EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 15.6.2015 COM(2015) 291 final 2015/0130 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (ETS 196) lisäpöytäkirjan allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta FI FI
1. EHDOTUKSEN TAUSTA PERUSTELUT Yhdistyneiden kansakuntien (YK) turvallisuusneuvosto hyväksyi 24. syyskuuta 2014 YK:n perusoikeuskirjan VII luvun nojalla päätöslauselman 2178(2014) terrorismiin syyllistyvistä vierastaistelijoista, jäljempänä päätöslauselma 2178. Neuvosto kehotti lokakuussa 2014 komissiota selvittämään, miten voitaisiin ratkaista terrorismista annetun puitepäätöksen (neuvoston puitepäätös 2002/475/YOS terrorismin torjumisesta, sellaisena kuin se on muutettuna puitepäätöksellä 2008/919/YOS, jäljempänä terrorismipuitepäätös ) mahdolliset puutteet ottaen huomioon erityisesti päätöslauselma 2178. 1 Riiassa pidetyn oikeus- ja sisäasiainministerien kokouksen yhteisessä lausumassa ministerit olivat yhtä mieltä siitä, että on tärkeää harkita mahdollisia lainsäädäntötoimia, joiden avulla voitaisiin ottaa käyttöön yhteinen terrorismirikosten määritelmä, ottaen huomioon myös päätöslauselma 2178. 2 Myös Euroopan parlamentti korosti 11. helmikuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa, että on tarpeen muun muassa yhtenäistää terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden toimintaan liittyvien tekojen kriminalisointia ja välttää aukkoja syytteeseenpanossa; tätä varten terrorismipuitepäätös olisi saatettava ajan tasalle. 3 Euroopan neuvoston ministerikomitea perusti 21. tammikuuta 2015 terrorismiin syyllistyviä vierastaistelijoita ja tähän liittyviä kysymyksiä käsittelevän komitean (Committee on Foreign Terrorist Fighters and Related Issues, COD-CTE). Uusi komitea sai tehtäväksi laatia terrorismiasiantuntijoiden komitean (CODEXTER) alaisuudessa lisäpöytäkirjan terrorismin ennaltaehkäisyä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen (ETS 196). Terrorismiin syyllistyviä vierastaistelijoita ja tähän liittyviä kysymyksiä käsittelevässä komiteassa käytiin ensin kolme neuvottelukierrosta (23. 26. helmikuuta 2015, 9. 12. maaliskuuta 2015 ja 23. 26. maaliskuuta 2015). Sen jälkeen terrorismiasiantuntijoiden komitea käsitteli lisäpöytäkirjaa ja lopulta hyväksyi sen 28. täysistunnossaan 10. huhtikuuta 2015. Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous antoi lisäpöytäkirjasta lausuntonsa 20. 24. huhtikuuta pidetyssä istunnossaan. Ministerikomitea hyväksyi alustavasti lisäpöytäkirjan 12. toukokuuta 2015. Lisäpöytäkirja oli tarkoitus hyväksyä lopullisesti 19. toukokuuta 2015. Se avataan myöhemmin allekirjoitusta varten. 2. EHDOTUKSEEN LIITTYVÄT OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT 2.1. Lisäpöytäkirjan tavoite ja sisältö Lisäpöytäkirjan tarkoituksena on helpottaa eräiden päätöslauselmaan 2178 sisältyvien (erityisesti terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden ulkomaille lähdön ehkäisemistä ja vierastaistelijoiden jäljittämistä koskevien) näkökohtien nopeaa, koordinoitua ja tuloksellista täytäntöönpanoa, edistää yhteisen näkemyksen muodostamista terrorismiin syyllistyviin vierastaistelijoihin liittyvistä rikoksista ja niihin reagoimisesta, helpottaa luonteeltaan valmistelevien tekojen tutkintaa ja niihin liittyviä syytetoimia, mikäli tällaiset teot saattavat tai 1 2 3 Neuvoston päätelmät 9. ja 10. lokakuuta 2014 pidetystä kokouksesta, Vierastaistelijat: 30. elokuuta 2014 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien jatkotoimet, Bryssel 13.10.2014, asiakirja nro 14160/14, 3 kohta, kuudes luetelmakohta. Riiassa 29. ja 30. tammikuuta järjestetyn oikeus- ja sisäasiainministerien epävirallisen tapaamisen päätteeksi annettu yhteinen lausuma, päätelmien viimeinen luetelmakohta. Euroopan parlamentin 11. helmikuuta 2015 antama päätöslauselma terrorismin vastaisista toimista (2015/2530/(RSP)), 26 kohta. FI 2 FI
