Esitys kuntien rahoitusja valtionosuusperusteiden tarkistamiseksi Kunnat SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 52/2004
SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 15.12.2004 Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän arvioimiseksi ja tarvittavien muutosehdotusten valmistelua varten asetettu johtoryhmä Sevón Cay, puheenjohtaja Lappalainen Vesa ja Salonen Ville, sihteerit Julkaisun laji Johtoryhmän esitys Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä 11.6.2003 Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Esitys kuntien rahoitus- ja valtionosuusperusteiden tarkistamiseksi Förslag till justering av grunderna för finanssiering- och statsandelar till kommunerna Julkaisun osat Tiivistelmä Johtoryhmän tehtävänä oli tehdä ehdotus kuntien rahoitus - ja valtionosuusjärjestelmän uudistamiseksi siten, että se turvaa jokaiselle mahdollisuudet lakisääteisiin palveluihin kohtuullisella maksu- ja verorasitusasteella. Ehdotuksen laadinnassa oli otettava huomioon pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmassa uudistukselle esitetyt tavoitteet ja keinot. Hallitusohjelman mukaisesti johtoryhmä on arvioinut kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää kokonaisuutena. Valtionosuusjärjestelmää pidetään kokonaisuutena toimivana eikä siihen esitetä olennaisia rakenteellisia muutoksia. Hallitus on työn kuluessa tehnyt eräitä päätöksiä, mm. kuntien yhteisövero-osuuteen liittyen, johtoryhmän valmistelun pohjalta. Muutosesitykset koskevat kiinteistöveroprosenttien nykyisiä rajoja sekä kuntien valtionosuusjärjestelmän eräitä sellaisia perusteita, joihin vuoden 1997 jälkeen tehdyissä seurantaselvityksissä on arvioitu tarvittavan muutoksia, sekä valtion ja kuntien välistä kuntannustenjakoa. Esityksiin sisältyy luettelo jatkovalmistelua edellyttävistä tehtävistä. Olennaista on se, että valtionosuusperusteita jatkotyössä kehitetään niin, että ne kannustavat kuntia taloudellisesti tehokkaaseen ja kustannustietoiseen palvelujen järjestämiseen. Esitys on tarkoitettu kokonaisuudeksi, jonka toteutuskelpoisuus perustuu valtionosuusmuutosten kuntakohtaisten kokonaisvaikutusten hallintaan. Esitykset muodostavat kokonaisuuden, joka on kustannusneutraali valtion ja kuntien rahoitussuhteen kannalta. Johtoryhmän toimenpide-esitykset koskevat kuntien verorahoitusta, sisäasiainministeriön valtionosuuksia, opetus ja -kulttuuritoimen valtionosuuksia, sosiaali- ja terveystoimen valtionosuuksia, valtionosuusvähennysten ja kuntien rahoitusosien korotusten sisällyttämistä valtionosuusjärjestelmään, valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa ja valtionosuuksien indeksitarkistuksia, maksuja, siirtymäkautta ja jatkovalmistelua edellyttäviä toimia. Avainsanat (asiasanat) Valtionosuusjärjestelmä, kuntien rahoitus, kustannustenjako Muut tiedot Myös sähköisenä osoitteessa www.intermin.fi/julkaisut. Verkkoversion ISBN numero on ISBN 951-734-793-6 Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriö julkaisu 52/2004 Kokonaissivumäärä 141 Jakaja Sisäasiainministeriö Kieli suomi ISSN 1236-2840 Hinta 25 euroa + alv. Kustantaja Sisäasiainministeriö ISBN 951-734-792-8 Luottamuksellisuus julkinen
INRIKESMINISTERIET Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Ledningsgruppen för bedömning av kommunernas finansierings- och statsandelssystem och för beredning av nödvändiga ändringsförslag Sevón Cay, ordförande Lappalainen Vesa och Salonen Ville, sekreterare PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 15.12.2004 Typ av publikationen Ledningsgruppens förslag Uppdragsgivare Inrikesministeriet Datum för tillsättandet av organet 11.6.2003 Publikation (även den finska titeln) Förslag till justering av grunderna för finansierings- och statsandelar till kommunerna Esitys kuntien rahoitus- ja valtionosuusperusteiden tarkistamiseksi Publikationens delar Referat Ledningsgruppens uppgift var att lämna ett förslag till revidering av kommunernas finansierings- och statsandelssystem så att systemet garanterar var och en möjligheter till lagstadgade tjänster inom ramen för en överkomlig skatte- och avgiftsbörda. Vid beredningen av förslaget beaktades de mål och medel angående revideringen som föreslagits i statsminister Matti Vanhanens regeringsprogram. Ledningsgruppen har bedömt kommunernas finansierings- och statsandelssystem i sin helhet enligt regeringsprogrammet. Gruppen anser att statsandelssystemet fungerar som helhet och den föreslår inga väsentliga strukturella ändringar i systemet. Utgående från gruppens beredning har regeringen under arbetets gång fattat vissa beslut bl.a. om kommunernas andel av samfundsskatten. Ändringsförslagen gäller fastighetsskattesatsernas nuvarande gränser, några sådana grunder för kommunernas statsandelssystem som enligt de uppföljande utredningar som gjorts sedan 1997 har bedömts behöva ändringar och kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. I förslagen ingår en förteckning över de uppgifter som förutsätter fortsatt beredning. Det väsentliga är att statsandelsgrunderna under det fortsatta arbetet skall utvecklas så att de uppmuntrar kommunerna att ordna tjänsterna på ett ekonomiskt effektivt och kostnadsmedvetet sätt. Syftet är att förslaget formar en helhet som kan genomföras så att de sammanlagda verkningar som ändringarna i statsandelarna har för varje enskild kommun är kontrollbara. Förslagen är dessutom en helhet som är kostnadsneutral med avseende på statens oh kommunernas finansieringsförhållande. Ledningsgruppens förslag till åtgärder gäller kommunernas skattefinansiering, inrikesministeriets statsandelar, statsandelar för undervisnings- och kulturverksamheten, statsandelar för social- och hälsovårdväsendet, att minskningarna av statsandelarna och höjningarna av kommunernas finansieringsandelar inkluderas i statsandelssystemet, kostnadsfördelning mellan staten och kommunerna och de åtgärder som förutsätter indexjusteringar i statsandelarna, betalningar, en övergångsperiod och fortsatt beredning. Nyckelord Statsandelssystem, kommunernas finansiering, kostnadsfördelning Övriga uppgifter Publikationen finns också i elektronisk form på adressen www.intermin.fi/julkaisut. ISBN-numret på den elektroniska versionen är ISBN 951-734-793-6 Seriens namn och nummer Inrikesministeriets publikation 52/2004 Sidoantal 141 Distribution Inrikesministeriet Språk finska ISSN 1236-2840 Pris 25 euro + moms Förlag Inrikesministeriet ISBN 951-734-792-8 Sekretessgrad officiell
