Lausunto 1 (6) SISÄMINISTERIÖ, Kirjaamo PL 26, 00023 VALTIONEUVOSTO Viite: HE luonnos laiksi pelastustoimen järjestämisestä SM1620744, SMDno-2015-2070, 31.8.2016 POHJANMAAN PELASTUSLAITOKSEN JOHTOKUNNAN LAUSUNTO HE luonnos laiksi pelastustoimen järjestämisestä Pohjanmaan pelastuslaitos käsiteltyään lausunnolle annettua Hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi pelastustoimen järjestämisestä toteaa seuraavaa: Lausunnon tiivistelmä Lain tavoitteet ovat hyviä ja kannatettavia. Tavoitteet kyetään saavuttamaan maakuntien pelastuslaitosten välisellä yhteistyöllä kehittämällä nykyistä kumppanuusverkoston toimintaa sekä yhteistyötä pelastuslaitosten välillä arjessa. Hallituksen esityksessä pelastustoimen järjestämislaiksi ei ole esitetty riittäviä perusteluja sille, että pelastustoimen rakenteessa tulisi noudattaa jotakin muuta kuin hallituksen kaavailemaa 18 maakunnan jakoa. Pelastustoimi tulee järjestää 18 maakunnan alueella 1.1.2019 lukien. Esitetty hallinnollinen rakenne muodostaa demokratiavajeen Pohjanmaan ja 12 muun maakunnan toimintaan. Tätä seikkaa ei esityksessä ole riittävästi huomioitu perustuslaillisesta näkökulmasta. Yhteistyön asianmukainen toteuttaminen uuden maakunnan muiden toimijoiden kanssa edellyttää samaa aluejakoa ja yhteistä maakunnallista johtamista. Yhteistyö ja laajempi integraatio maakunnassa pelastustoimen ja ensihoidon kesken on tarkoituksenmukaista jatkossakin; myös pelastustoimen ja sosiaalitoimen yhteistyö vaatii kehittämistä. Alueellisten pelastuslaitosten toiminnan taloudelliset hyödyt ovat näkyneet viiveellä, jotka olisi taloudellisissa laskelmissa pitänyt tuoda esille. Taloudellisten vaikutusten arviointi on esityksessä vähäistä. Vertailu nykytila - 18 pelastusalueen malli - viiden pelastusalueen malli on tarpeen tehdä, jotta näiden taloudellisuutta ja tehokkuutta voidaan arvioida keskenään. Pelastuslaitosten rahoituksessa tulee huomioida maakuntien erityispiirteet, maakunnallinen itsehallinto ja sen riittävyys tuottamaan riskeihin perustuvia pelastustoimen palveluita.
Lausunto 2 (6) Yleistä Pelastustoimen uudistuksesta on tavoitteiltaan hyvä ja palveluista voidaan saada entistä parempia ja kustannustehokkaampia. Pelastustoimi ja ensihoito ovat maakunnallisia lähipalveluita. Siksi niiden järjestämis- ja tuottamisvastuu on määriteltävä 18 maakunnalle. Palveluiden sijoittaminen maakunnan palvelulaitokseen avaa mahdollisuuksia, kun voidaan toimia tiiviisti yhdessä sosiaali- ja terveydenhuollon, ympäristöterveydenhuollon ja elinkeino- ja yritystoiminnan kanssa. Pelastustoimi ja ensihoito voivat muodostaa maakunnan SOTE -alueen kanssa kokonaisuuden, mikä mahdollistaa hyvän yhteystyöalustan toimintojen jatkuvuuden suunnittelussa (varautuminen). Hallituksen esityksen 5+13 perustelutekstissä uutta mallia on perusteltu mm. sillä, että maakunnilla ei ole edellytyksiä järjestää ja tuottaa pelastustoimen palveluita. Tämän väitteen tueksi ei ole esittää mitään konkreettista. Tällä hetkellä kaikki pelastuslaitokset ml. Pohjanmaan pelastuslaitos ovat pystyneet tuottamaan omat palvelunsa kunta- ja maakuntatasolla. Maakuntauudistuksen tavoitteena on hallinnon yksinkertaistaminen siten, että työnjako on selkeä valtion, maakuntien ja kuntien kesken. Alueiden perustaksi on linjattu nykyinen maakuntajako (18) sekä muusta maakunnallisesta toiminnasta poiketen pelastustoimen