Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2003

FI EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO PÄÄSIHTEERISTÖ DGF Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi -2003 Huhtikuu 2004

Neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 2003 Huhtikuu 2004

Tässä tiedotteessa on neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen (EY) N:o 1049/2001 täytäntöönpanosta vuonna 2003. Neuvoston huhtikuussa 2004 hyväksymässä kertomuksessa esitellään sääntelyä koskevat, hallinnolliset ja käytännön mukautukset, jotka neuvosto on tehnyt varmistaakseen asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Siinä on myös tietoja neuvoston asiakirjojen julkisesta rekisteristä sekä tilastotietoja yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin. Kertomuksessa esitellään lisäksi asetuksen toisen täytäntöönpanovuoden merkittäviä tapauksia sekä tarkastellaan Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä valituksia ja Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostettuja kanteita, jotka koskevat oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin. Lisätietoja (ja aiemmat kertomukset) oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin sekä muista avoimuutta koskevista asioista on Internetin www-sivulla http://ue.eu.int/fi/summ.htm kohdassa 'Avoimuus'. 3

SISÄLLYS JOHDANTO 7 I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET 8 1) Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 antaminen 8 2) Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri 10 3) Käytännön mukautukset 12 4) Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö 14 II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI 15 Sivu Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma 16 Pyyntöjen aihealueet 17 Tutkittujen asiakirjojen ja luovuttamista koskevien kielteisten päätösten määrä 18 III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN 19 Kielteisten päätösten syyt 19 Asetusta N:o 1049/2001 koskevien poikkeusten soveltaminen eri toimielimissä 20 Oikeudellisen yksikön lausuntoja koskeva erityispoikkeus 21 Kolmannen osapuolen asiakirjaksi katsottavan jäsenvaltion asiakirjan käsitteen suppea tulkinta 22 Arkaluonteisiin asiakirjoihin sovellettava erityismenettely 23 IV MERKITTÄVIÄ TAPAUKSIA 25 1) Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisen laajentaminen koskemaan yhteisön virastoja ja elimiä 25 2) Toimielinten välinen komitea 26 3) Avoimuutta koskeva koehanke YOS-alalla 28 4) Sähköisessä muodossa olevien asiakirjojen saatavuutta koskeva toimielinten yhteinen esite 28 V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT VALITUKSET JA OIKEUSTOIMET 29 A) EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT VALITUKSET 29 B) OIKEUSTOIMET 34 VI JOHTOPÄÄTÖKSET 36 LIITE: TILASTOTIETOJA, JOTKA KOSKEVAT YLEISÖN OIKEUTTA TUTUSTUA NEUVOSTON ASIAKIRJOIHIN 39 5

NEUVOSTON TOINEN VUOSIKERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTIN, NEUVOSTON JA KOMISSION ASIAKIRJOJEN SAAMISESTA YLEISÖN TUTUSTUTTAVAKSI 30 PÄIVÄNÄ TOUKOKUUTA 2001 ANNETUN EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEN (EY) N:o 1049/2001 TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA JOHDANTO Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30 päivänä toukokuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että "kukin toimielin julkaisee vuosittain edeltävältä vuodelta kertomuksen, joka sisältää niiden tapausten määrän, joissa toimielin on kieltäytynyt antamasta asiakirjoja tutustuttavaksi, näiden kieltäytymisten perustelut sekä asiakirjarekisteriin kirjaamattomien arkaluonteisten asiakirjojen määrän". Kyseisen säännöksen mukaisesti kukin toimielin julkaisi vuoden 2003 alussa ensimmäisen vuosikertomuksen asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanosta 1. Komissio on lisäksi kyseisen asetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkaissut 30.1.2004 kertomuksen asetuksen N:o 1049/2001 periaatteiden toteuttamisesta 2. Kuten vuotta 2002 koskeneessa ensimmäisessä kertomuksessa selvitetään tämänkin kertomuksen ensimmäisessä osassa sääntelyä koskevia, hallinnollisia ja käytännön mukautuksia, joita neuvosto on toteuttanut vuonna 2003 varmistaakseen asetuksen N:o 1049/2001 säännösten noudattamisen. Toisessa osassa keskitytään ajanjaksolla 1.1.2003 31.12.2003 tehtyjä asiakirjapyyntöjä koskevien lukujen erittelyyn. Kolmannessa osassa tarkastellaan erityisesti, miten neuvosto on soveltanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Neljännessä osassa esitellään asetuksen toisen soveltamisvuoden merkittävät tapahtumat ja viidennessä osassa käsitellään Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä valituksia ja oikeustoimia. Kertomuksen päätelmät ovat kuudennessa ja viimeisessä osassa. Tässä kertomuksessa käsitellään lisäksi eräitä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten soveltamiseen ja asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuun arkaluonteisiin asiakirjoihin sovellettavaan menettelyyn liittyviä näkökohtia sikäli kuin komission edellä mainitussa arviointikertomuksessaan kyseisistä seikoista esittämät huomautukset edellyttävät selvennyksiä neuvoston taholta 3. 1 2 3 Neuvoston kertomus, hyväksytty 8.4.2003 (asiakirjassa 7957/03 INF 57 API 47 JUR 155, 31.3.2003); komission kertomus, 29.4.2003 (KOM (2003) 216 lopullinen); Euroopan parlamentin puhemiehistön pääsihteerin tiedonanto, 23.1.2003 (PE 324.892/BUR). KOM (2004) 45 lopullinen (asiakirjassa 5983/04 INF 24). Katso erityisesti tämän kertomuksen III osa. 7

I SÄÄNTELYÄ KOSKEVAT, HALLINNOLLISET JA KÄYTÄNNÖN MUKAUTUKSET Niiden toimenpiteiden joukossa, joita neuvosto on toteuttanut asetuksen N:o 1049/2001 säännösten noudattamiseksi asetuksen voimaantulon jälkeisenä toisena täytenä vuotena, on mainittava erityisesti historiallisten arkistojen avaamisesta yleisölle annetun asetuksen (ETY, Euratom) N:o 354/83 muuttamista koskevan asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 antaminen syyskuussa 2003 (yli 30 vuotta vanhat asiakirjat), koulutustilaisuuksien järjestäminen neuvoston pääsihteeristön henkilöstölle ja liittyvien maiden ja ehdokasmaiden kansallisille virkamiehille sekä eräiden teknisten mukauttamisten toteuttaminen, jotta asiakirjoihin, joihin neuvosto antaa osittaisen oikeuden tutustua, voitaisiin tutustua suoraan neuvoston julkisen asiakirjarekisterin kautta. 1) Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 antaminen Neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 antaminen 22. syyskuuta 2003 asetuksen (ETY, Euratom) N:o 354/83 muuttamisesta 4 seuraa asetuksen N:o 1049/2001 18 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään, että "Komissio tutkii kuuden kuukauden kuluessa tämän asetuksen voimaantulosta, onko Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiayhteisön historiallisten arkistojen avaamisesta yleisölle 1 päivänä helmikuuta 1983 annettu neuvoston asetus (ETY, Euratom) N:o 354/83 tämän asetuksen mukainen ( )". Todettakoon tässä yhteydessä, että asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 7 kohdan nojalla siinä säädettyjä tutustumisoikeutta koskevia poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan riippumatta siitä, missä asiakirjoja säilytetään. Kuitenkin jos kyseessä ovat yksityiselämää tai taloudellisia etuja koskevien poikkeusten piiriin kuuluvat asiakirjat ja arkaluonteiset asiakirjat, poikkeuksia voidaan tarvittaessa soveltaa tämän jälkeenkin. 4 8 EUVL L 243, 27.9.2003, s. 1.

Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 mukaan, jolla asetus (ETY, Euratom) N:o 354/83 saatettiin yhdenmukaiseksi asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten kanssa, voidaan tarvittaessa soveltaa 30 vuotta kauemmin poikkeuksia, jotka liittyvät asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun yksityiselämän ja yksilön koskemattomuuden suojaan, asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuun tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeudet, suojaan, sekä erityisiin säännöksiin, jotka liittyvät arkaluonteisiin asiakirjoihin. Lisäksi johonkin 31. päivänä heinäkuuta 1958 annetun neuvoston asetuksen N:o 3 10 artiklassa säädetyn salassapitojärjestelmän piiriin luokiteltuja asiakirjoja koskevaa poikkeusta sovelletaan edelleen. Vaikka asetuksella (EY, Euratom) N:o 1700/2003 muutettu asetus (ETY, Euratom) N:o 354/83 on nyt sovellettavien poikkeusten osalta yhdenmukaistettu asetuksen (EY) N:o 1049/2001 kanssa, "institutionaalisen soveltamisalan" osalta kyseiset asetukset eroavat toisistaan. Asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisala rajataan Euroopan parlamenttiin, neuvostoon ja komissioon, kun taas asetuksen (ETY, Euratom) N:o 354/83 historiallisten arkistojen avaamista yleisölle koskevat säännökset ovat aina kattaneet EY:n perustamissopimuksen 7 artiklassa mainitut viisi yhteisön toimielintä eli siis myös tuomioistuimen ja tilintarkastustuomioistuimen. On myös syytä huomata, että asetuksen (ETY, Euratom) N:o 354/83 muuttamista koskevan asetuksen (EY, Euratom) N:o 1700/2003 antamisen johdosta myös Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaan, alueiden komiteaan sekä vastaaviin yhteisön lainsäädäntöelimen perustamiin virastoihin ja elimiin sovelletaan historiallisten arkistojen avaamisesta yleisölle annettua lainsäädäntöä. 5 5 Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen hyväksyminen vastaavien yhteisön lainsäädäntöelimen perustamien virastojen ja elinten toimesta: katso jäljempänä IV osan 1 kohta (asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisalan laajentaminen koskemaan yhteisön virastoja ja elimiä). 9

2) Neuvoston julkinen asiakirjarekisteri Asetuksen N:o 1049/2001 11 artiklan mukaisesti yhteisön toimielimet takaavat yleisölle pääsyn asiakirjarekisteriin sähköisesti. Asetuksessa säädetään lisäksi, että kyseisten rekisterien, jotka auttavat kansalaisia määrittämään, mitkä asiakirjat heitä kiinnostavat, olisi oltava käytettävissä viimeistään 3.6.2002. Ainoastaan neuvostolla oli julkinen asiakirjarekisteri Internetissä 1.1.1999 alkaen ennen asetuksen N:o 1049/2001 voimaantuloa. Rekisterissä on viittaukset kaikkiin neuvoston asiakirjoihin, ja ne kirjataan siihen sähköistä arkistointijärjestelmää käyttäen. Niinpä kaikki muut kuin arkaluonteiset asiakirjat, jotka on toimitettu neuvostolle tai jollekin sen valmisteluelimistä, joita käytetään käsittelyn pohjana, jotka voivat vaikuttaa päätöksentekoon tai joista käy ilmi asian käsittelyn eteneminen, merkitään aina rekisteriin. Arkaluonteisten asiakirjojen 6 osalta tekijä ilmoittaa, millainen viittaus rekisteriin mahdollisesti merkitään 7. Rekisterissä on mahdollista päästä tutustumaan monien sellaisten asiakirjojen tekstiin kokonaisuudessaan, jotka neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan mukaan on saatettava suoraan yleisön saataville heti, kun ne on jaettu. Kyseessä ovat seuraavat asiakirjaluokat: neuvoston istuntojen ja neuvoston valmistelevien elinten esityslistaehdotukset (poikkeuksena muutamat sotilas- ja turvallisuusasioita käsittelevät elimet) sellaiset kolmannen osapuolen asiakirjat, jotka tekijä on saattanut julkisiksi tai jotka ovat tekijän luvalla julkisia lainsäädännön alalla I/A-kohtia ja A-kohtia koskevat ilmoitukset Coreperille ja/tai neuvostolle sekä säädösehdotukset, ehdotukset yhteiseksi kannaksi ja sovittelukomitean hyväksymät yhteiset tekstit, joihin niissä viitataan muut neuvoston hyväksymät tekstit, jotka on tarkoitettu julkaistavaksi Euroopan unionin virallisessa lehdessä säädökseen liittyvät asiakirjat sen jälkeen, kun on hyväksytty yhteinen kanta, kun sovittelukomitea on hyväksynyt yhteisen tekstin tai kun säädös on lopullisesti hyväksytty asiakirjat, joihin yleisön edustajalle on annettu oikeus tutustua tämän hakemuksesta. 6 7 10 Asetuksessa N:o 1049/2001 'arkaluonteisilla asiakirjoilla' tarkoitetaan asiakirjoja, joiden turvaluokitus on "CONFIDENTIEL", "SECRET" tai "TRÈS SECRET/TOP SECRET". Katso myös kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohta. Katso asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohta sekä 11 artiklan 2 kohta.

31.12.2003 rekisterissä viitattiin 467 532 asiakirjaan kaikki kielet mukaan luettuina, ja näistä 249 935 asiakirjaan (eli yli puoleen rekisteriin kirjatuista asiakirjoista) oli mahdollisuus tutustua suoraan. Edelliseen vuoteen verrattuna rekisteriin kirjattujen asiakirjojen määrä on siis lisääntynyt lähes 25 prosentilla (375 155 vuonna 2002 ja 467 532 vuonna 2003), kun taas niiden asiakirjojen määrä, joihin voidaan tutustua suoraan rekisterin kautta, on lisääntynyt yli 48 prosentilla (168 647 vuonna 2002 ja 249 935 vuonna 2003). Todettakoon vielä, että 31.12.2003 rekisterissä oli 4 889 koodilla P/A (asiakirja on osittain saatavilla) merkittyä asiakirjaa. Nämä asiakirjat eivät vielä olleet saatavilla verkosta, mutta ne voitiin antaa pyynnöstä niistä kiinnostuneiden tutustuttaviksi. Jokainen uusi asiakirja, jonka joihinkin osiin on mahdollista tutustua, saatetaan kuitenkin vastedes suoraan yleisön saataville rekisterin kautta. Niinpä satakunta asiakirjaa, jotka on merkitty rekisterissä koodilla P/A, oli jo saatavilla verkossa helmikuussa 2004, ja yleisö voi siis tutustua yhä useampaan asiakirjaan rekisterin välityksellä. Tässä yhteydessä on kuitenkin täsmennettävä, että rekisteriin koodilla P/A kirjattujen asiakirjojen kokonaismäärä pysyy suhteellisen vakaana (noin 4 000). Tämä tilanne johtuu siitä, että hyvin moni P/A-asiakirjoista on lainsäädäntöön liittyviä asiakirjoja, jotka julkaistaan kokonaisuudessaan, kun niitä koskevat neuvottelut ovat päättyneet. Vuonna 2003 181 317 eri käyttäjää kävi Internetin välityksellä neuvoston julkisessa rekisterissä; he tekivät yhteensä 768 725 käyntiä, mikä vastaa yli 2 800 käyntiä päivässä, ja suorittivat 5 928 096 hakua (laskettuna hakutulosnäyttöjen määränä). Kyseisenä aikana tuotettiin alkuperäkielillä yhteensä 399 arkaluonteista asiakirjaa, joista 17 SECRET UE ja 382 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa, kaikki alkuperäkielillä. Näistä asiakirjoista 136 CONFIDENTIEL UE -luokiteltua asiakirjaa mainitaan rekisterissä asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 2 kohdan ja 11 artiklan 2 kohdan määräysten mukaisesti. 11