Sisällysluettelo 1 Toimeksianto ja tehtävät... 9 2 Hallituksen kuntapolitiikka... 12 3 Kuntien tulopohja... 14 4 Verotus... 16 4.1 Yhteisövero... 16 4.1.1 Yhteisöveron tuoton kehitys ja lähivuosien näkymät... 16 4.1.2 Kuntaryhmän ja yksittäisen kunnan osuus yhteisöveron tuotosta... 17 4.1.3 Yhteisövero vakauden ja kannustavuuden kannalta... 20 4.1.4 Yhteisövero ja kuntien yhteistyö... 22 4.1.5 Kunta yhteisöveron saajana... 22 4.2 Kiinteistövero... 23 4.3 Kiinteistöveron asema valtionosuuksien tasauksessa... 28 5 Valtionosuudet... 29 5.1 Yleinen valtionosuus... 29 5.2 Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus... 31 5.3 Kuntien yhdistymiseen kannustava rahoitus sekä valtionosuusjärjestelmän kehittäminen palvelurakenteiden ja tuottamistapojen uusimista sekä kuntien välistä yhteistyötä edistäväksi... 34 5.4 Harkinnanvarainen rahoitusavustus... 37 5.5 Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet... 39 5.5.1 Taustaa... 39 5.5.2 Eräitä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmän rakenteeseen liittyviä kysymyksiä... 40 5.5.3 Perusopetus... 41 5.5.4 Aineopiskelun ja kahden perusopetuksen jälkeisen tutkinnon samanaikaisen opiskelun huomioon ottaminen rahoituksessa... 45 5.5.5 Tulosrahoituksen liittäminen osaksi ammatillisen koulutuksen käyttökustannusten laskennallista rahoitusta... 48 5.5.6 Kesäyliopistot... 50 5.5.7 Yleiset kirjastot... 51 5.5.8 Teatterit, orkesterit ja museot... 52 5.5.9 Investointien rahoitusjärjestelmä... 54 5.5.10 Toiminnan järjestäjien tulojen huomioon ottaminen opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksessa... 57 5.5.11 Muut rahoitukseen liittyvät muutoshankkeet ja esitykset... 60 5.5.12 Perusopetusta ja kirjastoja koskevien eri tekijöiden muutosten yhteisvaikutus... 65 5.6 Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet... 66 5.6.1 Taustaa... 66 5.6.2 Käyttökustannusten valtionosuus... 67 5.6.3 Sairastavuuskerroin... 68 7
5.6.4 Syrjäisyyskerroin... 70 5.6.5 Työssäkäyntikerroin... 72 5.6.6 Työttömyys ja työttömyysastekerroin... 74 5.6.7 Uudet määräytymisperusteet... 75 5.6.7.1 Yleiset tavoitteet... 75 5.6.7.2 Vaikeasti vammaisten henkilöiden lukumäärä kunnassa... 75 5.6.7.3 Lastensuojelun suurten kustannusten tasausjärjestelmän korvaaminen valtionosuusjärjestelmään otettavalla kertoimella... 78 5.6.8 Sosiaali- ja terveydenhuollon eri tekijöiden muutosten yhteisvaikutus. 79 5.6.9 Sosiaali- ja terveystoimen valtionosuuslainsäädännön muu tarkistaminen... 80 5.7 Valtionosuuksien vähennysten ja kuntien rahoitusosuuksien korotusten sisällyttäminen käyttötalouden laskennallisiin valtionosuuksiin vuonna 2006... 80 5.8 Valtion ja kuntien välisen kustannusten jaon määräytyminen vuodesta 2006 lukien... 82 5.8.1 Kustannustenjaon ylläpito- ja tarkistusmekanismi voimassa olevan lain mukaan... 82 5.8.2 Kustannustenjaon tarkistusten toteutuminen käytännössä... 83 5.8.3 Kustannustenjaon tarkistaminen julkisen talouden näkökulmasta... 83 5.8.4 Nykytilan ongelmat... 85 5.8.5 Kustannusten jaon tarkistus oikeudellisesta näkökulmasta... 86 5.8.6 Kehyspäätös ja peruspalveluohjelma... 87 5.8.7 Kustannustenjaon tarkistuksessa huomioon otettavia näkökulmia... 88 5.9 Kustannustason muutoksen laskeminen valtionosuuksien indeksitarkistuksessa... 92 5.9.1 Yleistä... 92 5.9.2 Nykyisen valtionosuusindeksin laskentamenetelmän korvaaminen... 94 6 Maksut... 96 6.1 Maksut opetus- ja kulttuuritoimessa... 97 6.2 Maksut sosiaali- ja terveydenhuollossa... 100 7 Jatkovalmistelua edellyttävät toimet... 103 8 Yhteenveto muutosten vaikutuksista ja esitys siirtymäsäännöksistä... 105 8.1 Valtionosuusmuutosten vaikutukset ja esitys siirtymäsäännöksistä... 105 8.2 Kiinteistöverotuksen muutosten vaikutukset... 106 8.3 Yhteenveto muutosten kokonaisvaikutuksista... 107 9 Yhteenveto työryhmän esityksistä... 109 9.1 Johtopäätökset... 109 9.2 Toimenpide-esitykset... 109 Liitteet... 115 1. Lausumat ja eriävät mielipiteet... 115 2. Laskentaperusteet... 127 3. Kuntien rahoitus- ja valtionosuusmuutosten valtio-kunta-tasapaino... 130 4. Kuntalaskelmat... 131 8
1 Toimeksianto ja tehtävät Kuntien valtionosuusjärjestelmä uudistettiin vuoden 1997 alusta. Uudistuksen siirtymäkausi päättyi vuonna 2001. Vuoden 1999 alusta muutettiin kuntien yhteisöveron kuntakohtaisia jakoperusteita. Uudet perusteet otettiin käyttöön vaiheittain vuosina 1999 2000. Vuoden 2002 alusta tuli voimaan kuntatalouden vakautuspaketti, jonka yhteydessä luovuttiin kuntien arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmästä ja samalla osana vakauttamista verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus uudistettiin kumoamalla säännös, jonka mukaan verotulojen perusteella tehtävä tasausvähennys on enimmillään 15 % kunnan laskennallisista verotuloista. Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää on edellisen kerran arvioitu Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan valtionosuusjaostossa, joka jätti raporttinsa neuvottelukunnalle maaliskuussa 2003. Pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelman mukaan edellytykset kunnallisten peruspalveluiden järjestämiseksi turvataan huolehtimalla toimintakykyisestä ja elinvoimaisesta kuntarakenteesta sekä palvelujen kestävästä rahoituksesta. Hallitusohjelman mukaan kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää arvioidaan kokonaisuutena vuoteen 2005 mennessä. Tehtävänä oli valmistella ehdotukset kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamiseksi siten, että se turvaa jokaiselle kuntalaiselle mahdollisuudet lakisääteisiin palveluihin kohtuullisella maksuja verorasituksella. Ehdotuksen laadinnassa oli otettava huomioon pääministeri Matti Vanhasen hallituksen ohjelmassa uudistukselle esitetyt tavoitteet ja keinot. Työssä voitiin lisäksi ottaa käsittelyyn eräitä vähäisempiä rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän kysymyksiä, joita on aiemmissa selvityksissä pidetty ongelmallisena. Sisäasiainministeriö asetti 11.6.2003 kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän arvioimiseksi ja tarvittavien muutosehdotusten valmistelua varten johtoryhmän, jonka työhön osallistuivat seuraavat henkilöt: Ylijohtaja Cay Sevón SM (pj.) budjettipäällikkö Tuomas Sukselainen VM, kansliapäällikkö Markku Linna OPM, kansliapäällikkö Markku Lehto STM, toimitusjohtaja Risto Parjanne Suomen Kuntaliitto, varatoimitusjohtaja Timo Kietäväinen Suomen Kuntaliitto ja neuvotteleva virkamies Rainer Alanen SM. Johtoryhmän sihteereinä toimivat ylitarkastaja Vesa Lappalainen SM ja ylitarkastaja Ville Salonen SM. Johtoryhmässä olivat kuultavana asiantuntijoina opetusneuvos Hannu Sirén OPM, apulaisosastopäällikkö Olli Kerola ja hallitusneuvos Arto Sulonen SM. Johtoryhmä kokoontui 22 kertaa ja piti yhdessä valmistelevan työryhmän kanssa uudistusta koskevan seminaarin tammikuussa 2004. Johtoryhmän apuna toimi valmisteleva työryhmä, jonka työhön osallistuivat seuraavat henkilöt: Neuvotteleva virkamies Rainer Alanen SM (pj.), budjettineuvos Raija Koskinen VM (jäsen), taloussuunnittelupäällikkö Matti Väisänen OPM (jäsen), hallitusneuvos Jouko Narikka STM (jäsen) 2.8.2004 asti ja hänen tilallaan 3.8.2004 lähtien hallitusneuvos Lauri Pelkonen STM, johtaja Martti Kallio Suomen Kuntaliitto (jäsen), kehittämispäällikkö Mikael Enberg Suomen Kuntaliitto (asiantuntija), hallitusneuvos Arto Sulonen SM (asiantuntija), neuvotteleva 9