ja ensihoidon palveluiden keskittäminen viidelle maakunnalle. Pohjanmaan pelastuslaitoksen liikelaitoksen johtokunta ei näe viiden maakunnan mallia perusteltuna, vaan pelastusaluejaon tulee olla esitetyn maakuntajaon mukainen (18) lausunnossa esitettyjen perustelujen mukaisesti. Järjestämislaista muodostuva toimintamalli on moniportainen eikä se tue hallituksen asettamaa tavoitetta normitalkoista (sääntelyn purkamista) ja hallinnon yksinkertaistamisesta. Liiallinen keskittäminen ja rajoiltaan epäyhtenäinen malli vaikeuttaa järkevän yhteistyön muodostumista maakuntatasolle. Pohjanmaan väestön jakautuu ruotsia äidinkielenään puhuviin 49,8% ja suomea 44,6%. Tämä erityispiirre vahvasti suomea ja ruotsia puhuvien asukkaiden maakuntana korostuu, kun asukkaiden peruspalveluja järjestetään ja kun ne halutaan turvata koko maakunnan alueella kaikissa olosuhteissa. Maakunnallinen SOTE-yhteistyö s. 7 Pelastustoimen ja ensihoidon yhteistyö on nyt tarkoituksenmukaista ja jokapäiväistä saman organisaation sisällä ja sen toimiminen on syytä varmistaa myös jatkossa. Eri hallinnon alojen yhteistyötä on tiivistettävä esimerkiksi harvaan asuttujen alueiden turvallisuuden varmistamiseksi. Maakunta uudistuksessa, kun pelastustoimi ja sosiaali- ja terveydenhuolto ml. ensihoito ovat samassa maakunnallisessa organisaatiossa, avautuu kokonaan uusia mahdollisuuksia palvelutoiminnan kehittämiseksi. Moniammatillinen yhteistyö eri viranomaisten välillä ja erilaisiin palvelutarpeisiin vastaaminen yksinkertaistuu, kun ei ole tarpeettomia hallinnollisia raja-aitoja. Sen seurauksena kansalaisten saamat palvelut voidaan järjestäjää ja rakentaa tarkoituksen mukaisemmin ottaen huomioon toimintaympäristön asettamat haasteet.
Lausunto 3 (6) Riskien arviointi Pelastustoimen palvelutaso tulee määräytyä riskien arvioinnin perusteella eikä sitä tule kytkeä finanssipolitiikkaan. Pelastustoimen palvelutasopäätöksissä otetaan huomioon kansalliset ja alueelliset riskit. Riskien arviointi (13-14 s.21) tulee olla valtakunnallisesti yhtenevä, joten perustyö olisi järkevä tehdä yhdessä paikassa. Maakunnille voidaan säätää (sopia) vakioitu tapa tuoda tarvittavan alueellinen näkökulma riskien arviointiin. Varautuminen Maakunnat muodostavat alueen kuntien kanssa olevan turvaverkon, jonka varaan on hyvä rakentaa varautumisen kokonaisuus. Maakunnan varautuminen ja pelastustoimen, ensihoidon sekä muiden maakunnan toimijoiden yhteistyö edistää alueen varautumista suuronnettomuuksiin ja häiriötilanteisiin sekä selkeyttää toimintojen jatkuvuuden suunnittelua ja tuo lisäarvoa riskien arviointiin. Julkishallinnon keskeinen tehtävä on huolehtia ihmisten perusturvasta kaikissa olosuhteissa toimintaympäristön erityispiirteet huomioiden kuten alueen asukkaiden äidinkieli. Pelastustoimella on vahva perinne varautumisen yhteensovittamisessa ja kuntien varautumisen tukemisessa. Uudistuksessa olisi perusteltua, että pelastustoimen asema korostuu maakunnallisena turvallisuusviranomaisena, jonka palvelukyky on suunniteltu ja mitoitettu kaikkiin turvallisuustilanteisiin päivittäisistä tehtävistä poikkeusoloihin asti. Perusteluissa on mainittu, että tavoitteena on kehittää pelastustoiminnan ja siviiliviranomaisten valtakunnallista johtamista sekä koordinointia laaja-alaisten uhkien torjunnassa. Aluetasolle jää vielä kaksi merkittävää itsehallinnollista