3) Käytännön mukautukset Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 säännösten mukaisesti kaikki pyynnöt saada tutustua neuvoston hallussa oleviin asiakirjoihin, jotka koskevat toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä, on otettava tarkasteltaviksi, mukaan luettuna turvaluokiteltuja asiakirjoja koskevat pyynnöt. Turvaluokiteltujen asiakirjojen osalta, joita on tutkittava huolellisesti neuvoston pääsihteeristön toimivaltaisissa yksiköissä, on otettu käyttöön erityinen kuulemismenettely pyyntöjen käsittelyn helpottamiseksi. Kyseisen menettelyn avulla asianomaiset virkamiehet voivat huolehtia turvaluokiteltujen asioiden (usein hyvin mutkikkaan) tarkastelusta tiiviissä yhteydessä niiden laatijoiden kanssa ja ilmoittaa tarkastelun lopputuloksen pyynnön esittäjälle asetuksessa N:o 1049/2001 määriteltyjen edellytysten ja määräaikojen mukaisesti. Tältä osin on syytä muistaa, että vastausaika on 15 työpäivää, jota on mahdollista jatkaa 15 päivällä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa, esimerkiksi silloin, kun pyyntö koskee suuria asiakirjamääriä. Lisäksi on syytä todeta, että vuonna 2003 alkuperäisten pyyntöjen käsittelyaika oli keskimäärin 7 työpäivää ja että näiden pyyntöjen osalta neuvoston pääsihteeristö käytti mahdollisuutta jatkaa käsittelyaikaa vain 4,7 prosentissa tapauksissa (vuonna 2002 vastaava prosenttiosuus oli 5,2). Käsittelyaikaa jatkettiin kuitenkin useammin vastattaessa uudistettuihin pyyntöihin, joita tarkastelee ensin tiedotustyöryhmä, ennen kuin ne annetaan Coreperin ja neuvoston hyväksyttäviksi. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti neuvosto tutkii järjestelmällisesti mahdollisuutta antaa lupa tutustua pyydettyjen asiakirjojen osiin. Tämä käytäntö auttaa lisäämään avoimuutta erityisesti lainsäädännön alalla. Neuvosto antaa yleensä oikeuden tutustua säädöksiä koskeviin valmisteluasiakirjoihin, vaikka säädöksen käsittely olisi vielä kesken, jättäen pois ainoastaan viittaukset valtuuskuntien nimiin. Tällä tavoin asianosaiset voivat seurata asian käsittelyä ilman, että siitä aiheutuu haittaa toimielimen päätöksentekoprosessille. 12

Vuoden 2003 loppuun saakka ne asiakirjat, joiden osalta neuvosto oli myöntänyt osittaisen tutustumisoikeuden, eivät olleet saatavissa suoraan neuvoston julkisen asiakirjahakemiston kautta. Kuitenkin henkilöillä, jotka halusivat tutustua asiakirjaan, jolle oli myönnetty osittainen tutustumisoikeus ja joka on näin ollen merkitty hakemistoon tunnuksella "P/A", oli aina mahdollisuus esittää asiakirjaan tutustumista koskeva pyyntö neuvoston pääsihteeristön avoimuudesta ja asiakirjojen saatavuudesta vastaavalle yksikölle, joka tämän jälkeen lähetti heille kyseiset asiakirjat. Kuten edellä todettiin, vuonna 2003 on kuitenkin toteutettu useita teknisiä mukautuksia, niin että nykyään on mahdollista tutustua verkossa kaikkiin uusiin asiakirjoihin, joihin neuvosto on myöntänyt osittaisen tutustumisoikeuden. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että Euroopan unionin portaalin sisälle Europa-sivustolle (http://europa.eu.int) on luotu sivu, joka tarjoaa kansalaisille yhteyden EU:n eri toimielinten ja eri elinten hakemistoihin. Euroopan unionin toimielinten julkisten asiakirjahakemistojen näkyvyyden lisäämiseksi neuvoston sivuston kohdassa "Avoimuus" on nykyään sähköinen linkki (http://ue.eu.int/fi/summ.htm), joka kiinnittää näin neuvoston Internet-sivuston aloitussivulla käyttäjien huomion tämän toimielinten yhteisen portaalin olemassaoloon. Kyseisen portaalin ansiosta yleisö voi paitsi tehdä hakuja EU:n toimielinten ja elinten hakemistoista, myös seurata päätöksentekoprosessia toimielinten piirissä ja toimielinten välisellä tasolla napsauttamalla kohtaa "OEIL" (lainsäädäntötyön seurantajärjestelmä) tai "PreLex" (toimielinten välisten menettelyjen seuranta). Lopuksi on syytä todeta, että yleisöllä on mahdollisuus seurata niiden asioiden käsittelyn tilannetta, joihin sovelletaan yhteispäätösmenettelyä (eli lainsäädäntömenettelyä, jossa Euroopan parlamentti ja neuvosto yhdessä hyväksyvät säädöksiä) neuvoston sivustolla olevan sähköisen linkin kautta (http://ue.eu.int/codec/fi/index.htm). Linkki antaa asianosaisille mahdollisuuden tehdä hakuja tietokannasta, jota päivittää yhteispäätösmenettelystä vastaava yksikkö. Tässä tietokannassa mainitut neuvoston asiakirjat on lueteltu myös neuvoston julkisessa asiakirjahakemistossa, ja yhteispäätösmenettelyyn liittyvän tietokannan käyttäjät voivat tietokannassa mainitun neuvoston asiakirjan numeroa napsauttamalla löytää kyseisen asiakirjan neuvoston julkisesta asiakirjahakemistosta. 13

4) Sisäiset ohjeet, koulutustilaisuudet, henkilöstö Valtuuskunnille ja neuvoston pääsihteeristön henkilöstölle laadittiin tammikuussa 2003 avoimuutta koskeva ohjeisto, josta merkittävä osa käsittelee yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin. Sisäiseen käyttöön laaditun ohjeiston tarkoituksena on muistuttaa periaatteista ja välineistä, jotka liittyvät avoimuuteen ja oikeuteen tutustua asiakirjoihin, ja antaa käytännön tietoja näiden välineiden täytäntöönpanosta. Tammikuussa 2004 avoimuudesta ja neuvoston asiakirjojen saatavuudesta vastaava yksikkö viimeisteli ohjeiston uuden version, johon on lisätty erityisesti tiivistelmä alalla sovellettavasta oikeuskäytännöstä. Samaan aikaan kun vuonna 2003 järjestettiin koulutustilaisuuksia asiakirjatuotannosta vastaaville neuvoston virkamiehille heidän perehdyttämisekseen menettelyihin ja käytäntöihin, joita noudatetaan kyseen ollessa yleisön oikeudesta tutustua asiakirjoihin, samanlaisia koulutustilaisuuksia järjestettiin liittyvien valtioiden ja ehdokasvaltioiden kansallisille virkamiehille. Vuonna 2003 neuvoston pääsihteeristön avoimuudesta, asiakirjojen saatavuudesta ja yleisötiedotuksesta vastaava yksikkö (pääosasto F) koostui 14 toimihenkilöstä seuraavasti: Oikeus tutustua asiakirjoihin: Lainsäädännön avoimuus: Yleisötiedotus: 1 A, 1 LA, 2 B:tä, 4 C:tä ja 1 D 1 B ja 1 C 3 C:tä 14

