus ei ole toimintakykyinen ilman toimitusjohtajan aktiivista työpanosta, eikä toimitusjohtajan tehtävien hoitaminen ole tehokasta ilman hallituksen tukea (Hirvonen et al. 1998, 124-128). Toimitusjohtaja on selkeässä valtaasemassa, kun taas hallituksen valta riippuu erityisesti kahdesta tekijästä: (1) missä määrin hallitus kykenee vaikuttamaan ulkoisten resurssien saatavuuteen ja (2) missä määrin sillä on tietoa yrityksen liiketoiminnasta (Lainema 1998, 114). Hallituksen ja toimitusjohtajan yhteistyötä voidaan tyypitellä sen mukaan, missä määrin ne käyttävät valtaa eli kykenevät viemään läpi haluamansa vaihtoehdot (taulukko yksi). Taulukko 1: Hallituksen ja toimitusjohtajan yhteistyömallit (Lainema 1998, 107) Hallituksen valta Toimitusjohtajan valta Vähäinen Korkea Vähäinen Korkea Vahtimestarihallitus sisäinen hallitus, seremoniallinen vähäinen lisäarvo Lakimääräinen hallitus toimitusjohtajan valitsema, klubi vähäinen lisäarvo Määräävä hallitus kyseenalaistava, saneleva suuri lisäarvo Osallistuva hallitus kyseenalaistava, keskusteleva suurin lisäarvo

15 Sisäinen hallitus on tyypillisesti vahtimestarihallitus, joka ei voi kävellä esimiehensä ylitse. Hallitus on muodollinen elin, jonka rooliksi jää muualla päätettyjen asioiden vahvistaminen. Lakimääräinen hallitus on olemassa, koska laki vaatii sitä. Lakimääräinen hallitus on kumileimasin, joka ei kykene kyseenalaistamaan toimitusjohtajan päätöksiä. Usein tämä rooli on seurausta vahvan ja menestyksellisen toimitusjohtajan pitkästä kaudesta, kun hallituksen ei ole tarvinnut huolehtia yrityksen menestyksestä. Kummassakaan tapauksessa hallitus ei tuo juurikaan lisäarvoa yhtiölle. (Lainema 1998, 106-110.) Määräävä hallitus koostuu ulkopuolisista, jotka ovat yrityksestä riippumattomia. Hallitus pakottaa toimitusjohtajan perustelemaan esityksensä hyvin. Ongelmatilanteissa määräävä hallitus ottaa helposti itselleen vastuun myös operatiivisesta johtamisesta. Linjaerimielisyyksissä hallitus voi myös estää yhtiön uudistumiskykyä. Osallistuvan hallituksen roolina on testata ja kyseenalaistaa johdon esitykset, mikä pakottaa johdon perustelemaan kantansa. Osallistuva hallitus on luonteeltaan konsensushakuinen, ja pyrkii etsimään ongelmiin ratkaisua pikemminkin keskustelulla kuin voimankäytöllä. Osallistuvan hallituksen ja toimitusjohtajan välillä on valtatasapaino, ja toimitusjohtaja itse sitoo hallituksen mukaan päätösten valmisteluun saaden samalla käyttöönsä hallituksen tiedot ja kokemukset. (Lainema 1998, 111-114.) Kuitenkaan yhtä ihanteellista hallituksen roolia ei ole, vaan se riippuu erilaisista tilannetekijöistä. Tietyt tilannetekijät johtavat määrätynlaisiin rakenteellisiin ratkaisuihin, mikä puolestaan rajaa hallituksen roolien toteutumismahdollisuuksia 13. Ollakseen yrityksen kannalta hyödyllinen täytyy hallituksen sopia rakenteeltaan ja roolivalinnoiltaan tilannetekijöiden asettamiin reunaehtoihin (ks. kuvio yksi). Ulkoisia tilannetekijöitä ovat mm. yrityksen toimiala, kilpailutilanne sekä lait ja määräykset, sisäisiä puolestaan yrityksen koko, ikä, monialaisuus ja omistusrakenne. Tutkimusten mukaan osallistuva ja määräävä hallitus ovat parhaita sekä toimitusjohtajan mielestä että yrityksen tuloksella mitattuna (Lainema 1998, 126-153). 13 Tilannesidonnaisuudesta ks. myös Alhavan artikkelisarja Fakta-lehden numeroissa 4/1996, s. 28-30, 5/1996, s. 26-28, 6-7/1996, s. 38-41). Johto-organisaation erilaisista rooleista erityyppisissä valtion keskushallinnon organisaatioissa ks. s. 22.

16 Tilannetekijät Rakennetekijät Roolivaihtoehdot Suorituskyky Ulkoiset tilantekijät - kilpailuympäristön säätelytaso - toimialan/toi-mialojen kilpailu - toimialan/toimialojen menestystekijät - lait ja määräykset Hallituksen koostumus - koko - ulkopuolisten osuus Hallituksen ominaisuudet - jäsenten profiilit - jäsenten sitoutuminen - hallituksen näkemys roolistaan Hallituksen työnjako - tiedon hankinta/saanti - puheenjohtaja -valiokuntien määrä ja luonne Hallituksen rooli - palvelutehtävät - taloudellinen valvonta - strateginen kyseenalaistaminen - organisatorinen kyseenalaistaminen Yrityksen suorituskyky - taloudelliset mittarit - osakearvo Sisäiset tilannetekijät - yrityksen elinkaaren vaihe - yrityksen koko - yrityksen monialaisuus - omistusrakenne - toimitusjohtajan johtamistyyli Hallituksen työskentelyprosessi - kokousten useus - kokousten pituus/agenda - muodollisuus - yhteistyö CEO/hallitus - normit - itsearviointi Lähde: Zahra ja Pearce II 1989(sovellettu) Kuvio 1: Hallituksen roolin määräytyminen (Lainema 1998, 38) Hallituksen jäsen voi joutua toimistaan korvausvastuuseen. Jäsen on vastuussa osakkeenomistajille ja kolmatta osapuolta kohtaan silloin, jos hallitus toimii vastoin osakeyhtiölain säädöksiä tai yhtiöjärjestyksen määräyksiä (esim. virheellisesti laadittu tilinpäätös). Sen sijaan yhtiölle hallitus on laajemmassa vastuussa, mikä toteutuu kun yleistä huolellisuusvelvollisuutta rikotaan. Korvausvastuu on luonteeltaan tuottamusvastuuta, eli korvattavan vahingon täytyy olla aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksesta. Tappioon johtavan taloudellisen riskin ottaminen ei sinänsä ole huolimattomuutta, jos toimet perustuvat hyvin valmisteltuihin suunnitelmiin. Yksittäinen hallituksen jäsen voi vapautua korvausvastuusta ainoastaan äänestämällä ko. päätöstä vastaan. Sen sijaan

17 pidättäytyminen päätöksenteosta ja äänestämisestä ei vapauta korvausvastuusta muulloin kuin esteellisyystilanteissa. Nykyään monet hallitukset tekevät yhtiön kustannuksella vastuuvakuutuksen, joka ei kuitenkaan korvaa tahallisesti tai törkeällä tuottamuksella aiheutettua vahinkoa. (Hirvonen et al. 1998, 165-176.) 2 Johto-organisaatioiden uudistaminen 2.1 Johto-organisaatioiden uudistamisprosessi Valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatio on Ruotsi-Suomen ajoista 1600-luvulta alkaen ollut kollegio. Siinä merkittävät asiat käsitellään yksikön istunnossa, johon kuuluvat yksikön korkeimmat virkamiehet virka-asemansa perusteella. Kollegiotyöskentelyn yksi tärkeä esikuva on ollut asioiden tuomioistuinkäsittely. Kolleginen päätöksentekotapa korostaa huolellista, tarkkaa ja monipuolista käsittelyä sekä oikeusturvaa. Ruotsissa kollegioista luovuttiin 1970-luvun alussa, jolloin viraston johtoon asetettiin joko johtokunta tai virastopäällikkö. (Kiviniemi - Hotti 1986, 18, vrt. KM 1989:8, s. 14-24). Suomessa päätös johtokuntien asettamisesta ja kollegioiden lakkauttamisesta tehtiin hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnassa 1.9.1989, ja kollegioista luovuttiin nopeaan tahtiin 1990-luvun vaihteessa. Kysymystä on kuitenkin tätä ennen tarkasteltu useamman eri uudistushankkeen yhteydessä. Valtion keskushallintokomitea käsitteli mietinnöissään (KM 1975:120, KM 1978:22) myös johto-organisaatioiden uudistamista, ja piti tärkeänä selvittää voitaisiinko johto-organisaatioiden asiantuntemusta monipuolistaa ja laajentaa sekä ottaa päätöksentekoon mukaan ulkopuolisia tahoja. Komitea näki vaihtoehdoiksi (1) valtioneuvoston asettaman neuvoa-antavan neuvottelukunnan, (2) kollegioiden täydentämisen valtioneuvoston tai presidentin nimittämillä ulkopuolisilla jäsenillä, (3) kollegion korvaamisen valtioneuvoston tai presidentin nimittämällä ulkopuolisista jäsenistä koostuvalla johtokunnalla tai (4) kollegisesta päätöksenteosta luopumisen ja ylimmän ratkaisuvallan antamisen viraston päällikölle. Komitea ei kuitenkaan katsonut johto-organisaatioiden uudistamista tarpeelliseksi, vaan piti parempana niiden kehittämistä virkamieskollegion perustalta.

18 Valtion liikelaitoskomitea (KM 1985:2) käsitteli liikelaitosten johto-organisaatioita. Komitea piti johtokuntaa laitoksen omista johtajista koostuvaa kollegiota parempana johto-organisaationa. Ohjauksen ja valvonnan kannalta oli perusteltua luopua kollegioista ja siirtyä pääosin ulkopuolisista jäsenistä koostuviin johtokuntiin. Samantyyppiseen kannanottoon päätyi myös hallinnon hajauttamiskomitea (KM 1986:12), joka ehdotti valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatioksi valtioneuvoston määräajaksi nimeämää johtokuntaa. Johtokunta tulisi koota siten, että luotaisiin kytkentä laajempaan yhteiskuntapoliittiseen tavoitteenasetteluun ja kyettäisiin päättämään linjakysymyksistä. Komitean luonnostelemien vaihtoehtojen mukaan johtokunta voisi koostua joko (1) puheenjohtajana toimivasta virastopäälliköstä ja 4-6 valtioneuvoston nimeämästä asiantuntevasta luottamusmiesjäsenestä, (2) puheenjohtajana toimivasta virastopäälliköstä, viraston osastopäälliköistä ja osastopäällikköjä vastaavasta määrästä valtioneuvoston nimeämiä asiantuntevia luottamusmiesjäseniä tai (3) viraston yleisjohtoon kuuluvista virkamiehistä ja vastaavasta määrästä valtioneuvoston nimeämiä asiantuntevia luottamusmiesjäseniä. Seuraavaksi asiaa tarkasteltiin johto-organisaatiotoimikunnan mietinnössä (KM 1989:8). Toimikunnan mukaan kollegiaalinen johtamistapa ei vastaa nykyajan vaatimuksia. Kollegion haittoina pidettiin mm. kankeutta, hitautta, päätöksenteon muodollisuutta ja avoimuuden puutetta. Toimikunta esitti kollegioiden korvaamista valtioneuvoston määräajaksi asettamilla johtokunnilla, joiden tehtävä olisi mm. viraston toimintalinjan määrittäminen, periaatteellisesti merkittävien asioiden käsittely, toiminta- ja taloussuunnitelmasta sekä tulo- ja menoarviosta päättäminen ja yhteydenpidon tehostaminen ministeriön ja muiden keskeisten sidosryhmien kanssa. Toimikunta näki johtokunnat jäsenmäärältään suppeina asiantuntijaeliminä, jotka tuli rakentaa virastokohtaisten tarpeiden mukaan. Lainkäyttöasiat (valitukset ja hakemukset) erotettiin viraston johtamisesta ja niitä varten perustettiin erillisiä lautakuntia. Mietinnön mukaan viraston päällikön tulisi pääsääntöisesti toimia johtokunnan puheenjohtajana, ja ulkopuolista puheenjohtajaa voitaisiin ajatella lähinnä muutosvaiheen ajaksi. Johtokunnan jäsenten enemmistön tulee yleensä olla viraston ulkopuolelta. Johtokunnat tulee nähdä virastojen johtamisen lisävoimavarana. Johtokunnan roolia suhteessa tu-

19 losohjaukseen ei määritelty tarkemmin, vaikka toimikunta piti tärkeänä myös ministeriöohjauksen uudistamista toiminta- ja tulostavoiteperustaiseksi.

20 2.2 Aiempia tutkimustuloksia Johto-organisaatioita on viimeisen 20 vuoden aikana tarkasteltu empiirisesti usean tutkimuksen ja selvityksen osana, mutta niiden kautta ei muodostu kovin systemaattista kokonaiskuvaa johtokuntajärjestelmän eri puolista. 1980-luvun puolivälissä tehdyn tutkimuksen mukaan kollegioiden keskimääräinen jäsenmäärä (6) oli hieman pienempi kuin johtokuntien (8). Tutkimuksessa havaittiin, että virastojen oma edustus johtoorganisaatiossa oli vähentynyt kymmenen vuoden aikavälillä (1975 82%, 1985 69%), vaikka se edelleenkin oli hyvin suuri. Sen sijaan viraston ohjauksesta vastaavan ministeriön edustus johtokunnassa oli erittäin kattava (73% vs. 95%), kun taas elinkeinoelämän jäsenten edustus oli kasvanut vain hieman (21% vs. 28%) (Kiviniemi - Hotti 1986, 21). Vuonna 1984 valtaosa (80%) keskusvirastojen kollegioiden päätöksistä koostui yksittäistapauksista (esim. verohuojennukset, lääkeaineiden myyntiluvat, asuntolainat). Seuraavaksi suurimmat asiaryhmät koskivat valitusasioita (9%) ja nimitysasioita (4%). Vähiten keskusvirastojen kollegiot tekivät päätöksiä toiminnan yleisistä suuntaviivoista (2%). Muiden virastojen ja laitosten kollegioissa eniten päätöksiä tehtiin koskien yksittäistapauksia (44%) ja muille viranomaisille annettavia lausuntoja (38%). Toiminnan suuntaviivoja koskevia päätöksiä tehtiin vähemmän (5%), valitusasioita ei käsitelty lainkaan. Asiaryhmät painottuvat kuitenkin virastoittain eri tavalla (Hotti 1985, 10-14). Keskusvirastojen kollegioissa äänestettiin tai jätettiin eriäviä mielipiteitä eniten (78%), muissa kollegioissa (60%) ja johtokunnissa (26%) vähemmän. Tällaisia tilanteita esiintyi kuitenkin harvoin, kerran pari vuodessa (Hotti 1985, 20). Määrällisesti vuonna 1984 johtokunnassa tehtiin keskimäärin 169 päätöstä, kun keskusviraston kollegiossa niitä tehtiin keskimäärin 1226 ja muiden virastojen ja laitosten kollegioissa keskimäärin 428 päätöstä. Kollegiot kokoontuivat keskimäärin kerran viikossa (50 ja 42 / v) ja johtokunnat kerran kuussa (13 / v). Keskusvirastojen kollegioiden kokoukset kestivät keskimäärin 1 h 5 min, muiden kollegioiden 1 h 21 min ja johtokuntien kokoukset 1 h 45 min (Hotti 1985, 19). Kun päätösmäärät suhteutetaan keskimääräiseen kokoustiheyteen ja kokousten kestoon voidaan laskea, että keskusviraston

21 kollegioilla on ollut käytettävänään kokouksessa keskimäärin kaksi ja puoli minuuttia päätöstä kohti, kun muilla kollegioilla ja johtokunnilla se on ollut kahdeksan minuuttia. Johto-organisaatiotoimikunnan loppuvuonna 1988 tekemän kyselyn mukaan ministeriöiden alaisuudessa toimi 70 keskushallinnon virastoa ja laitosta, joista 24 oli keskusvirastoja 14. Näistä 41 johto-organisaationa oli johtokunta (59%), 24 kollegio (34%) ja 5 päällikkövirasto (7%). Johtokunnat olivat edellisen tutkimuksen kaltaisesti hieman suurempia kuin kollegiot. Kollegiot kokoontuivat viikoittain, johtokunnat 1-2 kertaa kuukaudessa. Tutkimuksen perusteella valtaosassa johtokuntia oli ulkopuolinen puheenjohtaja (31 kpl, 76%), joka tuli joko ministeriöstä (24) tai muualta (7). Yhteensä 41 johtokunnassa oli 332 jäsentä (keskimäärin 8 jäsentä). Jäsenten yleisimmät tausta-organisaatiot olivat ohjaava ministeriö (18,1%,) oma yksikkö (16,3%) ja muu ministeriö (10,5%). Johtokuntien kokoonpanossa korostui ministeriöiden osuus, ja ne olivat yleensä ainoat johtokunnan sidosryhmäedustajat. Mm. elinkeinoelämän osuus oli 4,5% ja yliopistojen 9,9%. (KM 1989:8, s. 25-31). Johto-organisaatioista on tehty esiselvitys koskien niiden toiminnan tuloksellisuuden yleistä arviointia ja toimintaedellytysten kehittämistä (Laosmaa - Joustie 1993). Hankkeen aineisto perustuu kahden esimerkkiyksikön ja valtiovarainministeriön avainhenkilöiden haastatteluihin. Esiselvityksen mukaan pääosin ulkopuolisista koostuva johtokunta on tuonut laajempaa näkemystä ja asiantuntemusta yksikön johtamiseen. Ministeriön edustajan kautta on saatu lisää yhteyksiä ja keskusteluja viraston ja yksikön välille. Ulkopuolinen johtokunta nähtiin selvityksessä myös ministeriön näkökulmasta kollegiota tehokkaampana ja toimivampana organisaationa. Avoimeksi jää kuitenkin toimivallan jakaminen johtokunnan ja toimivan johdon kesken. Jäsenet eivät pitäneet johtokuntaa ministeriön kontrollielimenä vaan pikemminkin johdon asiantuntemustukena ja lisävoimavarana. Jäsenet mielsivät johtokunnan strategisen ohjauksen foorumiksi suhteessa toimivaan johtoon ja johtoryhmätyöskentelyyn. Myös toimiva johto jakoi vastaavan käsityksen strategisen ohjauksen ja operatiivisen johtamisen välillä. Ongelmaksi koettiin kuitenkin joissain tapauksissa virastopäälliköiden ylikorostunut rooli (emt. s. 3-6) 14 Aineistossa eivät ole mukana keskusvirastojen alaiset laitokset, komiteatyyppiset elimet tai itsenäiset ministeriön osastona toimivat yksiköt.

22 Merkittävää esiselvityksessä on johto-organisaatioiden erilaisuuden tunnistaminen erityyppisissä organisaatiomuodoissa. Tulosohjatuissa virastoissa kirjoittajat näkevät johto-organisaation rooliksi viraston toimivan johdon tukemisen tulostavoitteiden saavuttamiseksi. Maksullista palvelutoimintaa harjoittavissa nettobudjetoiduissa virastoissa roolina on myös johdon tukeminen, mutta siinä on tarpeen kiinnittää enemmän huomiota liiketaloudellisen kannattavuuden edellytyksiin ja muihin markkinatoimintaan liittyviin kysymyksiin. Liikelaitoksen hallituksen asema ja rooli on periaatteessa vastaava kuin osakeyhtiön hallituksella, mutta liikelaitoksen hallituksen jäsenillä ei ole vastaavaa oikeudellista ja taloudellista vastuuta. Ministeriöiden linjoissa havaittiin eroavaisuuksia: toisen ministeriön liikelaitos preferoi osakeyhtiömallista johtoorganisaatiota, kun taas toisella sen rooli muistutti enemmän tulosohjatun- tai nettobudjetoidun viraston johto-organisaatiota. Yhtiömuotoisessa toiminnassa (valtionyhtiöt) hallituksen jäsenen asema muuttuu voimakkaasti yhtiölainsäädännön johdosta (henkilökohtainen taloudellinen vastuu laiminlyönneistä). (Laosmaa - Joustie 1993, 10-16.) Valtiontalouden tarkastusvirasto on selvittänyt johto-organisaatiouudistuksen vaikutuksia yhdeksässä keskushallinnon yksikössä haastattelemalla mm. virastopäälliköitä, johtokunnan jäseniä ja sihteereitä (62). Kertomuksen mukaan johtokuntajärjestelmä oli usealla tapaa ongelmallinen. Ensinnäkin järjestelmälle asetetut tavoitteet nähtiin osittain ristiriitaisiksi. Järjestelmän tuli samanaikaisesti parantaa poliittista ohjausta ja asiakasohjausta. Toisaalta sen tuli vahvistaa pääjohtajan asemaa samanaikaisesti kun johtokunnasta tehtiin viraston tai laitoksen ylin päätöksentekijä. Myös johtokunnan rooleja toiminnan ohjaajana ja valvojana pidettiin vaikeina yhdistää (VTV 1994, 80-82). Ristiriitaisten tavoitteiden lisäksi ongelmallisena pidettiin myös johtokunnan asemaa suhteessa eduskuntaan, valtioneuvostoon, ministeriöön ja pääjohtajaan. Kertomuksen mukaan eduskunta ja valtioneuvosto tarkastelevat asioita yhteiskuntapoliittisesti, kun johtokunta tarkastelee asioita nykyisten tulosvaatimusten mukaan liiketaloudellisesti ja tulostavoitteellisesti. Myös muiden kuin organisaation omien tarpeiden huomioiminen toimintastrategiaa valmisteltaessa on tärkeää. Johtokunnan rooleissa on suurta vaihtelua: eräissä tapauksissa sitä pidetään ylimpänä päättävänä elimenä, toisissa se toimii pääjohtajan rinnalla olevana päätöksentekijänä ja

23 kolmansissa lähinnä pääjohtajan neuvottelukuntana. Erityisesti ministeriöjäsenten osalta esteellisyydestä on tullut suuri ongelma, vaikka tiedonkulkuun ja asiantuntemukseen liittyvät seikat puoltavat laaja-alaista johtokuntaedustusta. Kertomuksessa nähdään ongelmallisena myös johtokunnan vastuun epämääräisyys. Hallintoasetuksissa pääjohtaja on vastuussa toiminnasta ja johtokunnan päätösten toimeenpanosta. (VTV 20/54/94.) Johtokuntajärjestelmään on kiinnitetty huomiota myös valtionhallinnon muuttumista koskeneessa arviointihankkeessa (Temmes - Kiviniemi 1997). Arviointitutkimuksen mukaan johtokuntajärjestelmä on merkittävästi muuttanut virastojen ja laitosten johtamisjärjestelmää, mutta siitä saadut kokemukset vaihtelevat siinä määrin, että uudistus tarvisi edelleen kehittämistukea (emt. s. 71). Tutkimus päätyykin suosittelemaan, että johtokuntien ja hallitusten toimivuutta ja kehittämismahdollisuuksia arvioitaisiin tarkemmin, minkä pohjalta valmisteltaisiin erillinen kehittämisstrategia (emt. s. 133). 2.3 Jäsenten valintaa koskevat rajoitukset Tasa-arvo- ja esteellisyyssäädökset asettavat omat ehtonsa johto-organisaation jäsenten valintaan. Lakiin miesten ja naisten välisestä tasa-arvosta (8.8.1986/609) on lisätty viranomaisen velvollisuus edistää tasa-arvoa (17.2.1995/206, 4 ). Valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja vastaavissa toimielimissä tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40%, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Myös johto-organisaatiossa tulee olla tasapuolisesti sekä naisia että miehiä (3. mom.). Kiintiöiden tarkoituksena on varmistaa, että aiemmin eri syistä aliedustettujen ryhmien asemaa kyetään parantamaan (ns. käänteinen syrjintä). Ainakin numeroiden valossa tässä tavoitteessa on onnistuttu, sillä aineiston perusteella johtokunnissa on 41,6% naisia (tarkemmin ks. s. 58). Hallintomenettelylain esteellisyyssäännökset rajoittavat erityisesti ministeriöiden virkamiesten johtokuntajäsenyyksiä. Esteellisyys määritellään tavallisesti tilanteeksi, jossa virkamies on asianosaisiin tai itse asiaan sellaisessa suhteessa, että se voi saattaa hänen puolueettomuutensa vaaranalaiseksi ja että hän sen vuoksi ei saa ryhtyä asiassa toimimaan (EOA 1993, s. 8). Hallintomenettelylain 10 :n 1 momentin viidennessä kohdassa (ns. yhteisöjääviys) esteellisinä pidetään niitä virkamiehiä, jotka ovat hallituksen, hallintoneuvoston tai vastaavan toimielimen jäsenenä tai toimitusjohtajana tai vastaavassa

24 asemassa yhtiössä, säätiössä tai julkisoikeudellisessa laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa (EOA 1993, 19; ks. myös OM 1995). Lakimuutoksen (6.6.1997/543) myötä virastojen johtokuntajäsenyydestä säädetään erityisenä esteellisyysperusteena. Virkamies on esteellinen [...] "jos hän kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen ja valvontaan" (hallintomenettelylaki, 10, kohta 5a). Myös valtion virkamieslakia muutettiin siten, että harkittaessa virkamiehen määräämistä em. johtoelintehtäviin tulee ottaa huomioon, että virkamies ei saa tehtävän johdosta tulla muutoin kuin satunnaisesti tai tilapäisesti esteelliseksi keskeisissä virkatehtävissään (18a ). Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan ministeriön virkamiesten ei tulisi esteellisyyssäännösten johdosta osallistua alaisen hallintonsa johtoelimiin, sillä se vaarantaa ministeriön valvontatehtävän hoitamisen. Johtoelimet käyttävät itsenäisesti julkista valtaa, eikä ministeriön korkein virkamiesjohto voi osallistua toimintaan, jota sen pitäisi valvoa. Oikeusasiamiehen mukaan erityisesti ministeriön kansliapäällikön toiminta ministeriön alaisissa virastoissa ja laitoksissa ei ole suotavaa 15. Sama pätee hieman rajatummin osastopäälliköihin, joiden ei ole sopivaa osallistua niiden virastojen ja laitosten johtoelimiin, joiden valvonta kuuluu osaston vastuulle (EOA 1993, 15). Myös valtionyhtiöiden hallintoelimiin osallistuminen on nähty ongelmalliseksi 16. Valtiovarainministeriön entinen hallinnollinen alivaltiosihteeri Juhani Kivelä on ottanut kantaa virkamiesten hallitustyöskentelyn puolesta. Esteellisyyskysymykset voidaan hänen mukaansa ratkaista erityisen vastuukarttajärjestelmän avulla, jossa ohjaus- ja val- 15 Sisäasiainministeriön kansliapäällikkö toimi Raha- ja automaattiyhdistyksen hallituksen jäsenenä. Sisäasiainministeriön tehtävänä on valvoa pelilaitteilla harjoitettavan toiminnan asianmukaisuutta. Oikeusasiamiehen mukaan varsinaista esteellisyyttä ei kuitenkaan syntynyt, koska kansliapäällikön tehtäviin eivät kuuluneet pelitoimintaa koskevien asioiden ratkaiseminen. Tehtävä on kuitenkin hankala, sillä se voi aiheuttaa epäilyjä ministeriön suorittaman valvonnan puolueettomuudesta (HS 4.6.1999, A13). 16 Kauppa- ja teollisuusministeriön kansliapäällikkö joutuu puolestaan jääväämään itsensä energiapoliittisista ratkaisuista valtionyhtiö Fortumin hallituksen jäsenyyden johdosta (HS 11.11.1999, A2).

