EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel, 3.12.2002 KOM(2002) 695 lopullinen KOMISSION KAHDEKSAS RAPORTTI televiestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanosta Euroopan televiestinnän sääntely ja markkinat vuonna 2002 {SEC (2002) 1329}
SISÄLLYSLUETTELO 1. TIIVISTELMÄ JA TÄRKEIMMÄT PÄÄTELMÄT... 3 2. MENETELMÄT JA TAVOITTEET... 8 2.1. Menetelmät... 8 2.2. Tavoitteet... 8 3. MARKKINAKATSAUS... 9 3.1. Kiinteän verkon ja matkaviestintäverkon markkinat... 9 3.2. Kuluttajien mahdollisuus valita kiinteän verkon operaattori... 10 3.3. Omistajana infrastruktuuria käyttävät operaattorit... 10 3.4. Operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa käyttävät operaattorit... 11 3.5. Matkaviestintäverkon ja kiinteän verkon puheensiirron vähittäishinnat... 11 3.6. Markkinarakenne... 15 3.7. Digitaalitelevisio... 17 4. SÄÄNTELYN TÄYTÄNTÖÖNPANON TILANNE JÄSENVALTIOISSA... 18 4.1. Sääntelyjärjestelmä... 18 4.2. Yhteenliittämis- ja käyttöoikeusjärjestelyt... 21 4.3. Tilaajayhteyksien eriyttäminen... 26 4.4. Datasiirtoyhteyden käyttöoikeus... 29 4.5. Laajakaista-alan kilpailun kehittämiseen liittyvät sääntelynäkökohdat: paikallisliityntäverkko ja nopeat Internet-yhteydet... 31 4.6. Kiinteät yhteydet... 33 4.7. Numerointi... 37 4.8. Kustannuslaskenta ja erillinen kirjanpito... 38 4.9. Valtuutukset... 40 4.10. Yleispalvelu, kuluttajat ja käyttäjät... 43 4.11. Tietosuoja... 47 5. UMTS-PÄÄTÖKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANO... 49 6. UUDEN SÄÄNTELYJÄRJESTELMÄN SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ... 49 2
1. TIIVISTELMÄ JA TÄRKEIMMÄT PÄÄTELMÄT Vuonna 1998 tapahtuneen markkinoiden vapauttamisen jälkeen kilpailu Euroopan telemarkkinoilla on edistänyt kasvua ja innovaatioita sekä palvelujen laajaa saatavuutta yleisön keskuudessa. Vuosina 1999 2001 telepalvelujen arvo nousi Euroopassa 24 prosenttia eli 182 miljardista eurosta vuonna 1999 aina 225 miljardiin euroon vuonna 2001. Pelkästään matkaviestintäalan tulot kasvoivat 32 prosenttia vuonna 2000 ja 21 prosenttia vuonna 2001, ja matkapuhelinten keskimääräinen yleisyysaste Euroopassa on nyt 75 prosenttia, kun se oli 70 prosenttia vuonna 2001. 1 Samalla on entistä useampia operaattoreita, joista kuluttajat voivat valita, ja uudet tulokkaat puskevat hintoja alaspäin. Vakiintuneiden operaattoreiden kotimaanpuheluista perimät hinnat ovat laskeneet keskimäärin noin 50 prosenttia markkinoiden vapauttamisen jälkeen ja ulkomaanpuheluista perimät hinnat noin 40 prosenttia. Uudet tulokkaat tarjoavat nyt monissa jäsenvaltioissa vakiintuneita operaattoreita alempia hintoja myös paikallispuheluissa. Tulokehitykseen liittyvät indikaattorit näyttävät silti myönteisiltä. Realistiset arviot telepalvelumarkkinoiden kasvusta vuonna 2002 viidentoista jäsenvaltion yhteenlasketuilla kansallisilla markkinoilla vaihtelevat noin 5 prosentista 2 7 prosenttiin 3. Tämä vaikuttaa varsin terveeltä kehitykseltä, kun sitä verrataan arvioituun bruttokansantuotteen 1,0 prosentin keskimääräiseen kasvuun EU:ssa vuonna 2002 4. Markkinat ovat kuitenkin jossain määrin haavoittuvat