toimijaa. Kuntien ja maakuntien varautumisen yhteensovittamisen ja toimintojen järjestämisen kannalta on tarkoituksen mukaisempaa, että pelastustoimen ja ensihoidon tehtävä järjestetään 18 maakunnan hallituksen perusratkaisun mukaisesti. Valmisteilla olevassa lainsäädännössä pyritään irti sektorimaisesta ja siilomaisesta tavasta hoitaa varautumisasioita lisäämällä sisäministeriön ohjausroolia (s.16) yhteiskunnan varautumisessa erilaisiin onnettomuuksiin, häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. pitää hyvänä Sisäministeriön ohjausroolin selkeyttämistä sisäisen turvallisuuden kokonaisuuden hallinnassa. Pelastustoimen rakenne S.6. Nykytilan arvioinnissa ei ole nostettu pelastuslaitosten nykyisen yhteistoiminnan merkitystä esille. Edellinen rakenneuudistus on myötävaikuttanut siihen, että pelastustoimen kustannukset ovat kasvaneet muita julkisia toimialoja hitaammin yhteistoimintaa tehostamalla. Suomen pelastuslaitokset (22) ovat Kuntaliiton yhteyteen organisoineet kumppanuusverkoston. Pelastuslaitosten vapaaehtoisen yhteistyön avulla toiminta on kehittynyt ja yhtenäistynyt. Esimerkiksi yhteisillä hankintarenkailla ja yhteishankinnoilla on saavutettu merkittäviä taloudellisia säästöjä. Pelastustoimen ja ensihoidon osalta on esitetty, että palveluiden järjestämisvastuu ja palvelutuotanto keskitettäisiin viidelle yliopistosairaalaa ylläpitävälle maakunnalle. ei pidä hyvänä kehitystä, jossa Pohjanmaan maakunnan peruspalveluihin kuuluvan päätöksen teko palvelutasosta ja sen kehittämisestä ollaan keskittämässä Varsinais-Suomen maakuntavaltuustolle.
Lausunto 4 (6) s.7 Pelastustoimen järjestämisvastuun ja tuottamisvastuun siirtäminen viidelle maakunnalle aiheuttaa tosiasiassa erittäin suuren demokratiavajeen 13 muulle maakunnalle. Pelastustoimen järjestämislaissa on rakennettu mekanismi siihen, miten sisäministeriö käy neuvotteluita pelastustoimen järjestämisestä ja kehittämisestä viiden maakunnan kesken, mutta muille maakunnille jää ehdotetussa järjestelmässä vain maksumiehen rooli. s.8 Nyt esitetyssä mallissa Pohjanmaan maakunta ja muuta 12 maakuntaa tekevät oman yhteistyöalueensa järjestämisvastuussa olevan maakunnan (5) kanssa yhteistyösopimuksen pelastustoimen palveluiden tuottamisesta. Tämän jälkeen järjestämisvastuussa olevan maakunnan (5) maakuntavaltuusto hyväksyy pelastustoimen palvelutasopäätöksen kuultuaan yhteistoimintaalueen maakuntia. Palvelutasopäätöksen hyväksymisen jälkeen maakunnan palvelulaitos (5) tuottaa palvelut, mutta Pohjanmaan maakunnalla eikä muilla 12 maakunnalla ei olisi minkäänlaista ohjausmekanismia palvelutuotannon ohjaamiseen. 14 :n s.21 Pelastustoimen palvelutasopäätöksen ja maakuntien välinen yhteistyösopimuksen keskinäinen suhde jää epäselväksi. Syntyy vaikutelma, että maakuntien yhteistyösopimus on otettu tähän lainsäädäntöön mukaan siksi, jotta näyttäisi, että pelastustoimen palvelutuotannossa olisi edes jonkinlainen demokraattinen ohjaus. Pelastustoimen palveluiden tosiasiallinen taso päätettäisiin kuitenkin järjestämisvastuussa olevan maakuntavaltuustossa. Tämä ei tue perustettavan maakunnallisen itsehallinnon periaatteita ja tavoitteita. s.13 3 :n perusteluissa todetaan, että valtioneuvosto voi asetuksella päättää siitä, että palveluita koottaisiin suurempiin kokonaisuuksiin. Muiden maakuntien on todettu voivan vaikuttaa ko. palveluiden määrään laatuun