25 vontatehtävät erotetaan toisistaan. Kivelän mukaan todellinen ongelma koskee valtion omistajapolitiikan koordinaatiota, mihin tarvittaisiin lisäresursseja 17. Esteellisyyssäännökset eivät koske ainoastaan julkista hallintoa, sillä myös osakeyhtiölaissa on säädöksiä, joiden tarkoituksena on estää eturistiriitojen syntyminen (esim. hallituksen jäsen ei saa osallistua hänen ja yhtiön välistä sopimusta koskevan asian käsittelyyn). Mikäli henkilö on jäsen kahden eri yhtiön hallituksessa, jotka tekevät sopimuksen keskenään, henkilö katsotaan esteelliseksi molemmissa yhtiöissä (Hirvonen et al. 1998, 77). 2.4 Ministeriöiden aseman vahvistuminen Johto-organisaatiouudistus liittyy valtion keskushallinnon rakennemuutokseen, joka pantiin toimeen 1990-luvun alun laajan uudistusprosessin yhteydessä. Johto-organisaatiouudistus luotiin resurssi- ja normiohjaukseen perustuneessa valtionhallinnossa. Uudistuksen jälkeen ministeriöiden asema on vahvistunut merkittävästi mm. keskusvirastojärjestelmän lakkauttamisen ja tulosohjausuudistuksen myötä. Kokonaisuuden ymmärtämiseksi johto-organisaatiouudistusta on syytä tarkastella suhteessa em. uudistuksiin. Ministeriön ja keskusviraston välinen ohjaussuhde oli monella tavalla ongelmallinen. Sitä leimasi vahvojen keskusvirastojen johdon itsenäisyys, mikä yleensä pelkistyi pääjohtajan vallaksi. Tosin joissakin tapauksissa keskusviraston kollegio eräänlaisena sisäisenä hallituksena saattoi merkittävästikin vaikuttaa keskusviraston päätöksentekoon. Tällöin ongelmaksi saattoi muodostua kollegion jäsenten intressien mukainen liian pirstoutunut ja kapea-alainen näkökulma viraston toimintaan. Toisaalta ohjaussuhdetta vaikeutti ns. nuoremman hallitussihteerin syndrooma, jossa ohjausvaltaa edustava ministeriön virkamies, yleensä keskusviraston toimialaa hoitavan yksikön esittelijävirka- 17 HS 17.11.1999, A19. Valtionyhtiöiden omistamisen keskittämistä käsittelevä pääkirjoitus pitää puolestaan kauppa- ja teollisuusministeriötä valtiovarainministeriötä luontevampana sijoituspaikkana hallinnollisista jääviysongelmista ja ministeriön yleisestä näkökulmasta johtuen (HS 16.1.1999, A2; myös 13.3.1999, B3).

26 mies, monesti koettiin asemaltaan liian vähäiseksi yhteiskumppaniksi keskusviraston pääjohtajalle. 1990-luvun taitteessa toteutetun johto-organisaatiouudistuksen merkitys perustuu siihen, että luopumalla kollegioista keskusvirastojen johtoelimenä luotiin pohjaa laajalle virastojen ja laitosten rakenneuudistusten sarjalle. Aikaisempia keskusvirastoja lakkautettiin, yhdistettiin ja jaettiin pienemmiksi virastoiksi ja laitoksiksi. Osasta muodostettiin liikelaitoksia, jotka ovat sittemmin saattaneet muuttua valtionyhtiöiksi ja joissakin tapauksessa tulla jopa yksityistämistoimien piiriin. Lähes jokainen valtionhallinnon virasto on ollut osallisena tällaisissa muutoksissa 1990-luvulla. Kyse oli perinteisen keskusvirastojärjestelmän uudistamisesta ja pyrkimyksestä kohti ministeriöhallintojärjestelmää. Manageriaaliset tavoitteet, joissa olisi tavoiteltu virastojen ja laitosten ohjauksen ja sisäisen johtamisen laatutason kohottamista jäivät toissijaisiksi tai ne oli ilmaistu vain viitteellisesti. Toisaalta johto-organisaatiotoimikunnan mietinnön liiteosa (KM 1989:8 b) sisälsi selviä viitteitä manageriaalisten uudistusten tarpeellisuudesta. Keskusvirastojen lakkauttaminen vahvisti ministeriöiden asemaa ja lisäsi niiden tehtäviä samalla kun tulosohjaus paransi niiden ohjauskykyä. Tulosohjausuudistus toteutettiin asteittain budjetin rakenneuudistusten yhteydessä (1991-1995). Tulosohjatun viraston toimintamenot kootaan budjettiin yhdeksi määrärahaksi, jonka tarkoituksenmukainen kohdistaminen (esim. palkkamenot ja kalustohankinnat) on viraston tehtävä. Tulosohjaus edellyttää ministeriöltä sekä viraston toimialan tuntemusta että selkeää näkemystä siitä, miten viraston toimintaa jatkossa suunnataan. Johtokunnan roolin tarkastelu tulosohjausuudistuksen yhteydessä on ollut vähäistä. Useissa asiaa tarkastelevissa perusjulkaisuissa johtokuntaa ei mainita lainkaan (esim. VHKK 1990, VM 1990a). Tärkeässä tulosohjausuudistusta koskevassa työryhmämuistiossa ministeriön ja johtokunnan välistä tiedonvaihtoa pidetään tärkeänä, mutta tulosneuvottelut katsottiin parhaaksi käydä viraston päällikön ja ohjausvastuussa olevan virkamiehen kesken (VM 1990b, 41-42). Toisaalla johtokunta on nähty lisäresurssiksi, joka "parantaa tulosohjauksen vaatimaa sisäistä strategista tavoitteenasettelua [ja] kiinteyttää {...] yhteistyötä ministeriötason kanssa" (VM 12/1990, 16). On myös esitetty,

27 että johtokunta voisi raportoida ministeriölle sen asettamien tavoitteiden toteutumisesta (LM 27/1988, 21). Nykyisten hallintoasetusten perusteella johtokuntien asema suhteessa tulosohjausprosessiin vaihtelee huomattavasti. Joissain virastoissa nimenomaan johtokunnan roolina on tehdä esitys tulossopimukseksi, toisissa todetaan että virasto ja ministeriö tekevät tulossopimuksen. Useimmissa tapauksissa tulosneuvottelut on kuitenkin määrätty viraston päällikön tehtäväksi. Vaikka lähes kaikkien johtokuntien tehtäväksi on hallintoasetuksessa määrätty viraston toiminta- ja taloussuunnitelmasta sekä talousarvioehdotuksesta päättäminen, ei johtokunta toimi aidosti ohjaavana johtoelimenä mikäli se on tulosohjausprosessin ulkopuolella. Joidenkin vastaajien mielestä nykytilanne merkitsee ristikkäisohjausta, joka vaatii yhteensovittamista ja erikoisjärjestelyjä (esteellisyyssäännökset). Koska ministeriö tekee valtaosan tärkeistä päätöksistä neuvotellen virastopäällikön kanssa, jää johtokunnan rooli epäselväksi. Edellä kuvattua taustaa vasten on ymmärrettävää, että virastojen ja laitosten johto-organisaatioiden kehittäminen on osoittautunut vaikeammaksi kuin ilmeisesti uskottiin. Kun virastojen ja laitosten johtamisen kehittämistarpeet olivat ilmeiset ja kun 1990- luvun laajat rakenne- ja ohjausjärjestelmäuudistukset loivat edellytyksiä itsenäisemmälle ja ammattimaisemmalle johtamiselle, uskottiin, että näin luotu liikkumavara tuottaisi automaattisesti parempaa johtamista. Näin ei ole kuitenkaan uskotussa määrin tapahtunut. Tämän arvioinnin tulosten perusteella erityisesti perinteisten keskusvirastojen työtä jatkavissa virastoissa ja laitoksissa uusien johtokuntien toiminta ei ole ollut odotusten mukaista. Liikelaitoksissa ja tutkimuslaitoksissa tilanne näyttäisi aineiston perustella olevan hieman parempi. Tämä viittaisi hallinnon kehittämistyössä usein havaittuun ilmiöön, jossa uuden tilanteen vaatimat ja muiden uudistusten tukemat organisaatio- ja johtamiskulttuuriset muutokset etenevät vain hitaasti tai jäävät kokonaan toteutumatta. Tällainen negatiivinen 'trickle down' -ilmiö ei useinkaan ole kehittämistoiminnassa ainutlaatuista. Yllätyksenä voidaan pitää tämän ilmiön esiintymistä tilanteessa, jossa kehittymisen aikaa on ollut useimmissa tapauksissa lähes kymmenen vuotta, ja valtionhallinnon muu kehitys on hyvin konkreettisesti luonut edellytykset ja ympäristön huomattavasti nykyistä kehitty-

28 neemmälle virastojen ja laitosten johtamiselle. Omaksuttu tulosohjaus, omistajapolitiikka ja pyrkimys ammattimaisempaan johtamiseen puoltavat johto-organisaatiouudistuksen viemistä johdonmukaisesti eteenpäin. Johto-organisaatiouudistus on merkittävästi muuttanut virastojen ja laitosten johtamisjärjestelmää ja luo edelleen mahdollisuuksia viedä sitä tehokkaampaan suuntaan. Vuosikymmenen takaisen tavoitteenasettelun varovaisuuden taustalla on ilmeisesti ollut varautumista julkisen johtamisen järjestelmien managerisoimista vastustaneeseen muutosvastarintaan. Toisaalta tämän varovaisuuden seurauksena johto-organisaatiouudistus on toteutunut epätasaisesti ja huomattavilta osin tavalla, joka on jättänyt osan siihen sisältyviä tehokkuuspotentiaaleja toteutumatta. Uudistusta voidaan pitää menestyksellisenä, jos sen tuloksellisuutta mitataan uudistustoimenpiteiden kattavuudella. Lähes kaikki kysymykseen tulevat virastot ja laitokset ovat siirtyneet uuteen järjestelmään, vain viidesosa virastoista on päällikkövirastoja. Määrällisen tuloksellisuuden rinnalla uudistuksen onnistuneisuutta tulee arvioida myös laadullisesti, mitä tarkastellaan seuraavassa luvussa.

29 3 Johto-organisaatiotyöskentelyn nykytila Johto-organisaatiotyöskentelyn nykytilan arviointi perustuu johtokuntien sihteereiltä, jäseniltä ja ministeriöohjauksesta vastaavilta virkamiehiltä kerättyyn empiiriseen aineistoon. Aineiston perusteella kohteesta saadaan varsin monipuolinen ja kattava kuva. Kaikkien muuttujien jakaumia ei ole mahdollista raportoida, vaan raportti rajautuu arvioinnin kysymyksenasettelun kannalta keskeisten tekijöiden tarkasteluun. Aineiston keruuprosessia ja sen yleistä luotettavuutta on käsitelty aiemmin alaluvussa 1.2. Sihteereiltä kerätty johtokuntien yleisiä ominaisuuksia koskeva aineisto on erittäin luotettavaa. Jäseniä koskeva aineisto on astetta vajavaisempi, mutta riittävän kattava luotettavan kuvan muodostamiseen. Aineisto asettaa rajoituksia lähinnä hallinnonalakohtaiselle vertailulle. Ne ministeriöt, joiden alaisuuteen kuuluu korkeintaan kolme johtokuntaa, tarkastellaan tietosuojasyistä omana ryhmänään ('muut ministeriöt'). Nämä hallinnonalat ovat oikeusministeriö (2), sisäasiainministeriö (1), työministeriö (1) ja ympäristöministeriö (3). Ratkaisua puoltaa myös näiden virastojen muita alhaisempi palautusprosentti (21,1% - 61,5%) 18. Sen sijaan organisaatiotyyppiin perustuva tarkastelu on mahdollista myös jäsenten osalta: varsinaisen keskushallinnon osalta palautusprosentti oli 59,8, rahastoilla 56,1, tutkimus- ja kehittämislaitoksilla 62,3 ja liikelaitoksilla 79,2 (aineistosta ks. liite 4). Aineistoja on täydennetty siten, että sihteeriaineiston eräitä olennaisia johtokuntakohtaisia taustamuuttujia on siirretty jäsenaineiston taustamuuttujiksi. 3.1 Johtokuntien yleispiirteet 3.1.1 Johtokunnat hallinnonaloittain Tutkimusaineiston 62 johtokunnasta 33 voidaan lukea kuuluvan perinteiseen keskushallintoon, 19 tutkimus- tai kehittämislaitoksiin, 6 rahastoihin ja 4 liikelaitoksiin. Kuvion kaksi perusteella eniten johtokuntia sijoittuu kauppa- ja teollisuusministeriön (12) ja maa- ja metsätalousministeriön (11) hallinnonaloille. Vähiten johtokuntia kuu-

30 luu sisäasiainministeriön (1) ja työministeriön alaisuuteen. Johtokuntajohtoisia virastoja ja laitoksia ei ole lainkaan puolustusministeriön, ulkoasiainministeriön eikä valtioneuvoston kanslian hallinnonaloilla. Kuvio 2: Johtokunnat hallinnonaloittain 14 12 10 8 6 4 Frekvenssi 2 0 KTM LM MMM OM OPM SM STM TM VM YM Hallinnonala 3.1.2 Johtokunnat perustamisvuoden mukaan Runsas kolmasosa johtokunnista (38,3%) on perustettu ennen johto-organisaatiotoimikunnan vuonna 1989 jättämää mietintöä (KM 1989:8). Uudistuksen täytäntöönpanon vaikutus näkyy selvästi, sillä vuosina 1990-1992 muutettiin 21:n (35,1%) viraston organisaatiota siten, että niissä otettiin käyttöön johtokunta (ks. kuvio kolme viereisellä sivulla). Muutoksia on tehty viime vuosiin saakka. 18 Hallinnonalakohtaisesti vastauksia saatiin seuraavasti: KTM 57,0%, LM 68,5%, MMM 65,8%, OPM 72,7%, STM 58,9%, VM 66,1%.

31 Kuvio 3: Johtokunnat perustamisvuoden mukaan 12 10 8 6 4 Ei tietoa 1907 1940 1963 1967 1970 1973 1975 1976 1978 1983 1985 1986 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Frekvenssi 2 0 Johtokunnan perustamisvuosi 3.1.3 Johtokunnan asettaminen Yleisimmin johtokunnan asettajana toimii valtioneuvosto (62,9%). Muissa tapauksissa asettajana toimii ao. ministeriö (37,1%). Yleisintä ministeriöjohtoisuus on maa- ja metsätalousministeriössä, jonka 11 johtokunnasta 6 on ministeriön asettamia (54,5%). Johtokunnan asettaminen valtioneuvostossa tapahtuu selkeiten kauppa- ja teollisuusministeriön (10/12), valtiovarainministeriön (7/8) ja ympäristöministeriön (1/1) alaisissa virastoissa. Mitä suuremmasta virastosta on kyse, sitä todennäköisemmin johtokunnan asettajana toimii valtioneuvosto 19 (ks. taulukko kaksi sivulla 28). Budjetiltaan suurimpien virastojen johtokunnan asettajana toimii pääsääntöisesti valtioneuvosto (90%), 19 Budjetiltaan suurimmista yksiköistä ministeriön asettamia ovat maatalouden tutkimuskeskuksen ja maatalouden interventiorahaston johtokunnat, henkilöstöltään ilmatieteen laitoksen, kansanterveyslaitoksen, maatalouden tutkimuskeskuksen, patentti- ja rekisterihallituksen sekä valtion eläkerahaston johtokunnat.

32 kun pienimpien asettajana toimii yleensä ministeriö (63%). Tulos on suurin piirtein vastaava vaikka mikäli viraston suuruuden mittarina käytetään henkilöstön lukumäärää. Taulukko 2: Johtokunnan asettaja viraston budjetin suuruusluokan ja henkilöstön lukumäärän mukaan Budjetin suuruus (mmk) Henkilöstön lukumäärä Johtokunnan Pieni Keskim. Suuri Pieni Keskim. Suuri asettaja (0-39,9) (40,0-209,9) (210,0-) (1-59) (60-406) (407-) Valtioneuvosto 7 11 18 8 14 15 (%) 36,8 55,0 90,0 47,1 63,6 75,0 Ministeriö 12 9 2 9 8 5 (%) 63,2 45,0 10,0 52,9 36,4 25,0 Yhteensä 19 20 18 17 22 20 (%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Johtokunnan jäsenten valtaosa oli sitä mieltä, että yksiselitteistä sääntöä johtokunnan asettajasta ei voida tehdä, vaan se riippuu virastosta (42,6%). Ministeriölle asettamisvallan antaisi 40,1% vastaajista ja valtioneuvostolle 17,3%. Yleisin ministeriön eduksi esitetty perustelu koskee asiantuntemusta. Vain ministeriö voi tietää minkälaista asiantuntemusta viraston johtokunnassa tarvitaan. Ministeriö esittelee asian joka tapauksessa, ja nimityksen viemistä valtioneuvostoon pidetään asian laadun vuoksi turhana, koska kyse ei ole vastaajien mielestä luonteeltaan poliittisesta päätöksestä. Valtioneuvoston puolesta argumentoivat korostivat puolestaan laajemman harkintavallan merkitystä. Ministeriötä pidetään liian kapea-alaisena, ja valtioneuvosto antaa johtokunnalle myös painoarvoa suhteessa ministeriöön. Vaikka valtioneuvoston kannatus on vähäisempää, sen suhteellinen kannatus nousee systemaattisesti viraston koon kasvaessa. Suurin osa johtokunnan puheenjohtajista ja virastopäälliköistä kertoi, että heidän mielipidettään on kuultu etukäteen johtokunnan kokoonpanoa päätettäessä (59,0%). Jälkikäteen informoitiin kolmasosaa (27,9%), ja neljä vastaajaa katsoi olleensa asiassa ratkaisevassa roolissa (6,6%). Johtokunnan tosiasiallisena valitsijana puheenjohtajat ja

33 virastopäälliköt pitivät yleensä ministeriötä (78,7%) 20. Joissain tapauksissa jäsenten tosiasiallisesta valinnasta vastaa ulkopuolinen taho (16,4%), jolla on edustus johtokunnassa (esim. jokin järjestö). Sellainenkin sekamalli on aineiston mukaan olemassa, että valtioneuvosto valitsee osan jäsenistä ja ministeriö loput. Kokonaisuutena tilanne vastaa suhteellisen hyvin hallitustyöskentelyssä saatuja kokemuksia, joiden mukaan omistajan tulisi kyetä asettamaan jäsenet, ei toimitusjohtajan (Hirvonen et al. 1998, 70-71, ks. myös tämän raportin s. 70-72). 3.1.4 Kokouskäytännöt Kokousten lukumäärä. Johtokunnat kokoontuivat vuonna 1998 keskimäärin seitsemän kertaa (keskiarvo 7,7, mediaani ja moodi 7). Vähimmillään kokouksia pidettiin vain 2 kertaa, enimmillään peräti 23 kertaa. Kun aineistoa tiivistetään, havaitaan, että valtaosa johtokunnista (93,4%) kokoontui keskimäärin 3-12 kertaa vuodessa ja puolet (54,1%) keskimäärin 5-9 kertaa vuodessa. Eniten kokouksia pidettiin rahastoissa ja liikelaitoksissa, keskimäärin 10 kertaa vuodessa 21. Muualla kokouksia pidettiin keskimäärin 7 kertaa vuodessa. Kokousten kesto. Kokoukset kestivät keskimäärin hieman vajaa kaksi tuntia (116 minuuttia). Lyhimmillään kokoukset kestävät tunnin (60 min.) ja pisimmillään kolme tuntia (195 min.). Eri organisaatiotyyppien keskimääräinen ero on suurimmillaan puoli tuntia. Kokoukset olivat keskimäärin (mediaani) pisimpiä tutkimus- tai kehittämislaitoksissa (120 min.), liikelaitoksissa (115 min.), varsinaisessa keskushallinnossa (110 min.) ja lyhyimpiä rahastoissa (90 min.). Valtaosa johtokuntien jäsenistä piti kokoustiheyttä sopivana (88,6%). Kokousten kestoaika ei ole yhdentekevä johtokuntatyöskentelyn kannalta, sillä lyhyessä ajassa ei ole mahdollista harrastaa strategista pohdiskelua. Lyhyt aika vaatii tiukkaa kokouskuria, mikä tekee kokouksesta helposti muodollisen. 20 Vastaavasti ministeriohjaajista kaksi kolmasosaa oli sitä mieltä, että ministeriö päättää käytännössä yleensä itse johtokunnan jäsenten valinnasta (67,9%), ministeriö ja virastopäällikkö päättävät yhdessä (9,3%) tai virastopäällikkö päättää itse (7,1%). 21 Liikkeenjohdollisessa kirjallisuudessa suositellaan koko vuoden kattavan kokousohjelman laatimista, jotta kokousajat saadaan sovitettua kiireisten jäsenten aikatauluihin. Tutkimuksen mukaan suuryhtiöiden ulkoiset hallitukset kokoontuivat keskimäärin 10 kertaa vuodessa (SVH Coopers & Lybrandin tutkimus teoksessa Hirvonen et al. 1998, 113).

34 Mikäli kokoukset on täytetty alustuksilla ja muodollisilla asioilla ei keskustelua pääse edes syntymään (Lainema 1998, 60; vrt. jäljempänä s. 67). Kuvio 4: Johtokunnan kokousten keskimääräinen kesto 20 15 10 5 Frekvenssi 0 Ei tietoa 1,5 2 2,5 3 3,5 Kokousten kestoaika (tunneissa) Kokousten valmistelu ja pöytäkirjan pitäminen. Useimmiten esityslistasta päättää johtokunnan puheenjohtaja (56,5%) 22. Yleisimmät muut valmistelutavat ovat, että virastopäällikkö päättää esittelylistasta itse (9,7%), päällikkö ja sihteeri laativat sen yhdessä (8,1%), päällikkö ja johtokunnan puheenjohtaja laativat sen yhdessä (6,5%) tai 22 Kysymyksen vastausvaihtoehdot oli huonosti muotoiltu, sillä niistä puuttui puheenjohtajan ja virastopäällikön yhteistyö (kysymykseen oli tosin mahdollista antaa avovastaus, kuten moni sihteereistä teki). Yhtiöissä valmisteluvastuu on yleensä hallituksen puheenjohtajalla ja yhtiön toimitusjohtajalla yhdessä (50%) tai pelkästään toimitusjohtajalla (50%). Käytännön valmistelutyön tekevät toimitusjohtaja ja sihteeri, minkä tuloksena syntyy ehdotus esille otettavista asioista, esittelijöistä ja ennakkomateriaalista. Itse esittelyn hoitavat tavallisesti toimitusjohtaja ja sihteeri, mutta esittelytehtäviä suositellaan jaettavaksi myös muulle johdolle ajan säästämiseksi, henkilöiden motivoimiseksi ja laajemman näkemyksen saavuttamiseksi. (Hirvonen et al. 1998, 114-116, 214.)

