Euroopan parlamentti 204-209 Kalatalousvaliokunta 4.7.206 TYÖASIAKIRJA ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kalavarojen säilyttämisestä ja meriekosysteemien suojelemisesta teknisten toimenpiteiden avulla TEKNISTEN TOIMENPITEIDEN TAVOITTEET Kalatalousvaliokunta Esittelijä: Gabriel Mato DT\02668.doc PE584.005v03-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
. Yleistä Tässä työasiakirjassa arvioidaan kalavarojen säilyttämisestä ja meriekosysteemien suojelemisesta teknisten toimenpiteiden avulla annetun komission ehdotuksen tavoitteet ja päämäärät. Teknisistä toimenpiteistä annettujen asetusten artiklaosiin ei ole tähän mennessä sisällytetty tavoitteita. Ehdotuksen perusteluissa komissio toteaa, että teknisten toimenpiteiden tavoitteena on säännellä saalista, joka voidaan pyytää tietynsuuruisella pyyntiponnistuksella, ja myös minimoida kalastuksen vaikutukset ekosysteemiin. Perusteluissa todetaan kuitenkin myös, että näiden toimenpiteiden avulla ei ole tähän mennessä onnistuttu saavuttamaan yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) tavoitteita. Voimassa olevan teknisten toimenpiteiden järjestelmän osalta tunnistetuista ongelmista komissio toteaa, että toimenpiteiden vaikuttavuutta YKP:n säilyttämistavoitteiden saavuttamisen edistämisessä on vaikea mitata. Siksi ehdotuksen tarkoituksena on ottaa käyttöön tulosperusteinen hallinnointijärjestelmä. Tulosten arvioimiseksi komissio on määritellyt tavoitteet ei-toivottujen saaliiden vähentämiseksi ja lopettamiseksi sikäli kuin on vain mahdollista vuoteen 209 mennessä ja kestävän enimmäistuoton noudattamiseksi vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta. Komissio ehdottaa myös tavoitteita kalastuksesta meriekosysteemeille aiheutuvien kielteisten vaikutusten vähentämiseksi, jotta voidaan edistää ympäristön hyvän tilan saavuttamista vuoteen 2020 mennessä. Näiden tavoitteiden saavuttamisen mittaamista varten komission perusteluissa mainitaan ympäristöön liittyvät, taloudelliset, yhteiskunnalliset ja noudattamista koskevat indikaattorit teknisten toimenpiteiden seuraamiseksi. Tietoja seurantaa varten saataisiin tietojenkeruupuitteista (DCF), STECF:n ja ICES:n lausunnoista sekä Euroopan kalastuksenvalvontaviraston (EFCA) vuosiraporteista. Komissio ei kuitenkaan käsittele ehdotuksessaan yhteiskunnallisten ja taloudellisten indikaattoreiden luonnetta eikä erityispiirteitä. Komission teksti sisältää kaksi artiklaa, joissa määritellään tavoitteet ja päämäärät. Tekstin 3 artiklassa esitetään yleiset ja erityiset tavoitteet, kun taas 4 artiklassa säädetään päämäärät. Kummatkin on rajattu hyvin laveasti. Lisäksi ympäristödirektiivien noudattamiseen perustuvien päämäärien säätäminen voisi vaarantaa voimakkaasti oikeusvarmuuden. Lopuksi on vielä todettava, että ehdotukseen liitetyn vaikutustenarvioinnin mukaan yksi erityisistä tavoitteista olisi ottaa käyttöön kannustinrakenteita (...) vastuullista kalastusta varten. Ehdotuksessa ei kuitenkaan esitellä minkäänlaisia kannustimia. Toisaalta 34 artiklassa säädetään uudelleentarkastelua ja kertomuksia koskeva menettely, joka perustuu näiden ehdotuksessa vahvistettujen tavoitteiden ja päämäärien noudattamiseen, jotka arvioidaan erilaisten indikaattoreiden mukaan. COM(206)034 final. PE584.005v03-00 2/7 DT\02668.doc