uhkaavat johtaa terrorismirikosten tekemiseen, sekä parantaa kansainvälistä yhteistyötä tehostamalla tietojenvaihtoa. Sen vuoksi lisäpöytäkirjassa määrätään, että seuraavat teot on säädettävä rangaistaviksi: osallistuminen yhteenliittymään tai ryhmään terrorismitarkoituksessa (2 artikla), terrorismiin kouluttautuminen (3 artikla), matkustaminen terrorismitarkoituksessa tai sen yritys (4 artikla), tällaisten matkojen rahoittaminen tai varainkeruu tällaisia matkoja varten (5 artikla) sekä ulkomaille terrorismitarkoituksessa matkustamisen järjestäminen tai muu edistäminen (6 artikla). Lisäpöytäkirjan 7 artiklalla pyritään tehostamaan tietojenvaihtoa velvoittamalla sopimuspuolet nimeämään yhteyspisteet, jotka toimittavat saatavissa olevat tiedot tai käsittelevät tietopyynnöt nopeasti. Lisäpöytäkirjan 2 artikla on tärkeä väline toteuttaa sellaisiin henkilöihin kohdistuvia tuloksellisia tutkinta- ja syytetoimia, jotka omalla toiminnallaan edistävät terroristiryhmien suorittamia terrorismirikoksia. Lisäpöytäkirjan 3 artiklassa määrätään, että myös luonteeltaan valmistelevat teot, kuten terrorismiin kouluttautuminen, on säädettävä rangaistavaksi. Artiklalla täydennetään yleissopimuksen (ETS 196) 7 artiklassa rikokseksi määriteltyä koulutusta terrorismiin. Lisäksi 3 artiklalla parannetaan oikeusvarmuutta ja lisäpöytäkirjan 4 6 artiklan vaikuttavuutta, koska siinä määritellään terrorismiin kouluttautuminen, joka mainitaan yhdeksi terrorismitarkoituksessa ulkomaille matkustamisen tarkoitukseksi. Lisäpöytäkirjan 4 6 artiklan tarkoituksena on myös päätöslauselman 2178 operatiivisen 6 kohdan a c alakohdan saattaminen osaksi kansainvälistä oikeutta. Niillä sisällytetään rangaistaviksi määriteltyjen tekojen soveltamisalaan myös muut luonteeltaan valmistelevat teot, jotka eivät vielä sisälly yleissopimuksen (ETS 196) soveltamisalaan (yleissopimuksessa mainitaan vain julkinen yllytys terrorismirikokseen sekä koulutus ja värväys terrorismiin). Lisäpöytäkirjan 7 artiklassa määrätään tehostetusta tietojenvaihdosta ja yhteyspisteistä ja vastataan näin päätöslauselman 2178 operatiivisessa 3 kohdassa esitettyyn kehotukseen lisätä kansainvälistä yhteistyötä ja erityisesti ehkäistä tehokkaammin matkustamista kolmansiin maihin terrorismirikosten tekemistä tai terrorismikoulutukseen osallistumista varten sekä helpottaa tällaiseen matkustamiseen liittyvää tutkintaa. 4 2.2. Ehdotetun päätöksen oikeusperusta Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU:n toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. 5 Jos Euroopan unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tai määrääväksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää. 6 Lisäpöytäkirjan ensisijainen tarkoitus on määritellä sellaiset terrorismiin liittyvät rikokset, jotka kuuluvat SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohdan nojalla unionin toimivaltaan. Sen vuoksi SEUT-sopimuksen 83 artiklan 1 kohta on sisällytettävä lisäpöytäkirjan allekirjoittamisen oikeusperustoihin. 4 5 6 Ks. myös lisäpöytäkirjan selitysmuistion 63 kohta. Ks. esim. asia C-490/10, parlamentti v. neuvosto, ECLI:EU:C:2012:525, 44 kohta, sekä tuomiossa mainittu oikeuskäytäntö. Asia C-490/10, parlamentti v. neuvosto, 46 kohta. FI 3 FI