35 sihteeri laatii sen itse (6,5%). Esittelylistamenettely on käytössä kaikissa johtokunnissa kolmea lukuunottamatta. Selkeintä valmistelun puheenjohtajavetoisuus on liikelaitoksissa (75,0%), heikointa tutkimus- tai kehittämislaitoksissa (52,6%). Johtokuntien kokouksista pidetään aina pöytäkirjaa (100,0%). Tyypillisin pöytäkirjatekniikka oli päätöspöytäkirjan laatiminen (75,8%), minkä ohella osa johtokunnista piti keskustelupöytäkirjaa (17,7%) tai näiden yhdistelmää (6,5%). Johtokunnan kokousten esittelylistojen lähettäminen ministeriön tiedoksi oli varsin harvinaista: 66,1% johtokunnista ei koskaan lähettänyt esittelylistaa etukäteen ministeriöön. Kokouspöytäkirjojen lähettämisen osalta tilanne on varsin kaksijakoinen: osa johtokunnista lähetti sen ministeriön tiedoksi aina (41,7%), ja osa ei koskaan (41,7%). Kaikki virastot, jotka informoivat ministeriötä esittelylistalla, lähettivät ministeriöön myös pöytäkirjan 23. Ulkopuolisen asiantuntemuksen käyttö. Johtokunnat eroavat organisaatiotyypeittäin myös sen suhteen, miten usein ne käyttävät ulkopuolista asiantuntemusta. Valtaosa johtokunnista on käyttänyt viraston sisäisiä asiantuntijoita (82,3%), viraston ulkopuolisia asiantuntijoita käytetään harvemmin 24 (24,2%). Viraston omia asiantuntijoita kuullaan keskimäärin 1,4 henkeä kokousta kohti; eniten rahastoissa (2,0) ja vähiten varsinaisessa keskushallinnossa (1,2). Rahastot käyttävät selkeästi eniten myös viraston ulkopuolista asiantuntemusta (1,7) mitä seuraavat tutkimus- tai kehittämislaitokset (0,8) ja liikelaitokset (0,5). Varsinaisissa keskushallinnon virastoissa kokonaan ulkopuolisen asiantuntemuksen käyttö on vähäisintä, ja heitä kuullaan vain joka viidennessä johtokunnassa (18,2%) ja niissäkin vain joka viidennessä kokouksessa (0,2). Johtoryhmä. Valtaosassa johtokuntajohtoisia virastoja on johtoryhmä (90,2%). Tyypillisesti kerran viikossa kokoontuva johtoryhmä koostuu viraston toimivasta johdosta, ja se on yleensä viraston toiminnallinen ydin. Johtoryhmä on viraston päällikön työväline, ja sen päätökseksi tulee päällikön mielipide (sen sijaan johtokunta tekee enemmistöpää- 23 Tilanne ei ole juuri muuttunut viidentoista vuoden aikana, sillä kokousasiakirjoja ei juuri lähetetty ennenkään (Kiviniemi - Hotti 1986, 27). 24 Asiantuntijoiden käytössä johtokunnat eivät juuri eroa suuryhtiöiden hallituksista. Hallitukset käyttävät yhtiön palveluksessa olevia asiantuntijoita runsaasti (säännöllisesti tai toisinaan 80%), kun taas ulkopuolisia asiantuntijoita kuullaan harvemmin (säännöllisesti tai toisinaan 13%) (Hirvonen et al. 1998, 218).

36 töksiä). Johtoryhmän jäsenet osallistuvat johtokuntatyöskentelyyn pääsääntöisesti ainoastaan pyydettäessä (johtoryhmän ja johto-organisaation työskentelyn limittämisestä ks. s. 78). Taulukko 3: Johtoryhmän jäsenten osallistuminen johtokuntatyöskentelyyn organisaatiotyypeittäin JORY:n osallistuminen johtokunnan toimintaan Ei lainkaan Pyydettäessä Aina paikalla Yhteensä Keskushallinto 2 25 3 30 % 6,7 83,3 10,0 100,0 Rahastot 1 1 1 3 % 33,3 33,3 33,3 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 2 13 2 17 % 11,8 76,5 11,8 100,0 Liikelaitos 4 4 % 100,0 100,0 Yhteensä 5 43 6 54 % 9,3 79,6 11,1 100,0 Valiokunnat. Johto-organisaatio voi järjestää toimintansa tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Yksi tapa syventää valmistelua on tehdä se valiokunnissa, jotka raportoivat toiminnastaan johto-organisaatiolle. Valiokunta ei voi tehdä päätöksiä, sillä se kuuluu johto-organisaatiolle kollektiivisesti. Valiokuntiin on mahdollista valita johtoorganisaation ulkopuolisia jäseniä asiantuntemuksen lisäämiseksi. Vain kolmessa johtokunnassa on työjaosto tai työvaliokunta 25. Vastaajien mielestä johtokunnat ovat jo nyt kooltaan varsin pieniä, ja valiokuntatyöskentelyä voitaisiin käyttää lähinnä jotain erityistehtävää varten. Valiokuntia piti tarpeellisena ainoastaan 14,1% vastaajista. 25 Tutkimuksen mukaan 26%:lla suuryhtiöistä on valiokuntia ja niistä 42%:ssa oli hallituksen ulkopuolisia jäseniä. Yleisimpiä valiokuntia ovat työvaliokunta (32%), tarkastusvaliokunta (27%), palkitsemisvaliokunta (18%), ja nimitysvaliokunta (9%) (Hirvonen et al. 215).

37 Hallitustyöskentelyn asiantuntijat pitävät mm. tarkastus- ja palkitsemisvaliokunnan perustamista harkitsemisen arvoisena. Sen sijaan kokousten valmistelusta vastaavan työvaliokunnan rooli koetaan ongelmalliseksi. Työvaliokunta merkitsee käytännössä hallituksen jäsenten jakamista "kahden kerroksen väkeen". Kun asia on kertaalleen käsitelty työvaliokunnassa ja siihen on otettu jokin kanta, on keskustelua vaikea saada enää syntymään. Suuria kysymyksiä varten olisi parempi perustaa projektivaliokuntia tai epävirallisia työryhmiä määräajaksi (Hirvonen et al. 1998, 143-152). Vaihtoehtoisia organisointitapoja. Sidosryhmäsuhteita voidaan ylläpitää neuvottelukuntien avulla. Neuvottelukunnilla ei ole itsenäistä päätösvaltaa, vaan ne ovat yleensä avustavia, informaation vaihtoon perustuvia yhteydenpitoelimiä. Neuvottelukunta oli vastaajien mukaan käytössä seitsemässä virastossa 26. Kuten jäljempänä käy ilmi ja kuten osa vastaajista esitti kommenteissaan, varsin monen johtokunnan roolina on toimia lähinnä yhteydenpitoelimenä, ei niinkään päätöksentekoelimenä. Tämän johdosta esitettiin, että osa johtokunnista voitaisiin korvata joko neuvottelukunnalla tai avainasiakasryhmällä. Kokonaisuutena tarkastellen vastaajat eivät osanneet arvioida neuvottelukunnan tarpeellisuutta (46,4%), tarpeellisena sitä piti vain 20,1% vastaajista. Palveluja tuottavissa virastoissa johtokuntia pidettiin tärkeinä siitä syystä, että niiden avulla saatiin kuuluviin palveluiden tilaajan ja käyttäjän näkökulma. Arvioinnin esihaastatteluissa asiakkaiden ja kilpailijoiden osallistumista johtokuntaan pidettiin epäsuotavana, koska ne keskittyvät helposti edunvalvontaan. Haastateltavat pitivät parempana ratkaisuna seurata viraston palvelukykyä erityisen avainasiakasryhmän avulla. Ryhmän tehtävänä on arvioida viraston tarjoamiin palveluihin liittyviä seikkoja (palveluiden saatavuus, kattavuus, hinnanmuutokset jne.). Vastausten perusteella avainasiakasryhmä on käytössä vain kolmessa virastossa. Avainasiakasryhmälle nähtiin hieman enemmän tarvetta kuin neuvottelukunnalle (28,0% vs. 20,1%), vaikka tämänkin ryhmän kohdalla epävarmojen vastaajien osuus on hyvin suuri (52,6%). 26 Kysymys mittaa neuvottelukuntien ja avainasiakasryhmien faktuaalista olemassaoloa puutteellisesti. Asiaa olisi ollut parempi kysyä esim. johtokunnan sihteeriltä. Nyt osa johtokuntien jäsenistä ei kuitenkaan tiennyt lainkaan onko virastossa neuvottelukuntaa (9,0%) tai avainasiakasryhmää (15,5%), ja useissa tapauksissa käsitykset menivät johtokuntien sisällä ristiin. Tulokset lienevät kaikesta huolimatta aiheesta olevan yleisen tietämyksen perusteella oikeansuuntaisia.

38 3.1.5 Jäsenten lukumäärä Johtokuntien koko vaihtelee neljästä yhteentoista jäseneen. Keskimäärin johtokunnissa on seitsemän jäsentä (keskiarvo 7,4, mediaani ja moodi 7). Johtokunnat ovat kokonsa puolesta rinnasteisia suomalaisten yritysten hallituksiin. Suuryhtiöiden hallituksia koskeneessa tutkimuksessa keskimääräinen jäsenluku oli kuusi 27 (Hirvonen et al. 1998, 55; myös Hajba 1982, 19). Johtokuntien koko ei juurikaan vaihtele ministeriön tai organisaatiotyypin mukaan. Varajäseniä on nimetty kaikkiaan 16 johtokunnassa (25,8%) 28. Kuvio 5: Osallistuminen johtokunnan kokouksiin johtokunnan koon mukaan 12 11 10 Jäseniä läsnä kokouksissa (keskimäärin) 9 8 7 6 5 4 3 2 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Johtokunnan jäsenten lukumäärä 27 Esim. Yhdysvalloissa hallituksen koko on huomattavasti suurempi. 452 suurta teollisuusyritystä koskeneessa tutkimuksessa hallituksessa oli keskimäärin 12 jäsentä (pienin 4 ja suurin 34). Suurissa hallituksissa on enemmän kommunikaatio- ja päätöksenteko-ongelmia, ja hallitusten kokoa onkin suositeltu pienennettäväksi hallitustyöskentelyn tehostamiseksi (Yermack 1996, 191, 209-210). 28 Varajäseniä oli 17% suomalaisten suuryhtiöiden hallituksista. Varajäsenten käyttö on kuitenkin ongelmallista, sillä mikäli varajäsen osallistuu kokouksiin vain satunnaisesti eikä saa jatkuvasti informaatiota, hän ei kykene seuraamaan viraston toimintaa sen ohjaamisesta ja valvomisesta puhumattakaan (Hirvonen et al. 1998, 57-58).

39 Kun johtokunnan kokoa ja jäsenten läsnäoloa kokouksissa verrataan keskenään havaitaan, että johtokunnan koon kasvaessa myös jäsenten poissaolot lisääntyvät (kuvio 5). Kun 4-6 jäsenisessä johtokunnassa poissaoloja on keskimäärin 1 kahta kokousta kohden, on 7 hengen johtokunnan kokouksesta poissa keskimäärin yksi jäsen, 8 hengen kokoonpanosta puolitoista, 9-10 hengen kokoonpanosta kaksi ja 11 hengen kokoonpanosta neljä jäsentä. Aineiston perusteella näyttäisikin siltä, että vaikka johtokunnan koko olisi suurempi kuin seitsemän henkeä, ei kokouksissa kuitenkaan käy kuin seitsemän henkeä. Saatu tulos tukee hallitustyöskentelyssä omaksuttua käytäntöä, jonka mukaan hallituksen optimikoko liikkuu 4-8 jäsenen välillä. Tämä koko takaa riittävän asiantuntemuksen, mutta säilyttää toisaalta hallituksen kollegisen vastuun (Hirvonen et al. 1998, 55). Suurissa hallituksissa pelkästään kaikille sopivan kokousajan löytäminen on työlästä. 3.1.6 Palkitsemisjärjestelmä ja ajankäyttö Jäsenten palkitseminen tapahtuu yleensä kuukausipalkkiolla tai/ja kokouspalkkiolla. Kuukausipalkkiota maksetaan tyypillisesti puheenjohtajalle 1.500 markkaa kuukaudessa, varapuheenjohtajalle 1.100 mk ja jäsenille 800 mk 29. Enimmillään puheenjohtajille maksetaan 3.000 markkaa kuukaudessa, varapuheenjohtajille 2.500 mk ja jäsenille 2.000 mk/kk. Korkein palkkiotaso oli liikelaitoksissa ja matalin tutkimus- ja kehittämislaitoksissa 30. Yhdeksässä johtokunnassa (joista viisi kuuluu opetusministeriön alaisuuteen) kuukausipalkkiota ei makseta lainkaan. Näistä seitsemässä maksetaan kokouspalkkioita. Tyypillisin kokouspalkkio oli 70 mk / kokous (81,6% tapauksista), korkeimmat palkkiot (400-600 mk / kokous) nostavat kuitenkin keskiarvoa ylöspäin 117 markkaan. Viidesosassa (19,7%) johtokunnista ei makseta kokouspalkkiota. Aineiston perusteella yhdessä johtokunnassa jäseniä ei palkita lainkaan 31. 29 Tämä tarkastelu perustuu moodin käyttämiseen keskilukuna. Keskiarvo puolestaan kertoo, että puheenjohtajan keskimääräinen palkkio oli 1 460 mk / kk, varapuheenjohtajalla 1 088 mk ja jäsenillä 813 mk. 30 Liikelaitoksen hallituksen puheenjohtajan keskimääräinen kuukausipalkkio on 2.550 markkaa, kun tutkimus- ja kehittämislaitosten johtokunnissa se on 1.160 mk. Jäsenten osalta vastaavat luvut ovat 1.525 mk ja 725 mk. 31 Osa vastaajista katsoi johtokuntajäsenyyden olevan osa virkatehtäviään, minkä vuoksi siitä ei tarvitse maksaa lainkaan erillistä korvausta. Sen sijaan jos kyse olisi hallitustyöskentelyjärjestelmästä, pitäisi

40 Yli puolet jäsenistä (56,2%) piti tehtävästä maksettavaa palkkiota sopivana, neljäsosan mielestä (25,4%) se oli liian pieni. Liian suurena palkkiota piti vain 6 vastaajaa (2,1%), loput eivät osanneet ottaa kantaa (16,3%). Palkkiota pienenä pitävien saamat palkkiot olivat keskimäärin 865 markkaa kuussa (ei sisällä kokouspalkkiota), mikä vastaa yllä mainittua keskimääräistä jäsenille maksettavaa korvausta. Ts. kyse on siitä että nämä vastaajat kokeva palkkion pieneksi suhteessa tehtävän vaativuuteen, vaikka valtaosa vastaajista pitääkin sitä sopivana. Nämä vastaajat näyttäisivät kuitenkin käyttävän keskimäärin enemmän aikaa johtokuntatyöskentelyyn (2,2 työpäivää kuukaudessa) kuin muut jäsenet (1,3 työpäivää kuukaudessa). Keskimäärin jäsenet käyttävät johtokuntatehtäviin puolitoista päivää kuukaudessa. Huomattavaa on, että jäsenet ja puheenjohtajat käyttävät yhtä paljon aikaa tehtäviensä hoitamiseen (1,5 pv / kk), kun taas johtokunnan puheenjohtajina toimivilla virastopäälliköillä tehtävään kului kaksi kertaa enemmän aikaa (2,9 pv / kk). Ajankäytön perusteella puheenjohtajat eivät hoida tehtäviään erityisen aktiivisesti. Suuryhtiöiden hallitusten jäsenten palkkioihin verrattuna valtionhallinnon palkkiotasoa voidaan pitää vaatimattomana. Vaikka hallitusten jäsenten palkkiot vaihtelevat suuresti, on keskikokoisen pörssiyhtiön puheenjohtajan kuukausipalkkio keskimäärin 11.000 markkaa ja kokouspalkkio 800 markkaa. Jäsenen kuukausipalkkio on keskimäärin 5.000-6.000 markkaa ja kokouspalkkio 700 markkaa 32 (Hirvonen et al. 1998, 190). Puheenjohtajan kaksinkertaista palkkiota perustellaan sillä, että puheenjohtaja käyttää kaksi kertaa enemmän aikaa hallitustyöskentelyyn kuin jäsenet. Hallitustyöskentelyn ammattilaiset pitävät nykyistä palkkiotasoa melko pienenä. Heidän mukaansa viiden suuren yhtiön hallitusjäsenyys merkitsee kokopäivätyötä. Mikäli hallituksen jäseneltä edellytetään toimitusjohtajatasoista osaamista, olisi johdonmukaista käyttää palkkioperusteena 20% toimitusjohtajan palkasta. (Hirvonen et al. 1998, 75-76.) palkkioiden vastata asiantuntemukselle asettuvaa markkinahintaa. Tämä edellyttäisi myös johtokuntatyöskentelyltä tulosvastuuta, mutta vastaajat pitivät sitä hyvänä vastapainona lisääntyneelle päällikkövaltaisuudelle. 32 Toisen tiedon mukaan keskimääräinen hallituksen jäsenen kuukausipalkkio on 2.000 markkaa (netto). Monien mielestä se ei vastaa tehtävän vaatimuksia eikä siitä seuraavaa vastuuta, ja useat optio-ohjelmat on suunnattu myös hallituksen jäsenille. Tätä ei kuitenkaan pidetä ongelmattomana (HS 24.2.1999, B6).

41 3.2 Johtokuntien jäsenet 3.2.1 Koulutustausta Johtokuntien jäsenet ovat korkeasti koulutettuja. Kuten taulukosta neljä ilmenee, yli 90% vastaajista on akateeminen loppututkinto (puheenjohtajista 100%). Jäsenistä peräti 22,3% on suorittanut tohtorin tutkinnon. Eniten tohtoreita on tutkimus- ja kehittämislaitoksissa (31,5%) ja vähiten liikelaitoksissa (5,3%). Taulukko 4: Johtokuntien jäsenten koulutustaso organisaatiotyypeittäin Koulutustaso Tohtori Lisens. Maisteri Opistotaso Muu Yhteensä Keskushallinto 29 15 92 11 6 153 % 19,0 9,8 60,1 7,2 3,9 100,0 Rahasto 5 1 17 23 % 21,7 4,3 73,9 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 29 7 49 5 2 92 % 31,5 7,6 53,3 5,4 2,2 100,0 Liikelaitos 1 1 14 3 19 % 5,3 5,3 73,7 15,8 100,0 Yhteensä 64 24 172 19 8 287 % 22,3 8,4 59,9 6,6 2,8 100,0 Myös johtokunnan jäsenten koulutusaloja voidaan pitää melko monipuolisina (ks. taulukko viisi seuraavalla sivulla). Eniten aineistossa on luonnontieteellisen koulutustaustan omaavia (22,3%), oikeustieteilijöitä (18,8%), yhteiskunta- tai valtiotieteilijöitä (15,4%) ja humanisteja (15,4%). Kuitenkin käytännön johto-organisaatiotyöskentelyn kannalta koulutus ei ole niin tärkeää kuin aiempi kokemus ja laaja-alainen näkemys. Koulutuksen merkitys on siinä, että se antaa valmiuksia asioiden omaksumiseen ja ymmärtämiseen.

42 Taulukko 5: Johtokuntien jäsenten koulutusalat organisaatiotyypin mukaan Koulutusala Luonnont. Oikeust. Humanist. Valtiot. Maa- ja mets. Kauppat. Lääketiet. Yhteisk. Muu Ei tietoa Yhteensä. Keskushallinto 37 29 23 17 15 10 10 4 5 6 156 % 23,7 18,6 14,7 10,9 9,6 6,4 6,4 2,6 3,2 3,8 100,0 Rahasto 2 11 5 3 1 1 23 % 8,7 47,8 21,7 13,0 4,3 4,3 100,0 Tutkimus- tai keh. 22 11 21 10 10 5 6 4 1 4 94 % 23,4 11,7 22,3 10,6 10,6 5,3 6,4 4,3 1,1 4,3 100,0 Liikelaitos 4 4 1 3 3 3 1 19 % 21,1 21,1 5,3 15,8 15,8 15,8 5,3 100,0 Yhteensä 65 55 45 35 31 19 16 10 6 10 292 % 22,3 18,8 15,4 12,0 10,6 6,5 5,5 3,4 2,1 3,4 100,0

43 3.2.2 Toimiasema Johtokunnan ulkopuolisten puheenjohtajien toimiasema jakaantuu tasaisesti kolmelle tasolle 33 : pääjohtajatasoon (8), osastopäällikkötasoon (6) ja osastopäällikkötasoa seuraavaan portaan johtoon (8). Johtokunnan sisäiset puheenjohtajat eli virastopäälliköt kuuluvat kaikki määritelmällisesti ylimpään pääjohtajatasoon 34 (10). Myös johtokuntien jäsenten toimiasemarakenne on hyvin samankaltainen: 64 on pääjohtajatasoa (28,2%), 55 osastopäällikkötasoa (24,2%), 25 seuraavan portaan johtoa (11,0%) ja 83 muuta henkilöstöä (36,6%). Valtaosa henkilöstön edustajista kuuluu viimeksi mainittuun ryhmään. Korkein edustus oli liikelaitoksissa, joiden jäsenistä 50% oli pääjohtajatasoa. 33 Luokittelu soveltuu sekä julkisen että yksityisen sektorin toimiasemien tarkasteluun. Pääjohtajatasoon kuuluvat mm. kansliapäälliköt, valtio- ja alivaltiosihteerit, virastopäälliköt ja yritysten toimitusjohtajat. Osastopäällikkötaso koostuu muusta ylimmästä johdosta, johon kuuluvat mm. osastopäälliköt, henkilöstöpäälliköt ja hallintojohtajat. Kolmas luokka koostuu osastopäällikkötasoa seuraavasta portaasta, johon kuuluvat mm. neuvottelevat virkamiehet ja johtavat asiantuntijat. 34 Myös lehdistö on huomannut ulkopuolisten jäsenten lisääntymisen. Ilmailulaitoksen hallitukseen on nimitetty ulkopuolinen puheenjohtaja. Tehtävää hoiti tätä ennen liikelaitoksen pääjohtaja (HS 30.12.1999, C4). Teknologian kehittämiskeskuksen "toinen hallitus" (rahoituskokoonpanohallitus) on tarkoitus lopettaa, ja varsinaiseen hallitukseen halutaan yritysten edustajia (HS 26.5.1999, B12). Kansaneläkelaitoksen sisäistä hallitusta on ehdotettu korvattavaksi ulkoisella hallituksella. Kelalla on myös ulkopuolisia jäseniä sisältävä ns. lisätty hallitus, mutta sillä ei katsota olevan todellista valtaa. Lehtitietojen mukaan viraston pääjohtaja ei pidä ulkoisen hallituksen asettamista tarpeellisena (HS 11.11.1999, A5; 30.1.2000, A6).

44 Taulukko 6: Johtokunnan jäsenten toimiasema organisaatiotyypeittäin Pääjohtaja- Osastopääl- Muu ylin Muu henkilöstö Yhteensä taso likkötaso johto Keskushallinto 46 43 24 42 155 % 29,7 27,7 15,5 27,1 100,0 Rahasto 2 9 6 5 22 % 9,1 40,9 27,3 22,7 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 33 14 9 37 93 % 35,5 15,1 9,7 39,8 100,0 Liikelaitos 9 4 5 18 % 50,0 22,2 27,8 100,0 Yhteensä 90 70 39 89 288 % 31,3 24,3 13,5 30,9 100,0 3.2.3 Ikärakenne Johtokuntien jäsenten keski-ikä koko aineistossa on 51,3 vuotta. Ikäjakauma on hyvin tasainen eri taustatekijöistä riippumatta (hallinnonala, organisaatiotyyppi, sukupuoli). Suurimmassa osassa johtokuntia jäsenten keski-ikä on 50-55 -vuotta (kuvio kuusi). Puheenjohtajat ovat keskimäärin hieman vanhempia (55,1 vuotta) kuin jäsenet (50,2 vuotta). Nuorin kyselyyn vastannut puheenjohtaja on 41-vuotias, vanhin 65-vuotias. Johtokunnan puheenjohtaja ja virastopäällikkö ovat yleensä samaa sukupolvea: suurin aineistosta löytynyt ikäero on 21 vuotta (puheenjohtaja virastopäällikköä vanhempi).