Internet-kuplan puhkeamisen, maailmantalouden taantuman ja runkoverkkokapasiteettiin tehtyjen liiallisten investointien jälkeen, ja kalliit hankintastrategiat ja kolmannen sukupolven matkaviestintäjärjestelmiin siirtymisen kustannukset ovat johtaneet voimakkaaseen velkaantumiseen. Siksi pelätäänkin, että pääomamarkkinoiden vaikeudet lisäävät markkinoiden keskittymistä vapauttamisen jälkeen, jolloin uusia tulokkaita mahdollisesti poistuu sähköisen viestinnän markkinoilta. Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät maaliskuussa 2002 uuden alakohtaisen sääntelypaketin, joka on suunniteltu nykyistä kilpaillummille markkinoille ja toisiaan lähentyville sähköisen viestinnän tekniikoille. Uudessa järjestelmässä sidotaan toisiinsa sääntelyvelvoitteiden asettaminen ja tehokkaan kilpailun puuttuminen. Uudessa sääntely-ympäristössä sääntelyelimet voivat keskittyä kilpailun edistämiseen, kansalaisten suojelemiseen ja yhtenäismarkkinoiden vahvistamiseen ottaen samalla huomioon innovaatioiden tarpeen ja alan kestävän kehityksen pitkällä aikavälillä. Komission mielestä nyt on ensisijaista kannustaa nopeaa siirtymistä uuteen järjestelmään. Uusi järjestelmä tuo oikeudellista ennakoitavuutta ja joustavaa sääntelyä, joita tarvitaan alan jatkuviin investointeihin, ja lisäksi se täydentää eeurope-toimintasuunnitelman tavoitetta, joka koskee Internet-palvelujen kilpailtujen paikallisyhteyksien tarjoamista laajakaistaverkoissa mahdollisimman edullisesti ja kestävästi. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on uudessa sääntelyjärjestelmässä merkittävä tehtävä yhdessä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa. Niillä on tärkeä tehtävä uudessa 1 2 3 4 Tieto perustuu tilaajien kokonaismäärään koko EU:ssa. Lähde: EITO (European Information Technology Observatory) 2002. Lähde: IDATE, Telecoms in Europe, marraskuu 2002. Lähde: Euroopan komission yksiköt. 3
järjestelmässä myös siksi, että ne varmistavat osaltaan yhteistyössä toisten kansallisten sääntelyviranomaisten ja komission kanssa, että sääntöjä sovelletaan johdonmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Kansallisten sääntelyviranomaisten on erityisesti arvioitava, onko merkityksellisillä markkinoilla todellista kilpailua, sekä päätettävä huomattavan markkinavoiman (eli merkittävässä markkina-asemassa oleville) toimijoille asetettavista sääntelyvelvoitteista. Nykyistä sääntelyä ja kilpailuoikeuden sääntöjä sovelletaan, kunnes tällainen arviointi on tehty. Komissio katsoo yleisesti, että onnistunut siirtyminen uuteen järjestelmään edellyttää nykyisen järjestelmän, mukaan luettuina yleispalvelua ja kuluttajansuojaa koskevat säännökset, täysimääräistä täytäntöönpanoa. Tässä raportissa annetaan yleiskuva markkinoiden kehityksestä neljä ja puoli vuotta markkinoiden vapauttamisen jälkeen ja tarkastellaan uuteen sääntely-ympäristöön siirtymisen perustana olevien tärkeimpien sääntelyvelvoitteiden tilannetta sekä esitetään tarvittaessa indikaattoreita parhaista käytännöistä. Lisäksi raportissa esitetään lyhyt arvio siitä, miten valmiita jäsenvaltiot ovat saattamaan uuden