2. 3 artikla: yleiset ja erityiset tavoitteet Ehdotuksessa mainitaan teknisten toimenpiteiden yleisiksi tavoitteiksi YKP:n perusasetuksen 2 artiklassa säädetyt tavoitteet, mikä on turhaa ja tarpeetonta. Lisäksi komissio on valinnut vain YKP:n ympäristötavoitteet eikä mainitse lainkaan sosioekonomisia tavoitteita. Erityiset tavoitteet ovat todellisuudessa melko yleisiä: nuorten ja kutevien yksilöiden suojeleminen, kalastuksesta merellisiin luontotyyppeihin aiheutuvien ympäristövaikutusten minimointi, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettuihin direktiiveihin sisällytettyjen lajien suojeleminen ja hoitotoimenpiteet lueteltujen ympäristödirektiivien velvollisuuksien noudattamiseksi. Toisaalta ehdotuksessa lisätään kalastuksessa saatavat (...) muiden herkkien lajien sivusaaliiden vähentäminen asiaa sen enempää tarkentamatta. Normihierarkiassa alempana olevien säädösten tavoitteiden mahdollisessa automaattisessa sisällyttämisessä yhteispäätösmenettelyssä hyväksyttävään teknisiä toimenpiteitä koskevaan asetukseen on syytä olla varovainen. Toisaalta voidaan kysyä, onko tarpeen toistaa yhteisön lainsäädännössä jo säädetty suojelun tarve mainitsemalla erilaisia ympäristödirektiivejä. Onkin pohdittava, onko direktiivi, joka on luonteeltaan väline, joka tarjoaa jäsenvaltioille paljon joustavuutta yhteisön säännösten saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään, asianmukaisin väline teknisten toimenpiteiden erityisten tavoitteiden noudattamisen mittaamiseksi YKP:n yhteydessä. Kyseessä on yhteistä hallinnointia edellyttävien luonnonvarojen luonteen vuoksi EU:n yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva politiikka. Ongelmia voi aiheutua erityisesti sen seurauksena, että naapurijäsenvaltioiden tuomiopiiriin kuuluvien vierekkäin sijaitsevien alueiden sääntely ei ole yhdenmukaista. Komission mainitsemien ympäristödirektiivien joukossa on vesipuitedirektiivi, jonka yhteys teknisiin toimenpiteisiin on hyvin epäselvä. Meristrategiapuitedirektiivi on puolestaan mainittu sekä erityisissä tavoitteissa että päämäärissä (4 artikla), mikä heikentää ehdotuksen ymmärrettävyyttä. Toisaalta ei ole varmaa, että meristrategiapuitedirektiivi voisi tarjota kuvaajat teknisiin toimenpiteisiin liittyvien ympäristötavoitteiden vahvistamiseksi. Itse asiassa vain neljä meristrategiapuitedirektiivin kuvaajasta liittyy näihin tavoitteisiin jollakin tavalla : luonnon monimuotoisuus, kaupallisesti pyydettävien kalavarojen terve tila, ravintoketjujen tilanne ja merenpohjan eheys. Jäsenvaltioiden on vahvistettava jokaista kuvaajaa varten alustava arviointi ja ympäristötavoitteet. Meristrategiapuitedirektiivin täytäntöönpanon ensimmäisestä vaiheesta annetussa komission kertomuksessa todetaan, että kuvaajien tilanteet vaihtelevat suuresti keskenään ja eri jäsenvaltioiden välillä. Esimerkiksi YKP:n ydintä eli kaupallisesti pyydettävien kalavarojen tervettä tilaa koskevan kuvaajan osalta vain kaksi jäsenvaltiota esitteli riittävät määritelmät ympäristön hyvälle tilalle. Yhdeksän jäsenvaltion osalta määritelmä luokiteltiin osittain riittäväksi ja yhdeksän jäsenvaltion osalta komissio piti määritelmiä riittämättöminä. Alustavan arvioinnin osalta Ks. SWD(204)0049 final, komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy komission kertomukseen neuvostolle ja Euroopan parlamentille aiheesta Meristrategiadirektiivin (2008/56/EY) täytäntöönpanon ensimmäinen vaihe Euroopan komission arviointi ja ohjeet. DT\02668.doc 3/7 PE584.005v03-00