virkamies Markku Nissinen SM (asiantuntija), kehittämispäällikkö Teemu Eriksson SM (asiantuntija), lainsäädäntöneuvos Matti Lahtinen OPM (asiantuntija), finanssisihteeri Mikko Koskinen STM (asiantuntija) 31.8.2004 asti, neuvotteleva virkamies Merja Taipalus VM (asiantuntija), neuvotteleva virkamies Tuomo Mäki VM (asiantuntija), kehittämispäällikkö Jouko Heikkilä Suomen Kuntaliitto (asiantuntija) ja taloussuunnittelupäällikkö Pauli Outila SM (asiantuntija) 2.1.2004 alkaen. Työryhmän sihteereinä toimivat: ylitarkastaja Vesa Lappalainen SM, ylitarkastaja Ville Salonen SM ja finanssisihteeri Johanna von Knorring VM 1.10.2004 asti. Työryhmässä olivat kuultavina seuraavat ulkopuoliset asiantuntijat: Erikoistutkija Heikki Helin Helsingin kaupungin tietokeskus, apulaisjohtaja Jarkko Jännes Tampereen Yliopisto, selvitysmies Helinä Kokkarinen TM, kehittämispäällikkö Ilkka Lehtinen Tilastokeskus ja opetusneuvos Hannu Sirén OPM. Työryhmä kokoontui 39 kertaa. Syksyllä 2003 johtoryhmässä sovittiin, että valtionosuusjärjestelmän hallinnonalakohtaisia erityiskysymyksiä selvitetään tarkemmin valtionosuusministeriöiden asettamissa alaryhmissä. Sosiaali- ja terveysministeriön alaryhmä valmisteli ehdotuksensa valmistelevalle työryhmälle. Alaryhmän työhön osallistuivat seuraavat henkilöt: Apulaisosastopäällikkö Olli Kerola STM (pj.), finanssisihteeri Arto Salmela STM, finanssisihteeri Tuula Karhu STM, finanssisihteeri Ritva Cantell STM, hallitusneuvos Lauri Pelkonen STM, budjettineuvos Raija Koskinen VM, neuvotteleva virkamies Rainer Alanen SM, kehittämispäällikkö Jouko Heikkilä Suomen Kuntaliitto, sosiaali- ja terveystoimen päällikkö Tuula Taskula Suomen Kuntaliitto, hallitusneuvos Jouko Narikka STM (siht.) ja finanssisihteeri Mikko Koskinen STM (siht.) Opetusministeriön alaryhmä valmisteli ehdotuksensa valmistelevalle työryhmälle. Alaryhmän työhön osallistuivat seuraavat henkilöt: Taloussuunnittelupäällikkö Matti Väisänen OPM (pj.12.2.2004 asti), lainsäädäntöneuvos Matti Lahtinen OPM (pj. 12.2.2004 alkaen), kulttuuriasiainneuvos Kimmo Aaltonen OPM, vanhempi hallitussihteeri Salla Kalsi OPM, hallitusneuvos Timo Lankinen OPM, hallitusneuvos Tarja Lehtinen OPM, ylitarkastaja Riitta Lehtomaa OPM, vanhempi hallitussihteeri Marjatta Lindqvist OPM, opetusneuvos Arja Mäkeläinen OPM, johtaja Eeva-Riitta Pirhonen OPM, ylitarkastaja Janne Puhakka OPM, hallitusneuvos Marja-Riitta Pönkä OPM, taloussihteeri Pasi Rentola OPM (siht.) yli-insinööri Erkki Salmio OPM, ylitarkastaja Katri Santtila OPM, hallitusneuvos Matti Vatka OPM, kulttuuriasiainneuvos Anneli Äyräs OPM, tarkastaja Kirsi Tikka OPM, budjettineuvos Raija Koskinen VM, finanssisihteeri Johanna von Knorring VM, neuvotteleva virkamies Rainer Alanen SM, neuvotteleva virkamies Markku Nissinen SM, ylitarkastaja Vesa Lappalainen SM, taloussuunnittelupäällikkö Pauli Outila SM, laskentapäällikkö Raakel Tiihonen OPH, erityisasiantuntija Martti Kemppainen OPH, erikoistutkija Lea Juhola OPH, erikoistutkija Heli Lehtonen OPH, opetus- ja kulttuuriyksikön päällikkö Anneli Kangasvieri Suomen Kuntaliitto, kehittämispäällikkö Jouko Heikkilä Suomen Kuntaliitto, erityisasiantuntija Päivi Rajala Suomen Kuntaliitto, erityisasiantuntija Johan Hahkala Suomen Kuntaliitto ja apulaisjohtaja Jarkko Jännes Tampereen yliopisto. Ryhmä kuuli asiantuntijana tutkimusjohtaja Antti Moisiota Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta. Johtoryhmän tuli jättää esityksensä tarvittaessa hallituksen esityksen muotoon saatettuna vuoden 2004 huhtikuun loppuun mennessä sisäasiainministeriölle. Valmistelevan työryhmän toimikausi oli työryhmän toimikautta vastaava. Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta puolsi 30.3.2004 määräajan jatkamista siten, että muutokset esitetään tuleviksi voimaan vuoden 2006 alusta. 10
Työn kuluessa on tehty valmisteluun liittyviä seuraavia ratkaisuja: Hallituksen kehyspäätökseen vuosille 2005 2008 sisältyy esitys valtionosuuslainsäädännön muuttamisesta pysyvästi siten, että lakisääteisestä määrävuosin tehtävästä nykymuotoisesta valtion ja kuntien välisestä kustannustenjaon tarkistuksesta luovutaan vuoteen 2006 mennessä. Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti 30.3.2004 sisällyttää asian valmistelun osaksi kuntien rahoitus- ja valtionosuusuudistusta. Tästä syystä valmistelulle varattua aikaa jatkettiin vuoden 2004 loppuun. Hallitusohjelman mukaisesti selvitettiin yhteisöveron siirtoa valtiolle. Joulukuussa 2003 hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta totesi, että selvitys on tehty ja puolsi yhteisöveron säilyttämistä kuntien tulona. Eduskunta on hyväksynyt lain, jolla alennetaan yhteisöverokantaa vuodesta 2005 lähtien 29 %:sta 26 %:iin. Alennuksen vaikutus kuntien yhteisöveroon on päätetty kompensoida korottamalla kuntien yhteisövero-osuutta vuodesta 2005 lähtien 19,75 %:sta 22,03 %:iin. Sisäasiainministeriö asetti 20.8.2004 työryhmän selvittämään laitoshoidossa olevien kotikunnan määräytymistä 31.12.2004 mennessä. Työryhmän tehtävänä on selvittää kotikuntalain 3 2 momentin suhdetta perustuslain liikkumisvapaussäännökseen sekä tehdä tarvittaessa ehdotukset lainmuutoksista, joilla muuta lainsäädäntöä korjataan siten, etteivät asuinpaikkaan liittyvät taloudelliset seikat tosiasiallisesti rajoita henkilön kotikunnan määräytymistä. Työryhmän tulee laatia ehdotetut muutokset hallituksen esityksen muotoon. Työryhmän toimikautta on jatkettu 31.3.2005 saakka. Saatuaan työnsä päätökseen kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän arvioimiseksi ja tarvittavien muutosesitysten valmistelua varten asetettu johtoryhmä luovuttaa kunnioittavasti esityksensä sisäasiainministeriölle. Helsingissä 15 päivänä joulukuuta 2004. Cay Sevón Tuomas Sukselainen Markku Linna Markku Lehto Risto Parjanne Timo Kietäväinen Rainer Alanen Ville Salonen Vesa Lappalainen 11