sääntelyn osaksi kansallista lainsäädäntöä. Markkinoita ja sääntelyä koskevia yksityiskohtaisia tietoja, mukaan luettuna arvio UMTSpäätöksen täytäntöönpanosta, löytyy liitteistä, jotka ovat komission yksiköiden valmisteluasiakirjan muodossa. Markkinoiden kehitystä koskevat tärkeimmät päätelmät Telepalvelumarkkinoiden arvioidaan kasvavan 5 7 prosenttia vuonna 2002, mikä on hieman vähemmän kuin vuoden 2001 kasvu (9,5 prosenttia). Tätä voidaan verrata EU:n arvioituun keskimääräiseen BKT:n kasvuun, joka on 1,0 prosenttia vuonna 2002 (vuoden 2001 toteutunut kasvu EU:ssa oli 1,5 prosenttia). Operaattorin ennaltavalinta on osoittautunut erittäin onnistuneeksi keinoksi kilpailun vapauttamiseen kiinteän verkon markkinoilla, sillä viime vuoteen verrattuna kaksinkertainen määrä operaattoreita (224) tarjoaa sen avulla paikallispuheluja kotiasiakkaille ja 27 prosenttia enemmän kuin viime vuonna tarjoaa sen avulla kauko- ja ulkomaanpuheluja. Elokuun 2001 ja elokuun 2002 välillä myös omaa infrastruktuuria käyttävien kiinteän verkon operaattoreiden määrä on noussut 42 prosenttia, sillä niitä on nyt markkinoilla 50 enemmän kuin viime vuonna. Kuluttajien kannalta hinnat ovat yleisesti laskeneet samana ajanjaksona. Liittymämaksujen hintojen nousua on kompensoinut 5 prosentin lasku vakiintuneiden operaattoreiden tarjoamien kiinteän verkon kotimaanpuhelujen hinnassa ja 4 prosentin lasku ulkomaanpuhelujen hinnassa viime vuodesta. Vaikka lasku on hidastunut, kotimaanpuhelujen hinnat ovat laskeneet yhteensä noin 50 prosenttia ja ulkomaanpuhelujen hinnat noin 40 prosenttia vuodesta 1998. Uusien tulokkaiden perimät hinnat ovat huomattavasti alempia kuin vakiintuneiden operaattoreiden perimät hinnat, sillä uusien tulokkaiden kotimaanpuhelut voivat olla joissakin maissa jopa 56 prosenttia ja ulkomaanpuhelut jopa 65 prosenttia edullisempia. 4
Kilpailu matkapuhelujen vähittäismarkkinoilla on laskenut kuluttajien keskimääräisiä kuukausimaksuja 23 prosenttia vuosina 2000 2002 laskun ollessa voimakkainta 12 viime kuukauden aikana. Vakiintuneet kiinteän verkon operaattorit menettivät markkinaosuuttaan kauko- ja ulkomaanpuheluissa vuonna 2001, mutta niiden osuus paikallispuhelumarkkinoista vakiintui noin 89 prosenttiin markkinoiden vähittäismyyntituloista. Digitaalitelevisiomarkkinoiden vaikeuksista huolimatta digitaalitelevision yleisyysaste EU:ssa nousi vuonna 2002 hieman eli 21 prosenttiin. Markkinoiden vaikeasta rahoitustilanteesta huolimatta nähtävissä on myönteisiä merkkejä palvelujen jatkuvasta kysynnästä ja kilpailuun perustuvasta markkinatoiminnasta. Vaikka verkkojen ja palvelujen tarjoamiseen valtuutettujen uusien tulokkaiden määrä on laskenut hieman, suoria (omaa infrastruktuurikäyttäviä) ja epäsuoria yhteyksiä 5 tarjoavien operaattoreiden määrä on noussut. Yleisesti ottaen uudet tulokkaat kasvattivat edelleen markkinaosuuttaan tuloista. Kuluttajien kannalta vakiintuneiden operaattoreiden koti- ja ulkomaanpuheluista perimät hinnat ovat edelleen laskeneet, ja uusien tulokkaiden hinnat ovat monissa tapauksissa huomattavasti vakiintuneiden operaattoreiden hintoja