komissio piti sitä riittävänä kuudessa, osittain riittävänä kymmenessä ja riittämättömänä kolmessa jäsenvaltiossa. Ympäristötavoitteet olivat riittäviä vain kolmessa, osittain riittäviä seitsemässä ja riittämättömiä kymmenessä jäsenvaltiossa. Komissio arvioi myös, että määritelmän, alustavan arvioinnin ja ympäristötavoitteiden välinen johdonmukaisuus oli vähäistä. Komission mukaan tämä johtui siitä, että tavoitteilla ei ollut suurimmassa osassa tapauksia yhteyttä alustavaan arviointiin. Komissio katsoo myös, että tavoitteisiin liittyvä epätarkkuus monessa jäsenvaltiossa estää maiden välisen johdonmukaisuuden. Tämän perusteella komissio suosittelee parantamaan riittävyyttä ja johdonmukaisuutta, lisäämään tieteellisten raporttien tuotantoa, ottamaan huomioon kaikki YKP:n tarjoamat tiedot ja parantamaan jäsenvaltioiden välistä koordinointia alueellisten rakenteiden avulla. Tilanne on samanlainen tai jopa huonompi muiden kuvaajien osalta. Sen kuvaileminen tässä työasiakirjassa on mahdotonta tilarajoitusten vuoksi, mutta on suositeltavaa lukea kertomus meristrategiadirektiivin täytäntöönpanon ensimmäisestä vaiheesta ja siihen kuuluvat liitteet, joiden avulla voi arvioida, mitä mahdollisuuksia tämä direktiivi tarjoaa teknisten toimenpiteiden tavoitteiden vahvistamista varten, sillä erilaisten kuvaajien arvioinnin lisäksi kertomuksessa esitetään mielenkiintoisia yleisiä analyyseja. Joka tapauksessa vaikuttaa selvältä, että meristrategiapuitedirektiivin täytäntöönpanon nykyisessä tilanteessa on mahdotonta käyttää siihen liittyviä kuvaajia teknisten toimenpiteiden tavoitteiden vahvistamiseksi. Toisaalta on mainittava, että komissio tarkistaa parhaillaan päätöstään merivesien hyvän ekologisen tilan arvioinnissa käytettävistä perusteista ja menetelmästandardeista meristrategiapuitedirektiivin puitteissa. Ei olisi hyväksyttävää, että komission päätöksellä vahvistettaisiin epäsuorasti Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteispäätösmenettelyssä hyväksyttävän teknisiä toimenpiteitä koskevan asetuksen tavoitteet. 3. 4 artikla: päämäärät Ehdotus sisältää kolmenlaisia päämääriä. Niistä ensimmäisessä vahvistetaan vähimmäiskokoa pienempien saaliiden enimmäismääräksi viisi prosenttia noudattamalla YKP:n perusasetuksen 5 artiklassa säädettyä sallittua poikkeamaa purkamisvelvollisuuteen liittyen. Ehdotuksessa mainitaan edellä mainittu artikla sekä YKP:n perusasetuksen 2 artiklan 2 kohta, jossa vahvistetaan tavoite säilyttää pyydetyt kannat sellaisia tasoja suurempina, jotka mahdollistavat kestävän enimmäistuoton toteutumisen. Vähimmäiskokoa pienempien saaliiden enimmäismääräksi määritelty viisi prosenttia on kuitenkin vain purkamisvelvollisuutta koskeva poikkeus, mutta tässä komission ehdotuksessa se aiotaan nostaa teknisten toimenpiteiden päämäärien luokkaan. On