45 Kuvio 7: Johtokuntien jäsenten keski-ikä Alle 45 Yli 55 45-50 50-55 Vastaajilta kysyttiin myös sitä, pitäisikö johtokunnan jäsenille määrätä eroamisikä. Puolet johtokunnan jäsenistä (51,0%) katsoo rajoituksen tarpeettomaksi. Eroamisikää tarpeellisena pitävät (34,7%) vetävät rajan tyypillisesti 65 vuoteen 35. 3.2.4 Valintakriteerit Jäsenten oma käsitys. Lähes puolet johtokunnan jäsenistä ja puheenjohtajista katsoi tulleensa valituksi sen vuoksi, että he edustavat tiettyä tahoa (44,1%). Tähän ryhmään luokittelivat itsensä mm. ministeriöiden ja henkilöstön edustajat. Osa vastaajista mielsi itsensä myös eri järjestöjen tai eri alojen edustajiksi. Toinen puolikas piti valintansa perusteena joko asiantuntemusta (22,4%) tai em. tekijöiden yhdistelmää (27,2%). Asiantuntijat määrittelivät itsensä enemmän substanssialansa kautta, esim. eläkeasioita, maataloutta, työterveyshuoltoa. Sen sijaan johtamiseen kohdistuvaan asiantuntemuk- 35 Osakeyhtiöissä yhtiöjärjestykseen kirjatuksi eroiäksi on yleensä määritelty runsaat 66 vuotta (Hirvonen et al. 1999, 66).

46 seen viitattiin ainoastaan kahdessa lomakkeessa (0,7%). Liikelaitoksissa viitattiin useammin suoraan asiantuntemukseen (31,6%) kuin varsinaisessa keskushallinnossa (18,1%), rahastoissa (22,7%) tai tutkimus- ja kehittämislaitoksissa (27,2%). Virastokohtaisessa tarkastelussa ainoastaan kolmessa virastossa jäsenten enemmistö piti valintakriteerinään asiantuntemusta, 18 virastossa nähtiin kriteeriksi edustavuus ja 22 virastossa näiden yhdistelmä 36. Taustaorganisaatiot. Jäsenten taustaorganisaatioiden tarkastelu tukee em. havaintoja. Kuvio kahdeksan (ks. seuraava sivu) perusteella havaitaan, että yleisimmät tausta-organisaatiot ovat ministeriöt (23%), valtion keskushallinnon virastot ja laitokset (22%) sekä tutkimus- ja kehittämislaitokset (22%). Jäseniä on myös eri etujärjestöistä (12%), kunnallishallinnosta (6%), valtionyhtiöistä ja liikelaitoksista (6%) sekä yksityisistä yrityksistä (6%). Kaikkiaan vajaa viidesosa johtokuntien jäsenistä (järjestöt ja yritykset) on selkeästi julkisen hallinnon ulkopuolelta (18%). Hieman yli puolet ministeriöiden virkamiehistä on ohjausvastuussa olevasta ministeriöstä (59,7%) ja loput muista ministeriöistä (40,3%). Viraston ulkopuolisista puheenjohtajista puolet (48%) on ministeriöistä. Nämä puheenjohtajat ovat yhtä lukuunottamatta ohjaavasta ministeriöstä. 36 Vertailussa tarkasteltiin vain niitä virastoja, joista oli saatu vähintään neljä vastausta.

47 Kuvio 8: Johtokunnan jäsenten taustaorganisaatiot Muut 1 % Tutkimus- ja kehittämislaitokset 22 % Ministeriöt 23 % Yksityiset yritykset 6 % Järjestöt 12 % Valtion virastot ja laitokset 22 % Valtion yhtiöt ja liikelaitokset 6 % Kunnallishallinto 6 % Valtion alue- ja paikallishallinto 2 %

48 Tarkasteltaessa tilannetta organisaatiotyypeittäin (ks. taulukko seitsemän seuraavalla sivulla) havaitaan, että eri taustaorganisaatioiden osuus jakaantuu johdonmukaisesti organisaatiotyypin mukaan. Varsinaisen keskushallinnon johtokunnissa on erityisesti toisten virastojen ja laitosten henkilöstöä (30,6%), rahastojen johtokunnissa ministeriöiden virkamieskuntaa (52,2%), tutkimus- ja kehittämislaitoksissa toisten tutkimus- ja kehittämislaitosten henkilöstöä (42,6%) ja liikelaitoksissa valtionyhtiöiden ja liikelaitosten henkilöstöä (47,4%). Mielenkiintoista on havaita järjestöjen tasaisesti jakaantunut edustus (12,3%) eri organisaatiotyypeittäin. Kyselyyn vastanneet ministeriöohjaajat painottivat johtokuntien jäsenten valintakriteerinä eniten asiantuntemusta (53,5%), edustavuutta (30,7%), poliittisia perusteita (5,5%) ja muita syitä (6,3%) kuten tasa-arvoa. Kaksi kolmesta (66,7%) halusi johtokunnan nimitystoimivallan ministeriölle, 22,2% katsoi sen riippuvan virastosta ja vain 11,1% olisi sijoittanut sen aina valtioneuvostolle. Ministeriöohjaajat katsoivat viraston päällikön soveltuvan huonosti johtokuntansa puheenjohtajaksi (74,0%). Sen sijaan ministeriön edustajaa ja täysin ulkopuolista puheenjohtajaa pidettiin tehtävään hyvin sopivana (66,6%). Aineiston perusteella valtion keskushallinnon johtokunnat on toteutettu pitkälti ulkoisen hallituksen periaatteen mukaisesti 37. Saatujen vastausten mukaan johtokunnissa oli 37 Vertailun vuoksi todettakoon, että myös suurin osa valtionyhtiöiden hallituksista on ulkoisia. Valtionyhtiöiden omistajaohjausta selvittäneen työryhmän keräämän aineiston perusteella käy ilmi, että keväällä 1997 valtionyhtiöiden hallituksista kolme (9%) on puhtaasti sisäisiä, kymmenen (29%) sekahallituksia ja 21 (62%) ulkoisia hallituksia. Kaikissa sisäisissä hallituksissa toimitusjohtaja toimii puheenjohtajana

49 korkeintaan kaksi viraston omaa edustajaa, virastopäällikkö ja henkilöstön edustaja. Loput johtokunnan jäsenet tulivat viraston ulkopuolelta, useimmiten ohjausvastuussa olevan ministeriön toiselta osastolta. Tulos on selkeä, mutta tarkempia johtokuntakohtaisia lukuja ei ole mielekästä esittää puuttuvan aineiston johdosta (vastausprosentti 61,9%). (100%), kuten myös yhdeksässä sekahallituksessa (90%) ja yhdessä ulkoisessa hallituksessa (3%). Toimitusjohtaja on hallituksen jäsen kaikissa sisäisissä ja sekahallituksissa sekä 14 ulkoisessa hallituksessa (67%). (VM 13/1997, liite 6.)

51 Taulukko 7: Johtokunnan jäsenten taustaorganisaatiot organisaatiotyypin mukaan Ministeriöt Tutkimus- ja Virastot ja Järjestöt Valtionyhtiöt Yksityiset Kunnallis- Alue- ja pai- Muut tausta- Yhteensä kehittämisl. laitokset ja liikelaitok. yritykset hallinto kallishallinto organisaatiot Keskushallinto 35 22 48 19 8 10 10 4 1 157 % 22,3 14,0 30,6 12,1 5,1 6,4 6,4 2,5 0,6 100,0 Rahasto 12 2 2 3 1 1 2 23 % 52,2 8,7 8,7 13,0 4,3 4,3 8,7 100,0 Tutkimus- ja kehit. 16 40 11 13 1 6 5 2 94 % 17,0 42,6 11,7 13,8 1,1 6,4 5,3 2,1 100,0 Liikelaitos 4 2 1 9 2 1 19 % 21,1 10,5 5,3 47,4 10,5 5,3 100,0 Yhteensä 67 64 63 36 19 18 17 6 3 293 % 22,9 21,8 21,5 12,3 6,5 6,1 5,8 2,0 1,0 100,0

52 3.2.5 Johtokuntakokemus Kolmasosa (35,2%) johtokunnan jäsenistä oli ensimmäisellä kaudellaan. Valtaosa vastaajista (82,3%) on toiminut johtokunnan jäsenenä korkeintaan kuuden vuoden ajan. Kuvio yhdeksän mukaan keskimääräinen jäsenaika oli 4,1 vuotta (mediaani 3,0 vuotta). Kuvio 9: Johtokunnan jäsenyyskauden pituus vuosina 100 80 60 40 20 Std. Dev = 3,39 Mean = 4,1 0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 N = 260,00 Johtokunnan jäsenyys vuosina Pitkään jatkunut saman johtokunnan jäsenyys on harvinaista: vain murto-osa jäsenistä on ollut samassa johtokunnassa yli kymmenen vuotta (4,2%) tai neljä kautta (6,2%). Näin pitkiä jäsenyyksiä ei voi pitää suositeltavina, sillä jäsenet rutinoituvat liiaksi teh-

53 täviinsä eikä heistä kerry enää lisäarvoa virastolle. Arvioijien käsityksen mukaan kahden peräkkäisen kauden (6 vuotta) jälkeen henkilöitä on syytä vaihtaa. Paras olisi, jos johtokunnan jäsenistä vaihtuisi puolet joka kauden päätteeksi (rotaatioperiaate). Puolet vastaajista kertoi olevansa paraikaa myös jonkin muun johtokunnan jäsen (49,5%). Nämä tehtävät vievät niitä omaavilta keskimäärin 2,4 päivää kuukaudessa, kun tarkastellun johtokunnan jäsenyyteen käytetään keskimäärin 1,6 päivää kuukaudessa. Vastaajilla on kokemusta kaikkiaan 790 johto-organisaatiosta (keskimäärin 3,8), ja niiden yhteinen kestoaika on 3490 vuotta (keskimäärin 16,8 vuotta) 38. Puheenjohtajien johto-organisaatiokokemus (28,8 v.) on liki kaksinkertainen jäseniin verrattuna (15,0 v.). Taulukon 8 mukaisesti johto-organisaatiokokemus keskittyy liikelaitoksiin, joiden jäsenillä on ollut keskimäärin 4,6 jäsenyyttä, jotka ovat kestäneet 14,3 vuotta (keskiluku 39 ). Taulukko 8: Johto-organisaatiokokemus organisaatiotyypeittäin Paikkoja yht. Kesto vuosina Tapauksia (keskiarvo) (keskiluku) yhteensä Keskushallinto 3,5 9,0 111 Rahasto 3,1 10,0 17 Tutkimus- tai kehitt. 4,3 10,5 66 Liikelaitos 4,6 14,3 14 Yhteensä 3,8 10,0 208 3.2.6 Tärkeimmät ominaisuudet Johto-organisaation tarkoituksena on tuoda lisäarvoa organisaation johtamiseen. Valtionyhtiöiden omistajapolitiikkaa tarkastelleen työryhmän mukaan menestyksellisen omistajapolitiikan harjoittaminen edellyttää hallitukselta monipuolista asiantuntemusta, 38 Kokemusta koskevaa kysymyssarja on luonteeltaan suuntaa-antava, koska ensinnäkin kaikki eivät ole vastanneet siihen (puuttuvia havaintoja 29,0%) ja toisaalta tarkkoja lukuja on vaikeaa muistaa eksaktisti oikein. 39 Keskiarvon käyttämistä hallinnonalakohtaisessa vertailussa estää muutaman jäsenen erittäin korkeat vuosikertymät (kaksi yli 100 ja yksi yli 209 vuotta), jotka nostavat luokkien keskiarvoja kohtuuttomasti.

54 laajaa kokemusta ja korkeaa ammattitaitoa sekä hallituksen jäseneltä arviointi- ja analyysikykyä, riippumattomuutta ja itsenäisyyttä, korkeita eettisiä arvoja, aktiivisuutta ja ajankäyttöä sekä kommunikointi- ja yhteistyökykyä (VM 13/1997, s. 32). Hallitustyöskentelyä käsittelevässä liikkeenjohdollisessa kirjallisuudessa korostetaan, että hallituksen rooli riippuu erilaisista tilannetekijöistä (ks. edellä s. 13). Tästä johtuen mitään absoluuttista kriteeristöä ei voida esittää myöskään jäsenistön suhteen. Yleensä suositellaan, että hallituksen jäsenet valitaan ennen kaikkea osaamisen, riippumattomuuden ja ajankäytön perusteella 40. Suuryhtiöitä koskeneen tutkimuksen mukaan hallituksen jäsenen tärkeimpinä ominaisuuksina pidettiin (1) laaja-alaisuutta, (2) kriittisyyttä ja riippumattomuutta, (3) yhteistyökykyä, (4) riittävää ajankäyttöä ja (5) erityisosaamista joltain liiketoiminnan osa-alueelta (Hirvonen et al. 1998, 65). Johtokuntien jäsenten oma kriteeristö on melko lähellä hallitusten jäsenten kriteeristöä 41. Kuviosta 10 ilmenee, että johtokuntien jäsenet painottavat itse eniten laajaalaisen näkemyksen tärkeyttä (keskiarvo 2,80) 42. Muut keskeiset ominaisuudet koskevat ajankäyttöä (2,63), viraston toimialan tuntemusta eli substanssia (2,59) ja viraston etujen edistämistä eli integriteettia (2,54). Vähiten johtokunnan jäsenet arvostivat johtamiskokemusta (1,99), mutta sitä pidettiin kuitenkin tärkeänä ominaisuutena. Myös ministeriöohjaajat pitivät laaja-alaista näkemystä erittäin tärkeänä (2,84) samoin kuin ajankäyttöä (2,66), substanssia (2,56), integriteettia (2,44) ja ryhmätyökykyä (2,44). Vastaavaksi vähemmän painoarvoa pantiin johtamiskokemukselle (2,06) ja koulutukselle (2,06). Vähäpätöisimmäksi ominaisuudeksi ministeriöohjaajat arvioivat kokemuksen yksityisen sektorin hallitustyöskentelystä (1,34) 43. 40 41 Ahti Hirvonen, Taloussanomat 14.11.1998, s. 20-21. Tässä raportissa tarkastellaan johtokuntien jäsenten ominaisuuksia yleisellä tasolta, ja tarkemmasta analyysista kiinnostunut voi perehtyä aiheesta laadittuun opinnäytetyöhön (Mäkelä 1999). 42 43 Muuttujan arvoja tulkitaan seuraavasti: 3 erittäin tärkeä, 2 tärkeä ja 1 vähemmän tärkeä. Tätä ominaisuutta ei kysytty johtokuntien jäseniltä.

55 Kuvio 10: Johtokunnan jäsenen tärkeimmät ominaisuudet (3 erittäin tärkeä, 2 tärkeä, 1 vähemmän tärkeä) 3,00 2,75 2,50 2,25 2,00 1,75 1,50 1,25 1,00 Viraston toimialan tuntemus Johtamiskokemus Aika ja halu paneutua viraston asioihin Integriteetti Jäsenten ominaisuuksien priorisoinnin lisäksi on mielenkiintoista tarkastella käsitystä näiden ominaisuuksien toteutumisesta ja sitä kautta mahdollisista muutostarpeista (ks. kuvio 11 viereisellä sivulla). Erityisen hyvin johtokuntien itsensä mielestä oli toteutunut laaja-alaisen näkemyksen esilletulo (54% vastaajista) sekä viraston toimialan tuntemus (50%). Huonoiten toteutuu kolmas tärkeä ominaisuus, ajankäyttö (17%). Ajankäyttöä pidettiinkin tärkeimpänä yksittäisenä parantamiskohteeksi (40%) 44. Toisaalta ajankäyttö kertoo epäsuorasti sitoutumisesta johtokuntatyöskentelyyn (vrt. s. 39) ja työhön liittyvän vastuusta (vrt. s. 68-70). Mielenkiintoista on havaita, että johtamiskokemuksessa ei olla onnistuttu erityisen hyvin (vain 21% pitää tilannetta erityisen hyvänä) eikä sitä edes koeta tarpeelliseksi parantaa (8%). 44 Tämä antanee luotettavamman tuloksen kuin henkilöä itseään koskenut kysymys, jonka mukaan valtaosa jäsenistä katsoi voivansa perehtyä viraston asioihin joko riittävän tai erittäin hyvin (79,9%). Vain viidesosa piti omaa perehtymistään joko välttävänä tai melko huonona (20,1%).

56 Kuvio 11: Johtokunnan jäsenten vahvimmat ominaisuudet ja parantamistarve 60 50 Frekvenssi (%) 40 30 20 10 0 Viraston toimialan tuntemus Johtamiskokemus Hyvin toteutuneet Parannettavat Aika ja halu paneutua viraston asioihin Integriteetti Ministeriöohjaajien käsityksen mukaan parhaiten nykyisissä johtokunnissa on toteutunut viraston toimialueen tuntemus (56%), laaja-alainen näkemys (41%), johtamiskokemus (38%), jäsenten riittävä koulutustausta (38%) ja henkilöverkostot (28%). Huonoiten ovat toteutuneet kokemus yksityisen sektorin hallitustyöskentelystä (6%), integriteetti (9%), ajankäyttö (13%) ja itsenäinen päätöksenteko (19%). Ministeriöohjaajien mielestä johtokuntien jäsenistön ensisijaiset parantamistarpeet kohdistuvat ajankäyttöön (80%) ja laaja-alaiseen näkemykseen (40%). Yksikään ministeriöohjaaja ei nähnyt tarvetta johtamiskokemuksen ja koulutuksen parantamiseen, yksityisen sektorin kokemukselle näki tarvetta ainoastaan yksi vastanneista (4%). Kuviossa 12 (seuraava sivu) on kuvattu johtokuntien suhtautumista eräiden ryhmien edustajiin viraston johtokunnan jäseninä. Mitä suurempi lukema, sitä huonommin ao. ryhmän edustajan katsotaan sopivan johtokunnan jäseneksi. Mieluiten johtokunnat ottaisivat jäsenikseen asiantuntijoita (3,3). Johtokuntaan sopisivat vastaajien mukaan melko hyvin myös asiakkaat (2,6), yritysjohto (2,4) ja oman ministeriön ylin johto

57 (2,4). Sen sijaan poliitikkoja (1,1) ja jo vakinaisesta työstä vetäytynyttä johtoa 45 (1,1) vastaavat pitävät melko huonosti sopivina johtokuntaan. Organisaatiotyypeittäin tehtävä tarkastelu tuo esille sen, että liikelaitokset arvostavat muita enemmän johtamiskokemusta, koski se sitten yritysjohtoa (3,3), muiden virastojen johtoa (2,3) tai seniorijohtoa (1,8). Muuten erot olivat melko pieniä. Myös ministeriöohjaajat arvostivat eniten asiantuntemusta (3,3), asiakkaita (2,5) ja oman ministeriön ylintä johtoa (2,4). Vähiten ministeriöohjaajat näkivät käyttöä poliitikoille (1,0) ja vakinaisesta työstä vetäytyneille johtajille (0,8). Kuvio 12: Eräiden ryhmien edustajien sopivuus johtokunnan jäseneksi johtokuntien itsensä arvioimana (4 hyvin, 0 huonosti) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 muiden virastojen johto yritysjohto seniorijohto asiakkaat poliitikot palveluiden tarjoajat (suhde) palveluiden tarjoajat (ei suhdetta) ministeriön ylin johto asiantuntijat 45 Hallitustyöskentelyä koskevassa kirjallisuudessa nähdään eläkkeelle siirtynyt johto käyttökelpoisena voimavarana. Usein jo 60-vuoden iässä eläkkeelle siirtyneellä johdolla on kattava ja vielä ajantasainen kokemus sekä aiempaa enemmän aikaa käytettävissään. Arvioijat pitävät kokemusta tärkeänä myös valtionhallinnossa. Voidaan puhua seniorijohdosta, millä tarkoitetaan ikävaihetta noin 50 vuodesta ylöspäin. Yläikärajaa on vaikea määritellä, koska se riippuu henkilön osaamisesta ja työkyvystä.

58 3.2.7 Kiintiöt ja esteellisyys Koko aineistosta naisten osuus on 41,6% 46. Puheenjohtajista naisia oli vain neljä (11,4%). Vähiten naisia oli liikelaitoksissa (31,6% vastaajista) ja valtiovarainministeriön hallinnonalalla (32,4% vastaajista). Sukupuolikiintiön tarpeellisuus jakoi vastaajat: puolet vastaajista piti sitä perusteltuna, kolmasosa perusteettomana ja loput eivät osanneet määritellä kantaansa. Taloudellisia tehtäviä hoitavien hallinnonalojen johtokuntien jäsenet suhteutuivat kiintiöihin huomattavasti kielteisemmin kuin hyvinvointitehtäviä hoitavien hallinnonalojen johtokuntien jäsenet. Naiset pitivät kiintiön käyttöä liki kaksi kertaa miehiä tärkeämpänä (68,6% vs. 36,9%), kun taas liki puolet miehistä piti sitä tarpeettomana (15,7% vs. 44,6%). Sen sijaan henkilöstökiintiötä pidettiin yleensä ottaen hyvin perusteltuna (87,6%) 47 lukuunottamatta rahastoja, joissa sen merkitystä pidettiin kyseenalaisena johtuen luonnollisesti rahastojen muista yksiköistä poikkeavista tehtävistä (puolet ei pitänyt perusteltuna tai ei osannut määritellä kantaansa). 3.3 Johtokunnan asialista ja todellinen vaikutusvalta 3.3.1 Päätöksentekotapa Aineiston perusteella johtokuntien päätöksentekotapa on hyvin sovitteleva tai konsensushakuinen. Johtokuntien sihteereiden mukaan päätökset syntyvät aina (48,3%) tai yleensä (51,7%) yksimielisesti. Vuonna 1998 ainoastaan kuudessa johtokunnassa (9,7%) jouduttiin äänestämään, näistäkin viidessä se tapahtui vain kerran. Eriävä mielipide jätettiin pöytäkirjaan neljässä johtokunnassa (kolmessa kerran ja yhdessä kahdesti). Myös johtokunnan jäseniltä kerätty aineisto tukee em. havaintoja. Vain kuuden jäsenen mielestä (2,1%) johtokunnan kanta oli usein erimielinen, yleensä päätös tehtiin yksimielisesti keskustelun jälkeen (80,1%). Myös päätöksentekotapaa kysyttäessä sel- 46 Tasa-arvonäkökulmasta valtionhallintoa voidaan pitää huomattavasti edistyneempänä kuin yksityistä sektoria. Aiemman tutkimuksen perusteella 64%:lla tutkituista suomalaisista suuryrityksistä (yht. 110) ei ollut lainkaan naisia hallintoelimissä. Hallintoneuvostojen keskikoko oli 19 ja hallituksien 7 jäsentä. Kaikkiaan 1406 jäsenestä naisia oli 81 (5,8%) (Hajba 1990, 9). Uudemman tutkimuksen mukaan tilanne on vielä heikompi: 46 suomalaisen suuryhtiön hallituspaikoista naisilla oli vain 3% (Hirvonen et al. 1998, 210). Kanadassa yksityisen sektorin yritysten hallituksissa olevien naisten osuus on alle 5% luokkaa (Burke 1997, 37). 47 Suomessa yritysten henkilöstön edustajat toimivat yleensä hallintoneuvoston jäsenenä, eivät hallituksen jäsenenä (Hirvonen et al. 1998, 43).