alhaisempia. Viestintäkulut 6 henkeä kohti nousivat edelleen ainakin vuonna 2001, kun matkapuhelin- ja Internet-liittymien levinneisyys kasvaa yhä. Sääntelyä koskevat tärkeimmät päätelmät Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on kaikissa jäsenvaltioissa direktiiveissä edellytetty riippumattomuus, taidot ja toimivaltuudet markkinoiden sääntelyyn. Osaa niistä haittaavat yhä raskaat kansalliset menettelyt, jotka voivat heikentää niiden kykyä valvoa uuden sääntelyjärjestelmän mukaisia velvoitteita. Myös muutoksenhakumenettelyt voivat kestää pitkään. Numeroiden hallinnointi on toteutettu hyvin kaikissa jäsenvaltioissa. Toimilupajärjestelyt ja lupamaksut ovat kiinteän verkon markkinoilla yleisesti ottaen nykyisen direktiivin mukaisia, ja niiden pitäisi mahdollistaa saumaton siirtyminen uuden sääntelyjärjestelmän kevennettyihin järjestelyihin. Yhteenliittämisjärjestelyissä on tehty suuri määrä yhteenliittämissopimuksia, joilla täydennetään laajamittaista markkinoille pääsyä. Yhteenliittämisen viitetarjousten hyväksyminen on kuitenkin viivästynyt joissakin jäsenvaltioissa. Vaikka yhteenliittämisestä perityt hinnat mahdollistavat yleisesti ottaen markkinoille pääsyn, muutamassa jäsenvaltiossa on valitettu, että vastavuoroisuusvaatimukset haittaavat uusia tulokkaita tai että kiinteän verkon markkinoilla on olemassa hintaruuvi. Vaikka kansalliset sääntelyviranomaiset ovat pyrkineet useilla päätöksillään selkiyttämään tilaajayhteyksien eriyttämisen sääntelyjärjestelmää, laitetilojen ja järjestelmien syrjimättömään käyttöoikeuteen ja sen hinnoitteluun liittyy yhä merkittäviä ongelmia. Pääomarahoituksen vaikeuksista huolimatta eriyttämiselle on joka tapauksessa merkittävä kysyntä pitkällä aikavälillä, kuten myös vakiintuneiden operaattoreiden nopeiden 5 6 Epäsuora yhteys tarkoittaa puheensiirrossa operaattorin valinnan tai ennaltavalinnan kautta tarjottavaa yhteyttä. Telepalveluihin ja viestintälaitteisiin (päätelaitteisiin) kohdistuvat käyttäjien menot. 5
liittymien (datasiirtoyhteyden) syrjimättömälle käyttöoikeudelle. Joidenkin sääntelyelinten on jatkettava yhteenliittämisen ja puheensiirtotoiminnan avoimuuteen ja kustannuslähtöisyyteen liittyvää työtä eriytettyjen tilaajayhteyksien hinnoitteluun liittyen ja tämän kysymyksen erityispiirteet huomioon ottaen. DSL-markkinoilla (tilaajayhteyden kuparijohtimia käyttävät nopeat Internet-liittymät) 7,52 miljoonasta vähittäisasiakkaasta noin 5,86 miljoonaa on vakiintuneilla operaattoreilla ja noin 1,66 miljoonaa (22 prosenttia) on hankkinut xdsl-liittymänsä uudelta tulokkaalta. Neljälle prosentille vähittäisasiakkaita liittymä on toteutettu eriytetyn yhteyden kautta. Uusien tulokkaiden vaikeudet saada eriytettyjä tilaajayhteyksiä ja datasiirtoyhteyden syrjimätön käyttöoikeus sekä vakiintuneiden operaattoreiden edelläkävijän etu ja hinnoittelukysymykset ovat johtaneet siihen, että vakiintuneet operaattorit ovat suojanneet itselleen suuren osan markkinoista. Laajakaistayhteyksien osalta kokonaistilanne on hieman erilainen. Kun otetaan huomioon kaikki nopeiden Internet-palvelujen tarjoamisen