Muita oikeusperustaja ei tarvita. Lisäpöytäkirjan 7 artiklalla (joka koskee tietojenvaihdon tehostamista nimeämällä yhteyspisteet) pyritään helpottamaan terrorismitarkoituksessa matkustavien tai terrorismitarkoituksessa matkaa suunnittelevien henkilöiden tunnistamista sekä tällaisten matkojen ehkäisemistä ja niitä koskevaa tutkintaa ja tuetaan siten lisäpöytäkirjan 4 artiklan käytännön soveltamista. 7 Kyse on siten luonteeltaan täydentävästä artiklasta. 2.3. Ehdotetun päätöksen tarve SEUT-sopimuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus [...] siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Kansainvälinen sopimus voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta [= soveltamisalaan], jos sopimuksen soveltamisala on päällekkäinen unionin lainsäädännön soveltamisalan kanssa tai jos unionin lainsäädäntö kattaa sopimuksen soveltamisalan suurelta osin. 8 Sen arvioimiseksi, kattaako unionin lainsäädäntö suurelta osin tietyn alan, on lisäksi otettava huomioon paitsi unionin lainsäädäntö sellaisena kuin se on tällä hetkellä kyseisellä alalla, myös sen tuleva kehitys siltä osin kuin sitä on mahdollista ennakoida arviointiajankohtana. 9 Unioni on jo hyväksynyt toimenpiteitä lisäpöytäkirjan soveltamisalalla, esimerkiksi aineellisia rikosoikeuden säännöksiä sekä tehostettua tietojenvaihtoa koskevia säännöksiä. Terrorismiin liittyviä rikoksia koskeva EU:n säädöskehys vahvistetaan terrorismipuitepäätöksessä. Lisäpöytäkirjalla laajennetaan rangaistaviksi määriteltävien tekojen soveltamisalaa 10 tai määrätään rangaistaviksi samantyyppiset teot, joista säädetään jo puitepäätöksessä. 11 Poliisiyhteistyötä koskevat keskeiset unionin välineet ovat seuraavat: a) neuvoston puitepäätös 2006/960/YOS, tehty 18 päivänä joulukuuta 2006, Euroopan unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta 12, b) neuvoston päätös 2008/615/YOS, tehty 23 päivänä kesäkuuta 2008, rajatylittävän yhteistyön tehostamisesta erityisesti terrorismin ja rajatylittävän rikollisuuden torjumiseksi (Prüm-päätös) 13 sekä c) neuvoston päätös 2005/671/YOS terrorismirikoksia koskevasta tiedonvaihdosta ja yhteistyöstä 14. Näillä välineillä säännellään toisaalta terrorismirikoksiin liittyvää rikostutkintaa varten tapahtuvaa tietojenvaihtoa ja toisaalta yhteyspisteiden luomista tietojenvaihtoa varten. Erityisesti Europol tukee poliisiyhteistyötä jäsenvaltioiden välillä sekä jäsenvaltioiden ja eräiden kolmansien valtioiden välillä. Tarkoituksena on varmistaa riittävät toimenpiteet terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden terrorismirikosten yleistymisen torjumiseksi. 7 8 9 10 11 12 13 14 Ks. lisäpöytäkirjan selitysmuistion 64 68 kohta. Asia 22/70, komissio v. neuvosto, tuomio 31.3.1971 (ns. ERTA-tuomio). Asia C-66/13, Green Network, ECLI:EU:C:2014:2399, 61 64 kohta, sekä tuomiossa mainittu oikeuskäytäntö. Lisäpöytäkirjan 3 6 artikla. Lisäpöytäkirjan 2 artikla, jossa määrätään rangaistavaksi osallistuminen terroristiryhmän toimintaan ja joka vastaa terrorismia koskevan puitepäätöksen 2 artiklaa. EUVL L 386, 29.12.2006, s. 89. EUVL L 210, 6.6.2008, s. 1. EUVL L 253, 29.9.2005, s. 22. FI 4 FI
Lisäpöytäkirjan tekeminen saattaa siten vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa soveltamisalaa. Sen jälkeen kun neuvosto kehotti selvittämään keinoja ratkaista nykyisen säädöskehyksen mahdolliset puutteet, on käynnistetty keskustelut puitepäätöksen mahdollisesta tarkistamisesta ottaen huomioon erityisesti päätöslauselma 2178. Keskustelujen taustalla on lisäksi pyrkimys ennakoida unionin lainsäädännön tulevaa kehitystä. Komissio ilmoitti Euroopan turvallisuusagendassa aikovansa käynnistää vuonna 2015 vaikutustenarvioinnin, jolla pohjustetaan terrorismipuitepäätöksen päivittämistä vuonna 2016. Samassa yhteydessä on tarkoitus ottaa huomioon terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen lisäpöytäkirjasta käydyt neuvottelut. 15 Ehdotettu päätös on sen vuoksi tarpeen, koska lisäpöytäkirja on allekirjoitettava unionin puolesta. 