ym. yhteistyösopimuksella, mutta tosiasiallisesti muilla maakunnilla (13) vaikutusmahdollisuus on varsin ohut näiden palveluiden tuottamiseen eikä muihinkaan yksityiskohtiin. Muilla maakunnilla (13) olisi esityksen mukaan ainoastaan rahoitusvastuu näistä erikseen suurempiin kokonaisuuksiin kootuista palveluista. Henkilöstö 5 :n s. 15 Esityksen mukaan pelastustoimen palvelutuotannosta vastaisi Varsinais-Suomen maakunnan palvelulaitos. Henkilöstö siirtyisi tämän palvelulaitoksen palvelukseen. Pelastustoimessa ja ensihoidossa, henkilön toimintakyvyn heiketessä, voidaan usein tehtävämuutoksilla pitää työntekijä työelämässä ja siten välttää ennenaikainen eläköityminen ja siitä aiheutuvat ns. VARHE-maksut. Rakenne estää tosiasiallisesti henkilöstön uudelleen sijoittumisen ja tehtäväkierron muihin Pohjanmaan maakunnan tehtäviin. näkee, että yhteistoiminta-alue (5) mallissa toimintakyvyltään heikentynyt henkilö voi joutua muuttamaan työnantajan osoittamaan uuteen työhön satojen kilometrien päähän. 18 mallissa jokainen maakunta työnantajana voi paremmin pystyä tarjoamaan henkilölle sopivaa työtä hänen omalla työssäkäyntialueella maakunnassa. Varsinais-Suomen maakunnan palvelulaitos on oma oikeushenkilö eikä sillä ole oman maakunnan ulkopuolella muita tehtäviä, kuin pelastustoimen ja ensihoidon tehtäviä. s.9 Pelastustoimen resurssien / miesvahvuuksien optimointi vuorokauden ja vuodenajan mukaan on kannatettava tavoite ja sen avulla pystytään edelleen tehostamaan toimintaa. Pelastustoimen voimavarat säilyisivät perustelutekstin mukaan pääosin ennallaan. Henkilöstön osalta on esitetty vähennyksiä luonnollisen poistuman kautta, jonka säästövaikutus olisi 2.1 miljoonaa euroa. Esitykseen on syytä tuoda esiin laskelmat, miten tähän tulokseen on päädytty.
Lausunto 5 (6) Valtakunnallinen ohjaus 8,9 ja 11 s. 18. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan valtakunnallisten tavoitteiden valmisteluun osallistuisivat ainoastaan pelastustoimen järjestämisvastuussa olevat maakunnat. Pohjanmaan maakunnan vaikuttamismahdollisuudet ovat järjestämislain perusteella muodostumassa varsin heikoksi. Pohjanmaan pelastuslaitoksen johtokunta pitää tärkeänä, että muidenkin maakuntien on pystyttävä osallistumaan palveluiden kehittämiseen ja tavoitteiden valmisteluun. Esityksen mukaan maakunnat jaetaan perusteettomasti eri luokkiin sen mukaan, missä yliopistosairaala sattuu sijaitsemaan. Pelastustoimen järjestämislain 11 :n mukaan sisäministeriö ja pelastustoimen järjestämisestä vastaava maakunta ohjaa pelastustoimen toimintaa ja palveluita vuorovaikutuksessa keskenään. Pohjanmaan osalta tämä tarkoittaisi, että maakunnan riskit ja pelastustoimen mitoitus (resurssisuunnittelu) päätettäisiin viime kädessä Varsinais-Suomen maakuntavaltuustossa. Pohjanmaan pelastuslaitoksen johtokunta pitää järjestelyä maakunnallisen itsehallinnon periaatteiden ja maakuntauudistuksen tavoitteiden vastaisena. 