II ASIAKIRJOIHIN TUTUSTUMISTA KOSKEVIEN PYYNTÖJEN ANALYSOINTI Yleisön esittämiä pyyntöjä tutustua neuvoston asiakirjoihin käsittelee ensi vaiheessa neuvoston pääsihteeristö. Jos se epää kokonaan tai osittain oikeuden tutustua asiakirjaan, pyynnön esittäjä voi tehdä uudistetun pyynnön, jotta neuvosto tarkistaisi kantaansa. Jos uudistettu pyyntö hylätään kokonaan tai osittain, pyynnön esittäjä voi valittaa Euroopan unionin oikeusasiamiehelle ja/tai nostaa kanteen Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Tämän raportin liitteessä esitetään tilastotietoja, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin kahtena ensimmäisenä asetuksen N:o 1049/2001 voimaantuloa seuranneena kokonaisena vuonna. Tarkasteltavan ajanjakson aikana neuvostolta on pyydetty oikeutta tutustua 12 595 asiakirjaan, ja neuvosto on vastaanottanut niiden osalta 2 831 pyyntöä. Edelliseen vuoteen verrattuna pyyntöjen määrä on noussut 18,4 prosenttia (2 391 pyyntöä vuonna 2002 ja 2 831 pyyntöä vuonna 2003), kun taas niiden asiakirjojen määrä, joihin on haluttu tutustua, on noussut 34,7 prosenttia (9 349 asiakirjaa vuonna 2002 ja 12 595 asiakirjaa vuonna 2003). On pantava merkille, että (alkuperäisten tai uudistettujen pyynnön perusteella) kokonaisuudessaan tai osittain luovutettujen asiakirjojen määrä nousi myös vuonna 2003 vuoteen 2002 verrattuna (yhteensä 8 246 vuonna 2002 ja 11 005 vuonna 2003, mikä tarkoittaa 33,4 prosentin lisäystä vuonna 2003 luovutettujen asiakirjojen määrän osalta edelliseen vuoteen verrattuna). Kokonaisuudessaan vuonna 2003 luovutettujen asiakirjojen määrä oli 27,1 prosenttia suurempi kuin vuonna 2002 (yhteensä 7 089 vuonna 2002 ja 9 014 vuonna 2003). Osittain luovutettujen asiakirjojen määrä nousi vuonna 2003 vieläkin enemmän eli 80,5 prosenttia (yhteensä 1 068 vuonna 2002 ja 1 928 vuonna 2003). 15

Kuten neuvoston julkisessa asiakirjahakemistossa Internetin välityksellä tehtyjen hakujen määristä koskevista tilastotiedoista voidaan havaita, kyseisestä hakemistosta on tullut ensisijainen tiedonhakuväline niille kansalaisille, jotka haluavat seurata Euroopan unionin toimintaa tiiviisti. Pyydettyjen asiakirjojen määrän lisääntyminen vain vahvistaa tätä käsitystä, koska tutustumista koskevat pyynnöt koskevat lähes yksinomaan hakemistossa mainittuja asiakirjoja, joihin ei voida tutustua suoraan sen jälkeen, kun ne on jaettu neuvostossa. Huomattava määrä niistä asiakirjoista, joista on esitetty tutustumispyyntö, on voitu luovuttaa ainakin osittain ellei kokonaisuudessaan sen jälkeen, kun neuvoston pääsihteeristön toimivaltaiset yksiköt ovat tarkastelleet niitä. Tällainen on tilanne erityisesti niiden asiakirjojen osalta, joiden sisältämiä kysymyksiä käsitellään vielä neuvostossa niiden asiakirjahakemistoon merkitsemisajankohtana ja joita ei tästä syystä saateta automaattisesti yleisön saataville niiden jakamisen jälkeen 8. Pyyntöjen esittäjien ammatillinen tausta ja maantieteellinen jakauma Alkuperäisten pyyntöjen esittäjät ovat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (23,9 %). Myös juristit (12,8 %) kauppa ja teollisuus (10,7 %) ja painostusryhmät (10,7 %) ovat usein edustettuja sosiaalisia ja ammatillisia ryhmiä. Koska pyynnön esittäjien ei tarvitse ilmoittaa henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, joka lähetetään useimmiten sähköpostitse, heidän ammattinsa on suurelta osin tuntematon (17,2 %). Myös uudistettujen pyyntöjen esittäjät ovat pääasiassa opiskelijoita ja tutkijoita (34,2 %). Uudistettujen pyyntöjen esittäjistä on toimittajia ainoastaan 5,3 prosenttia, mikä selittyy muun muassa sillä, että toimielinten julkiset asiakirjahakemistot ovat toimittajille vain yksi tiedonlähde muiden joukossa. Lisäksi toimittajien suuri enemmistö on kiinnostunut pikemminkin ajankohtaisista asioista. On siis luonnollista, että toimittajien esittämät (harvat) pyynnöt tutustua asiakirjoihin liittyvät oleellisesti tutkivaan journalismiin ja että ne ovat luonteeltaan näin ollen samanlaisia kuin tutkijoiden esittämät pyynnöt. 8 16 Tässä yhteydessä on syytä panna merkille, että neuvoston työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 6 kohdan mukaan asiakirjat, jotka kuuluvat väliaikaisesti asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan säännösten piiriin (neuvoston päätöksentekomenettelyn suojaaminen), saatetaan yleisön saataville kokonaisuudessaan sen jälkeen kun neuvottelut, joihin ne liittyvät, on saatettu päätökseen. Niin kauan kuin neuvottelut ovat vielä käynnissä, neuvosto antaa yleensä mahdollisuuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin kuitenkin vain osittain, erityisesti jos kyseessä olevissa asiakirjoissa esitetään valtuuskuntien yksittäisiä kantoja. Tämä menettely mahdollistaa toisaalta neuvoston päätöksentekoprosessin suojaamisen ja toisaalta ajankohtaisia kysymyksiä koskevien asiakirjojen toimittamisen kiinnostuneille, jotka voivat näin seurata asioiden käsittelyn etenemistä.