3. ALUEELLINEN SOVELTAMINEN Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 22 mukaisesti Euroopan unionin allekirjoittama ja myöhemmin tekemä lisäpöytäkirja sitoo kaikkia Euroopan unionin jäsenvaltioita ja sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin Tanskaa lukuun ottamatta. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen liitetyn pöytäkirjan N:o 21 mukaisesti Euroopan unionin allekirjoittama ja myöhemmin tekemä lisäpöytäkirja sitoo Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja sitä sovelletaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vain siltä osin kuin kyseinen jäsenvaltio ilmoittaa neuvostolle haluavansa osallistua tämän välineen hyväksymiseen ja soveltamiseen. 15 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, Euroopan turvallisuusagenda, COM(2015) 185 final, 28.4.2015, ei vielä julkaistu EUVL:ssä. FI 5 FI
2015/0130 (NLE) Ehdotus NEUVOSTON PÄÄTÖS terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (ETS 196) lisäpöytäkirjan allekirjoittamisesta Euroopan unionin puolesta EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 83 artiklan 1 kohdan yhdessä sen 218 artiklan 5 kohdan kanssa, ottaa huomioon Euroopan komission ehdotuksen, sekä katsoo seuraavaa: (1) Neuvosto valtuutti 1 päivänä huhtikuuta 2015 komission aloittamaan neuvottelut terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (ETS 196) lisäpöytäkirjasta. (2) Lisäpöytäkirjan tarkoituksena on helpottaa terrorismiin syyllistyvistä vierastaistelijoista annetun Yhdistyneiden kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2178(2014) täytäntöönpanoa ja määritellä eräät päätöslauselman operatiivisessa 6 kohdassa tarkoitetut teot rikoksiksi. (3) Yhteisen näkemyksen muodostaminen terrorismiin syyllistyviin vierastaistelijoihin liittyvistä rikoksista sekä luonteeltaan valmistelevista rikoksista, jotka saattavat johtaa terroritekoihin, edistäisi osaltaan rikosoikeudellisten välineiden ja rikosoikeudellisen yhteistyön vaikuttavuutta sekä unionin tasolla että kansainvälisellä tasolla. (4) Sen vuoksi lisäpöytäkirja olisi allekirjoitettava Euroopan unionin puolesta. (5) [Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevan 3 artiklan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta on ilmoittanut haluavansa osallistua tämän päätöksen hyväksymiseen ja soveltamiseen.] (6) TAI: [Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 21 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Yhdistynyt kuningaskunta ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Yhdistynyttä kuningaskuntaa eikä sitä sovelleta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainitun pöytäkirjan 4 artiklan soveltamista.] (7) Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen liitetyssä, Tanskan asemasta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 22 olevien 1 ja 2 artiklan mukaisesti Tanska ei osallistu tämän päätöksen hyväksymiseen, päätös ei sido Tanskaa eikä sitä sovelleta Tanskaan, FI 6 FI
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN: 1 artikla Hyväksytään terrorismin ennaltaehkäisyä koskevan Euroopan neuvoston yleissopimuksen (ETS 196) lisäpöytäkirjan allekirjoittaminen Euroopan unionin puolesta sillä varauksella, että lisäpöytäkirjan tekeminen saatetaan päätökseen. Allekirjoitettavan lisäpöytäkirjan teksti on tämän päätöksen liitteenä. 2 artikla Neuvoston pääsihteeristö laatii valtakirjan, jossa lisäpöytäkirjan neuvottelijan nimeämä henkilö/nimeämät henkilöt valtuutetaan allekirjoittamaan lisäpöytäkirja sillä varauksella, että lisäpöytäkirjan tekeminen saatetaan päätökseen. 3 artikla Tämä päätös tulee voimaan, kun se hyväksytään. Tehty Brysselissä Neuvoston puolesta Puheenjohtaja FI 7 FI