mahdolliset yhteystavat, mukaan luettuna erityisesti kaapelimodeemi, EU:n vähittäisasiakkaiden 10,79 miljoonasta laajakaistayhteydestä 4,45 miljoonaa (41 prosenttia) on uusilla tulokkailla ja 6,34 miljoonaa, pääasiassa DSL-yhteyksiä, on vakiintuneilla operaattoreilla. Kiinteiden yhteyksien, ja erityisesti Internet-yhteyksien tarjoamisessa yritysmarkkinoilla käytettävien yhteyksien, toimitusajoissa on tapahtunut huomattava parannus, mutta yhteyksien hinnoissa kaikilla yhteysnopeuksilla olevat merkittävät erot viittaavat siihen, ettei kustannuslähtöisyyden periaatetta vieläkään sovelleta. Kun on kyse kustannuslaskentavelvoitteista EU:n hinnoitteluperiaatteiden soveltamiseksi, jäsenvaltiot ovat siirtymässä EU:n suositusten mukaisiin kustannuslaskentamenetelmiin. Kansallisilla sääntelyviranomaisilla on silti vielä paljon tehtävää kirjanpidon tarkastamisessa, joten markkinoilla on epävarmuutta siitä, noudattavatko vakiintuneet operaattorit avoimuuden ja kustannuslähtöisyyden periaatteita. Vaikeudet asennusoikeuksien ja rakennuslupien saamisessa infrastruktuurin toteuttamiseen ovat jatkuva ongelma etenkin kolmannen sukupolven matkaviestintäpalveluissa. Jäsenvaltioiden aloitteet koordinoinnin ja johdonmukaisuuden parantamiseksi tällä alalla ovat kuitenkin rohkaisevia. Yleispalvelun tarjoaminen on varmistettu kaikissa jäsenvaltioissa ilman merkittäviä ongelmia, vaikka lisätyötä tarvitaankin esimerkiksi toimenpiteissä vammaisia käyttäjiä ja sellaisia käyttäjiä varten, joilla on sosiaalisia erityistarpeita, sekä yleispalveluun kuuluvien luettelo- ja numerotiedotuspalvelujen tarjoamisessa. Käyttäjien ja kuluttajien etujen turvaamiseksi tarvittavat toimenpiteet on yleisesti ottaen jo toteutettu, vaikka joitakin järjestelmän vaatimuksia, kuten eriteltyä laskutusta, ei vielä täysin noudateta. Jäsenvaltioiden on selkiytettävä liikennetietojen tallentamista koskevaa yleistä lähestymistapaansa. Tallentamisaikoja ja tekeillä olevaa lainsäädäntöä, joka koskee liikennetietojen tallentamista kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä ja rikosten tutkintaa varten, ei ole juurikaan yhdenmukaistettu, mikä aiheuttaa operaattoreille ja erityisesti rajat ylittäville operaattoreille epäselvyyttä etenkin niiden lisääntyvän taloudellisen rasitteen osalta. Kun telepalvelujen vapauttamisesta on kulunut neljä ja puoli vuotta, kansallisella tasolla toteutettu sääntely on erittäin suurelta osin EU:n järjestelmän mukaista. Toimilupa- ja 6
yhteenliittämisjärjestelyt ovat mahdollistaneet laajamittaisen markkinoille pääsyn, jota täydentävät operaattorin ennaltavalinta ja numeroiden siirrettävyys, ja lisäksi kiinteiden yhteyksien toimitusajat ovat edelleen lyhentyneet ja on edistytty asianmukaisten kustannuslaskentamenetelmien kehittämisessä EU:n hinnoitteluperiaatteiden soveltamiseksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten saavutukset tällä alalla ovat huomattavia. Vielä on kuitenkin tehtävää erityisesti tilaajayhteyksien eriyttämiseen liittyvissä hinnoitteluja käyttöoikeuskysymyksissä. Kustannuslähtöisyyden ja syrjimättömyyden periaatteiden täysimääräinen