2 Hallituksen kuntapolitiikka Hallitus toteuttaa pitkäjänteistä ja vakaata kuntapolitiikkaa. Kunnallisten peruspalveluiden saatavuus ja laatu turvataan koko maassa kohtuullisella vero- ja maksurasitteella. Edellytykset kunnallisten peruspalveluiden järjestämiseksi turvataan huolehtimalla toimintakykyisestä ja elinvoimaisesta kuntarakenteesta sekä palveluiden kestävästä rahoituksesta. Työllisyyden paraneminen, taloudellinen kasvu ja yrittäjyyden edistäminen ovat edellytys kestävälle peruspalvelujen rahoitukselle. Kuntien mahdollisuuksia työllisyysasteen nostamiseksi tuetaan. Valtion ja kuntien välistä yhteistyötä kehitetään niin, että edellytykset sopia keskeisistä kuntia koskevista kysymyksistä paranevat. Kuntien tehtävien ja velvoitteiden rahoituksen tasapainoa parannetaan hallituskauden kattavalla valtion ja kuntien välisellä peruspalveluohjelmalla ja siihen liittyvällä vuosittaisella peruspalvelubudjetilla. Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien tehtävistä ja muista velvoitteista aiheutuvat menot ja tulot kuntaryhmittäin sekä toimenpiteet niiden tasapainottamiseksi. Valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä sekä kuntatalouden ja peruspalveluohjelman mukaista koordinaatiota sosiaali- ja terveysministeriön, opetusministeriön, sisäministeriön ja valtiovarainministeriön sekä Suomen Kuntaliiton välillä kehitetään. Kuntien rahoituspohja turvataan ja uusiin tehtäviin sekä entisten laajentamiseen osoitetaan riittävät voimavarat. Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää arvioidaan kokonaisuutena vuoteen 2005 mennessä. Siihen saakka kuntien yhteisövero-osuus säilytetään nykytasolla. Osana kokonaisselvitystä selvitetään mahdollisuudet yhteisöveron siirtämiseen kokonaan valtiolle kuntatalouden vakauden lisäämiseksi ja suhdanneherkkyyden vähentämiseksi. Kuntien verotuloihin perustuvan tasausjärjestelmän uudistamisen yhteydessä arvioidaan mahdollisuudet kiinteistöveron irrottamiseen tasausjärjestelmästä. Mahdolliset muutokset kuntien veropohjassa kompensoidaan kunnille täysimääräisesti. Mahdollistetaan kiinteistöveron tason korottaminen. Erityisen kalliin erikoissairaanhoidon rahoitusvastuun siirtäminen kunnilta valtiolle selvitetään. Toimenpiteitä kriisikuntien talouden tervehdyttämiseksi jatketaan. Harkinnanvaraista rahoitusavustusta saavan kunnan sitoutumista talouden tervehdyttämistoimiin lisätään. Valtionosuusjärjestelmää kehitetään palvelurakenteiden ja tuottamistapojen uusimista sekä kuntien välistä yhteistyötä edistäväksi. Lisätään palveluiden tarve- ja olosuhdetekijöistä aiheutuvien kustannusrakenteiden erojen, suurimpien kaupunkien erityisolosuhteiden sekä muuttoliikkeen ja väestörakenteen muutosten huomioon ottamista valtionosuusjärjestelmässä. Sektorikohtaisia valtionosuuksia yhtenäistetään ja selkeytetään. 12
Edistetään vapaaehtoiselta pohjalta kuntaliitoksia sekä muita sellaisia kunta- ja seuturakenteen muutoksia, jotka edesauttavat laadukkaiden, tasavertaisten kunnallisten peruspalveluiden tuottamista taloudellisemmin. Tuetaan kunnallisten palvelujen seudullista tuottamista sekä arvioinnin perusteella mahdollisesti laajennetaan seutuhanketta sekä parannetaan hankkeen toimintaedellytyksiä. Julkisten palveluiden tuottamistavan arvioinnissa ja säädöksissä otetaan huomioon julkisten palvelujen erityisluonne, muun muassa julkisiin palveluihin liittyvät korkeat vaatimukset palveluiden laadusta, turvallisuudesta, saatavuudesta ja jatkuvuudesta. Julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä uudistettaessa turvataan hankintaviranomaisille mahdollisuus asettaa muun muassa työvoiman käyttöä, työehtoja ja palvelujen ympäristövaikutuksia koskevia ehtoja hankinnoille. Kunnallista itsehallintoa kehitetään turvaamalla kansalaisten vaikutusmahdollisuudet seutuistumisen, yhtiöittämisen ja muiden uudentyyppisten palveluiden tuotantomuotojen myötä syntyneissä tilanteissa. Kunnallista demokratiaa kehitetään osana kansalaisvaikuttamista koskevaa politiikkaohjelmaa. Edistetään kuntasektorin henkilöstön saatavuutta sekä kuntatyönantajan kilpailukykyä. Julkista ja yksityistä työnantajaa kohdellaan tasavertaisesti muun muassa sosiaaliturvamaksuja koskevissa ratkaisuissa. Opetusministeriön hallinnonala Suomi sivistysyhteiskuntana rakentuu osaamisen, tiedon ja luovuuden varaan. Koulutuksella edistetään sivistyksellisiä oikeuksia ja aktiivisen kansalaisuuden valmiuksia. Hallituksen ohjelman mukaan ihmisten yhdenvertaisuutta ja alueiden välistä tasa-arvoa vahvistetaan. Koulutusta ja tutkimusta kehitetään alueiden vahvuuksia ja ominaispiirteitä tukien tavoitteena työllisyysasteen nostaminen. Koulutus-, kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluiden verkostoa alueellisena vetovoimatekijänä tuetaan. Hallitus valmisteli lainsäädännön aamu- ja iltapäivätoiminnasta. Peruskoulun 1. ja 2. luokan oppilaille sekä erityistä tukea tarvitseville oppilaille tarjotaan heidän tarvitsemaansa aamu- ja iltapäivätoimintaa vuoden 2004 syksystä lähtien. Toiminnassa hyödynnetään olemassa olevia hyviä käytäntöjä. Varhaisen puuttumisen ja ennaltaehkäisevien toimenpiteiden edistämiseksi lisätään tukiopetusta sekä vahvistetaan erityisopetusta ja oppilashuoltoa. Jokaiselle peruskoulun päättävälle taataan jatko-opintopaikka. Hallitus tehostaa toimia, joilla peruskoulun jälkeen opintonsa keskeyttäviä ohjataan mielekkään, räätälöidyn opetuksen piiriin. Hallitus edistää eri etnisiin ryhmiin kuuluvien lasten kielellisiä ja kulttuurisia oikeuksia. Maahanmuuttajaoppilaiden äidinkielen säilyttämistä tuetaan tavoitteena toimiva kaksikielisyys. Lukioiden ja ammatillisten oppilaitosten yhteistyötä lisätään. Pienten lukioiden toimintaedellytyksiä tuetaan muun muassa lukioiden välisellä ja kuntarajat ylittävällä yhteistyöllä sekä laajentamalla verkko-opetusta. Etälukiotoiminta turvataan. Tehostetaan aikuisten maahanmuuttajien kielikoulutusta. 13
Ammattikorkeakoulujen rahoitus uudistetaan kannustavammaksi. Ammatillista opettajankoulutusta laajennetaan ja sen rahoitus uudistetaan. Ikäluokkien pienentyessä vapautuvat voimavarat käytetään koulutuksen vahvistamiseen. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala Julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen on oltava kansalaisten saatavilla tasa-arvoisesti ja ne on rahoitettava pääosin verovaroin. Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus suomeksi ja ruotsiksi turvataan. Mahdollisuuksia saamenkielisiin sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluihin kehitetään. Palvelujen järjestämisvastuu tulee säilyttää kunnilla ja rahoituksen tulee pääosin perustua valtionosuuteen ja kuntien omiin verotuloihin. Kuntien palvelutuotantoa täydentävät yksityinen ja kolmas sektori sekä omais- ja lähimmäistyö. Hallitus lisää julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja ja kehittää osaamista, palvelurakenteita ja toimintatapoja pitkäjänteisesti yhdessä kuntien kanssa kansallisen terveysprojektin periaatepäätöksen mukaisesti. Tavoitteena on väestön tarpeista lähtevä hoidon saatavuuden, laadun ja riittävän määrän turvaaminen maan eri osissa asiakkaan maksukyvystä riippumatta. Sosiaalialan kehittämisohjelmalla korjataan sosiaalipalvelujen puutteita muun muassa vanhusväestön sekä lasten ja perheiden palveluissa. Valtion rahoituksen vakautta, ohjattavuutta sekä kannustavuutta parannetaan. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksia ja niiden prosenttiosuutta nostetaan. Lisäksi terveydenhuollon palvelujärjestelmän kehittämiseen osoitetaan hankerahoitusta periaatepäätöksen mukaisesti. Lisärahoitus edellyttää kuntien ja kuntayhtymien toimintojen ja palvelutuotannon rakenteiden uudistamista. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista varataan resursseja sosiaalialan kehittämisohjelman eteenpäinviemiseen. Sosiaali- ja terveydenhuollon maksupolitiikkaa uudistetaan. Tavoitteena on, että maksut eivät estä hoitoon hakeutumista erityisesti pienituloisten ja paljon sairastavien kohdalla. Tästä syystä selvitetään mahdollisuudet ottaa käyttöön yhtenäinen maksukattojärjestelmä. Avo- ja laitoshoidon maksujen sekä palvelujen käytön ja hoitopaikan valinnan ohjausvaikutuksien selvittämistä jatketaan. Uudistetaan asiakasmaksusäädöksiä niin, että avopalveluja runsaasti käyttäville turvataan palvelumaksujen ja asumiskulujen jälkeen kohtuulliset käyttövarat. Annetaan kunnille mahdollisuudet ottaa palvelusetelit käyttöön kotipalveluissa siten, että kunta on tilaajana ja laadunvalvojana. Selvitetään palvelusetelien käyttömahdollisuuksia käynnistämällä uusia kokeiluja muissa sosiaalihuollon avopalveluissa. Selvitetään, miten kansaneläkkeestä poistetaan ns. laitoshoitorajoitus siten, että kansaneläkkeen määrään ei enää vaikuta se, onko henkilö avo- vai laitoshoidossa. Lääkekorvausjärjestelmä uudistetaan. 3 Kuntien tulopohja Kunnat rahoittavat vuonna 2004 n. 25 miljardin toimintamenonsa pääosin toimintatuloilla, verotuloilla ja valtionosuuksilla. Toimintatulot kattavat menoista lähes 8 mrd. euroa. Kuntien 14
verotulot yhteensä ovat noin 13,5 mrd. euroa ja käyttötalouden valtionosuudet kuntien kirjanpidon mukaan 4,8 mrd. euroa. Valtion kirjanpidon mukaan kuntien valtionosuudet ovat 5,7 mrd. euroa (kuntayhtymien saama yksikkörahoitus sekä valtionosuuksiin sisältyvä työllistämistuki ja ammatillinen lisäkoulutus otetaan mukaan). Kuntien toimintatulot, noin 27 % kaikista tuloista, kertyvät myyntituloista (15 %), maksutuloista (5 %) ja muista toimintatuloista (7 %). Myyntitulot kertyvät pääosin kunnallisesta liiketoiminnasta, esimerkiksi vesi- ja jätevesi- sekä energiahuollosta. Maksut ovat pääsääntöisesti lakiperusteisia ja kunnan liikkumavara niissä on pieni. Valtaosa kuntien verotuloista tulee kunnallisverosta, noin 11,7 miljardia vuonna 2004. Kunnat päättävät itsenäisesti kunnallisveroprosentistaan. Keskimääräinen kunnallisveroprosentti vuonna 2004 on 18,12. Kunnallisveron tuotto on hieman laskenut vuodesta 2002, vaikka keskimääräinen veroprosentti on noussut 17,78 %:sta 18,12 %:iin vuosina 2002 2004. Kuntien saama yhteisövero on pienentynyt 1,5 mrd. eurosta vuonna 2002 noin miljardiin vuonna 2004. Kuntien osuus yhteisöverosta on laskenut 19,75 %:iin. Vuonna 2005 kuntien osuus nousee 22,03 %:iin kompensaationa yhteisöverokannan (yhteisöveroprosentti) alentamisesta 29 %:sta 26 prosenttiin vuonna 2005. Kunnat saavat kiinteistöveroa noin 700 milj. euroa vuodessa. Kunnat ovat kiinteistöveron ainoita saajia. Pääosa kiinteistöverosta kertyy yleisestä kiinteistöverosta ja vakituisten asuinrakennusten kiinteistöverosta. Kunnat päättävät kiinteistöveroprosenteista itsenäisesti lain sallimissa rajoissa. Kuntien tulot vuonna 2004 tulolajeittain, %: Muut toimintatulot 7 % Lainanotto 5 % Muut tulot 4 % Maksutulot 5 % Kunnallisvero 41 % Myyntitulot 15 % Käyttötalouden valtionosuudet 17 % Kiinteistövero 2 % Yhteisövero 4 % 15
Valtionosuusjärjestelmän keskeisimpinä tavoitteina on tasata kuntien kustannuksia peruspalvelujen tuottamisessa ja näin turvata mahdollisimman yhdenmukainen palvelutaso maan eri osissa. Käyttötalouden valtionosuudet kattavat noin 17 % kuntien tuloista. Valtionosuudet määräytyvät laskennallisesti. Valtionosuudet määräytyvät tehtäväkohtaisten laskennallisten kustannusten perusteella, joista on vähennytty kunnan rahoitusosuus opetus- ja kulttuuritoimessa sekä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Yleinen valtionosuus määräytyy suoraan asukasluvun ja olosuhdetekijöiden pohjalta. Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus antaa kunnalle tasauslisää tai vähentää valtionosuuksia tasausvähennyksen verran. Harkinnanvarainen avustus ja yhdistymisavustus kunnille ovat osa valtionosuusjärjestelmää. Myös veroperusteita koskevat muutokset vaikuttavat kuntien tuloihin. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetustoimen tehtävät muodostavat kunnallisten peruspalvelujen rungon, jota täydentävät lainsäädännöllä kunnille annetut muut tehtävät. Peruspalveluohjelma ja peruspalvelubudjetti ovat valtion keskeiset välineet parantaa kuntien tehtävien ja velvoitteiden rahoituksen tasapainoa ja ennakoitavuutta. Kuntien tehtävät ovat laajentuneet viime vuosina mm. lasten aamu- ja iltapäivätoiminnassa, esiopetuksessa, hammashuollossa ja vanhustenhuollossa. 4 Verotus 4.1 Yhteisövero Yhteisöveron osuus kuntien verotuloista on pienentynyt viime vuosina. Yhteisöveron tuoton osuus kuntien verotuloista oli suurimmillaan runsaat 21 % vuonna 2000. Vuonna 2003 yhteisöveron tuotto muodosti vain 7,4 % kuntien verotuloista. Tarkasteltaessa yhteisöveroa kuntien rahoitusmuotona voidaan pitää lähtökohtina toisaalta yhteisöveron soveltuvuutta peruspalvelujen rahoitukseen ja toisaalta yhteisöveron elinkeinopoliittista merkitystä ja kannustavuutta. 4.1.1 Yhteisöveron tuoton kehitys ja lähivuosien näkymät Kuntien saaman yritysveron periaatteellinen luonne muuttui vuoden 1993 verouudistuksessa, jolloin kunnille ryhdyttiin jakamaan osa yhteisöverosta, joka peritään valtakunnallisesti yhtenäisen verokannan mukaan. Aikaisemmin yhteisöt maksoivat kunnallisveroa kunnan määräämän veroprosentin mukaan, ja myös kunnallisella harkintaverotuksella oli merkittävä asema. Tässä suhteessa muutos oli huomattava, koska kunnilla ei verotusoikeudellisesti ole yhteisöjen verojen suhteen enää päätösvaltaa. Yhteisöveron rooli paikallishallinnon tulolähteenä on Suomessa kansainvälisessä vertailussa suuri. Muissa pohjoismaissa ainoastaan Tanskassa kunnat saavat osuuden yhteisöveron tuotosta, mutta osuus on huomattavasti pienempi kuin Suomessa. Ruotsissa yhteisövero on valtion vero. Norjassa yhteisövero siirrettiin kokonaan valtiolle vuonna 1999 toteutetussa uudistuksessa. Vuoden 2005 alusta lähtien osa yhteisöveron tuotosta (n. 1 mrd. euroa) siirretään Norjassa takaisin kunnille. 16