7 :n s.16 mukaan valtioneuvosto asettaa pelastustoimelle valtakunnalliset tavoitteet. Säädöksen tarkoitus ei tule perusteluista selvästi esille. Sisäministeriöllä on vastuuministeriönä ohjausrooli. Pelastuslaitoksen johtokunta pitää luontevana, että sisäministeriö pystyisi määrittämään valtakunnalliset pelastustoimen tavoitteet. Esitetty valtioneuvoston rooli tuntuu päällekkäiseltä sisäministeriön ohjausroolin kanssa. Kohdan perusteluissa on korostettu finanssipoliittisia tavoitteita. Valtioneuvoston ohjausroolin lisääminen pelastustoimen palvelutuotannossa ei ole tarkoituksenmukaista. Pelastuslaitoksen johtokunnan mielestä pelastustoimen palveluiden pitää olla johdettu riskianalyysistä eikä finanssipolitiikasta. Valtakunnalliset tavoitteen ja finanssipolitiikan kytkeminen osaksi pelastustoimen kokonaisuuden hallintaa ovat ymmärrettäviä, mutta tällä tavoin kirjoitettuna se ei tue maakunnallista itsehallintoa. Samoin ko. pykälän perusteluissa on mainittu, että valtioneuvosto voi asettaa tavoitteita pelastustoimen palveluverkon alueelliselle kehittämiselle tai jopa palveluiden alueelliselle sijoittumiselle. Nämä tavoitteet ovat ristiriitaisa, kun kuitenkin samassa järjestämislaissa on todettu, että jokainen maakunta sopii omasta palvelutasostaan. Kuten edellä on useaan otteeseen todettu, kaikki HE luonnos pelastustoimen järjestämisestä esityksessä suunnitellut toimenpiteet eivät tue maakunnallista itsehallintoa. Säätämisjärjestysperusteluissa tulisi pohtia esityksen perustuslainmukaisuus itsehallinnollisesta näkökulmasta. Omavalvontaohjelman käyttöönotto palvelujen seurannan ja kehittämisen välineenä pidetään hyvänä(10 ). Lausunnolla olevassa esityksessä pelastustoimen ohjaus ja toteutuneen palvelutason valvonta (oma valvonta) erotettaisiin omiksi tehtävikseen. Ohjausvallan käyttäminen tulee perustua tietoon pelastustoimen toteutuneesta palvelutasosta. Parempi vaihtoehto voisi olla, että keskitetään sekä ohjaus että valvontatehtävä yhdelle toimijalle koko maassa ja pelastustoimen järjestäminen ja palvelut hoidetaan päätetyissä 18 maakunnassa.
Lausunto 6 (6) Rahoitus Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistukseksi ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistukseksi sekä niihin liittyviksi laeiksi s.200 todetaan, että yksittäiselle maakunnalle kohdennettavaa rahoituksen määrä ei ole sama kuin nykyisin maakunnan kuntien yhteenlaskettu rahoitus. Rahoituksen muutosta on arvioitu vertaamalla uuden rahoitusmallin mukaista vuoden 2016 tasossa laskettua rahoitusta lähtötasoon, joka saadaan laskemalla maakuntaan kuuluvien kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen nettomenot yhteen. Rahoituksesta noin 10 % (1,8 mrd. euroa) kohdennetaan asukasluvun perusteella ja pelastustoimen menot sisältyvät tähän 10 %:iin. Uudistukseen siirtymävaiheeseen liittyviä suuria vuotuisia rahoituksen maakuntakohtaisia tasomuutoksia pyrittäisiin lieventämään erillisellä siirtymätasaussäännöksellä. Mutta julkisuudessakin esillä olleet taulukot rahoituksen osalta ovat lähtökohdiltaan huolestuttavia Pohjanmaan maakunnan palveluiden rahoituksen osalta. Esitettyjen laskelmien mukaan Pohjanmaan maakunnalla olisi edessään sadan miljoonan sopeuttaminen 2020 vuosikymmenen aikana kun muilla maakunnilla se on päivästoin. Pohjanmaan pelastuslaitoksen johtokunta on huolestunut toimintaedellytysten säilymisestä, mikäli Pohjanmaan maakunnan rahoitukseen kohdistuu merkittäviä muutoksia. Pohjanmaan pelastuslaitoksen kustannukset ovat keskimääräisellä tasolla valtakunnallisessa vertailussa tällä hetkellä. Vaasa Pohjanmaan pelastuslaitos liikelaitoksen johtokunta Tero Mäki pelastusjohtaja JAKELU: Pohjanmaan pelastuslaitos liikelaitoksen johtokunta Pohjanmaan pelastuslaitoksen jäsenkunnat Pohjanmaan liitto Vaasan Sairaanhoitopiiri