selvää, että lainsäätäjällä ei ollut tätä poikkeuksiin liittyvää viiden prosentin tasoa säätäessään mielessä tehdä siitä teknisten toimenpiteiden päämäärää. Jotta siitä voitaisiin tehdä päämäärä, tarvittaisiin tieteellisiä perusteluita ja arviointi vaikutuksista eri kalastuksiin. Niiden puuttuessa tämä luku on luonteeltaan mielivaltainen. On muistettava, että purkamisvelvollisuuden soveltaminen edellyttää varmentamista ja mahdollisesti tarkistuksia. Komission onkin esiteltävä Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus tämän toimenpiteen täytäntöönpanosta 3. toukokuuta 206 mennessä ja sen jälkeen Asetuksen (EU) N:o 380/203 2 artiklan 2 kohta ja 5 artikla. PE584.005v03-00 4/7 DT\02668.doc
kunkin vuoden toukokuun 3. päivään mennessä vuoteen 2020 asti. Näiden kertomusten on sisällettävä tietoja tämän säädöksen täytäntöönpanon yhteydessä kohdatuista vaikeuksista ja suosituksia niiden korjaamisesta. Todellisia purkamisvelvollisuuden täytäntöönpanoon liittyviä vaikeuksia voidaan odottaa vuodesta 206 alkaen ja erityisesti vuoden 208 jälkeen. Tässä tilanteessa olisi vaarallista nostaa teknisten toimenpiteiden päämäärien joukkoon purkamisvelvollisuuteen liittyvä toimenpide, ja se, että kyseessä on poikkeus, tekee siitä vieläkin vaarallisempaa. Käytännön näkökulmasta päämäärän vahvistaminen viiden prosentin tasolle voisi aiheuttaa monia ongelmia tietyille sekakalastuksille ja erityisesti pohjatroolaukselle. Se edellyttäisi verkkojen silmäkoon merkittävää suurentamista, mikä estäisi tiettyjen lajien pyytämisen. Komission ehdotuksen toisena päämääränä on varmistaa, että tiettyjen merinisäkkäiden, merilintujen ja meressä elävien matelijoiden sivusaaliit eivät ylitä unionin lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa vahvistettuja tasoja. Jos tähän liittyvä säädös on jo voimassa unionissa, sen toistaminen ei ole tarpeen, varsinkaan ilman suoraa viittausta tällaiseen säädökseen. Kansainvälisiin sopimuksiin perustuvien tavoitteiden asettaminen aiheuttaa puolestaan luonteeltaan erilaisia ongelmia. Komissio ehdottaa teknisten toimenpiteiden tavoitteiden vahvistamista kansainvälisten sopimusten avulla riippumatta siitä, onko EU allekirjoittanut niitä. Tähän mennessä kaikki teknisiin toimenpiteisiin liittyvät EU:n allekirjoittamat kansainväliset sopimukset on saatettu osaksi EU:n lainsäädäntöä. On olemassa esimerkiksi teknisiä toimenpiteitä koskevia asetuksia, jotka vastaavat Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen antamia suosituksia 2 ja myös Yhdistyneiden kansakuntien puitteissa tehtyjä kansainvälisiä sopimuksia, joissa EU on yksi sopimusosapuolista 3. Komissio ehdottaa sen varmistamista, että lajien, joita ei hyödynnetä kaupallisesti, osalta noudatetaan sivusaaliiden enimmäismääriä, jotka ovat kansainvälisissä sopimuksissa vahvistettuja tasoja pienempiä. Komissio ei kuitenkaan luettele näitä kansainvälisiä sopimuksia, mikä herättää institutionaalisia seikkoja koskevan kysymyksen, sillä ehdotettu säännös voisi tarkoittaa minkä tahansa kansainvälisen sopimuksen, mukaan lukien kolmansien maiden välillä tehdyt sopimukset, automaattista saattamista osaksi unionin lainsäädäntöä. Lisäksi on otettava huomioon, että EU:n