59 keästi käytetyin valinta oli asioista keskusteleminen kunnes yhteinen ratkaisu löytyy (69,3%). Tämä oli selvintä liikelaitoksissa (89,5%). Jäsenten vastausten perusteella tiedetään, että yleensä asiat ratkaistaan esityslistan mukaisesti (66,2%). Rahastoissa ja liikelaitoksissa johtokunta muutti muita useammin päätösesityksiä. Niissä myös päätöksenteon siirtäminen seuraavaan kokoukseen oli muita yleisempää. Näiltä osin johtokuntien työskentely ei juuri eroa yksityisen sektorin hallitustyöskentelystä 48. 3.3.2 Tehtäväkentän vakiintuneisuus Tutkimusaineistossa olevien johto-organisaatioiden keski-ikä on 14 vuotta, joten niillä on ollut riittävästi aikaa muodostaa omat toimintakäytäntönsä. Kuten viereisellä sivulla olevasta taulukosta yhdeksän ilmenee, piti valtaosa vastaajista (69,2%) johtokunnan tehtäväkenttää täsmentyneenä ja vakiintuneena. Liki kolmasosa piti sitä kuitenkin epätäsmällisenä tai ei osannut ottaa kysymykseen kantaa. Kysyttäessä johtokunnan omaa tavoitteen- ja toimintaperiaatteiden asettamista havaittiin, että käsitys asiasta vaihteli erittäin paljon johtokunnan sisällä. Vain neljässä johtokunnassa jäsenillä oli yhtenäinen käsitys asiasta, ja näistä kaksi oli rahastoja. Toisin sanoen johtokunnan tehtäväkentän täsmentämiseen näyttäisi olevan aihetta. Yksi käyttökelpoinen tapa selventää johtokunnan tehtäväkenttää on laatia työjärjestys, jossa määritellään johtokunnan ja virastopäällikön välinen työnjako (mm. nimitysvalta, investointien rajat) 49. 48 Suuryhtiöiden hallituksen kokouksissa ei äänestetty kertaakaan eikä merkitty eriäviä mielipiteitä pöytäkirjaan. Hallituksen päätökset eivät juuri poikkea päätösesityksistä (harvoin tai ei lainkaan 76%), ja päätösten siirtäminen seuraaviin kokouksiin on harvinaista (harvoin tai ei lainkaan 68%) (Hirvonen et al. 1998, 216). 49 Liikkeenjohdollisessa kirjallisuudessa hallituksen työjärjestyksen luomista pidetään perusteltuna. Suositeltavaa olisikin, että hallituksen työjärjestys yhdessä yhtiöjärjestyksen, organisaatiorakenteen, päätöksentekovaltuuksien ja muiden yhtiön toimintaa kuvaavien dokumenttien ohella koottaisiin erityiseksi yhtiön hallinnoinnin käsikirjaksi (corporate governance manual) (Hirvonen et al. 1998, 120-122, 134).

60 Taulukko 9: Johtokunnan tehtäväkentän täsmentyminen ja vakiintuminen organisaatiotyypeittäin Kyllä Ei EOS Yht. Keskushallinto 103 21 31 155 % 66,5 13,5 20,0 100,0 Rahasto 17 5 1 23 % 73,9 21,7 4,3 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 66 12 14 92 % 71,7 13,0 15,2 100,0 Liikelaitos 14 2 3 19 % 73,7 10,5 15,8 100,0 Yhteensä 200 40 49 289 % 69,2 13,8 17,0 100,0 3.3.3 Tehtävät Johtokuntien tehtävät on määritelty viraston hallintoasetuksessa. Asetuksissa on yleensä käytetty melko avointa tehtävämääritystä (johtokunta ohjaa ja valvoo viraston toimintaa), mitä on tarkennettu luettelolla erityisistä tehtävistä (esim. toimintalinjat, talousarvio, toiminta- ja taloussuunnitelma, toimintakertomus). Vastaava on tyypillistä myös osakeyhtiöiden hallituksille. Osakeyhtiölain mukaan hallituksen tehtävänä on huolehtia yhtiön hallinnon ja toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Hallitukselle kuuluvat kaikki ne tehtävät, joita ei osakeyhtiölaissa tai yhtiöjärjestyksessä ole annettu toisten toimielimien suoritettavaksi tai jotka eivät tehtävien luonteen johdosta kuulu toisille toimielimille (epätavalliset ja laajakantoiset asiat) 50. 50 Yleislausekkeen ja käänteisen tehtäväasettelun ohella osakeyhtiölaki sisältää suuren joukon erityisiä hallituksen tehtäviä, joita voidaan poimia laista kaikkiaan 78 kappaletta.(hirvonen et al. 1998, 79, 197-201).

61 Johtokuntien jäseniltä ja puheenjohtajilta tiedusteltiin johtokunnan tehtävien käytännön toteutumista 14-kohtaisella kysymyspatterilla 51. Tarkastelu jaettiin kahteen osaan: tehtävän käsittelylaajuuteen ja johtokunnan tehtävässä omaavaan todelliseen vaikutusvaltaan. Kokonaisuutena tarkastellen johtokunnan tehtävät koskivat käytännössä useimmiten (1) viraston taloutta, (2) toimintastrategiaa, (3) tärkeimpiä kehittämishankkeita ja investointeja sekä (4) tärkeimpien tehtäväalueiden määrittelemistä 52. Vähiten huomiota johtokunnassa saivat asiakaspalveluun ja henkilöstöön liittyvät asiat (ks. kuvio 13 sivulla 56). Muina johtokunnan tehtävinä vastaajat mainitsivat mm. varainhankintaan ja varojen allokointiin liittyvät asiat (6 mainintaa), arviointitutkimukset (3 mainintaa) sekä imago- ja viestintäasiat (3 mainintaa). Ministeriöohjaajien käsityksen mukaan johtokuntatyöskentely suuntautuu oikeisiin asioihin (82,8%). Heidän mielestään johtokunnilla on vaikutusvaltaa etenkin toimintastrategian laadinnassa ja seurannassa, tärkeimpien tehtäväalueiden määrittelemisessä, tärkeimmissä kehittämishankkeissa ja investoinneissa sekä tulossopimuksen laatimisessa. Jatkossa tehtäviä tarkastellaan organisaatiotyypin perusteella. Mitä korkeamman keskiarvon jokin tehtävä saa, sitä enemmän tehtävää käsitellään johtokunnassa tai sitä enemmän johtokunnalla on vaikutusvaltaa ko. tehtävässä. Käsittelylaajuudessa luku kolme tarkoittaa yksityiskohtaista käsittelyä, kaksi melko laajaa käsittelyä, yksi melko suppeaa käsittelyä ja nolla sitä, että tehtävään kuuluvia asioita ei käsitellä lainkaan johtokunnassa. Vaikutusvallassa kolme tarkoittaa sitä, että johtokunnalla on erittäin paljon vaikutusvaltaa, kaksi melko paljon, yksi melko vähän ja nolla erittäin vähän vaikutusvaltaa. Erotus käsittelylaajuuden ja vaikutusvallan välissä kertoo puolestaan ristiriidasta "sanojen ja tekojen" välillä. Mitä suurempi erotus, sitä enemmän asioista puhutaan, 51 Aineistoa käsiteltiin siten, että vaihtoehdon 'vaikea sanoa' valinneet poistettiin tarkastelusta, ja muuttujat uudelleenkoodattiin viisiluokkaisista (1-5) neliluokkaisiksi (0-3) keskiarvovertailua varten. 52 Suomalaisia suuryhtiöitä koskevassa tutkimuksessa hallituksen tärkeimmiksi tehtäviksi nähtiin perusstrategian valitseminen ja hyväksyminen, toimitusjohtajan valinta ja irtisanominen, liiketoiminnan seuranta ja valvonta, ylimmän johdon valinta, potentiaalisten johtohenkilöiden etsiminen, investoinneista päättäminen, riskien hallinta, toimitusjohtajan tukeminen, yrityksen arvon kehittäminen ja lain noudattaminen (Hirvonen et al. 1998, 82-83). Toisin sanoen tehtävien perusluonne on samanlainen (toiminnan ohjaus ja valvonta), mutta hallitukseen verrattuna johtokunnan päätösvalta on suppeampi, koska suuri osa tärkeistä asioista päätetään muualla (tulossopimukset ministeriön kanssa, ylimpien nimitysten viemi-

62 mutta niihin ei koeta voivan vaikuttaa. Yleensä tilanne on niin, että johtokunta kokee omaavansa hieman vähemmän vaikutusvaltaa suhteessa siihen, kuinka paljon asiaa johtokunnassa käsitellään (ks. taulukko 10 sivulla 57). Varsinainen keskushallinto. Eniten varsinaisen keskushallinnon virastojen johtokunnissa käsiteltiin viraston talouteen liittyviä asioita (2,28) Yhtä tärkeää on havaita, että johtokunnat kokivat oman vaikutusvaltansa viraston talouteen liittyvissä asioissa vain keskinkertaiseksi (1,53). Tehtävän käsittelylaajuuden ja vaikutusvallan välinen erotus onkin poikkeuksellisen suuri, peräti 0,75 pistettä. Strategiatyöskentelyn eri osa-alueet (toimintastrategia, tärkeimmät tehtäväalueet, perustehtävän määrittäminen) ovat hyvin edustettuina samoin kuin toimintakertomus, kehittämishankkeet ja investoinnit sekä organisaatiomuutosasiat. Henkilöstöön (henkilöstöstrategia, henkilöstön kehittämisstrategia) ja asiakaspalveluun liittyviä asioita käsitellään johtokunnassa melko suppeasti, eikä johtokunta käytä asiassa todellista vaikutusvaltaa. Yleensä henkilöstöpolitiikkaa pidetäänkin organisaation toimivan johdon asiana lukuunottamatta ylimmän johdon valintaa ja palkitsemisjärjestelmää. Tulossopimuksen laatimista ja seurantaa käsitellään johtokunnassa melko laajasti, sen sijaan mahdollisia toimenpiteitä tulostavoitteiden pettäessä harvemmin 53. Näiden tehtävien lisäksi myöskään tilintarkastukseen liittyvät asiat eivät nouse juuri esille. Rahastot. Tilanne näyttää varsin toisenlaiselta rahastoissa, joissa tilintarkastukseen liittyvät asiat (2,26) kuuluvat johtokunnan ydintehtäviin yksikön talouden (2,18), toimintakertomuksen (2,15) ja kehittämishankkeiden (1,93) kera. Rahastojen johtokunnilla on useita tehtäviä, joissa johtokunnan vaikutusvalta koetaan jopa suuremmaksi kuin mitä asian käsittelylaajuus edellyttäisi. Vähiten johtokunnissa käsiteltiin ja vaikutettiin asiakas-, henkilöstö- ja tulossopimusasioihin. Sama asia ilmenee myös siten, että näihin kysymyksiin vastaaminen koettiin hyvin vaikeaksi (ei osaa sanoa vastauksia 25-45%). Rahastojen johtokunnat eroavatkin merkittävällä tavalla muista johto-organisaatioista. nen valtioneuvostoon, toimialajärjestelyiden vieminen eduskuntaan). Amerikkalaisten hallitusten tehtävien painottumisesta ks. O'Neal - Thomas 1996, 315-317. 53 Vastaajista peräti 38,4% ei osannut vastata käsittelylaajuutta koskevaan kysymykseen, 30,4% vaikutusvaltaa koskevaan kysymykseen. Tämä kertoo yhtäältä siitä, että tulosohjauskulttuuria ei ole vielä täysin sisäistetty, ja toisaalta siitä, että johtokunnan suhde tulosohjaukseen on jäänyt jokseenkin epämääräiseksi.

63 Rahaston tehtävät ovat erittäin pitkälle lailla säädetyt, eikä ohjaukselle jää juurikaan tilaa saati tarvetta. Suurin osa rahastoista on valtion budjetin ulkopuolella.

3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 64 Kuvio 13: Johtokunnan tehtävät ja vaikutusvalta jäsenten itsensä arvioimana (koko aineisto) tehtävät: 0 ei käsitellä lainkaan, 3 käsitellään yksityiskohtaisesti vaikutusvalta: 0 erittäin vähän, 3 erittäin paljon Tehtävät Vaikutusvalta toiminta-ajatus tehtäväalueet toimintastrategia viraston talous toimintakertomus organisaatiomuutos kehittämishankkeet ja investoinnit asiakaspalvelu henkilöstöstrategia henkilöstön kehittämisstrategia tulossopimuksen laatiminen tulossopimuksen toteutumisen seuranta toimet jos tavoitteita ei saavuteta tilintarkastusasiat

65 Taulukko 10: Johtokunnan tehtävät ja vaikutusvalta organisaatiotyypeittäin tehtävät: 0 ei käsitellä lainkaan, 3 käsitellään yksityiskohtaisesti vaikutusvalta: 0 erittäin vähän, 3 erittäin paljon Varsinainen Rahastot Tutkimus- ja Liikelaitokset keskushallinto kehittämislaitokset Tehtävät Käsittely Vaikutus Käsittely Vaikutus Käsittely Vaikutus Käsittely Vaikutus toiminta-ajatus 1,84 1,44 1,33 1,73 2,18 1,84 2,22 2,13 tehtäväalueet 1,94 1,59 1,47 1,83 2,17 1,93 2,39 2,13 toimintastrategia 2,18 1,79 1,55 1,50 2,29 2,06 2,26 2,25 viraston talous 2,28 1,53 2,18 2,05 2,13 1,48 2,47 2,18 toimintakertomus 1,96 1,38 2,15 2,30 1,93 1,65 1,75 1,35 organisaatiomuutos 1,85 1,32 1,35 1,06 1,93 1,59 1,40 1,33 kehittämishankkeet 1,91 1,57 1,93 1,53 2,23 1,89 2,37 2,13 asiakaspalvelu 1,04 0,80 1,00 1,17 1,30 1,10 1,14 1,00 henkilöstöstrategia 1,36 0,92 0,50 0,46 1,44 1,23 1,63 1,20 henk. keh. strategia 1,23 0,93 0,53 0,33 1,43 1,22 1,50 1,19 tulossop. laatiminen 1,81 1,32 0,93 0,73 1,81 1,46 1,79 1,88 tulossop. seuranta 1,84 1,39 1,40 1,29 1,78 1,63 2,11 1,93 tulossop. sanktiot 1,35 1,19 1,29 1,18 1,47 1,31 1,77 1,62 tilintarkastusasiat 1,38 1,04 2,26 2,19 1,34 1,05 1,89 1,75

66 Tutkimus- ja kehittämislaitokset. Tutkimus- ja kehittämislaitosten tehtäväjakauma muistuttaa pitkälti varsinaisen keskushallinnon tehtäviä. Toimintastrategian kannalta keskeisiä asioita käsitellään johtokunnassa melko laajasti (2,29), samoin kuin kehittämishankkeita ja investointeja (2,23). Vastaavasti asiakas-, henkilöstö- ja tilintarkastusasiat jäävät vähemmälle huomiolle yhdessä tulosohjausasioiden kera. Tutkimus- ja kehittämislaitosten johtokunnat kokevat kuitenkin omaavansa kautta linjan enemmän vaikutusvaltaa kuin varsinaiseen keskushallintoon lukeutuvat virastot. Tämä voi heijastua siihen, että tutkimus- ja kehittämislaitoksien johtokuntien yleinen toimivuus on parempi kuin varsinaisen keskushallinnon virastoilla (ks. s. 76). Liikelaitokset. Selkein tilanne on jälleen liikelaitoksissa, joissa talous- (2,47), kehittämis- ja investointi- (2,37) sekä strategiatyöskentelyasiat (2,26) ovat tehtävälistan kärjessä. Seuraavaksi tärkeimpiä ovat tulosohjaus-, tilintarkastus- ja toimintakertomuksen laatimiseen liittyvät asiat. Asiakaspalvelu-, henkilöstö- ja organisaatiomuutosasioita hallituksessa käsitellään melko vähän. Muihin organisaatiotyyppeihin verrattuna liikelaitosten hallitukset kokevat toimivansa todellisena päätöksentekijänä (vaikutusvalta). * * * Mitään merkittäviä ylimääräisiä, johtokunnille kuulumattomia tehtäviä ei tullut ilmi (vain kymmenen mainintaa eli 3,4%). Sen sijaan johtokunnalta puuttuvia tehtäviä nousi esiin lähes joka viidennessä vastauksessa (18,1%). Suurin puuttuva tehtäväryhmä koski strategista päätöksentekoa: ei käsitelty tarpeeksi viraston kehittämistä, tärkeitä hankkeita, asemaa markkinoilla, perustehtävää (22/53). Toiseksi suurin asiaryhmä liittyi työnantaja- ja henkilöstöpolitiikkaan: palkkaukseen, koulutukseen ja nimityksiin (12/53). Kolmas esille nouseva asiaryhmä oli jo aiemmin kritisoitu asioiden käsittelytapa, jossa asiat tuotiin johtokuntaan liian valmiiksi hiottuna (5/53). Toinen mielenkiintoinen, enemmän ulkopuolinen näkökulma saadaan johtokuntien jäsenistöön kuuluvalta yritysjohdolta, joka myös kommentoi lomakkeita suhteellisesti

67 eniten. Heidän mukaansa yritysten hallitustyöskentely on huomattavasti enemmän strategisesti orientoitunutta. Johtokunnan kokouksia luonnehdittiin pakkorutiineiksi tai raportointitilaisuuksiksi, joissa oli vähän todellisia asioita. Suuri osa käsitellyistä asioista koettiin informaatioluontoisiksi. Yritysjohto kaipasi selkeitä päätösasioita pakollisten suunnitelmien, raporttien tai muiden määrämuotoisten asioiden sijaan. Myös asioiden käsittelytapa sai kritiikkiä osakseen. Osa vastaajista piti tiedonvälitystä ala-arvoisena ja jäsenen asemaa kuunteluoppilaana 54. Käsittelytavan haluttiin olevan monipuolisempi ja keskustelevampi. Pahoina puutteina pidettiin myös vastuiden epäkonkreettisuutta sekä johtamisosaamisen liian suurta hajontaa. Yhtiöissä strategiatyöskentelyyn on pyritty kiinnittämään enemmän huomiota erillisen kokouksen avulla (ns. strategiakokous), koska normaaleissa kokouksissa on paljon muitakin asioita eikä kokoukseen varattu aika riitä pohdiskeluun. Tämä kokous vaatii huomattavasti enemmän aikaa kuin tavallinen hallituksen kokous, ja monet hallitukset menevätkin päiväksi rauhallisempaan ympäristöön. Strategiakokous tulee luonnollisesti pitää ennen kuin budjetista päätetään. Käytännössä yrityksen strategia muotoutuu toimivan johdon esityksistä, ja hallituksen tehtävänä on arvioida (kyseenalaistaa) toimivan johdon ehdotuksia ja hyväksyä strategia. (Hirvonen at. al. 1998, 90; tämän riittävyydestä ks. Lainema 1998, 76). Teemakokousten käytöstä johtokuntatyöskentelyssä ks. s. 83-84. 3.3.4 Suhde tulosohjaukseen Erittäin tärkeä tekijä johtokunnan strategiatyöskentelyn kannalta on sen suhde tulosohjaukseen. Tulossopimus voidaan käytännössä neuvotella suoraan viraston johdon ja ministeriön kesken. Koska tulossopimuksessa käytännössä lyödään lukkoon viraston keskeiset toimintalinjat, täytyy strategisen merkityksen omaavan johtokunnan olla prosessissa mukana. Mikäli johtokunnalla ei ole otetta tähän prosessiin, sen ohjauskyky jää pahasti puutteelliseksi. Myös valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnitti asiaan huomiota ja piti tarpeellisena selkiyttää johtokunnan asemaa tulosohjausprosessissa (VTV 1994, 83-85). 54 Vrt. Lainema (1998, 57, 142-143), jonka mukaan tiedonsaanti on yksi toimivan hallitustyöskentelyn välttämätön ennakkoehto.

68 Edellä tehtyä tarkastelua voidaan täydentää siirtymällä jäsenten arvioista johtokuntatasolle (ks. taulukko 11). Tarkastelu antaa mielenkiintoisia tuloksia, vaikka 17 johtokuntaa (29,0%) jää tarkastelun ulkopuolelle liian pienen vastausaktiivisuuden johdosta (alle neljä vastausta). Aineiston perusteella johtokunnat osallistuvat tulossopimuksen laadintaan varsin vaihtelevasti. Kahdeksan johtokuntaa (12,9%) on selkeästi mukana tulosohjausprosessissa ja omaa todellista vaikutusvaltaa, kun neljä johtokuntaa (6,5%) on selkeästi prosessin ulkopuolella. Valtaosa johtokunnista on asian suhteen sisäisesti ristiriitaisia (48,4%). Kaksi johtokuntaa osallistuu tulossopimuksen laadintaan, mutta ei omaa siinä tosiasiallista vaikutusvaltaa (3,2%). Taulukko 11: Johtokuntien osallistuminen tulossopimuksen laatimiseen ja niiden käyttämä todellinen vaikutusvalta Todellinen vaikutusvalta tulossopimuksen laatimiseen Kyllä Ei Ristiriita Ei tietoa Yhteensä Osallistuminen Osallistuu 8 2 13 23 tulosohjaus- % 34,8 8,7 56,5 100,0 prosessiin Ei osallistu 4 4 % 100,0 100,0 Ristiriita 6 10 1 17 % 35,3 58,8 5,9 100,0 Ei tietoa 1 17 18 % 5,6 94,4 100,0 Yhteensä 8 13 23 18 62 % 12,9 21,0 37,1 29,0 100,0 3.4 Vastuukysymykset Johtokunta käyttää periaatteessa ylintä päätösvaltaa virastossa, joten on mielenkiintoista ja tärkeää katsoa, miten johtokunnan jäsenet mieltävät toimintansa vastuukysymyk-

69 set 55. Taulukon 12 mukaan eniten henkilökohtaista taloudellista vastuuta tunnetaan liikelaitoksissa (42,1%) ja rahastoissa (17,4%). Kokonaisuutena arvioiden johtokuntien jäsenten henkilökohtainen taloudellinen vastuu on olematonta (13,7%). Nimittäjälle kohdistuva vastuunalaisuus on näkyvämpää myös keskushallinnossa ja tutkimus- tai kehittämislaitoksissa. Selkeästi tärkeimpänä vastuunalaisuuden muotona vastaajat pitävät asiantuntijavastuuta (70,6%). Tulos kertoo samalla siitä, että johtokuntien jäsenet samaistuvat tehtävässään voimakkaasti asiantuntijan rooliin. Muina vastuunalaisuuden muotoina vastaajat nostivat esille mm. virkavastuun (9), julkisen tai moraalisen vastuun (5) ja vastuun edustamalleen taholle (4). Henkilöstön edustajat katsovat ensisijaisesti olevansa vastuussa henkilöstölle (11). Taulukko 12: Johtokunnan jäsenen vastuu organisaatiotyypeittäin Taloudell. Nimittäjälle Asiantunt. Muu Ei vastuuta Keskushallinto 12,1 35,7 65,0 14,0 8,3 Rahasto 17,4 17,4 91,3 17,4 4,3 Tutkimus- tai kehitt. 9,6 33,0 77,7 18,1 6,4 Liikelaitos 42,1 47,4 57,9 21,1 5,3 Yhteensä 13,7 34,1 70,6 16,0 7,2 Yleisimpänä vastuunalaisuuden muotona ministeriöohjaajat pitivät asiantuntijavastuuta (46,4%) ja vastuuta ministeriölle (39,3%). Jäsenten ei juurikaan katsottu olevan vastuussa valtioneuvostolle (14,3%) tai omaavan henkilökohtaista taloudellista vastuuta (14,3 %). Eniten vastuuta kohdentui liikelaitosten hallitusten jäsenille. Kokonaisuutena peräti puolet ministeriöohjaajista katsoi, että johtokuntien jäsenten vastuu ei konkretisoidu. Kuitenkin vain kolmannes ministeriöohjaajista (33,3%) katsoi tarpeelliseksi lisätä vastuunalaisuutta, puolet piti nykytilannetta riittävänä (55,6%). Vastuuttamisen keinoina vastaajat mainitsivat mm. kokouspapereiden aiemman toimittamisen, aktiivisemman kokouksiin osallistumisen ja vastuusuhteiden selkeämmän määrittelyn ministeriön, johtokunnan ja virastopäällikön välillä. 55 Vrt. hallituksen jäsenen vastuu s. 16.

70 Kysymys johtokunnan jäsenen vastuusta ei ole yksinkertainen. Johto-organisaatiouudistuksen tavoitteiden mukaan, jotka noudattavat pitkälti hallitustyöskentelyssä hyvänä pidettyjä käytäntöjä, johtokunnan jäsenen tulisi ensisijaisesti kantaa vastuuta viraston menestymisestä. Liike-elämässä tilanne on melko selkeä: koska osakeyhtiön tavoitteena on voiton tuottaminen, on yhtiön edun ajaminen sama kuin omistajien edun ajaminen 56. Oikeudellisen vastuun ohella hallitus on vastuussa osakkeenomistajille, joilla on yhtiökokouksessa valta päättää hallituksen kokoonpanosta. Aineistoa on mahdollista tulkita edellisen mukaisesti siten, että johtokuntien jäsenet kokevat ensisijaisesti vastuuta organisaation menestymisestä (asiantuntijavastuu) ja toissijaisesti vastuuta nimittäjälle. Sen sijaan henkilökohtaista taloudellista vastuuta ei liikelaitoksia lukuunottamatta ole havaittavissa. Kokonaisuutena voidaan todeta, että johtokunnan jäsenen vastuu ei ole riittävän selkeä. 3.5 Johtokunnan ja virastopäällikön välinen suhde Hallitustyöskentelyä koskevan tutkimuksen perusteella tiedetään, että toimivan johdon suhtautumistapa vaikuttaa erittäin voimakkaasti hallituksen toimintaedellytyksiin (Lainema 1998, 44). Erityisesti sisäisissä tai sekahallituksissa, joissa yrityksen toimitusjohtaja toimii samalla hallituksen puheenjohtajana, toimitusjohtajan asema on erittäin vahva. Liike-elämässä suuntaus on ollut pois sisäisestä, yritysjohdon itsensä miehittämästä hallituksesta kohti ulkoista hallitusta. Tähän on monia syitä, kuten hallituksen ohjaus- ja valvontatehtävän vaillinaisuus sekä reviirikiistojen siirtyminen hallituksiin. Yleisesti ottaen katsotaan, että johdon vetämä hallitus passivoituu, koska johdon näkemys siirtyy liian suoraan hallituksen näkemykseksi (tarkemmin ks. 10-17; myös Johnson et al. 1996, 417-419.) Puheenjohtajan ja toimitusjohtajan tehtävien yhdistäminen on tyypillistä amerikkalaiselle yrityskulttuurille. Yhdysvalloissa suurista pörssiyhtiöistä näin on hallintonsa järjestänyt peräti 80%. Toimitusjohtajan ja puheenjohtajan tehtävien erottamista voidaan 56 Omistajilla voi tosin olla erilaisia käsityksiä tarpeellisista toimenpiteistä (aikaväli, riskinotto), mutta päämäärä on sama. Jos toiminnan tarkoituksena on muu kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille, on yhtiöjärjestykseen otettava määräys voiton käytöstä sekä netto-omaisuuden käytöstä selvitysmenettelyssä (osakeyhtiölaki 12 luku 1 2 mom.).