Yhteisöveron tuotto kasvoi voimakkaasti 1990-luvulla sekä vuonna 1993 toteutetun verouudistuksen, että ripeän talouskasvun seurauksena. Kun koko yhteisöveron tuotto oli vuonna 1993 n. 1 mrd. euroa, enimmillään tuotto oli vuonna 2000 yli 7,4 mrd. euroa. Vuoden 2000 korkea tuotto johtui osaltaan lähinnä kertaluontoisista luovutusvoitoista ja yritysjärjestelyistä. Vuonna 2001 yhteisöveron tuotto aleni yli 20 % 5,6 mrd. euroon ja vuonna 2002 tuotto aleni edelleen. Yhteisöverojärjestelmän aikana vuosittainen kokonaisvaihtelu veron tuotossa on ollut suurta (25 % 50 %). Yhteisövero onkin kaikkein suhdanneherkimpiä veromuotoja. Taulukko 1. Yhteisöveron tuoton kehitys veronsaajittain 1993 2003, milj. euroa Verovuoden jakoosuudet 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Valtion osuus 51,84 51,84 51,84 51,846 51,84 57,00 58,00 61,98 63,08 75,08 78,45 Kuntien osuus 44,80 44,80 44,80 44,80 44,80 40,00 40,00 36,39 35,29 23,22 19,75 Seurakuntien osuus 3,36 3,36 3,36 3,36 3,36 3,00 2,00 1,63 1,63 1,70 1,70 Maksuunpantu vero, 971 1550 2249 2813 3993 4376 5986 7448 5603 5156 5263 milj. euroa Valtion osuus 503 804 1166 1458 2070 2494 3472 4616 3534 3871 4128 Kuntien osuus 435 694 1008 1260 1789 1750 2394 2710 1977 1197 1045 Seurakuntien osuus 33 52 76 95 134 131 120 121 91 88 90 Yritysverotuksessa on viime vuosina kansainvälisenä kehityssuuntauksena ollut nimellisten verokantojen alentaminen: OECD-maissa nimellisten yhtiöverokantojen keskiarvo on laskenut viimeisen kymmenen vuoden aikana 38 %:sta 31 %:iin ja EU-maissa 39 %:sta 33 %:iin. Monissa EU-maissa on jo päätetty lähivuosina toteutettavista verokantojen alentamisesta. Lisäksi EU laajentui vuonna 2004 ja kaikissa uusissa jäsenmaissa yritysverotus on alemmalla tasolla kuin nykyisissä jäsenvaltioissa. Suomen verojärjestelmän kilpailukykyä ja haasteita selvittäneissä työryhmämietinnöissä (Talousneuvosto, valtiovarainministeriö) on arvioitu, että yritysverotukseen kohdistuu selkeästi veron tuottoa alentavia paineita. Pääministeri Matti Vanhasen hallitusohjelmassa todetaan, että yritysverotusta kevennetään Suomen verojärjestelmän kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistamiseksi. Hallitus antoi 19.5.2004 eduskunnalle esityksen yritys- ja pääomatuloverotuksesta ja tasavallan presidentti vahvisti 30.7.2004 yritys- ja pääomaverotukseen liittyvät lait. Yhteisöverokantaa alennetaan kolmella prosenttiyksiköllä, jolloin yhteisöverokannaksi tulee 26 %. Yhteisöverokannan alentaminen vähentää kuntien verotuloja noin 100 milj. euroa, mikä kompensoidaan korottamalla kuntien yhteisövero-osuutta vuodesta 2005 lähtien. 4.1.2 Kuntaryhmän ja yksittäisen kunnan osuus yhteisöveron tuotosta Yhteisöjen maksamat verot jaetaan veronsaajille kahdessa vaiheessa. Kertyneet verot jaetaan ensin ryhmäosuuksilla veronsaajaryhmille eli valtiolle, kunnille ja seurakunnille. Ryhmäosuudet vahvistetaan laissa. Kunnille ja seurakunnille ryhmäosuuksien perusteella kuuluvat verot jaetaan edelleen yksittäisille kunnille ja seurakunnille kuntakohtaisilla jako-osuuksilla, joiden määräytymisperusteet ovat verontilityslaissa. Verovuosikohtaiset laskentaperusteet vahvistetaan asetuksella. 17
Ryhmäosuudet Pääomaverouudistuksen tullessa voimaan vuoden 1993 alusta jako-osuudet määriteltiin eri veronsaajien aikaisemman järjestelmän mukaisten verokantojen suhteessa. Yhteisöverokannan ollessa 25 % oli valtion veroprosentti 12,96, kuntien 11,20 ja seurakuntien 0,84. Täten kuntaryhmän osuus yhteisöveron tuotosta oli alkuvuosina 44,80 % (11,20/25,00 = 44,80 %). Vuodesta 1998 useat muutokset ja uudistukset ovat alentaneet kuntien ryhmäosuutta. Taulukko 2. Veronsaajien suhteelliset jako-osuudet 1993 2005 Vuosi 1993 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Valtio 51,84 % 57 % 58 % 61,98 % 63,08 % 75,08 % 78,55 % 78,45 % 76,17 % Kunnat 44,80 % 40 % 40 % 36,39 % 35,29 % 23,22 % 19,75 % 19,75 % 22,03 % Seurakunnat 3,36 % 3 % 2 % 1,63 % 1,63 % 1,70 % 1,70 % 1,80 % 1,80 % Vuoden 1998 alusta valtion, kuntaryhmän ja seurakuntaryhmän väliset jako-osuudet muutettiin vastaamaan 25 %:n yhteisöverokannan mukaista tilannetta siten, että aiemmin vuonna 1996 toteutettu verokannan 3 prosenttiyksikön (28 %) korotus ohjattiin kokonaisuudessaan valtiolle. Vuoden 1999 alusta seurakuntien yhteisöveron jako-osuutta alennettiin kolmanneksella eli 3 %:sta 2 %:iin ja valtion jako-osuutta korotettiin vastaavasti. Samassa yhteydessä seurakuntien työntekijöiden palkkojen perusteella maksettavaa työnantajan sosiaaliturvamaksua (10,80 %) alennettiin kuntien vastaavan maksun tasolle (4,75 %). Näillä järjestelyillä varmistettiin, että kehitysyhteistyömäärärahoja voitiin nostaa ja kunnille maksettavia harkinnanvaraisia rahoitusavustuksia korottaa. Vuoden 2000 alusta kuntien osuutta alennettiin valtionosuuksien indeksikorotusten maksamiseksi täysimääräisinä ja kuntien harkinnanvaraisten rahoitusavustusten korotuksen rahoittamiseksi kyseessä olevana vuonna sekä verokannan 1 prosenttiyksikön (29 %) korotuksen ohjaamiseksi kokonaisuudessaan valtiolle. Lisäksi kirkon osuutta alennettiin opiskelijoiden asumislisän rahoittamiseksi. Kunnan osuutta alennettiin väliaikaisesti vuodeksi 2000 eduskunnan toimesta erinäisten kunnallisten toimenpiteiden rahoittamiseksi. Vuoden 2001 alusta tulivat voimaan verontilityslain mukaiset jako-osuudet ilman väliaikaista kuntien osuuden muutosta. Näitä osuuksia muutettiin valtiovarainministeriön asetuksella sen mukaan kuin vuoden 1999 alusta voimaan tullut yksittäisten kuntien yhteisöveron jakoosuusjärjestelmän uudistus muutti valtion ja kuntien välistä rahoitusasemaa verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa (1,96 prosenttiyksikön alennus kuntien osuuteen (37,25 %) ja vastaava korotus valtion osuuteen (61,12 %). Vuoden 2002 alusta uudistettiin kuntien arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmää siten, että luovuttiin kunnille palautettavan arvonlisäveron takaisinperinnästä valtiolle, mikä kompensoitiin alentamalla kuntien osuutta 12,03 prosenttiyksiköllä ja korottamalla valtion osuutta vastaavasti. Lisäksi kuntien ja valtion väliseen rahoitussuhteen muutokseen liittyen kuntien osuutta alennettiin 1,13 prosenttiyksiköllä. Rahoitussuhteen muutokseen vaikuttivat mm. kuntatyönantajan kansaneläkemaksun alentamisen ja ansiotulovähennyksen korotuksen mitoitukset. Lisäksi tulopoliittiseen sopimukseen vuosille 2001 2002 sisältyi mm. seurakuntien taloutta koskevia toimenpiteitä. Tämän johdosta seurakuntien jako-osuutta korotettiin 0,07 18
prosenttiyksiköllä ja valtion osuutta alennettiin vastaavasti. Valtiovarainministeriön asetuksella kuntien jako-osuutta alennettiin 0,87 prosenttiyksiköllä ja valtion osuutta korotettiin vastaavasti johtuen verotuloihin perustuvien valtionosuuksien tasausten muutoksesta kuten vuonna 2001. Vuoden 2003 alusta kuntien arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmän uudistamisesta johtuva yhteisöveron jako-osuusmuutos säädettiin pysyväksi. Kuntien jakoosuutta alennettiin 3,45 prosenttiyksiköllä. Lisäksi kuntien jako-osuutta alennettiin laissa verotuloihin perustuvien valtionosuuksien tasausten muutoksen johdosta 0,87 prosenttiyksiköllä sekä 0,5 prosenttiyksiköllä kuntatyönantajan kansaneläkemaksun alentamisen johdosta. Valtion osuutta korotettiin vastaavasti. Ryhmäosuuksien muutokset alensivat kuntien yhteisöveron kasvua vuosina 1998 ja 2000. Vuosina 2001 ja 2002 edellä esitetyistä syistä johtuen kuntien ryhmäosuuden alentamisen lisäksi yhteisöveron tuotto pieneni suhdanteista johtuen. Vuosittainen vaihtelu kuntien osuudessa yhteisöveron tuotosta olisi ollut suhdannevaihteluiden seurauksena