tekemät kansainväliset sopimukset hyväksytään hyväksyntämenettelyssä ja että parlamentti ei ole osallisena sisältöä koskevissa neuvotteluissa, kun taas teknisiä toimenpiteitä koskevaan asetukseen sovelletaan yhteispäätösmenettelyä. Kolmannessa päämäärässä vaaditaan varmistamaan, että kalastustoiminnalla merenpohjaan olevat ympäristövaikutukset eivät ylitä tasoja, jotka ovat tarpeen ympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi (meristrategiapuitedirektiivi). Asetuksen (EU) N:o 380/203 5 artiklan 4 kohta. 2 Asetus (EY) N:o 734/2008 (aavan meren haavoittuvien meriekosysteemien suojelusta pohjakalastuksessa käytettävien pyydysten haittavaikutuksilta). 3 Asetus (EY) N:o 520/2007 ja asetus (EY) N:o 302/2009 (kansainvälinen yleissopimus Atlantin tonnikalojen suojelusta) sekä asetus (EY) N:o 60/2004 (yleissopimus Etelämantereen meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisestä). DT\02668.doc 5/7 PE584.005v03-00
Tämän viimeisimmän päämäärän osalta komission tarkoituksena vaikuttaa olevan huomion suuntaaminen pohjatroolaukseen, kun taas meristrategiapuitedirektiivin soveltamisala on paljon laajempi. Tässä asiassa unohdetaan pelagisten lajien liikakalastuksesta aiheutuvat vakavat ongelmat, kuten ekosysteemien vakauden horjuminen ja niiden faasimuutokset Mustallamerellä, Itämerellä ja Välimerellä. Soveltuvampaa voisikin olla viitata meriekosysteemeille aiheutuvien vaikutusten rajoittamiseen. Yleisesti ottaen sanamuodon varmistetaan käyttäminen jokaisen luetellun päämäärän yhteydessä on liiallista, ja siitä voisi aiheutua oikeudellisia seurauksia. Tässäkin yhteydessä jää epäselväksi, mihin komissio pyrkii yhtäältä tavoitteiden ja toisaalta päämäärien vahvistamisessa. 4. 34 artikla: uudelleentarkastelu ja kertomukset Ehdotuksen 34 artiklassa säädetään, että komissio esittelee Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen asetuksen teknisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta vuoden 2020 loppuun mennessä ja sen jälkeen kolmen vuoden välein. Kertomuksessa olisi arvioitava, missä laajuudessa teknisillä toimenpiteillä on sekä alueellisesti että unionin tasolla myötävaikutettu tavoitteiden saavuttamiseen ja edistetty asetettuja päämääriä. Ehdotuksessa todetaan myös, että jos alueellisella tasolla on näyttöä siitä, ettei tavoitteita ja päämääriä ole saavutettu, kuuden kuukauden kuluessa (...) kertomuksen antamisesta kyseisen alueen jäsenvaltioiden on esitettävä suunnitelma korjaavista toimista, jotka on tarkoitus toteuttaa sen varmistamiseksi, että mainittuihin tavoitteisiin ja päämääriin voidaan päästä. Ensinnäkin edellä mainittu kuuden kuukauden määräaika on hyvin optimistinen. Lisäksi merkittävä osa ehdotetuista tavoitteista ja päämääristä on luonteeltaan kansallisia, sillä ne polveutuvat direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä kussakin jäsenvaltiossa. Ehdotuksessa mainitaan kuitenkin alueellisen tason näytöt, joiden perusteella kyseisen alueen jäsenvaltioille voi aiheutua velvollisuus esitellä suunnitelma korjaavista toimista. Näiden alueellisen tason näyttöjen luonnetta tai muotoja ei määritellä. Ei ole tiedossa, onko ongelmia havaittava aivan kaikissa alueen jäsenvaltioissa suunnitelmien laatimista ja esittelemistä koskevan velvollisuuden syntymiseksi. Ei ole myöskään selvää, onko myös niiden jäsenvaltioiden, joissa ei esiinny ongelmia, esiteltävä tällaiset suunnitelmat. Lopuksi ehdotuksen 34 artiklassa säädetään, että komissio voi myös ehdottaa nykyiseen asetukseen mitä tahansa muutoksia, jotka ovat tarpeen kyseisen kertomuksen perusteella. 