71 pitää pääsääntöisesti perusteltuna, koska ne (1) edellyttävät erilaisia taitoja, (2) niiden yhdistäminen keskittää liikaa valtaa yhdelle henkilölle, ja (3) niiden erottaminen on tärkeää valvontatehtävän kannalta 57. Nykyisin suositellaan, että toimitusjohtaja ei toimisi edes hallituksen jäsenenä. Suomessa toimitusjohtaja oli mukana 63%:ssa ulkoisista hallituksista, sisäisissä hallituksissa luonnollisesti kaikissa. Aiempi käytäntö voidaan muuttaa uuden toimitusjohtajan valinnan yhteydessä (Hirvonen et al. 1998, 67-68). Valtaosaa valtion keskushallinnon johtokunnista voidaan pitää ulkoisina hallituksina, joiden jäsenet virastopäällikköä ja henkilöstön edustajaa lukuunottamatta tulevat viraston ulkopuolelta (s. 48). Kyselyyn vastanneista 36:sta virastopäälliköstä 10 toimi oman johtokuntansa puheenjohtajana, 2 varapuheenjohtajana, 23 jäsenenä ja yksi asioiden esittelijänä (osallistumisoikeus). Jäseniä ei pyydetty erikseen arvioimaan johtokunnan puheenjohtajan onnistumista tehtävässään. Sen sijaan 3/4 ministeriöohjaajista (74,0%) piti virastopäällikköä huonona valintana johtokunnan puheenjohtajaksi. Parempana vaihtoehtona pidettiin joko ministeriön edustajaa (66,6%) tai täysin ulkopuolista puheenjohtajaa (66,6%). Yleisimmät johtokunnan ja ylimmän johdon välisessä työnjaossa olevat ongelmat koskevat asioiden valmistelua. Valmistelu ei ole avointa, ja materiaali jaetaan vasta kokouksen yhteydessä. Asiat tuodaan johtokuntaan liian myöhään ja liian valmiina. Toinen tyypillinen huomio koski rooliristiriitaa tilanteissa, joissa ylin johto toimi samalla itse johtokunnan puheenjohtajana. Tämäntyyppistä johdon vetämää muuten ulkoista hallitusta pidetään erityisen ongelmallisena, koska hallituksen jäsenet eivät kykene luontevalla tavalla ohjaamaan ja valvomaan johdon toimintaa, vaan johto ohjaa hallituksen toimintaa (Hirvonen et al. 1998, 59). Ylimmän johdon rooliksi katsottiin sopivan johtokunnan puheenjohtajuuden sijasta pikemminkin asioiden esittelijän rooli. Roolien yhdistäminen näkyy myös johtokuntien toimivuudessa. Puheenjohtajan ja pääjohtajan yhdistelmä on yleisin varsinaisessa keskushallinnossa, jonka kuudesta virasto- 57 Vakaassa toimintaympäristössä kaksoisroolia ei pidetä perusteltuna, mutta voimakkaan kasvun olosuhteissa selkeästä päätösrakenteesta voi olla hyötyä (Lainema 1998, 52, 58).

72 päällikköjohtoisesta johtokunnasta peräti viisi toimii huonosti (ks. 72-77) 58. Vastaavanlainen rooliyhdistelmä on käytössä myös kahdessa tutkimus- ja kehittämislaitoksessa, mutta niiden toimivuus on parempi. Liikelaitoksissa toimitusjohtajan ja hallituksen puheenjohtajan roolit on erotettu toisistaan. Johtokunnan jäsenet haluavat itse lisätä toimivaltaansa viraston päälliköstä päätettäessä. Yli 2/3 vastaajista oli sitä mieltä, että johtokunnalla pitäisi olla joko nimitysvalta (13,0%) tai ainakin oikeus antaa ministeriölle esitys tai lausunto asiasta (55,8%). Tähän oltiin valmiita myös ministeriöohjaajien piirissä: nimitystoimivallan antaisi johtokunnalle vain kaksi vastanneista (7,1%), mutta lausunto-oikeuden antaisi johtokunnalle selkeä enemmistö (64,3%). Koska toimivan johdon asemaan puuttuminen on johto-organisaation toimivallan ydinalueita, vaikuttaisi järkevältä vahvistaa johtokunnan asemaa antamalla sille lausunnonanto-oikeus. Varsinainen päätösvalta lienee kuitenkin syytä säilyttää ao. ministeriössä tai valtioneuvostossa. Nimittämisvallan ohella on syytä tarkastella myös erottamisvaltaa. Irtisanominen on hallitustyöskentelyn ultima ratio, millä on suuri periaatteellinen ja käytännöllinen merkitys, koska se tekee ylimmän johdon aseman riippuvaiseksi hallituksen luottamuksesta. Suomessa johtavien virkamiesten irtisanomiskynnys on perinteisesti ollut hyvin korkea, eikä tulosohjausjärjestelmän käyttöönottokaan ole tuonut tilanteeseen havaittavaa muutosta (vrt. Pollitt et al. 1997, 66-67). Mikäli johtokunnan asemaa halutaan tosiasiallisesti vahvistaa, johtokunnalle tulisi antaa riittävät välineet ilmaista epäluottamuksensa johdon toimintaan, mikäli siihen on perusteltu painava syy. 3.6 Johtokuntatyöskentelyn toimivuus Taulukon 13 (s. 66) perusteella johtokunnat ovat arvioineet onnistuneensa melko hyvin viraston johtamisen tukemisessa (3,78) ja asiantuntemuksen lisäämisessä (3,68). Liikelaitosten hallitusten jäsenet arvioivat oman hallitustyöskentelynsä muita onnistuneemmiksi laitoksen johtamisen tukemisessa, valvonnassa ja tiedonkulun parantamisessa. 58 Muutaman vastauslomakkeen kommenttiosiot sisälsivät kuvauksen, kuinka johtokuntatyöskentely oli parantunut johtokunnan puheenjohtajuuden siirryttyä virastopäälliköltä viraston ulkopuoliselle puheen-

73 Jäsenten arvion valossa johtokunnat näyttäisivät onnistuneen toiminnassa varsin hyvin, sillä heikoinkin tavoite on saavutettu vähintään keskinkertaisesti. Myös ministeriöohjaajien käsitys (ks. taulukko 14 sivulla 66) on pitkälti samanlainen: parhaiten on onnistuttu asiantuntemuksen lisäämisessä (3,62) ja viraston johdon tukemisessa (3,48), muuten tavoitteiden saavuttaminen on ollut hyvin keskinkertaista tasoa. Ainoa poikkeus on ministeriöohjaajien kriittinen suhtautuminen liikelaitosten hallituksiin, joiden katsottiin onnistuneen melko huonosti johtamisen valvonnassa, reviiriajattelun vähentämisessä sekä eri sektoreiden välisessä koordinaatiossa ja yhteistyössä. Kokonaisuutena aineistossa ei ole havaittavissa suuria onnistumisia, mutta ei myöskään epäonnistumisia. Johto-organisaation valvontaroolin tarkoituksena on organisaation ja sen omistajien edun varmistaminen. Tästä näkökulmasta virastoa voidaan ajatella erityistapauksena, jolla on vain yksi omistaja, valtio. Käytännössä omistajuus konkretisoituu ministeriöön, jota voidaan pitää omistajan edustajana 59. Vain neljäsosa (25,0%) johtokunnista näki roolinaan ministeriön etujen valvomisen. Valtaosassa johtokuntia jäsenten käsitykset menivät joko ristiin (38,6%), tai sitten johtokunta ei omannut tätä roolia (36,4%). Eri organisaatiotyyppien välillä ei ilmennyt merkittäviä eroja. Tilanne oli vastaava myös ministeriöohjaajien piirissä, joista vain 26,1% piti johtokuntaa ministeriön etujen valvojana. Taulukon 14 mukaan johtokunnat eivät ole tehostaneet ministeriöohjausta missään organisaatiotyypissä. Johtokuntatyöskentelyn toimivuutta on mahdollista tarkastella myös toisen kysymyssarjan kautta. Johtokunnan roolia peilaavista kysymyksistä 60 (8-osainen väittämäsarja kysymyksessä 41) luotiin uudet johtokuntakohtaiset summamuuttujat 61. Väittämäsarjan johtajalle. 59 Juridisesti vain valtio voi toimia oikeussubjektina, ei ministeriö. Esimerkiksi valtionyhtiö tai virasto voidaan siirtää hallinnonalalta toiselle ilman että sen omistaja juridisesti vaihtuu. 60 Sarja on 1980-luvun puolivälissä pienten teollisuusyritysten hallituksia koskeneesta tutkimuksesta. Kysymyksiä on ajanmukaistettu ja sovitettu valtionhallinnon olosuhteisiin. Kyseisen tutkimuksen perusteella 10-20% yrityksien hallituksista arvioitiin käytännössä täysin toimimattomiksi (Jaanila 1986, 44-51). 61 Aiemmat viisiluokkaiset muuttujat supistettiin kolmeen luokkaan, ja alle neljä vastausta palauttaneet johtokunnat suljettiin tarkastelun ulkopuolelle. Yhdistäminen tapahtui seuraavasti: vaihtoehdot 'täysin samaa mieltä' ja 'osittain samaa mieltä' yhdistettiin yhdeksi 'samaa mieltä' vastaukseksi, samoin kuin 'täy-

74 muuttujista luotiin johtokuntatyöskentelyä kuvaava ideaalimalli, johon otettiin mukaan kuusi johtokuntatyöskentelyä kuvaavaa muuttujaa. sin eri mieltä' ja 'osittain eri mieltä' yhdistettiin 'eri mieltä' vastaukseksi. Mikäli sama johtokunta sai molemmissa luokissa yhtä paljon vastauksia, päädyttiin vaihtoehtoon 'ristiriitainen'. Nämä luokat pisteytettiin edelleen seuraavasti: samaa mieltä yksi piste, ristiriita kolme pistettä ja eri mieltä viisi pistettä. Kuudesta muuttujasta rakennettiin yksi summamuuttuja. Toimivuuden ja ei-toimivuuden raja asetettiin 12 pisteeseen siten, että sen alle jäävät pistemäärät johtivat 'toimivaan' johtokuntaan (pisteet 6-10) ja sen yli menevät pistemäärät 'ei toimivaan' johtokuntaan (pisteet 12-30). Raja voi tuntua ankaralta, sillä se sallii "epäonnistumisen" ainoastaan yhdessä osa-alueessa (olettaen että muut viisi osa-aluetta nähdään kaikki "onnistuneiksi"), kaksi epäonnistumista määrittää johtokunnasta 'toimimattomaksi'.

75 Taulukko 13: Johtokuntien onnistuminen eri tavoitteissa organisaatiotyypeittäin (jäsenet) 1 erittäin huonosti, 3 keskinkertaisesti, 5 erittäin hyvin Asiantuntemuk- Johtamisen Johtamisen Eri sektoreiden Tiedonkulun Eri sektorei- Jäsenten vai- Jäsenten Reviiriajattelun Uudet sen lisääminen tukeminen valvonta koordinaatio parantaminen den yhteistyö kutusmahd. motivaatio vähentäminen ideat Keskushallinto 3,57 3,74 3,30 3,03 3,17 3,07 3,05 3,16 3,29 3,18 Rahasto 4,00 3,58 3,22 3,60 3,55 3,14 3,27 3,19 3,30 3,30 Tutk. tai kehitt. 3,76 3,84 3,26 3,23 3,14 3,22 2,90 3,06 3,32 3,46 Liikelaitos 3,84 4,05 3,58 3,17 3,72 3,17 3,06 3,41 3,67 3,50 Yhteensä 3,68 3,78 3,30 3,14 3,23 3,13 3,02 3,14 3,32 3,30 Taulukko 14: Johtokuntien onnistuminen eri tavoitteissa organisaatiotyypeittäin (ministeriöohjaajat) 1 erittäin huonosti, 3 keskinkertaisesti, 5 erittäin hyvin Asiantuntemuk- Johtamisen Johtamisen Eri sektoreiden Tiedonkulun Eri sektorei- Jäsenten vai- Jäsenten Reviiriajattelun Uudet Ministeriöohsen lisääminen tukeminen valvonta koordinaatio parantaminen den yhteistyö kutusmahd. motivaatio vähentäminen ideat jauksen tehost. Keskushallinto 3,45 3,36 2,55 2,73 2,09 2,73 3,09 3,09 2,82 3,09 2,45 Tutk. tai kehitt. 3,91 3,55 3,18 3,20 3,09 3,20 3,00 3,00 3,18 3,30 2,90 Liikelaitos 3,75 3,50 2,25 2,25 2,75 2,25 3,00 3,25 2,25 3,75 2,50 Yhteensä 3,62 3,48 2,76 2,75 2,62 2,79 2,93 3,03 2,86 3,25 2,64

76 Tehdyn ideaalimallin oletukset on esitetty taulukossa 15. Tulokset tuovat esille lähinnä suhteellisia eroja eri organisaatiotyyppien välillä, sillä mitään absoluuttista rajaa toimivan ja ei-toimivan välille ei voida asettaa. Puuttuvien vastausten johdosta tarkastelun ulkopuolelle jää 19 johtokuntaa (30,6%). Taulukko 15: Johtokunnan ihannemallin ominaispiirteet johtokunta on muuta kuin pelkästään muodollinen, lain vaatima elin johtokunta on viraston tuntoelin, joka luo yhteysverkoston ympäristöönsä johtokunta on ylimmän johdon keskustelukumppani johtokunta ei ole sidosryhmien etujen vartija johtokunta päättää tärkeistä ja pitkävaikutteisista asioista johtokunta varmistaa toiminnan jatkuvuuden viraston eri kehitysvaiheissa tai ongelmatilanteissa Saadut tulokset ovat hyvin mielenkiintoisia (taulukko 16). Aineiston perusteella johtoorganisaatiotyöskentely toimii erittäin hyvin liikelaitoksissa, hyvin tutkimus- ja kehittämislaitoksissa, mutta varsinaisen keskushallinnon virastoissa tilanne on yllättävän huono. Vain 20% varsinaisen keskushallinnon virastojen johtokunnista voidaan pitää toimivina. 62 Tulos poikkeaa valtiontalouden tarkastusviraston aiemmasta havainnosta, jonka mukaan johtokunnat ovat sopineet paremmin keskusvirastoihin kuin tutkimustai kulttuurilaitoksiin (VTV 1994, 87-88). Viisi johtokuntaa (11,6%) on aineiston perusteella erinomaisessa tilassa saaden parhaat arviot kaikissa osakysymyksissä. Sen sijaan kuusi johtokuntaa (14,0%) on selkeästi kriisissä 63 : näistä viisi oli varsinaisen keskushallinnon johtokuntia ja yksi rahaston johtokunta. 62 Ministeriöohjaajien arviot olivat astetta kriittisempiä: 22 johtokunnasta edellä mainituilla kriteereillä arvioituna toimivia oli 9 (40,9%) ja toimimattomia 13 (59,1%) johtokuntaa. 63 Kriisijohtokunnat saivat 16-24 pistettä. Tämä saadaan aikaan esim. keskimäärin ristiriitaisella johtokunnalla (5 x 3 p.) tai epäonnistumalla kolmella osa-alueella (3 x 5 p. sekä vähintään 3 x 1 p. muista osaalueista).

77 Taulukko 16: Johto-organisaatiotyöskentelyn toimivuus organisaatiotyypeittäin Toimiva Ei toimiva Yhteensä Varsinainen keskushallinto 5 20 25 % 20,0 80,0 100,0 Rahastot 1 1 2 % 50,0 50,0 100,0 Tutkimus- tai kehittämisl. 10 3 13 % 76,9 23,1 100,0 Liikelaitokset 3 3 % 100,0 100,0 Yhteensä 19 24 43 % 44,2 55,8 100,0 Aineiston perusteella virastopäällikön ja johtokunnan välinen suhde vaikuttaa selkeästi johtokunnan toimivuuteen. Virastopäällikköjohtoisten johtokuntien toimivuus on selkeästi huonompi kuin ulkoisten johtokuntien (ks. s. 72). Mitä heikommin johtokunnan ja virastopäällikön välinen työnjako toimii, sitä toimimattomampi johtokunta 64. Virastopäällikkö ei tietenkään ole ainoa johtokunnan toimivuuteen vaikuttava toimija. Kyse on kokonaisuudesta, minkä toimivuutta ei voida selittää pelkästään yhdellä tekijällä. Toimivuuteen vaikuttaa myös se, kuinka hyvin puheenjohtaja panostaa tehtäväänsä, onko johtokunta mukana tulosohjausprosessissa, minkälaisen roolin ministeriö on kaavaillut johtokunnalle ja minkälaisia jäseniä se siihen valitsee jne. Kaikesta huolimatta vastaajat kuitenkin pitivät johtokuntaa tarpeellisena, lisäarvoa tuottavana elimenä (keskushallinnossa 89,2%, tutkimus- tai kehittämislaitoksissa 93,5%, liikelaitoksissa 100%). Vain neljä vastaajaa (1,4%) katsoi mahdolliseksi korvata johtokunnan lisäämällä johdon valtuuksia, kuusi (2,1%) sisäisellä johtoryhmällä. Muissa vastauksissa johtokuntajärjestelmää pidettiin tarpeellisena, mutta sen nykymuotoa kritisoitiin voimakkaasti. Joidenkin vastaajien mielestä sen voisi korvata myös neu- 64 Kaikissa tapauksissa, joissa jäsenet pitivät virastopäällikön ja johtokunnan välistä työnjakoa huonona tai erittäin huonona, oli johtokunta toimimaton. Kun työnjakoa pidettiin hyvänä tai erittäin hyvänä, nousi johtokuntien toimivuuskin yli 50%.

78 vottelukunnalla tai avainasiakasryhmällä. Kollegioihin verrattuna johtokuntajärjestelmän toimintaa pidettiin hyvänä. Vain kahdeksan vastaajaa (3,1%) näki, että kehityksessä oltaisiin menty huonompaan päin 65. Myös valtaosa ministeriöohjaajista piti johtokuntajärjestelmää tarpeellisena (83,9%) ja parempana kuin kollegiojärjestelmä (65,4%) 66. Yksi keino johto-organisaation roolin vahvistamiseksi olennaisissa kysymyksissä on tuoda asiat johtokuntaan asteittain kytkemällä puheenjohtaja ja johto-organisaatio mukaan valmisteluvaiheeseen. Strategisten päätösten tekoprosessi voisi edetä siten, että johtoryhmän alustavan keskustelun jälkeen päällikkö ja puheenjohtaja keskustelevat keskenään. Tämän jälkeen asia voidaan viedä ensimmäisen kerran vaihtoehtoineen johto-organisaation keskusteltavaksi. Toisella kerralla johto-organisaatioon voidaan viedä päätösesitys. Tämä lisäisi merkittävästi hallituksen/johtokunnan saamaa tietoa ja samalla vaikutusmahdollisuuksia, mutta sen kriittisenä kohtana on puheenjohtajan ajankäyttö (Lainema 1998, 122; johtokuntien puheenjohtajien ajankäytöstä ks. s. 40). 3.7 Johtokunnan ja ministeriön välinen suhde 3.7.1 Ministeriön kanta ja esteellisyys Esteellisyyssäännökset koskevat erityisesti ministeriöiden virkamiesten osallistumista johtokuntatyöskentelyyn (ks. s. 23-24). Johtokuntien jäsenet eivät pitäneet esteellisyyssääntöjä merkittävänä esteenä johtokuntatyöskentelylle. Yli kolme neljäsosaa vastaajista (77,7%) katsoi, että säännökset ovat perusteltuja eivätkä ne aseta tarpeettomia esteitä johtokuntatyöskentelylle. Viidesosan mukaan säännösten kanssa tullaan toimeen (20,2%), ja vain 2,1% vastaajista katsoi, että säännökset aiheuttavat huomattavia ongelmia. Kun tarkastellaan vain ministeriöistä tulevien johtokuntien jäsenten kantaa havaitaan, että valtaosa heistäkin kokee säännökset ongelmattomiksi (71,6%): vain yhden 65 Vajaa puolet vastaajista valitsi vaihtoehdon 'vaikea sanoa' (46,5%). Myös valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksessa kollegioita ei laajassa määrin kaivattu takaisin. Sen sijaan moni kyseenalaisti johtokunnan tarpeellisuuden, ja piti mahdollisena sen korvaamista johtoryhmällä tai erityislautakunnalla (VTV 1994, 32, 47-48, 68). 66 Kollegioiden ja johtokuntien suora vertaaminen on tarkkaan ottaen mahdotonta, koska johtokunnan (ohjaus ja valvonta) ja kollegioiden tehtävät (valitusasiat, lainkäyttö) ovat erityyppiset. Tulos kertookin lähinnä siitä, että nykyinen tehtäväasettelu koetaan mielekkäämpänä.

79 ministeriövirkamiehen mielestä säännöksistä aiheutuu huomattavia esteitä 67 (1,5%). Jäsenten enemmistön mielestä (59,7%) ministeriön näkemys välittyy johtokuntaan hyvin. Kysymys lienee jossain määrin ongelmallinen, sillä peräti kolmannes jäsenistä ei osannut ottaa asiaan kantaa (31,0%) 68. Huonona tilannetta piti 9,3% vastaajista. Muutostarvetta säännöksissä näki ainoastaan 16,4% johtokuntien jäsenistä, ministeriövirkamiehistä 20,9% ja ministeriöohjaajista 18,8%. Johtokunnan jäseniltä tiedusteltiin myös sitä, saako johtokunta riittävästi tietoa ministeriön käsityksistä ja ministeriön haluamista toiminnan muutoksista nimenomaan ministeriön edustajan johtokuntajäsenyyden kautta (taulukko 17 viereisellä sivulla). Tilannetta hyvänä pitävien määrä oli entisellään (59,7% vs. 58,8%); sen sijaan tilannetta huonona pitävien ja epätietoisten välinen suhde on muuttunut siten, että tiedonkulkuun avoimesti pessimistisemmin suhtautuvia oli enemmän (9,3% vs. 17,3%). Tiedonkulkua riittämättömänä pitävien mielestä ministeriön edustajaa ei joko ole, ministeriön kantaa ei esitetä tai edustaja ei tiedä ministeriön kantaa. Ministeriöohjaajien käsityksen mukaan tieto välittyy ministeriön edustajan kautta pääasiassa hyvin (53,3%). Huonona tilannetta piti 20,0% ja epäselvänä 26,7% ministeriöohjaajista. Aineiston perusteella ministeriön ja johtokunnan välinen suora vuoropuhelu on suhteellisen vähäistä. Vuoropuhelua piti toimivana 38,7% johtokuntien jäsenistä ja 35,7% ministeriöohjaajista, toimimattomana vastaavasti 25,1% ja 37,5% vastanneista. Suuri 'ei osaa sanoa' -vastausten osuus johtokunnissa (36,2%) kertoo siitä, että ajatus vuoropuhelusta on varsin vieras (ministeriöohjaajilla 25,0%). Joka tapauksessa aineistosta voidaan päätellä, että ministeriön kanta välittyy johtokuntaan paremmin ministeriön edustajan kuin johtokunnan ja ministeriön käymien suorien keskusteluiden kautta. 67 Ministeriöohjaajat suhtautuivat jääviyssäännöksiin seuraavasti: 40,6% ei aiheuta esteitä, 31,3% tullaan toimeen, 12,5% huomattavia esteitä ja 15,6% ei vastausta. 68 Ministeriöohjaajista näkemyksen välittymistä piti hyvänä 50,0%, huonona 28,1% ja kantaansa ei osannut sanoa 21,9%. Johtokuntien jäseninä toimivat ministeriön virkamiehet näkivät tilanteen kaikkein valoisimpana: heistä peräti 83,1% oli sitä mieltä, että ministeriön näkemys välittyy hyvin johtokuntaan.