Pyynnön esittäjien maantieteellisestä jakaumasta voidaan todeta, että enemmistö alkuperäisistä pyynnöistä tulee Belgiasta (24,6 %), Saksasta (14,2 %) ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (9,4 %). Kolmansista maista (EU:n ulkopuolelta) tulevat pyynnöt muodostavat 5,3 prosenttia kokonaismäärästä. Uudistetut pyynnöt sitä vastoin tulevat pääasiassa seuraavista neljästä maasta: Alankomaat (28,9 %), Belgia (26,3 %), Yhdistynyt kuningaskunta (18,4 %) ja Saksa (15,8 %) 9. On huomattava, että useilla monikansallisilla yrityksillä ja kansainvälisillä asianajotoimistoilla sekä monilla yhdistyksillä, jotka edustavat talouden ja teollisuuden eri aloja Euroopan tasolla, on toimipaikka Brysselissä, mikä selittää Belgiasta tulevien alkuperäisten ja uudistettujen pyyntöjen verrattain suuren määrän. Pyyntöjen aihealueet Pyyntöjen aihealueiden osalta voidaan edelleen todeta selvä kiinnostus oikeus- ja sisäasioihin (22 %), vaikka tämä prosenttiosuus on laskussa edellisiin vuosiin verrattuna 10. Sen jälkeen pyynnöt liittyvät alenevassa järjestyksessä asiakirjoihin, jotka koskevat sisämarkkinoita (16,3 %), ulkosuhteita ja YUTP:tä (9,1 %), talous- ja rahapolitiikkaa (9 %) ja ympäristöä (5,2 %). Pyyntöjen esittäjien sisämarkkinoihin (16,3 % pyynnöistä vuonna 2003 ja 14,7 % vuonna 2002), YUTP:hen (9,1 % pyynnöistä vuonna 2003 ja 8,6 % vuonna 2002) sekä talous- ja rahapolitiikkaan (9 % pyynnöistä vuonna 2003 ja 10,7 % vuonna 2002) osoittama kiinnostus on pysynyt suhteellisen vakaana, kun taas ympäristöä koskevien pyyntöjen osuus on laskussa edelliseen vuoteen verrattuna (5,2 % pyynnöistä vuonna 2003 ja 7,9 % vuonna 2002). On kuitenkin huomattava, että sisämarkkinoita koskevien pyyntöjen prosenttiosuus on lisääntynyt jatkuvasti vuodesta 1999 11. 9 10 11 Myös vuonna 2002 suurin osa alkuperäisistä pyynnöistä tuli kolmesta jo mainitusta maasta eli Belgiasta (27,5 %), Saksasta (13 %) ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta (9,8 %), kun taas uudistetut pyynnöt tulivat pääasiassa Yhdistyneestä kuningaskunnasta (40,9 %). Vuonna 1999 oikeus- ja sisäasioita koskevat pyynnöt muodostivat 37 prosenttia pyynnöistä, ja kyseinen osuus oli 29 prosenttia vuonna 2000, 29,5 prosenttia vuonna 2001 ja 24,4 prosenttia vuonna 2002. Vuonna 1999, jolloin neuvoston julkinen asiakirjahakemisto otettiin käyttöön, ainoastaan 6 prosenttia pyynnöistä koski sisämarkkinoita. Sen jälkeen kyseinen prosenttiosuus nousi 10 prosenttiin vuonna 2000, 14,5 prosenttiin vuonna 2001, 14,7 prosenttiin vuonna 2002 ja 16,3 prosenttiin vuonna 2003. 17

Tutkittujen asiakirjojen ja luovuttamista koskevien kielteisten päätösten määrä Tarkasteltavan ajanjakson aikana pääsihteeristö tutki 12 595 asiakirjaa ja julkisti niistä 10 942 alkuperäisen pyynnön perusteella (pääsihteeristön neuvoston nimissä toimittama vastaus). 161 asiakirjasta esitettiin 45 uudistettua pyyntöä, joiden johdosta neuvosto päätti luovuttaa yleisölle lisäksi 63 asiakirjaa (joista 22 kokonaisuudessaan ja 41 osittain). Tarkasteltavan ajanjakson aikana pyydetyistä 12 595 asiakirjasta on tehty kielteinen päätös 1 590 asiakirjan osalta (alkuperäiset ja uudistetut pyynnöt tässä yhteenlaskettuina), joten luovutettujen asiakirjojen osuus on 71,7 prosenttia (pyydetyt ja kokonaisuudessaan luovutetut asiakirjat) tai 87,4 prosenttia, kun otetaan huomioon myös asiakirjat, joihin voidaan tutustua osittain. Vaikka luovutettujen neuvoston asiakirjojen prosenttiosuus vuonna 2003 on pysynyt vakaana vuoteen 2002 verrattuna (osuus oli 87,4 prosenttia vuonna 2003 ja 88,6 prosenttia vuonna 2002), näitä lukuja on verrattava siihen, että niin pyydettyjen asiakirjojen määrä kuin myös luovutettujen asiakirjojen määrä on lisääntynyt edelliseen vuoteen verrattuna (pyydettyjen asiakirjojen osalta nousua 34,7 prosenttia ja luovutettujen asiakirjojen osalta 33,4 prosenttia), sekä siihen, että yhä useammat asiakirjat ovat suoraan saatavilla asiakirjahakemistosta niiden jakamisen jälkeen 12. 12 18 Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että tutustumispyynnöt koskevat lähes yksinomaan asiakirjoja, jotka on mainittu hakemistossa, mutta joihin ei voi tutustua suoraan sen välityksellä. Alle 2 prosentissa tapauksista on neuvoston tilastoihin merkitty (pelkästään teknisistä syistä) asiakirjoja, jotka on jo julkistettu muita asiakirjoja koskevien tutustumispyyntöjen seurauksena.

III TUTUSTUMISOIKEUTTA KOSKEVIEN POIKKEUSTEN SOVELTAMINEN Kielteisten päätösten syyt Alkuperäisten pyyntöjen osalta tärkein syy on päätöksenteon luottamuksellisuuden suoja, jonka osuus on lähes neljännes kielteisistä päätöksistä (31,2 %). Seuraavaksi tärkeysjärjestyksessä tulevat yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta (28,7 %), yleisen edun suoja yleisen turvallisuuden osalta (16 %) ja oikeudellisen neuvonannon suoja (10,9 %). Tapauksista 8,4 prosenttia on sellaisia, joissa kielteiseen päätökseen on annettu useita syitä: näin ollen päätöksenteon luottamuksellisuuden suojaan yhdistetään muina syinä usein yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta (7,9 %) tai (vähemmässä määrin) yhteisön tai jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikan osalta (0,5 %) tai yleisen turvallisuuden osalta (0,4 %). Uudistettujen pyyntöjen osalta on huomattava, että yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta on syynä 61,6 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2003, kun taas tätä syytä käytettiin vain 7,3 prosentissa tapauksista vuonna 2002. Päätöksenteon luottamuksellisuuden suojaan perustuvia tapauksia oli vuonna 2003 14,2 prosenttia ja vuonna 2002 38,2 prosenttia. Lopuksi voidaan todeta, että kielteisistä päätöksistä 4 prosenttia on sellaisia, joissa tämä syy yhdistetään muihin syihin, kuten yleisen edun suojaan yhteisön tai jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikan osalta (2 % tapauksista) tai yleisen turvallisuuden osalta (1 % tapauksista) tai tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaan (1 % tapauksista). 19