5. Päätelmät Ehdotuksen tavoitteiden ensimmäisessä arvioinnissa nousi esiin useita kysymyksiä, jotka olisi ratkaistava parlamentin päätöslauselmassa: On syytä kysyä, tarvitaanko tavoitteita ja päämääriä varten todellakin kaksi eri artiklaa ja mitä oikeudellista tarkoitusta tämä palvelee. Perusasetuksessa jo ilmaistujen YKP:n tavoitteiden mainitseminen on tarpeetonta toistoa. PE584.005v03-00 6/7 DT\02668.doc
Ehdotus on rajattu YKP:n ympäristötavoitteisiin, eikä siinä mainita lainkaan sosioekonomisia tavoitteita. Ehdotus ei sisällä minkäänlaisia kannustimia, vaikka niiden olisi oltava ehdotukseen liitetyn vaikutusten arvioinnin mukaan osa tavoitteita. Sanamuodon varmistetaan käyttö erityisesti asetuksen päämääriä koskevassa artiklassa voi aiheuttaa huomattavan oikeudellisen epävarmuuden. Vaikuttaa aiheelliselta siirtää tietyt erityiset tavoitteet yleisten tavoitteiden luokkaan. Direktiivit on tarkoitettu yhteisön säännöstön saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, eivätkä ne vaikuta olevan soveltuvin väline asetuksen tavoitteiden vahvistamista varten. Vesipuitedirektiivillä ei ole yhteyksiä YKP:n teknisiin toimenpiteisiin. Meristrategiapuitedirektiivin täytäntöönpanon nykyisen tilanteen vuoksi sen kuvaajia ei voida käyttää ympäristötavoitteita varten ja niiden yhdistämiseksi teknisiin toimenpiteisiin. Ei olisi hyväksyttävää, että merivesien hyvästä ekologisesta tilasta tehdyllä komission päätöksellä säädettäisiin epäsuorasti tavoitteet teknisiä toimenpiteitä koskevalle asetukselle, joka hyväksytään Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteispäätösmenettelyssä. Vaikuttaa kohtuuttomalta nostaa purkamisvelvollisuuteen liittyvä viiden prosentin poikkeus teknisten toimenpiteiden tavoitteiden luokkaan. Muissa voimassa olevissa unionin säädöksissä säädettyjen asioiden toistaminen on tarpeetonta, eikä sitä pitäisi varsinkaan tehdä viittaamatta suoraan näihin säädöksiin. Vaikuttaa siltä, että asetuksen automaattinen muuttaminen määrittelemättömien tai asetuksen itsensä ulkopuolisista lähteistä peräisin olevien tekijöiden ja menettelyjen vuoksi on minimoitava. Sellaista riskiä ei voida ottaa, että kolmansien maiden välillä tehdyt sopimukset siirrettäisiin automaattisesti osaksi EU:n lainsäädäntöä. Ehdotuksen 4 artiklassa on mainittu mielivaltaisesti valittu määrällinen muuttuja ja kaksi muuttujaa, joita ei ole määrällistetty ja joita voidaan muuttaa tulevaisuudessa yhteispäätösmenettelyn ja YKP:n ulkopuolella. Vaikka komissio ilmoittaa aikomuksekseen vahvistaa määrällisesti mitattavissa olevat tavoitteet 4 artiklassa, ehdotuksessa ei tarjota minkäänlaista indikaattoria, joka mahdollistaisi tämän toteuttamisen tieteellisin vähimmäisperustein. Olisikin aiheellista tarkistaa 34 artiklan 2 kohta komission kertomuksen seurausten osalta. DT\02668.doc 7/7 PE584.005v03-00