huomattavaa, vaikka kuntien yhteisöverosta saama jako-osuus olisi viimeisten kymmenen vuoden aikana ollut sama. Kuntakohtaiset jako-osuudet Yksittäisten kuntien osuudet yhteisöverosta olivat vuosina 1993 1998 kiinteitä verovuosien 1991 92 perusteella määrättyjä jako-osuuksia. Siten yhteisöveron tuotto vaihteli näinä vuosina kaikissa kunnissa samalla tavalla kuin veron kokonaismäärä. Kuntakohtaisten jako-osuuksien laskentaperusteet uudistettiin vuodesta 1999 alkaen siten, että ne pohjautuvat pääosin kunnassa toimivien yhteisöjen maksamiin veroihin Jako-osuuslaskennassa yhdessä kunnassa toimivalle yhteisölle maksuunpantu vero on sijaintikunnan jako-osuuden laskentaperusteena. Useassa kunnassa toimivalle yhteisölle maksuunpantu vero jaetaan yhteisön toimipaikkakuntien kesken henkilöstömäärien suhteessa. Konsernisuhteessa olevien yhteisöjen verot lasketaan yhteen ja jaetaan konserniin kuuluvien yhteisöjen kunnittaisten henkilöstömäärien suhteessa. Lisäksi kunnille jaettavan yhteisöveron kokonaismäärästä erotetaan metsävero-osuus, joka jaetaan kunnille kantorahatulojen suhteessa. Uudistuksen myötä kunnittaiset jako-osuudet heijastavat tarkemmin kunnissa tapahtuvaa elinkeinojen kehitystä ja kannustavat kuntia elinkeinojen toimintaedellytysten parantamiseen. Vuonna 1999 toteutetussa uudistuksessa lähdettiin siitä, että kunnan jako-osuus perustuisi verovuosikohtaisiin jako-osuuksiin. Tämä osoittautui kuitenkin nopeasti ongelmalliseksi. Suurin ongelma oli kunnan lopullisen jako-osuuden määräytymisaikataulu. Verotilityksissä jouduttiin käyttämään aikaisempien verovuosien perusteella laskettuja ennakko-osuuksia joita tarkistettiin seuraavan vuoden verotuksen valmistuttua ja vielä vahvistettiin lopullisesti vasta kolmantena vuotena. Tämä tapa tarkistaa ja oikaista jako-osuuksia johti siihen, että kuntakohtaiset suhdanteista johtuvat vaihtelut veroissa melkein kolminkertaistuivat verojen tilityksissä. Lisäksi kaksi vuotta jälkikäteen tulevat tiedot toteutuneesta verotuksesta heikensivät yksittäisen kunnan yhteisöveron ennakoitavuutta. 19
Tämän johdosta kunnan jako-osuuden määräytymisperusteet muutettiin selvitysmies Pekkarisen esityksestä verovuodesta 2002. Oikaisuista johtuvat tilitysvaihtelut poistettiin siten, että kunnan jako-osuus määrätään lopullisesti etukäteen verovuoden alussa. Lisäksi suhdanteista ja mahdollisista yritysjärjestelyistä johtuvat vaihtelut puolitettiin käyttämällä laskennassa kahden verovuoden keskiarvoja. Siten vuoden 2004 kuntakohtaiset jako-osuudet määräytyvät kunnan verovuosien 2001 ja 2002 yritystoimintaerien ja metsäerien perusteella. Tämä määräytymistapa antaa myös kunnalle sopeutumisaikaa kunnan elinkeinoelämässä tapahtuviin muutoksiin. Esimerkiksi vuonna 2004 tapahtuva yritysjärjestely vaikuttaa kunnan jako-osuuteen puolella painoarvolla vuonna 2006 ja täydellä painoarvolla vuodesta 2007. Kuntakohtaisien jakoosuuksien uusi määräytymistapa vaikuttaa kuntien talouteen täydellä teholla vuodesta 2004. Vuonna 2002 oikaistiin vielä verovuosien 2000 ja 2001 yhteisöveroja ja vuonna 2003 lopullisesti verovuoden 2001 yhteisöveroja. 4.1.3 Yhteisövero vakauden ja kannustavuuden kannalta Suhdanneherkkyys Yhteisöveron epävakaus lisääntyi rakenteellisesti vuoden 1993 uudistuksessa, jossa omaksuttiin laajaan veropohjaan ja matalaan yhteisöverokantaan pohjautuva järjestelmä. Siinä yritysten veronmaksu seuraa pitkälti yritysten tuloskehitystä, kun yrityksillä ei ole entiseen tapaan mittavia tuloksentasausmahdollisuuksia. Tästä aiheutuneet jyrkimmät vaihtelut hautautuivat kuitenkin kokonaistasolla sen alle, että 1990-luvun jälkimmäinen puolisko oli yritysten kannattavuuden ja sen myötä verotuottojen jatkuvan kasvun aikaa. Yhteisöverotuoton suhdanneherkkyys on luonnollisesti riski valtiolle, mutta kuntataloudessa tämä ongelma on selvästi suurempi. Tämä johtuu siitä, että kuntien menot aiheutuvat pääosin sellaisista hyvinvointitehtävistä, jotka edellyttävät vakaata rahoituspohjaa. Peruspalvelujen kysyntä ja kustannukset ovat stabiileja ja hyvin ennakoitavia, niiden laajuus ja laatu muuttuvat hitaasti ja lähinnä säädöksiin perustuen. Suhdanneherkän yhteisöveron tuotto ei ole vakaa ja sen ennustettavuus on heikko sekä kokonaistasolla että erityisesti yksittäisen kunnan tasolla. Ongelma on sitä suurempi, mitä suuremman osan yhteisövero muodostaa kunnan tuloista. Yksittäisen kunnan edellytykset varautua suhdannevaihteluihin ovat rajalliset. Rahoitusperustan vakauden turvaaminen edellyttää sitä, että sykliselle yhteisöverolle tulisi olla vastaava tasapainottava mekanismi kunnan rahoitussuunnittelussa. Yhteisöveron kuntakohtainen vaihtelu Peruspalvelujen rahoitusrakenteessa tapahtui 1990-luvulla merkittävä muutos, kun valtionapujen osuus kuntien rahoituksessa supistui ja vastaavasti kuntien omien verotulojen osuus kasvoi. Kokonaisuutena kuntien verotulojen ripeä kasvu 1990-luvulla kompensoi valtionosuuksien leikkauksia ja veroperustemuutoksia. Erityisesti yhteisöveron tuotto kasvoi voimakkaasti. Vaikka koko maan tasolla yhteisöverotulojen nopea kasvu on kompensoinut valtionosuusvähennyksiä, ongelmaksi on muodostunut suurien yhteisöverotulojen keskittyminen suhteellisen harvoihin kuntiin. Monissa kunnissa sen merkitys on vähäinen, 20
mutta esimerkiksi kymmeneen yhteisöveroa eniten saavaan kuntaan kohdentuu yli puolet kuntien yhteisöverotulosta. Yritysten tulokseen perustuva vero ohjaa verotuloja niihin kuntiin, joissa yritystoiminta on vilkkainta ja kannattavinta. Tämä merkitsee sitä, että verotuloja ohjautuu niihin kuntiin, joissa veropohja on muutenkin vahva, ja näin ollen yhteisöveron kuntakohtainen jakautuminen lisää entisestään kuntien välisiä kokonaisverotulojen määrän eroja. Yksittäisten kuntien yhteisöverotuoton vaihtelu voi olla huomattavasti suurempaa kuin koko kuntaryhmän tai valtion verotuottomuutokset. Kunnan yhteisöverokertymä voi olla muutaman tai vain yhdenkin yrityksen varassa, jolloin vaihtelut voivat olla suuria ja muutosten ennakointi vaikeaa. Sadan eniten yhteisöveroa maksavan yrityksen joukossa yli puolella maksettu yhteisöveron määrä oli vuonna 2002 edellisenä vuotena maksettuun määrään verrattuna yli 50 % suurempi tai pienempi. Yksittäisen kunnan saaman yhteisöverotuoton epävakaus ja heikko ennakoitavuus aiheutuukin yleisen suhdannekehityksen ohella monesti vielä paljon enemmän yksittäisiin yrityksiin liittyvistä seikoista. Ennakoitavuutta heikentää lisäksi se, että kunnan osuus yhteisöveron tuotosta ei ole riippuvainen vain yhteisöjen siinä kunnassa harjoittamasta toiminnasta vaan koko yrityksen tai konsernin tuloksesta. Kunnan verokertymään voivat vaikuttaa suuresti myös yksittäiset yrityskaupat ja yritysjärjestelyt, koska kunnan kannalta ovat ratkaisevia sen konsernin verot, johon kunnassa toimiva yhtiö kuuluu. Näiden ongelmien pienentämiseksi muutettiin yksittäisten kuntien