Asetusta N:o 1049/2001 koskevien poikkeusten soveltaminen eri toimielimissä 30. tammikuuta 2004 esittämässään kertomuksessa asetuksen N:o 1049/2001 periaatteiden toteuttamisesta komissio esitti taulukon Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission alkuperäisistä hakemuksista vuonna 2002 tekemien kielteisten päätösten jakautumisesta perusteena käytetyn poikkeuksen mukaan 13. Taulukosta käy ilmi, että ainoastaan neuvosto käytti kielteisten päätösten pääasiallisina perusteina yleisen edun suojaa kansainvälisten suhteiden osalta (24,6 %) ja yleisen turvallisuuden osalta (23,1 %), kun taas parlamentti perusteli alkuperäisistä hakemuksista tekemänsä kielteiset päätökset pääasiassa henkilötietojen suojalla (22,2 %) sekä tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojalla (55,6 %). Komissio puolestaan käytti perusteena pääasiassa tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien suojaa (35,9 % tapauksista). Kuten komissio kertomuksessaan toteaa, nämä luvut ovat kuitenkin vasta alustavia eikä niitä näin ollen voida käyttää objektiivisen vertailun perustana. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että neuvoston ja komission tiedot koskevat lähes yksinomaan sellaisia hakemuksia, joissa pyydettyjä asiakirjoja ei ole vielä julkaistu ja joiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi useissa tapauksissa asetuksessa N:o 1049/2001 suojattuja etuja. Sen sijaan parlamentin rekisteripalvelu kirjaa kaikki sille tulleet asiakirjoihin tutustumista koskevat viralliset hakemukset, mukaan lukien jo julkaistuja asiakirjoja koskevat hakemukset. Kuten komissio mainitussa kertomuksessaan perustellusti toteaa, kunkin poikkeuksen perusteella tehtyjen kielteisten päätösten osuus kuvastaa ainoastaan kyseisen poikkeuksen suhteellista painoarvoa kyseisen toimielimen tekemien kielteisten päätösten kokonaismäärässä. Lisäksi erot poikkeusten soveltamisessa johtuvat toimielinten erilaisista toimivaltuuksista ja tehtävistä, eivät siitä, että ne olisivat tulkinneet asetuksen säännöksiä eri tavalla. 13 20 Katso asiakirja KOM(2004) 45 lopullinen, s. 16.

Se, että yleisen edun suoja kansainvälisten suhteiden osalta (28,7 prosenttia kielteisistä päätöksistä vuonna 2003 verrattuna 24,6 prosenttiin vuonna 2002) ja yleisen turvallisuuden osalta (16 prosenttia kielteisistä päätöksistä vuonna 2003 verrattuna 23,1 prosenttiin vuonna 2002) ovat neuvoston useimmin käyttämiä poikkeuksia alkuperäisten pyyntöjen osalta, selittyy ensisijaisesti neuvoston erityisellä roolilla yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä oikeus- ja sisäasioissa tehtävän yhteistyön täytäntöönpanon alalla. Oikeudellisen yksikön lausuntoja koskeva erityispoikkeus Tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa (asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa mainittu poikkeus) käytettiin perusteena alkuperäisten pyyntöjen osalta 10,9 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2003 (ja 11,4 prosentissa tapauksista vuonna 2002) ja uudistettujen pyyntöjen osalta 7,1 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2003 (ja 23,6 prosentissa kielteisistä päätöksistä vuonna 2002). Vaikka tämä poikkeus ei ole neuvoston useimmin käyttämä kielteisen päätöksen peruste ja vaikka neuvosto tulkitsee ja soveltaa sitä rajoitetusti kuten kaikkia tutustumisoikeutta koskevia poikkeuksia noudattaakseen yleisön oikeutta tutustua neuvoston asiakirjoihin koskevaa yleistä periaatetta, on kuitenkin syytä korostaa sen merkitystä kyseisen toimielimen toiminnan sujumisen ja tehokkuuden kannalta. 21

Neuvosto arvioi useiden vuosien aikana vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella 14, että puolueeton lausunto, jonka oikeudellinen yksikkö toimittaa neuvostolle, antaa tälle mahdollisuuden varmistaa toimiensa yhdenmukaisuus yhteisön oikeuden kanssa ja edistää kulloinkin käsiteltävän asian oikeudellisten näkökohtien tarkastelua. Jos neuvostolla ei olisi käytössään tätä välinettä, sen työskentelyn tehokkuus heikentyisi. Tämän vuoksi on yleisen edun mukaista, että neuvostolla on käytettävissään puolueettomasti annetut lausunnot. 15 Kolmannen osapuolen asiakirjaksi katsottavan jäsenvaltion asiakirjan käsitteen suppea tulkinta Jäsenvaltiosta peräisin olevan asiakirjan käsitteestä neuvosto on antanut suppean tulkinnan, jossa otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden edustajat eivät neuvoston työskentelyyn osallistuessaan ole toimielimen ulkopuolisia henkilöitä tai yksikköjä, vaan ne ovat osa sitä. Tästä seuraa, että jäsenvaltioista peräisin olevia asiakirjoja, jotka on laadittu neuvoston jäsenen ominaisuudessa, on pidettävä neuvoston asiakirjoina. Näin ollen kolmansien osapuolten asiakirjoina pidetään ainoastaan asiakirjoja, jotka jäsenvaltiot ovat laatineet ja joissa ne ilmaisevat kantansa jäsenvaltioina eivätkä neuvoston jäseninä toimielimen työskentelyn yhteydessä. Tämän vuoksi neuvosto on esittänyt kielteisen päätöksen syyksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen (asiakirjan laatineen jäsenvaltion etukäteen antaman suostumuksen puuttuminen) ainoastaan yhdessä tapauksessa vuonna 2003. 14 15 22 Ks. ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 3.3.1998 antama määräys asiassa T-610/97 R, Carlsen ym. v. neuvosto, Kok. 1998, s. II-485, 45 47 kohta, sekä sen 8.11.2000 antama tuomio asiassa T-44/97, Ghignone ym. v. neuvosto, Kok. 2000, p. II-1023, 47 ja 48 kohta. Tuomioistuin on ottanut tämän oikeuskäytännön huomioon määräyksessä, jonka se on antanut 23.10.2002 asiassa C-445/00, Itävalta v. neuvosto, 12 kohta. Tässä yhteydessä on mainittava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa on tällä hetkellä vireillä Maurizio Turcon esittämä kumoamiskanne. Turco kiistää, että neuvoston päätös, jonka mukaan hän ei muun muassa voi tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön antaman lausunnon tiettyihin osiin, olisi laillinen. Asiaa (T-84/03, Maurizio Turco v. neuvosto) käsitellään yhä. Asiasta on lisäksi tehty oikeusasiamiehelle kaksi kantelua (1542/2000/PB ja 1510/2002/PB), jotka mainitaan tämän kertomuksen V osassa.

Arkaluonteisiin asiakirjoihin sovellettava erityismenettely Euroopan komission edellä mainitun kertomuksen mukaan se, että asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan mukainen "arkaluonteisen" asiakirjan käsite ei täysin vastaa neuvoston ja komission turvallisuussäännöissä esitettyä turvaluokitusta 16, "on omiaan aiheuttamaan epäjohdonmukaisuutta" ja "(...) jo turvaluokittelun logiikka edellyttäisi, että kaikkiin turvaluokituksen saaneisiin asiakirjoihin sovellettaisiin samoja sääntöjä" 17. Komissio lähtee siitä, että asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan mukainen "arkaluonteisen" asiakirjan määritelmä sopii ainoastaan asiakirjoihin, jotka (1) on luokiteltu turvaluokituksella "CONFIDENTIAL", "SECRET" tai " TOP SECRET", jotka (2) koskevat jotakin kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa mainittua yleistä etua (yleinen turvallisuus, puolustus, kansainväliset suhteet, finanssi-, raha- tai talouspolitiikka) ja jotka (3) ovat peräisin yhteisön toimielimistä tai virastoista, jäsenvaltioista tai kolmansista maista taikka kansainvälisistä järjestöistä. Tämän määritelmän ulkopuolelle jäävät kaikki turvaluokituksen saaneet asiakirjat, jotka eivät koske mitään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa mainittua yleistä etua eivätkä ole peräisin yhteisön toimielimistä tai virastoista, jäsenvaltioista tai kolmansista maista taikka kansainvälisistä järjestöistä. Näitä asiakirjoja ei siis pidetä asetuksen 9 artiklassa tarkoitettuina "arkaluonteisina" asiakirjoina, kun taas neuvoston ja komission turvallisuussääntöjä sovelletaan kaikentyyppisiin turvaluokituksen saaneisiin asiakirjoihin. Jos asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 1 kohdan mukainen "arkaluonteisen" asiakirjan määritelmä onkin varsin suppea, se ei kuitenkaan näytä olevan "omiaan aiheuttamaan epäjohdonmukaisuutta" eikä aiheuttavan erityisempiä käytännön ongelmia. Komissio toteaakin itse kertomuksessaan, että "käytännössä tämä häilyvyys ['arkaluonteisten' asiakirjojen ja 'turvaluokituksen saaneiden' asiakirjojen välillä] ei ole vielä aiheuttanut ongelmia". 16 17 Neuvoston päätös 2001/264, tehty 19.3.2001, neuvoston turvallisuussääntöjen vahvistamisesta, EYVL L 101, 11.4.2001, s. 1. Komission päätös 2001/844, tehty 29.11.2001, komission sisäisten menettelysääntöjen muuttamisesta, EYVL L 317, 3.12.2001, s. 1. Ks. komission kertomus, KOM(2004) 45 lopull., s. 20. 23