80 Taulukko 17: Ministeriön näkemyksen välittyminen johtokuntaan ministeriön edustajan johtokuntajäsenyyden kautta (organisaatiotyypeittäin) Tiedonsaannin riittävyys Saa EOS Ei saa Yhteensä Keskushallinto 85 38 30 153 % 55,6 24,8 19,6 100,0 Rahastot 18 4 1 23 % 78,3 17,4 4,3 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 47 21 16 84 % 56,0 25,0 19,0 100,0 Liikelaitokset 13 3 1 17 % 76,5 17,6 5,9 100,0 Yhteensä 163 66 48 277 % 58,8 23,8 17,3 100,0 Vastaajilta tiedusteltiin vielä sitä, tuleeko ministeriön näkemys kenties esille muuta kautta kuin mahdollisen johtokuntajäsenyyden tai johtokunnan ja ministeriön välisten keskusteluiden kautta. Kysymykseen vastasi vajaa viidennes (18,8%) johtokuntien jäsenistä, ja vastauksissa voidaan erottaa kolme pääluokkaa: tieto saadaan omien henkilökohtaisten kontaktien ja verkoston avulla (20/55), tieto saadaan viraston johdon tai johtokunnan puheenjohtajan kautta (20/55) tai tulosohjauksen yhteydessä syntyvän kirjallisen aineiston perusteella (6/55). Ministeriöohjaajien (28%) mukaan tieto kulkee myös viraston johdon kautta (5/9), tulosohjausprosessin myötä (3/9) ja vain yhdessä tapauksessa erityisesti johtokunnan puheenjohtajan kautta (1/9). Toisin sanoen ministeriöt ovat tottuneet asioimaan enimmäkseen virastopäällikön, eivät johtokunnan puheenjohtajan kanssa. Ministeriöohjaajien käsityksen mukaan kolmannes johtokuntien puheenjohtajista omaa tosiasiallisesti välittäjän tai yhdyshenkilön roolin ministeriön ja johtokunnan välissä (32,3%). Sen sijaan kaksi kolmannesta piti tällaista roolia yleensä ottaen sopivana johtokunnan puheenjohtajalle (66,7%).

81 Ministeriöohjaajilta kerätyn aineiston perusteella ministeriön kannanottojen valmisteleminen näyttää puutteelliselta. Yhdessä tapauksessa johtoryhmä on mukana kannan muodostamisessa (4,5%), kahdessa tapauksessa ministeri (9,1%), ministeriön ylin virkamiesjohto kuudessa tapauksessa (27,3%) ja ohjausvastuussa oleva virkamies kymmenessä tapauksessa (45,5%). Seitsemän vastaajaa oli sitä mieltä, että kukaan em. tahoista ei ole yleensä valmistelussa mukana, vaan kyse on pikemminkin johtokunnan jäsenenä olevan virkamiehen henkilökohtaisesta näkemyksestä (31,8%). 3.7.2 Strategiakapasiteetti Johtokuntien jäsenistä keskimäärin puolet (48,6%) oli sitä mieltä, että ministeriöillä oli näkemystä (ns. strategiakapasiteettia) siitä mihin suuntaan viraston toimintaa tulee ohjata (taulukko 18). Tämä vaihteli ministeriöittäin siten, että strategiakapasiteetiltaan vahvimmaksi arvioitiin valtiovarainministeriö. Suurehko 'vaikea sanoa' vastausten lukumäärä kertoo osaltaan kysymyksen vaikeudesta. Taulukko 18: Ministeriöiden strategiakapasiteetti hallinnonaloittain Kyllä Vaikea sanoa Ei Yht. KTM 29 18 1 48 % 60,4 37,5 2,1 100,0 LM 18 16 3 37 % 48,6 43,2 8,1 100,0 MMM 17 25 8 50 % 34,0 50,0 16,0 100,0 OPM 21 27 5 53 % 39,6 50,9 9,4 100,0 STM 17 10 5 32 % 53,1 31,3 15,6 100,0 VM 23 11 3 37 % 62,2 29,7 8,1 100,0 Muut 15 12 4 31 % 48,4 38,7 12,9 100,0 Yhteensä 140 119 29 288 % 48,6 41,3 10,1 100,0

82 Asia on relevantti siitä syystä, että mikäli ministeriöllä ei ole strategiakapasiteettia, se ei voi myöskään välittyä johtokuntaan. Toisin sanoen kyse ei ole välttämättä johtokuntien kyvyttömyydestä toimia omistajaohjauksen instrumentteina (s. 73), vaan kyse on yhtä hyvin ministeriöiden puutteellisesta ohjauskyvystä tai puutteellisesta panostamisesta johtokuntiin. Kysymys strategiakapasiteetista on tietysti paljon monimutkaisempi asia eikä siihen saada lopullista vastausta kysymällä asiaa johtokunnan jäseniltä, vaan asia vaatisi oman tutkimuksensa. 3.7.3 Johtokuntapolitiikan mahdollisuudet Kuten ministeriöohjaajien vastausten perusteella luodusta kuviosta 14 ilmenee, ministeriöillä ei ole yhtenäistä linjaa siitä, miten johto-organisaatioita käsitellään. Ministeriöiden eri osastot noudattavat omia linjauksiaan (68,8%), eikä erityisestä johtokuntapolitiikasta voida puhua. 80 70 60 Frekvenssi (%) 50 40 30 20 10 0 Vaihtelee osastoittain Vaikea sanoa Yhteisesti sovittu linja Vakiintunut käytäntö Kuvio 14: Ministeriöiden johtokuntapolitiikan yhtenäisyys Ministeriöohjaajat suhtautuivat varauksella yhtenäiseen valtioneuvostotasolla määriteltyyn johtokuntapolitiikkaan. Puolet vastaajista oli sen puolesta (40,6%), puolet joko

83 sitä vastaan (34,4%) tai epävarmoja kannastaan (25,0%). Hallinnonaloittain tarkasteltuna liikelaitosten ohjaajat olivat eniten yhtenäisen johtokuntapolitiikan puolesta (100%), suurin epäilys asiaan kohdistui tutkimus- ja kehittämislaitosten ohjaajien taholta (vastaan 63,6%). Arvioijien käsityksen mukaan johtokuntapolitiikalle olisi selkeästi tarve, sillä johtokuntien tosiasiallinen asema, suhde tulosohjausjärjestelmään ja jäsenten vastuu kaipaavat täsmentämistä. Sen sijaan nykyisessä valtionhallinnossa ei voida käyttää yhtä, kaikille organisaatioille sopivaa linjausta. Johtokuntapolitiikan tulee vahvistaa tietyntyyppisten virastojen johtokuntien asemaa, mutta se voi tarkoittaa joissain tapauksissa myös johtokunnan lakkauttamista ja vaihtoehtoisten organisointimallien käyttöönottoa (esim. päällikkövirasto, jonka yhteydessä avainasiakasryhmä). Tarkemmin arvioijien suosituksista ks. s. 93-97. 3.8 Johtokuntatyöskentelyn kehittäminen Johto-organisaatiotyöskentelyn kehittämiseksi soveltuvat samat menetelmät kuin ylimmän johdon ja johtoryhmätyöskentelyn kehittämiseen (valmennus, koulutus, palaute). Johto-organisaation tulee asettaa itselleen tavoitteet ja seurata niiden toteutumista (Hirvonen et al. 1998, 131-142). Johtokuntatyöskentelyä voidaan tehostaa mm. teemakokousten, tutustumiskäyntien, koulutuksen ja valmennuksen sekä erityisesti itsearvioinnin avulla. 3.8.1 Teemakokoukset Eräs keino hallitustyöskentelyn syventämiseksi on erillisten teemakokousten tai strategiapalavereiden pitäminen 69. Taulukon 19 perusteella teemakokousten pitäminen on yleisintä liikelaitoksissa (84,2%) ja vähäisintä varsinaisessa keskushallinnossa (52,9%). Ohjaavan ministeriön edustajia ei kokouksiin kuitenkaan osallistu: vain 20,8% jäsenis- 69 Teemakokouksia pidetään valtaosassa suuryhtiöiden hallituksista (91%), ja ne koskevat yleensä yhtiön strategiaa (32%), budjettia (26%) tai tilinpäätöstä (20%) (Hirvonen et al. 1998, 217).

84 tä kertoi, että strategiakokouksia pidetään yhdessä ministeriön virkamiesten kanssa 70. Ainoa poikkeus aineistossa oli kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonala, jossa ministeriön ja johtokunnan yhteiset teemakokoukset olivat merkittävästi muita yleisempiä (55,3%). Taulukko 19: Teemakokousten pitäminen organisaatiotyypeittäin On pidetty Ei ole pidetty Yhteensä Keskushallinto 81 72 153 % 52,9 47,1 100,0 Rahasto 14 9 23 % 60,9 39,1 100,0 Tutkimus- tai kehittämisl. 55 35 90 % 61,1 38,9 100,0 Liikelaitos 16 3 19 % 84,2 15,8 100,0 Yhteensä 166 119 285 % 58,2 41,8 100,0 Tarkasteltaessa teemakokousten sisältöä huomataan, että useimmiten aiheet liittyvät viraston toimintastrategiaan (34% vastaajista), tärkeimpien tehtäväalueiden (22%) ja perustehtävän (18%) määrittelemiseen. Jonkin verran on käsitelty tärkeitä kehittämishankkeita ja investointeja (12%) sekä organisaatiomuutosasioita (9%), mutta muista tehtävistä ei ole pidetty erillisiä kokouksia. Yleisimpiä teemakokoukset olivat liikelaitoksissa, joiden jäsenistä peräti 68,4% oli osallistunut toimintastrategiakokoukseen. Sen sijaan tulossopimus- ja tilintarkastusasioihin keskittyminen on ollut hyvin vähäistä. 3.8.2 Tutustumiskäynnit Toinen keino tehostaa johtokunnan toimintaa on järjestää tutustumiskäyntejä virastoon tai virastoa lähellä oleviin yrityksiin. Suuryhtiöiden hallituksissa yrityskäynnit ovat 70 Havainto saa tukea ministeriöohjaajia koskevasta aineistosta, jonka mukaan ministeriön johto ja johtokunta pitävät yhteisiä strategiakokouksia 32,3% tapauksista.

85 melko yleisiä (61%), ja ne ovat omiaan parantamaan hallitustyöskentelyn ilmapiiriä (Hirvonen at. al. 1998, 217). Aineiston perusteella tällaisia käyntejä on tehty etenkin liikelaitoksissa (61,6%). Käynnit ovat tyypillisempiä budjetiltaan tai henkilöstöltään suurten virastojen johtokunnille. Vierailut ovat kohdistuneet pääasiassa viraston eri osastoille, alueellisiin yksiköihin ja viraston asiakkaina toimiviin yrityksiin. Eri käyntejä mainittiin 107 kappaletta (36,5%), joista kymmenkunta tehtiin ulkomaille. Ne vastaajat, joilla oli kokemusta käynneistä, pitivät niitä joko erittäin hyödyllisinä (53,2%) tai melko hyödyllisinä (41,4%). Taulukko 20: Virasto-, yritys- ym. käynnit organisaatiotyypeittäin On tehty Ei ole tehty Yhteensä Keskushallinto 58 96 154 % 37,7 62,3 100,0 Rahasto 11 12 23 % 47,8 52,2 100,0 Tutkimus- tai kehittämisl. 47 45 92 % 51,1 48,9 100,0 Liikelaitos 11 7 18 % 61,1 38,9 100,0 Yhteensä 127 160 287 % 44,3 55,7 100,0 3.8.3 Koulutus ja valmennus Vain murto-osa johtokuntien jäsenistä uskoi (16,6%) konsultin tarjoaman valmennuksen voivan tehostaa johtokunnan työskentelyä (ministeriöohjaajista 73,1%; ks. taulukko 21 seuraavalla sivulla). Arvioijien käsityksen mukaan johto-organisaatiotyöskentelyä koskeva koulutus tai valmennus voisi olla varsin hyödyllistä ja tarpeellista erityisesti varsinaisen keskushallinnon virastoissa ja laitoksissa, koska niiden toimivuudessa havaittiin merkittäviä ongelmia. Osa koulutusta on johtokunnan jäsenen perehdyttäminen viraston toimintaan, mistä johtokunnan puheenjohtajan ja virastopäällikön pitää huolehtia (kirjallinen materiaali, tutustumiskäynnit tärkeimpiin yksikköihin ja avainhenki-

86 löihin). Koulutusta voidaan antaa myös hallitustyöskentelyn yleisiin realiteetteihin ja käytäntöihin perehtymiseksi. Kolmas kehittämiskeino on valmentaa koko johtokuntaa ryhmänä. Taulukko 21: Johtokunnan toiminnan tehostaminen esim. konsultin tarjoaman valmennuksen avulla (organisaatiotyypeittäin) Johtokuntien jäsenet Ministeriöohjaajat Kyllä Ei EOS Yht. Kyllä Ei EOS Yht. Keskushallinto 34 61 61 156 8 3 11 % 21,8 39,1 39,1 100,0 72,7 27,3 100,0 Rahasto 19 4 23 1 1 % 82,6 17,4 100,0 100,0 100,0 Tutkimus- tai kehitt. 8 53 30 91 6 2 2 10 % 8,8 58,2 33,0 100,0 60,0 20,0 20,0 100,0 Liikelaitos 6 7 6 19 4 4 % 31,6 36,8 31,6 100,0 100,0 100,0 Yhteensä 48 140 101 289 19 2 5 26 % 16,6 48,4 34,9 100,0 73,1 7,7 19,2 100,0 3.8.4 Itsearviointi Neljäs käyttökelpoinen menetelmä johtokuntatyöskentelyn kehittämiseksi on toiminnan itsearviointi. Huomion kiinnittäminen omiin työtapoihin on aina omiaan parantamaan työskentelyn laatua. Johtokuntatyöskentelyn itsearviointia oli selkeästi havaittavissa vain muutamassa johtokunnassa 71. Yli puolet vastaajista (50,5%) oli sitä mieltä, että johtokunta ei lainkaan arvioi omaa toimintaansa. Satunnaisena arviointia piti 39,2% ja säännöllisenä 10,2% vastaajista. Itsearvioinnin ja johtokunnan yleisen toimivuuden välillä on mielenkiintoinen yhteys: mitä säännöllisempänä johtokunnan itsearviointia pidetään, sitä toimivampana johtokuntatyöskentely nähdään. Säännöllisesti oman toimin- 71 Itsearviointi ei ole vielä kovin laajaa yhtiöiden hallituksissakaan, joista 26% arvioi säännöllisesti toimintaansa (Hirvonen et al. 1998, 221).

87 tansa arvioivien johtokuntien toimivuus oli kaksinkertainen niihin verrattuna, jotka eivät arvioineet omaan toimintaansa lainkaan (63,2% vs. 34,2%). Valtionhallinnossa itsearviointi tarkoittaa käytännössä omasta toiminnasta keskustelua, mitään tarkempaa menetelmää ei ole käytetty. Hallitustyöskentelyssä on käytetty seuraavanlaista yksinkertaista mutta tehokasta menetelmää: aluksi hallitus määrittelee työnsä päämäärät ja periaatteet (esim. toimintastrategia, avainhenkilöt ja valvonta). Seuraavaksi hallitus määrittelee puheenjohtajan ja jäsenen toimintaan liittyvät oleelliset kysymykset. Itsearviointi tapahtuu siten, että jokainen hallituksen jäsen täyttää lomakkeen kaikista jäsenistä itsensä mukaan lukien. Lomakkeista tehdään yhteenveto, johon merkitään esimerkiksi arvioiden keskiarvo, ylin ja alin arvio sekä mahdolliset sanalliset kommentit. Puheenjohtaja saa kaikki arvioinnit, ja kukin jäsen omansa. Puheenjohtajan tulisi keskustella kahdenkesken jokaisen jäsenen kanssa arvion tuloksista ja odotuksista hallitustyöskentelyä kohtaan (Hirvonen et al. 1998, 134-137) 72. 3.9 Johtokunnan sihteerin taustatietoja Johtokunnan sihteerin tehtäviin käytetään yleensä alle kaksi työpäivää kuukaudessa (86,2%). Sihteerien sukupuolijakauma on tasainen: runsas puolet sihteereistä on miehiä (58,1%) ja toinen naisia (41,9%). Suhteessa eniten miehiä oli kauppa- ja teollisuusministeriön alaisten virastojen johtokuntien sihteereinä (83,3%), naisia puolestaan opetusministeriön alaisuuteen kuuluvissa virastoissa (70,0%). Kaikkien liikelaitosten hallitusten sihteerit ovat miehiä. Iältään sihteerit ovat keskimäärin 50-vuotiaita. Yleisin yksittäinen sihteerin virkanimike on hallintojohtaja. Valtaosa sihteereistä oli suorittanut maisterin tutkinnon (82,0%), yksi tohtorin tutkinnon (1,6%) ja kaksi lisensiaatin tutkinnon (3,3%). Lopuilla oli opistotason koulutus (13,1%). Yleisimmät koulutusalat ovat oikeustieteellinen (33,9%) ja yhteiskuntatieteinen/valtiotieteellinen (26,2%). 72 Myös muunlaisia arviointimenetelmiä on olemassa, esim. johtoryhmätyöskentelyä kokonaisuutena ja yksilöinä arvioivat kysymyspatterit ovat soveltuvilta osin käyttökelpoisia (Porenne - Salmimies 1996, 134-135, 202-219; vrt. myös Lainema 1998, 147-148.).

88 1 Myös muunlaisia arviointimenetelmiä on olemassa, esim. johtoryhmätyöskentelyä kokonaisuutena ja yksilöinä arvioivat kysymyspatterit ovat soveltuvilta osin käyttökelpoisia (Porenne - Salmimies 1996, 134-135, 202-219; vrt. myös Lainema 1998, 147-148.). Aktiivisinta yhteyttä sihteeriin pitivät viraston päällikkö 73 (86,4%) sekä johtokunnan puheenjohtaja (55,9%). Johtokunnan jäsenten yhteydenottoja leimaa suurempi tilannesidonnaisuus (86,9%), samoin kuten ministeriön (59,2%) ja henkilöstön edustajien (58,2%) yhteydenpitoa. Vähiten yhteydenottoja tuli ministeriöistä, joista 24,5% ei pitänyt lainkaan yhteyttä sihteeriin. 73 Valtaosa tapauksista on sellaisia, joissa johtokunnan sihteeri toimii virastopäällikön alaisena samassa virastossa. Eräs sihteeri nosti esille ristiriitatilanteen, jossa esimies painostaa sihteeriä muokkaamaan kokouspöytäkirjaa haluamaansa suuntaan. Sihteerin mukaan tällaiset erimielisyydet olisi helpompi ehkäistä käyttämällä ulkopuolista virkasihteeriä.

89 4 Johtopäätökset Yleiskuva uudistuksen vaikutuksista on ristiriitainen. Toisaalta johtokuntamalli on useissa tapauksissa selvästi jäntevöittänyt virastojen johtamista erityisesti liikelaitoksissa mutta myös tutkimus- ja kehittämislaitoksissa. Sen sijaan monissa ns. varsinaisen keskushallinnon virastoissa johtokunta jää usein käyttämättömäksi voimavaraksi, jota ei eri syistä johtuen osata hyödyntää. Erityisesti virastopäällikön suhtautuminen vaikuttaa ratkaisevalla tavalla johtokunnan toimintaedellytyksiin. Virastopäällikön toimiminen johtokuntansa puheenjohtajana johtaa yleensä heikosti toimiviin johtokuntiin. Tällainen tilanne on hankala myös siitä syystä, että yhtenä johtokunnan keskeisenä tehtävänä on viraston johdon toimien valvonta. Toinen tärkeä selkeyttämistä kaipaava seikka on johtokuntatyöskentelyn suhde tulosohjaukseen. Ministeriöohjaus toteutuu pitkälti tulosohjauksen kautta, eikä ministeriöillä ole selkeää johtokuntapolitiikkaa (johtokunnat eivät tiedä mitä ministeriö niiltä odottaa). Kyse on kahdesta erilaisesta ohjausjärjestelmästä, jotka ovat osiltaan päällekkäisiä ja usein täysin toisistaan irrallisia. Puutteellinen kytkentä tulosohjausjärjestelmään vie johtokunnalta tosiasiallisen päätöksentekijän roolin. Toisaalta kaikkien virastojen johtamisessa ei välttämättä tarvita johtokuntaa. Niissä yhteiskuntapoliittinen ohjaus hoituu tulosohjauksen kautta, ja asiantuntemusta voidaan täydentää sidosryhmät kokoavalla neuvottelukunnalla tai asiakkaiden näkökulmat esiintuovalla avainasiakasryhmällä. Arvioinnissa käytetyn empiirisen kyselyaineiston perusteella voidaan tehdä useita tarkentavia johtopäätöksiä, jotka on esitetty alla numeroituna luettelona. Johtopäätösosio on pidetty erillään arvioijien suosituksista, jotka esitetään luvussa viisi. 1. Keskusvirastojärjestelmän lakkauttamisen yhteydessä toteutettu kollegioiden korvaaminen johtokunnilla on muodollisena uudistuksena viety läpi, ja johtokuntajärjestelmä on käytössä yli 60 valtion keskushallinnon yksikössä. Kymmenkunta virastoa on edelleen päällikköjohtoisia. Liikelaitosten johto-organisaationa toimii hallitus. Eniten johto-organisaatioita on käytössä kauppa- ja teollisuusministeriön (12), maaja metsätalousministeriön (11) ja opetusministeriön (10) hallinnonaloilla.

90 2. Johtokuntien muodolliseen asemaan liittyvät käytännöt vastaavat melko hyvin yritysten hallitustyöskentelyssä omaksuttuja käytäntöjä. Johto-organisaatioiden jäsenten lukumäärä vaihtelee 5-11 henkilön välillä. Hallitustyöskentelyä käsittelevässä kirjallisuudessa johtokunnan optimikokona pidetään tavallisesti seitsemää henkeä. Havainto saa tukea myös arvioinnissa käytetystä aineistosta: Seitsemää jäsentä suuremmissa johtokunnissa poissaolot kasvavat siten, että johtokunnan koosta riippumatta kokouksissa on keskimäärin paikalla seitsemän henkeä. Johtokuntatyöskentelyyn panostaminen koettiin liian vähäiseksi. Liki puolet johtokuntien jäsenistä katsoi erittäin tärkeäksi lisätä ajankäyttöä ja perehtymistä viraston asioihin. 3. Johtokuntien toimikausi on yleensä kolme tai neljä vuotta. Ne asetetaan valtioneuvoston (62,9%) tai ao. ministeriön toimesta (37,1%). Johtokuntien asettamiskäytännöissä on havaittavissa jossain määrin epäsystemaattisuutta. Yleensä merkittävimpien johtokuntien asettamispäätös on viety valtioneuvostoon, mutta monen erittäin suuren viraston johtokunnan asettaminen tapahtuu yhä ministeriössä (25,0%). Nykyinen käytäntö ei ole yhtenäinen eikä perustu johdonmukaisiin periaatteisiin. 4. Aineiston perusteella uudistus on vienyt valtionhallinnon johtamisjärjestelmää oikeaan suuntaan, mutta monissa tapauksissa uudistus on jäänyt puolitiehen tai jopa näennäiseksi. Valtaosa johtokuntien jäsenistä ja puheenjohtajista piti uudistusta tarpeellisena (90,7%). Aiempaa kollegiojärjestelmää piti parempana vain muutama yksittäinen vastaaja (3,1%). Toimivinta johto-organisaatiotyöskentely oli liikelaitoksissa (100%) sekä tutkimus- ja kehittämislaitoksissa (77%). Sen sijaan varsinaisissa keskushallinnon virastoissa ja laitoksissa toimiviksi arvioitiin vain joka viides johtokunta (20%). Nämä johtokunnat eivät selvästikään toimi sellaisena strategisen päätöksenteon yksikkönä kuin miksi ne on tarkoitettu. Aineiston perusteella ongelmat liittyvät puheenjohtajan rooliin, suhteeseen tulosohjausjärjestelmään sekä jäsenten valintaperusteisiin. 5. Uudistuksen tavoitteena oli luoda johtokunnalle strateginen rooli siirtämällä yksittäiset hallintoasiat johtokunnan ulkopuolelle. Johtokunnan ydintehtävänä on päättää viraston linjaratkaisuista, mikä edellyttää kykyä irtaantua ja arvioida viraston johdon näkemyksiä (kyseenalaistaminen ja tukeminen). Muodollisesti johtokuntien tehtävät

91 on määritelty ko. virastoa koskevissa säännöksissä. Arvioinnissa käytetyn aineiston perusteella itse agendan muuttaminen on onnistunut, sillä johtokunnissa käsitellään etupäässä viraston talousasioita ja toimintastrategiaa. Sen sijaan asioiden käsittelytapaa kritisoitiin siitä, että asiat tuodaan johtokuntaan liian myöhäisessä vaiheessa ja liian pitkälle valmisteltuna. Johtokunnan jäsenet pitävätkin todellista vaikutusvaltaansa pienempänä kuin mitä tehtävien käsittelylaajuus edellyttäisi. 6. Johtokunnan jäsenet haluaisivat olla aiempaa selkeämmin mukana virastopäällikön ja viraston ylimmän johdon valinnassa joko lausunnon antajana tai ehdotuksen tekijänä. Oikeus valita ja tarvittaessa myös erottaa johtaja on yritysten hallitustyöskentelyn ydinkysymyksiä. Tämä valtaoikeus korostaa hallituksen asemaa, ja tekee johtajan aseman hallituksen luottamuksesta riippuvaiseksi. Valtionhallinnon johtokuntajärjestelmässä viraston päällikkö ei ole vastaavanlaisen vastuumekanismin alainen. 7. Toinen selkeä ongelma johtokuntien työskentelyssä on se, että tulosohjaukseen liittyvät asiat eivät nouse asian tärkeyden vaatimalla tavalla johtokunnan asialistalle. Tulosneuvottelut käydään pääsääntöisesti suoraan ministeriön ja viraston johdon välillä. Toisin sanoen sekä tulostavoitteista että niiden saavuttamiseksi tarvittavista voimavaroista päätetään johtokunnan ulkopuolella. Johtokuntia informoidaan neuvotteluista ja ne käsittelevät usein myös tulossopimusehdotuksia, mutta kokonaisuutena arvioiden ne jäävät sivustakatsojan rooliin. 8. Puheenjohtajien valintaperusteet ovat johtokunnan tosiasiallisen aseman kannalta tärkeitä. Johtokuntien puheenjohtajien valintaperusteet näyttävät jääneen enemmän tai vähemmän satunnaisiksi. Mitään määriteltyjä periaatteita tai virastojen ja laitosten merkittävyyteen perustuvaa luokitusta ei ole käytetty. Aineiston perusteella puolet puheenjohtajista on ministeriöistä ja loput tasaisesti muista virastoista ja laitoksista, valtionyhtiöistä ja liikelaitoksista sekä tutkimus- ja kehittämislaitoksista. Vain kaksi puheenjohtajaa tuli julkisen hallinnon ulkopuolelta. Parhaiten menestyivät pääjohtaja- ja osastopäällikkötason taustan omaavien puheenjohtajien vetämät johtokunnat. Tätä tasoa alempien puheenjohtajien vetämien johtokuntien toimivuus koettiin selkeästi heikommaksi.