jako-osuuksien määräytymisperusteet verovuodesta 2002 siten, että jako-osuus lasketaan kahden vuoden verotuksen keskiarvona lopullisesti etukäteen. Tämän seurauksena suhdanteista johtuvat vaihtelut puolittuvat ja yritysten tulokseen perustuvat muutokset toteutuvat kuntien yhteisöveron tuotossa kahden vuoden viiveellä. Kun myös kuntien ryhmäosuus on puolittunut alkuperäisestä, ovat kuntakohtaiset maksettavan yhteisöveron vaihtelut enää vain noin neljäsosa siitä, mitä ne suurimmillaan olivat. Yhteisöveron vaikutus valtionosuuksien tasaukseen Kuntien verotulojen epätasainen jakaantuminen kuntien kesken lisää tarpeita ja paineita kuntien tuloeroja tasoittavia valtionapujärjestelmiä kohtaan. Tyytymättömyys verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasaukseen oli paljolti aiheutunut yhteisöverotuoton nopeasta kasvusta, joka oli lisännyt tasausjärjestelmään sisältyvän viiveen merkitystä. Viive aiheutuu siitä, että tasaus tehdään lopullisten verotietojen perusteella. Viive supistui vuonna 2001 kolmesta vuodesta kahteen. Verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasausjärjestelmästä seuraa, että yhteisöveron tuoton kasvusta hyötyvät valtionosuuksina myös ne kunnat, joissa yhteisöveron määrä on pieni. Yhteisöveron tuoton kasvu nostaa tasausrajaa ja siten tasausrajan alapuolella olevat kunnat saavat valtionosuuksina osan yhteisöveron tuotosta. Toisaalta suuri yhteisöveron tuoton kasvu kunnassa, joka on tasausrajan yläpuolella, vähentää kahden vuoden viiveellä kunnan valtionosuuksia, kuitenkin enintään 40 %:n osuudella tasausrajan ylittävästä osasta. 21
4.1.4 Yhteisövero ja kuntien yhteistyö Kunnat kehittävät entistä enemmän yhdessä seudullisia palveluja sekä yritystoiminnan ja elinkeinoelämän edellytyksiä. Elinkeinopolitiikasta onkin tullut yksi keskeisimmistä ja kehittyneimmistä seutuyhteistyön kohteista ja siihen osallistuvat kuntien lisäksi yritykset ja muut sidosryhmät. Kasvavasta yritystoiminnasta hyötyy yleensä koko seutu. Näillä perusteilla on joissakin yhteyksissä esitetty siirtymistä yhteisöveron seutukuntakohtaisiin jako-osuuksiin, mikä vähentäisi saman työssäkäyntialueen kuntien kilpailua yritysten sijoittumisesta ja lieventäisi yhteisöveron kuntakohtaisen jakautumisen sattumanvaraisuutta. Malli sisältää kuitenkin joitakin ongelmia. Kokeilulailla on seutukuntakokeilussa oleville kunnille myönnetty mahdollisuus yhteisöverotulojen jakoon seutukunnan sisällä, mutta kunnat eivät ole ottaneet tätä mahdollisuutta käyttöön. 4.1.5 Kunta yhteisöveron saajana Hallitusohjelman mukaisesti selvitettiin syksyllä 2003 yhteisöveron siirtämistä kokonaan valtiolle kuntatalouden vakauden lisäämiseksi ja suhdanneherkkyyden vähentämiseksi. Siirron toteuttamiseksi tarkasteltiin useita vaihtoehtoisia malleja, myös sellaisia, joissa siirto olisi toteutettu vain osittain. Päävaihtoehdoksi nousi malli, jossa yhteisövero olisi siirretty kuntien verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasaukseen korottamalla tasauksessa käytettävää tasausrajaa viisi prosenttiyksikköä ja pienentämällä valtionosuuden tasausvähennystä 15 %:iin tasausrajan ylittävästä osasta. Lisäksi mallissa osa yhteisöverosta (537 milj. euroa) olisi siirretty sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannusten valtionosuuksiin. Joulukuussa 2003 hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta totesi, että selvitys on tehty ja puolsi yhteisöveron säilyttämistä kuntien tulona. Yhteisöveron tuotto jakaantui vuonna 2003 kuntaryhmittäin seuraavasti: Asukasluku Milj. euroa Euroa/asukas alle 2000 12,3 118 2001 6000 66,2 100 6001 10 000 65,1 108 10 001 20 000 89,8 133 20 00 40 000 182,3 196 40 001 100 000 125,0 167 yli 100 000 489,9 335 Manner-Suomi 1 030,7 199 Yhteisöveron tuottoa ja sen kehitystä on vaikea arvioida. Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan kehitysarvion mukaan vuoden 2004 kuntien osuus yhteisöveron tuotosta on n. 1 mrd. euroa ja vuonna 2008 n. 1,2 mrd. euroa. Yritys- ja pääomaverouudistuslait alentavat yhteisöverokannan 26 %:iin vuonna 2005. Yhteisöverokannan alentaminen vähentää kuntien verotuloja noin 100 milj. euroa, mikä kompensoidaan korottamalla kuntien yhteisövero-osuutta vuodesta 2005 lähtien 19,75 %:sta 22,03 %:iin, jotta kuntien yhteisöverokertymä ei alenisi. 22
Esitys Hallituksen talouspoliittisen ministerivaliokunnan joulukuussa 2003 hyväksymän kannanoton mukaisesti esitetään, että yhteisövero säilytetään kuntien tulona. 4.2 Kiinteistövero Kiinteistövero tuli nykymuotoisena käyttöön vuonna 1993. Sillä korvattiin asuntotulon verotus, kiinteistöjen harkintaverotus, katumaksu ja manttaalimaksu. Näiden verojen fiskaalinen merkitys oli kuitenkin huomattavasti pienempi kuin nykyisen kiinteistöveron. Kiinteistöveron tuotto oli vuonna 2003 noin 660 milj. euroa ja arvio vuodelle 2004 on noin 710 milj. euroa. Kiinteistöveron ainoita veronsaajia ovat kunnat. Niiden verotuloista kiinteistöveron osuus oli vuonna 2003 noin 5 % (kuntien tilinpäätöskäytännön mukaisesti). Kansainvälisesti vertailtuna kiinteistöveron merkitys kuntien rahoitusmuotona on Suomessa pieni. Kiinteistöveron osuus paikallishallinnon verotuloista on kansainvälisesti ollut viime vuosina kasvussa. Taustatekijänä on syvenevän taloudellisen integraation tuoma verojen harmonisointipaine liikkuvissa verotuskohteissa, kuten yritys- ja palkkaveroissa. Kiinteistövero on kuntatasolle periaatteessa sopiva veromuoto liikkumattoman veropohjansa takia. Lisäksi se on veropohjastaan johtuen vakaasti kehittyvä ja ennustettavissa oleva veromuoto, joka on etu peruspalvelujen rahoittamisessa. Kiinteistöveroon liittyy myös muita etuja mm. maan ja rakennuskannan tehokkaan käytön näkökulmasta. Lisäksi se vahvistaa myös paikallishallinnon autonomiaa. Kunnat päättävät kiinteistöveroprosenteista kiinteistöverolaissa säädetyllä vaihteluvälillä. Vuonna 2000 laissa säädetyt verolajeittaiset ala- ja ylärajat olivat seuraavat: yleinen 0,50 1,00 % vakituinen asuinrakennus 0,22 0,50 % muiden asuinrakennusten kiinteistöveroprosentti voi olla korkeintaan 0,60 % prosenttiyksikköä korkeampi kuin vakituisten asuinrakennusten kiinteistöveroprosentti voimalaitokset 0,50 1,40 % ydinvoimalaitokset 0,50 2,20 % rakentamaton rakennuspaikka 1,00 3,00 %. Lainmuutoksin on vähitellen, viimeksi vuonna 2000, korotettu vaihteluvälien ylä- ja alarajoja ja siten pyritty lisäämään veron merkitystä. Kuntien päättämät kiinteistöveroprosentit ovat kuitenkin yleisen kiinteistöveroprosentin ja vakituisen asuinrakennuksen osalta lähempänä laissa määrättyä ala- kuin ylärajaa. Vuonna 2004 yleinen kiinteistöveroprosentti oli 117 kunnassa laissa määrätyn vaihteluvälin alarajalla ja vain 15 kunnassa ylärajalla. Vakituisen asuinrakennuksen kiinteistöveroprosentti oli puolestaan 76 kunnassa alarajalla ja vain yhdessä kunnassa sovellettiin lain sallimaan ylintä prosenttia. 23