Neuvoston ja komission turvallisuussäännöt eivät rajoita tutustumisoikeutta koskevien asetusten soveltamista, ja analysoidessaan sääntöjen soveltamista komissio tähdensi, että näissä kahden toimielimen turvallisuussäännöissä ei määrätä tutustumisoikeuteen lisäpoikkeuksia, vaan ainoastaan annetaan ohjeet turvaluokituksen saaneiden asiakirjojen käsittelystä. 18 Komissio muistutti tässä yhteydessä myös, että tutustumista varten pyydetyn turvaluokitellun asiakirjan luovuttamisesta mahdollisesti aiheutuva vahinko arvioidaan samoin edellytyksin kuin kaikkien muidenkin (turvaluokiteltujen tai muiden) asiakirjojen kohdalla. Jos todetaan, ettei mikään asetuksessa säädetyistä poikkeuksista koske kyseistä asiakirjaa, sen turvaluokitus on poistettava ja se on luovutettava hakijalle. Ei siis ole vaaraa siitä, että tutustumisoikeus voitaisiin kiertää virheellisellä turvaluokituksella. Edellä olevan perusteella on todettava, että kansalaisten tutustumisoikeuden kannalta ei aiheuta ongelmia se, että asetuksen N:o 1049/2001 mukainen "arkaluonteisen" asiakirjan määritelmä koskee kenties vain osaa turvaluokituksen saaneista toimielinten asiakirjoista. "Arkaluonteisten" asiakirjojen ja "turvaluokiteltujen" asiakirjojen välinen häilyvyys, joka komission mukaan saattaisi aiheuttaa epäjohdonmukaisuutta tai hankaluuksia voimassa olevien turvallisuussääntöjen ja asetuksen N:o 1049/2001 yhteensovittamisessa, ei siis käytännössä millään tavalla vaikuta asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanoon. 18 Ks. edellä mainittu komission kertomus, ss. 20 21. 24

IV MERKITTÄVIÄ TAPAUKSIA 1) Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 soveltamisen laajentaminen koskemaan yhteisön virastoja ja elimiä Vaikka asetus N:o 1049/2001 koskee vain EY:n perustamissopimuksen 255 artiklassa tarkoitettuja toimielimiä kyseisessä artiklassa määrätään periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin, kyseiset kolme toimielintä ovat kuitenkin todenneet selvästi asetusta 1049/2001 koskevassa yhteisessä julistuksessaan 19 aikovansa laajentaa asetuksen soveltamisalan koskemaan lainsäätäjänä toimineen yhteisön perustamia vastaavanlaisia muita virastoja ja elimiä tekemällä tarvittavia muutoksia olemassa olevien virastojen ja elinten perustaviin säädöksiin. Samoin toimielimet sitoutuivat sisällyttämään vastaavia säännöksiä tällaisten virastojen ja elinten perustamista koskeviin tuleviin ehdotuksiin 20. Tämän yhteisen julistuksen jälkeen neuvosto 18.6.2003 ja neuvosto ja Euroopan parlamentti yhdessä 22.7.2003 hyväksyivät joukon asetuksia, joilla muutetaan yhteisön virastojen ja elinten perustavien säädösten kokonaisuutta ja muutetaan asetuksen 1049/2001 soveltamisala koskemaan kyseisiä virastoja ja elimiä sisällyttämällä kyseisiin perustaviin säädöksiin erityinen säännös periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oikeus tutustua asiakirjoihin 21. Näiden uusien säännösten mukaisesti asianomaisten virastojen ja elinten on hyväksyttävä asetuksen 1049/2001 soveltamista koskevat säännöt 1.4.2004 mennessä. 19 20 21 Julistus julkaistu: EYVL L 173, 27.6.2001, s. 5. Ks. esim. Euroopan unionin turvallisuusalan tutkimuslaitoksen perustamisesta 20 päivänä heinäkuuta 2001 hyväksytyn neuvoston yhteisen toiminnan (2001/555/YUTP) 18 artikla (EYVL L 200, 25.7.2001, s. 1) ja Euroopan unionin satelliittikeskuksen perustamisesta Ks. asetukset 1641/2003 1655/2003, EUVL L 245, 29.9.2003. 25

2) Toimielinten välinen komitea Vuonna 2002 perustettiin asetuksen N:o 1049/2001 15 artiklan 2 kohdan säännösten mukaisesti toimielinten välinen komitea, jonka tehtävänä on tutkia parhaita käytäntöjä, tarkastella mahdollisia ristiriitoja ja keskustella asiakirjoihin tutustumista koskevasta tulevasta kehityksestä. Toimielinten välinen komitea piti kokouksen 23.9.2003 Strasbourgissa. Kokoukseen osallistuivat Euroopan parlamentin varapuhemies Charlotte Cederschiöld, Euroopan unionin neuvoston silloinen puheenjohtaja Roberto Antonione ja Euroopan komission varapuheenjohtaja Ana Loyola de Palacio. Kokouksessa käsiteltiin muun muassa seuraavia aiheita: asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanoa koskevan, komission tammikuussa 2004 kyseisen asetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti esittämän arviointikertomuksen valmistelu 22, voimassa olevissa yhteisön säädöksissä olevien luottamuksellisuuslausekkeiden yhdenmukaisuutta asetuksen N:o 1049/2001 säännösten kanssa koskevan tarkastelun tulokset 23, 12.6.2003 Euroopan parlamentissa järjestetyn, asetuksen N:o 1049/2001 toimivuutta käsitelleen julkisen kuulemistilaisuuden arviointi, toimielinten välinen yhteistyö arkistoinnin alalla. 22 23 26 Edellä mainittu kertomus: komission kertomus Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamista yleisön tutustuttavaksi koskevassa asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädettyjen periaatteiden täytäntöönpanosta, KOM(2004) 45, lopull. Tarkastelusta säädetään asetuksen N:o 1049/2001 18 artiklan 3 kohdassa.