92 9. Johtokunnan jäsenten valintaperusteita leimaa samanlainen epäsystemaattisuus kuin puheenjohtajienkin valintaperusteita. Puolet vastaajista katsoi tulleensa valituksi sen perusteella, että he edustivat jotain tahoa (44,1%), loput asiantuntemuksen (22,4%) tai edustavuuden ja asiantuntemuksen yhdistelmän (27,2%) johdosta. Valinnassa täytyy ottaa huomioon myös sukupuolten tasapuolinen edustus sekä henkilöstön edustus. Nykyisessä johtokuntatyöskentelyssä korostuu asiantuntijuus. Johtokuntien jäsenet pitivät tärkeimpänä vastuumuotona asiantuntijavastuuta (70,6%). Nimittäjälle vastuussa katsoi olevansa vain kolmasosa vastaajista (34,1%). Johtokunnissa ei ole juurikaan liikkeenjohdollista kokemusta, eivätkä johtokuntien jäsenet arvosta sitä. 10.Ministeriöiden edustus johtokunnissa on vaikea kysymys. Vajaa neljännes johtokuntien jäsenistä on ministeriöissä työskenteleviä virkamiehiä (22,8%). Näistä kaikkiaan hieman yli puolet (59,7%) on peräisin ohjausvastuussa olevasta ministeriöstä, ja vajaa puolet (40,3%) muista ministeriöistä. Ministeriössä ohjausvastuussa oleva virkamies (tyypillisesti osastopäällikkö) ei voi esteellisyyssäädöksistä johtuen olla mukana alaisensa hallinnon johtoelimissä. Ministeriöohjauksen pääkeinona on tulosohjaus, mikä periaatteessa vähentää ministeriöiden tarvetta vaikuttaa suoraan viraston johtamiseen. Ohjaavan ministeriön edustajan poissaolo on omiaan selkeyttämään valvonta- ja vastuusuhteita. Muiden ministeriöiden tai ohjaavan ministeriön toisten osastojen virkamiesten nimittämiselle ei ole muodollisia esteitä, mutta heidän nimittämisessään täytyy harkita mitä lisäarvoa heidän osaamisensa toisi virastolle. Tällaisessa tapauksessa henkilö tulee nähdä ministeriöroolistaan irrallisena asiantuntijana. 11.Ministeriön edustajan poissulkeminen johtokuntatyöskentelystä on omiaan heikentämään tiedonkulkua viraston ja ministeriön välillä. Nykyisellään alle puolet johtokunnista lähettää ratkaisupöytäkirjansa ministeriöön. Tiedonvaihtoa ja yhteydenpitoa on mielekästä tehostaa siten, että esittelylistat ja kokouspöytäkirjat lähetettäisiin aina ministeriön tiedoksi. Toisaalta myös ministeriöiden tulisi itse olla aktiivisempia johtokunnan suhteen mm. epämuodollisella yhteydenpidolla johtokunnan puheenjohtajaan ja sihteeriin.

93 5 Suositukset Arvioijien käsityksen mukaan johtokuntajärjestelmä on valinnan edessä. Periaatteessa valittavana on kolme vaihtoehtoa: (1) johtokuntia heikennetään tai ne poistetaan kokonaan, (2) annetaan tilanteen olla entisellään tai (3) johtokuntien asemaa vahvistetaan. Tulosohjausjärjestelmä on parantanut ministeriöiden ohjauskykyä, joten johtokunta ei ole valtion 'omistajaohjauksen' kannalta välttämätön instrumentti. Toisaalta tulosohjauksen vastuumekanismien kehittymättömyys ja ministeriöiden strategiakapasiteetissa olevat puutteellisuudet puolustaisivat johtokuntien käyttökelpoisuutta. Johtokunta voi parhaimmillaan valvoa ja kyseenalaistaa viraston johdon toimintaa sekä myös tukea johtoa erityisesti muutostilanteissa. Johtokunta on tarpeellinen vastapaino viraston johdon kasvaneille valtaoikeuksille. Nykytilannetta voitaisiin luonnehtia eräänlaiseksi välivaiheeksi: johtokunnista ei ole suurta hyötyä, mutta ei suurta haittaakaan. Johtokunnat ja hallitukset ovat parempi johtamisjärjestelmä kuin aiemmat kollegiot, mutta järjestelmän koko potentiaalia ei osata hyödyntää. Asiat voivat korjaantua hitaasti ministeriöiden ja laitosten omien oppimisprosessien myötä, mutta kehitystä on mahdollista myös tukea selkeän johtokuntapolitiikan avulla. Johtokuntapolitiikka ei voi kuitenkaan olla täysin yhtenäistä: osassa virastokenttää ohjaus hoituu riittävän hyvin tulosohjausjärjestelmän avulla (olettaen että sidosryhmille on luotu asianmukaiset palautemekanismit esimerkiksi avainasiakasryhmän välityksellä), osassa johtokunnista on selkeästi hyötyä. Arvioijat suosittelevatkin, että ministeriöt kävisivät alaistensa virastojen johtokunnat läpi tapaus kerrallaan viimeistään siinä vaiheessa, kun johtokunnille asetettu määräaika päättyy. Niissä tapauksissa missä johtokunnan asemaa on mielekästä vahvistaa, tulee ennen kaikkea selkeyttää puheenjohtajien ja jäsenten valintaperusteita, kirkastaa johtokunnan tehtäviä (erityisesti suhteessa tulosohjaukseen) sekä tukea johtokuntatyöskentelyä mm. valmennuksen ja johtokuntien itsearvioinnin avulla. 1. Kehittämisen pohjaksi tarvitaan virastojen ja laitosten merkitykseen ja tehtäviin perustuva rankkeeraus, joka ohjaa johtokuntien ja hallitusten muodostamista ja niille asetettaviin tavoitteisiin liittyviä ratkaisuja. Kyse on kriteeristöstä, joka tulee käydä läpi johtokuntien asettamisen yhteydessä ja niille annettuja tehtäviä määriteltäessä.

94 Tällaisia kriteereitä ovat paitsi vaikeasti määriteltävä viraston yhteiskuntapoliittinen merkitys, myös helpommin tarkasteltavat viraston koko (budjetti, henkilöstö), yleiset toiminnalliset tavoitteet (esim. asiakaspalvelu, tietotuotanto, tavaratuotanto ja normien soveltaminen) sekä viraston toimintaympäristö (esim. hallinnon sisäiset palvelut, markkinaperusteinen toiminta). On selvää, että nämä erilaiset vaateet edellyttävät erilaista osaamista ja erilaista johtamisotetta. Erilaisuuden tunnustamisen täytyy olla myös johtokuntapolitiikan lähtökohtana. 2. Rankkeerauksen perusteella yhteiskuntapoliittisesti ja/tai taloudellisesti merkittävimmiksi katsottujen virastojen johtokuntien muodostamisessa ja toimintatavoissa tulisi päästä lähemmäksi hallitustyöskentelyssä omaksuttuja valintakriteerejä ja toimintatapoja. Sellaisissa virastoissa, joiden tehtäväkenttä on suppea (suorittava työ, palvelutehtävät) ei johtokuntaa tarvita välttämättä lainkaan. Olennaista on se, missä määrin todellista päätösvaltaa jää tulosohjaavan ministeriön ja tulosohjatun viraston väliin. Jos niiden väliin ei jää strategista liikkumavaraa, on päällikkövirasto täysin perusteltu ratkaisu. Tällaisissa tapauksissa on kuitenkin perusteltua varmistaa virastolle keskeisten sidosryhmien näkökantojen esilletulo esim. avainasiakasryhmän kautta (palvelujen arviointi). Käytännössä tämä vaihtoehto edellyttää ministeriöiden ohjausotteen laadullista parantumista ja ministeriöiden johtavien virkamiesten osallistumista tulosneuvotteluihin. 3. Johtokuntien puheenjohtajien tulisi vastata asemaltaan ja ominaisuuksiltaan viraston ylimmän johdon tasoa. Vahva puheenjohtaja voi toimia sekä eräänlaisena virastopäällikön lähiesimiehenä että kanavoida ministeriön näkemyksiä virastojen strategiseen päätöksentekoon. Johtokuntien puheenjohtajien valinnassa tulisi kiinnittää erityistä huomiota monipuoliseen kokemukseen (senioriteetti). Käydyn esteellisyyskeskustelun ja sen perusteella tehtyjen säädösmuutosten perusteella on ilmeistä, että pyrittäessä painoarvoltaan merkittäviin puheenjohtajiin joudutaan enenevissä määrin turvautumaan muihin kuin ministeriöiden edustajiin. Tällöin ministeriön näkökohtien esilletulo perustuisi hyvään yhteistyöhön ulkopuolisen johtokunnan sekä erityisesti sen puheenjohtajan kanssa.

95 4. Edellinen ei saa kuitenkaan tarkoittaa ministeriöiden virkamiehille yleistä "virkakieltoa" johtoelintehtäviin. Esteellisyyssäännökset huomioiden, arvioijien mielestä ministeriöiden johtavat virkamiehet voisivat edelleenkin toimia johtokuntien puheenjohtajina ja ylipäätään osallistua virastojen johtoelimiin, mikäli heillä on viraston johtamisen näkökulmasta riittävästi annettavaa. Edunvalvontamalli ei tuo lisäarvoa virastojen johtamiselle ja johtaa helposti erilaisiin kiertojärjestelyihin. Toisin sanoen ministeriöiden tulee nähdä johtoelimen rooli ministeriön etujen valvojaa laajemmin. Ministeriön virkamiestä ei tulisi nimittää johtoelimeen pelkästään siitä syystä, että hän on ministeriön virkamies. 5. Ministeriöiden tulisi nykyistä perusteellisemmin paneutua johtokuntien jäsenten ja puheenjohtajien valintalinjauksiin. Ministeriöiden tulisi hakeutua yhteistyöhön pyrittäessä nostamaan johtokuntien jäsenten valintaperusteita ja itse valintaprosesseja esim. käsittelemällä asiaa kansliapäällikkökokouksissa. Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto ja henkilöstöosasto voisivat toimia asiantuntija-avun koordinoijana ja toimittajana sitä tarvitsevien ministeriöiden toimeksiannosta. Tavoitteena olisi muodostaa johtokuntiin liittyvää henkilöstöpolitiikkaa ja saada aikaan myös johtokuntien jäsenten kiertoa hallinnonalojen välillä. 6. Virastojen ja laitosten johtokunnat ja hallitukset tulisi pääsääntöisesti muodostaa ulkoisen hallituksen idean pohjalta. Tämä merkitsisi nykyiseen käytäntöön verrattuna sitä, että virastopäällikkö ei voisi toimia puheenjohtajana oman virastonsa johtokunnassa. Johtokunnan yhtenä tehtävänä on viraston johtamisen valvonta, mikä tekee rooliyhdistelmästä mahdottoman. Samasta syystä virastopäällikkö ei voi toimia myöskään johtokunnan jäsenenä. Arvioijien käsityksen mukaan virastopäällikön roolina olisi toimia asioiden esittelijänä, mikä käytännössä jättäisi hänelle - yhdessä johtokunnan puheenjohtajan kanssa - toimivaltaa johtokuntien ja hallitusten agendan muodostuksessa. Johtokunnan puheenjohtajan tulisi pitää yhteyttä erityisesti ministeriöön ja välittää ministeriön näkemykset johtokunnan tietoon. 7. Johtokunnan tehtävistä erityisen tärkeä on kytkentä tulosohjaukseen. Tulosohjauksessa lyödään lukkoon viraston keskeiset toimintastrategiat, joten niiden valmistelun täytyy olla olennainen osa johtokunnan työskentelyä. Johtokunnille tulisikin luoda

96 aktiivisempi rooli tulossopimusten laadinnassa, seurannassa ja sanktioinnissa. Erityisesti uutta otetta tarvittaisiin tulostavoitteiden ja viraston suoritusten välillä ilmenevien poikkeamien käsittelyssä. Tulosohjauksen joustava prosessi sinänsä mahdollistaisi sen, että johtokunta osallistuisi tiiviimmin asian käsittelyyn. Jos johtokunnan asemaa viraston johtoelimenä halutaan vahvistaa tulisi virastojen hallintoasetuksia tarkentaa siten, että nimenomaan johtokunnan tehtäväksi määriteltäisiin tulossopimusehdotuksen tekeminen. Johtokunnan puheenjohtajan tulisi yhdessä virastopäällikön kanssa allekirjoittaa lopullinen tulossopimus. Käytännön tulosneuvottelut voitaisiin käydä edelleen viraston päällikön ja ministeriöohjauksesta vastaavien virkamiesten välillä, mutta viraston päällikkö pitäisi sitoa em. tavalla johtokuntaan. 8. Tilintarkastuksen ja sen tuottamien kertomusten käsittely tulisi kytkeä kiinteämmin johtokuntien ja hallitusten työskentelyyn. Nykyisellään tilintarkastukseen liittyvät asiat painottuvat ainoastaan rahastoissa. Erityisten tilintarkastusjaostojen luominen johtokuntiin on yksi varteenotettava vaihtoehto joissain virastoissa. 9. Muista tehtävistä on tarpeen nostaa esille viraston päällikön ja muun ylimmän johdon valinta. Johtokuntien ja erityisesti niiden puheenjohtajien tulisi osallistua johdon valintaan ja irtisanomiseen valmistelevana ja esityksen tekevänä elimenä. Tämä muodostaisi pohjaa viraston johdon vastuuttamiselle. 10.Johtokuntien tulisi osallistua virastojen ja laitosten toiminnan arviointiin. Viraston kokonaisarvioinnin järjestäminen kuuluu ylemmän viranomaisen eli ministeriön tehtäviin, mutta johtokunta vastaa jatkotoimenpiteistä. Pienimuotoisemmat, tiettyä toiminnallista osa-aluetta koskevat arvioinnit soveltuvat paremmin johtokunnan tehtäväksi. Oman työskentelynsä kehittämiseksi johtokuntien on suositeltavaa järjestää teemakokouksia, tutustumiskäyntejä, perehdyttämiskoulutusta uusille jäsenille sekä laatia vuosittainen itsearviointi omasta toiminnasta. 11.Johtokuntien ja hallitusten palkkiot tulisi asettaa arvioitaviksi edellä selostetut nykyistä merkittävämmät tehtävät huomioon ottaen. Niiden tulisi soveltaen ja varovasti ottaa huomioon sivutoimisten puheenjohtajien ja jäsenten palkkiot valtionhallinnon kannalta vertailukelpoisissa yrityksissä. Edellä tarkasteltu virastojen ja laitosten

97 rankkeeraus voisi muodostaa pohjan myös palkkioiden määräytymiselle. Palkkio toimii paitsi korvauksena tehdystä työstä myös arvostuksen mittana. Erityisesti kilpailluilla markkinoilla toimivien valtionyhtiöiden ja liikelaitosten palkkioperusteiden tulee seurata yksityisen sektorin palkkiotasoa. 12.Mikäli johtokuntien tosiasiallista valtaa lisätään, täytyy myös vastuuseen kiinnittää aiempaa enemmän huomiota. Ensisijainen vastuuttamisen muoto olisi kytkeä johtokuntien jäsenyys viraston toiminnan tuloksellisuuteen. Toinen, radikaalimpi muoto olisi kytkeä johtokuntien jäsenet aiempaa selvemmin henkilökohtaisen taloudelliseen vastuuseen virastojen ja laitosten johtamisessa aiheutuneista taloudellisista menetyksistä. Tämän toteuttaminen vaatii vielä lisäselvityksiä. 13.Johtokuntatyöskentelyn tehostaminen vaatii johtokuntien puheenjohtajien ja jäsenten tieto- ja osaamistason varmistamista. Hallinnon kehittämisestä tukevasta konsultoinnista ja koulutuksesta vastaavien organisaatioiden, esimerkiksi hallinnon kehittämiskeskuksen (HAUS) ja alan konsulttiyritysten tulisi tuottaa modernia hallitustyöskentelyä koskevia koulutus- ja konsultointipalveluita virastojen ja ministeriöiden tarpeisiin. Koulutuksen päämuoto olisi johtokuntakohtaista valmennusta, jota tulisi tarjota erityisesti johtokuntien puheenjohtajille ja virastopäälliköille. 14.Johtokuntajärjestelmän kehittämisen tueksi tarvitaan vielä erillinen selvitys, jonka ytimenä on kansainvälinen vertailu Suomen kannalta relevantteihin maihin.

98 LÄHTEET Burke, Ronald: Women on Corporate Boards of Directors - A Needed Resource. Journal of Business Ethics 1997, Vol 16, Iss 9, pp 909-915. Daily, Catherine - Schwenk, Charles: Chief Executive Officers, Top Management Teams, and Boards of Directors - Congruent or Countervailing Forces? Journal of Management 1996, Vol 22, Iss 2, pp 185-208. Dornstein, Miriam: Boards of Directors Under Public Ownership: a Comparative Perspective. de Gruyter, Berlin 1988. Eisenberg, Theodore - Sundgren, Stefan - Wells, Martin: Larger Board Size and Decreasing Firm Value in Small Firms. Journal of Financial Economics 1998, Vol 48, Iss 1, pp 35-54. EOA 1993. Esteellisyyssäännösten kehittäminen. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus eduskunnalle 1993 vp - K 13. Helsinki 1993. Hajba, Sirpa: Yrityksen hallintoelinten kokoon vaikuttavista tekijöistä. Turun kauppakorkeakoulu. Hallinnon ja markkinoinnin laitos 3, Turku 1982. Hajba, Sirpa: Naiset suuryritysten hallintoelimissä. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja. Sarja Keskusteluja ja raportteja 1:1990. Turun kauppakorkeakoulun monistamo, Turku 1990. Hirvonen, Ahti - Niskakangas, Heikki - Wahlroos, Juha: Hyvä hallitustyöskentely. Toinen uudistettu painos. WSOY, Porvoo 1998. Hotti, Anne: Valtion keskushallinnon kollegiot ja johtokunnat. Valtiovarainministeriö, järjestelyosaston raportti 29.11.1985. Huther, Jeff: An Empirical Test of the Effect of Board Size on Firm Efficiency. Economics Letters 1997, Vol 54, Iss 3, pp 259-264. Jaanila, Kari: Pienten teollisuusyritysten hallitukset. Valtion painatuskeskus, Tampere 1986. Johnson, Jonathan - Daily, Catherine - Ellstrand, Alan: Boards of Directors - A Review and Research Agenda. Journal of Management 1996, Vol 22, Iss 3, pp 409-438. Kiviniemi, Markku - Hotti, Anne: Valtion keskushallinnon kollegiot ja johtokunnat. Hallinto 4/1986, s. 18-28. KM 1975:120. Valtion keskushallintokomitean osamietintö. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1975

99 KM 1978:22. Valtion keskushallintokomitean II osamietintö. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1978. KM 1985:2. Valtion liikelaitoskomitean mietintö. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1985. KM 1986:12. Hallinnon hajauttamiskomitea: Hallinnon hajauttaminen. 1.-2. p. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1986. KM 1989:8. Johto-organisaatiotoimikunta: Virastojen johtaminen. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1989. KM 1989:8b. Johto-organisaatiotoimikunnan mietinnön liite: Ohjautua vai johtaa. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1989. Lainema, Matti: Hallituksen strateginen rooli. WSOY, Juva 1998. Laosmaa, Martti - Joustie, Heikki: Johto-organisaatiohanke. Esiselvitys 27.1.1993. LM 27/1988. Tie- ja vesirakennuslaitoksen johto-organisaation sekä tiepoliittisen päätöksenteon uudistaminen. Liikenneministeriö, Helsinki 1988. Mace, Myles: Directors: Myth and Reality. Rev. ed. Harvard Business School Press, Boston 1987. Mellin, Terttu: Säädösselvitys keskushallinnon johto-organisaatioista. Julkaisematon selvitys. Valtiovarainministeriö, hallinnon kehittämisosasto 1998. Miettinen, Asko: Liikkeenjohtajien eettiset käsitykset - mikä muuttui kymmenessä vuodessa? Liikkeenjohdon instituutti, Helsinki 1994. Mäkelä Suvi: Valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten sekä liikelaitosten johtoorganisaatioiden jäsenistö. Hallinto-opin pro gradu -tutkielma. Yleisen valtio-opin laitos, marraskuu 1999. O'Neal, Don - Thomas, Howard: Developing the Strategic Board. Long Range Planning 1996, Vol 29, Iss 3, pp 314-327. OM 1995: Ministeriöiden virkamiesten toimielinedustukset ja esteellisyys. Oikeusministeriön työryhmän mietintö. Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto 1995. Pollitt, Christopher - Hanney, Stephen - Packwood, Tim - Rorhwell, Sandra - Roberts, Simon: Trajectories and Options: An International Perspective on the Implementation of Finnish Public Management Reforms. Edita, Helsinki 1997. Porenne, Pertti - Salmimies, Pekka: Tehokkuutta johtoryhmän ja hallituksen työskentelyyn. Toinen uudistettu painos. WSOY, Porvoo 1996.

100 Temmes, Markku - Kiviniemi, Markku: Suomen hallinnon muuttuminen 1987-1995. Edita, Helsinki 1997. af Trolle, Ulf: Yrityksen hallitus toimii. Oy Rastor Ab, Helsinki 1980. VHKK 1990. Tulosajattelu etenee valtionhallinnossa. Puheenvuoroja johtamisesta, organisaatiosta ja budjetoinnista. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1990. VM 1990a. Tulosbudjetointi ja tulosohjaus. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1990. VM 1990b. Ministeriö tulosohjaajana. Valtion painatuskeskus, Helsinki 1990. VM 12/1990. Tullihallituksen johto-organisaatiotyöryhmän muistio. Valtiovarainministeriö, Helsinki 1990. VM 13/1997. Omistajaohjaustyöryhmän muistio. Valtioyhteisön hallintopolitiikka - hanke. Edita, Helsinki 1997. VNp 1998. Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyhteiskunta. Hallintopolitiikan suuntalinjat. Valtioneuvoston periaatepäätös 16.4.1998. Edita, Helsinki 1998. VTV 1994. Johtokunta kollegion korvaajana. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 20/54/94. Yermack, David: Higher Market Valuation of Companies with a Small Board of Directors. Journal of Financial Economics 1996, Vol 40, Iss 2, pp 185-211.