Viimeksi mainitun asian osalta neuvosto esitti joukon ehdotuksia arkistointia ja asiakirjataltiointia koskevan toimielinten välisen yhteistyön tehostamiseksi muun muassa seuraavin keinoin: arkistoalaa käsittelevän toimielinten välisen yhteistyön epävirallisen työryhmän virallistaminen ja vahvistaminen, luokitusjärjestelmien asteittainen yhdenmukaistaminen ja yhteyksien luominen eri toimielinten hallussa olevien tiedostojen välille, yhteisen koulutuksen järjestäminen arkisto- ja dokumentointiyksikköjen henkilöstölle. Komission yksikköjen tekemässä arvioinnissa, joka koski voimassa olevien yhteisön säädösten sisältämien, oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevien säännösten yhdenmukaisuutta asetuksen N:o 1049/2001 kanssa, todettiin, että tarkastellut luottamuksellisuuslausekkeet voidaan jakaa kahteen eri ryhmään: 1) tiettyjä sääntöjä voidaan pitää erityistapauksina, jotka koskevat jonkin kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitetun yleisen poikkeuksen soveltamista, 2) muissa lausekkeissa myönnetään asianosaiselle tai pyynnön esittäneelle tiettyä menettelyä noudattaen oikeus tutustua asiakirjoihin, joiden luovuttaminen vahingoittaisi jotain asetuksella suojeltua etua. Komissio totesi molempien ryhmien osalta, etteivät ne ole ristiriidassa asetuksen säännösten suhteen, mikä on voitu todeta jo aiemmin käytännön tasolla 24. Toimielinten välinen komitea on käsitellyt kokouksissaan myös Euroopan parlamentin mietintöä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi. Mietinnön on laatinut Euroopan parlamentin jäsen Michael Cashman Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien ja -oikeuksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan puolesta 25. 24 25 Ks. myös edellä mainittu komission kertomus, s. 30. Ks. asiak. A5-0298/2003, päivätty 11.9.2003, sekä Michael Cashmanin mietinnön pohjalta 25.9.2003 annettu Euroopan parlamentin päätöslauselma. 27

Mietinnön sisältämässä päätöslauselmassa Euroopan parlamentti panee tyytyväisenä merkille toimielinten toimet avoimuuden toteuttamiseksi ja antaa tunnustuksensa asiasta vastaavan henkilöstön työlle. Päätöslauselma sisältää lisäksi joukon suosituksia, jotka koskevat muun muassa toimielinten julkisia asiakirjarekisterejä, yhteisen asiakirjojen numerointimenettelyn käyttöönotto erityisesti lainsäädäntöön liittyvien asiakirjojen osalta hakujen helpottamiseksi, toimielinten velvollisuutta tutkia tapauskohtaisesti asiakirjojen saaminen yleisön tutustuttavaksi - sillä on asetuksen vastaista sulkea asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden ulkopuolelle kokonaisia asiakirjaluokkia - sekä tarvetta vahvistaa yhteiset menettelytavat sovellettaviksi tapauksissa, joissa tehdään poikkeus asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta. 3) Avoimuutta koskeva koehanke YOS-alalla Jotta yleisön olisi helpompi saada tutustuttavaksi toimielinten asiakirjoja jostakin tietystä aiheesta, Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio päättivät vuonna 2003 tehdä kokeen koehankkeen toteutettavuudesta vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen alalla. Koe käynnistettiin vuoden 2004 alussa, ja sen tarkoituksena on määritellä koordinoitu menetelmä asiakirjojen saamiseksi tutustuttavaksi. Menetelmän tarkoituksena on, että asiakirjoista kiinnostuneet henkilöt voisivat tehdä tietyn aiheen osalta hakuja, joissa hakutuloksena olisi tietoja haetuista asiakirjoista tai yhteys niihin, riippumatta siitä, minkä toimielimen hallussa asiakirjat ovat. 4) Sähköisessä muodossa olevien asiakirjojen saatavuutta koskeva toimielinten yhteinen esite Toimielinten yhteinen esite "Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saatavuus: käyttöopas" on nyttemmin saatavilla sähköisessä muodossa ja tutkittavissa myös Internetissä toimielinten yhteisen Europa-portaalin kautta (sivu "Asiakirjat"). Kyseisen esitteen laativat asiakirjojen saatavuutta käsittelevät kolmen toimielimen yksiköt yhteistyössä virallisten julkaisujen toimiston kanssa. Se on tarkoitettu käyttöoppaaksi helpottamaan tutustumista kolmen toimielimen asiakirjoihin. Esitteessä mainitaan asetuksen taustalla olevat periaatteet ja selvitetään, miten asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö on esitettävä. 28

V EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT VALITUKSET JA OIKEUSTOIMET A) EUROOPAN OIKEUSASIAMIEHELLE TEHDYT VALITUKSET Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan joitain sellaisia Euroopan oikeusasiamiehelle tehtyjä valituksia, joissa on vedottu asetukseen N:o 1049/2001. Vuotta 2002 koskevassa neuvoston vuosikertomuksessa jo mainituista kuudesta valituksesta tarkastellaan jäljempänä kolmea asiaa, joiden käsittely saatiin päätökseen vuonna 2003 ja joita oikeusasiamies ei ollut vielä neuvoston edellisen vuosikertomuksen julkaisuvaiheessa ratkaissut 26. Lisäksi tässä kertomuksessa tarkastellaan neljäntenä asiaa (1641/2003/OV), jonka käsittely on vielä kesken ja jota koskevat huomautuksensa neuvosto toimitti oikeusasiamiehelle joulukuussa 2003. Huomattakoon, että vuoden 2003 loppupuolella käynnistettiin kolmen muun asian käsittely, joita koskevat huomautuksensa neuvosto toimittaa oikeusasiamiehelle vuoden 2004 ensimmäisen neljänneksen kuluessa ja joita tarkastellaan näin ollen yksityiskohtaisemmin vuotta 2004 koskevassa neuvoston vuosikertomuksessa. Tarkasteltavista asioista ensimmäinen (2371/2003/GG) koskee neuvoston kieltäytymistä myöntämästä oikeutta tutustua erääseen oikeudellisen yksikön lausuntoon ja toinen (2189/2003/ADB) äärifundamentalismia ja terrorismia käsittelevän työryhmän raporttia, jonka luovuttaminen voisi heikentää Euroopan unionin asemaa terrorismia käsittelevissä kansainvälisissä neuvotteluissa. Kolmantena käsiteltävä valitus (2395/2003/GG) ei koske varsinaisesti oikeutta tutustua asiakirjoihin vaan pikemminkin neuvoston päätöksentekoprosessin julkisuutta sanan laajassa merkityksessä. 1. Valitus nro 1542/2000/PB, 25.11.2000 Valitus koskee neuvoston 19.9.2000 tekemää päätöstä, jossa kielletään valituksen tekijältä oikeus tutustua kahteen neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon, joista toinen käsitteli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota ja toinen komission ehdotusta asetukseksi yleisön oikeudesta saada tietoja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoista. Todettakoon, että neuvosto käsitteli pyynnön tutustua kyseisiin kahteen asiakirjaan päätöksen 93/731/EY 4 artiklan 2 kohdan perusteella (julkisen edun turvaamista koskevat säännökset). Kyseistä päätöstä sovellettiin vuoden 2001 marraskuuhun saakka. 26 Ks. neuvoston vuosikertomus asiakirjojen saamisesta tutustuttavaksi vuosi 2002, s. 18 22. Oikeusasiamies sai päätökseen valitusta nro 917/2000/GG koskevan käsittelyn 17.12.2002, valitusta nro 648/2002/IJH koskevan käsittelyn 28.1.2003 ja valitusta nro 1795/2002/IJH koskevan käsittelyn 11.3.2003. 29