soveltaminen on tältä osin välttämätöntä, ja se olisi ulotettava yhteenliittämiseen ja kiinteiden yhteyksien, mukaan luettuina yhteenliittävät kiinteät yhteydet, tarjoamiseen. Suurelta osin myönteinen arvio voidaan vahvistaa tarkastelemalla vireillä olevia rikkomismenettelyjä, joista käy ilmi kaksi osa-aluetta, nimittäin kustannuslaskenta ja yleispalveluun kuuluvat luettelopalvelut, joiden täysimääräinen täytäntöönpano on varmistettava vielä varsin monessa jäsenvaltiossa. Muuten vireillä olevissa asioissa on kyse lähinnä yksityiskohtien selkiyttämisestä, vaikka komissio tarkasteleekin uusien menettelyjen tarpeellisuutta, mikäli edellä mainituissa olennaisissa kysymyksissä ei edistytä. Lopuksi hallinnot voivat nykyisessä rahoitustilanteessa auttaa sähköisten viestintäpalvelujen toteuttamisessa tarkastelemalla alaan kohdistuvia lisärasitteita, kuten telepalvelujen erityisveroja, infrastruktuurin, mukaan luettuina matkapuhelintukiasemat, sijoittamisesta valtion maalle perittäviä suhteettomia maksuja sekä huomattavasti yhteisön tasolla annettuja suosituksia pitemmälle meneviä radiosäteilyn rajoituksia. 7
2. MENETELMÄT JA TAVOITTEET 2.1. Menetelmät Komissio on antanut Euroopan parlamentille ja neuvostolle raportteja nykyisen sääntelypaketin siirtämisestä osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanosta. Raporteissa on annettu tietoa keskeisiin markkinaindikaattoreihin liittyvistä suuntauksista, kuten markkinoiden kasvusta, vähittäispalvelujen, kiinteiden yhteyksien ja yhteenliittämisen hinnoista, paikallisliityntäverkosta ja vakiintuneiden operaattoreiden markkinaosuuksista. Tätä raporttia laatiessaan komission yksiköt järjestivät valmistelukokouksia viidentoista jäsenvaltion pääkaupungeissa, ja sen jälkeen Brysselissä järjestettiin kuulemistilaisuuksia, joihin kutsuttiin markkinatoimijoiden edustuselinten, kansallisten sääntelyviranomaisten, kansallisten kilpailuviranomaisten, ministeriöiden sekä kuluttaja- ja käyttäjäjärjestöjen edustajia. Kuulemiset järjestettiin syyskuun 10. päivän ja lokakuun 11. päivän 2002 välisenä aikana. Kannanottojaan toimittivat kirjallisesti jotkin kansalliset viranomaiset sekä markkinatoimijat ja järjestöt. Kansalliset sääntelyviranomaiset toimittivat markkina- ja sääntelytietoja komission yksiköiden laatiman kyselylomakkeen avulla. Kaikki raportin tiedot ovat tästä lähteestä, ellei muuta ole mainittu, ja tiedot koskevat tilannetta 1. elokuuta 2002, ellei muuta ole mainittu. Sääntelytilanteen kuvaus koskee tilannetta 1. marraskuuta 2002, ellei raportissa toisin sanota. 2.2. Tavoitteet Uusi sääntelyjärjestelmä, joka hyväksyttiin maaliskuussa 2002 ja jota sovelletaan heinäkuusta 2003 alkaen, pohjautuu periaatteeseen, jonka mukaan yhä kilpaillummilla ja tekniikan osalta lähentyvillä markkinoilla kansallisten sääntelyelinten olisi voitava arvioida kilpailun tasoa ja soveltaa ennakkosääntelyllisiä velvoitteita ainoastaan silloin, kun kilpailu ei ole tehokasta. Uusi järjestelmä vähentää sääntelytaakkaa myös keventämällä toimilupaehtoja ja helpottamalla infrastruktuurin toteuttamista. Uuden järjestelmän siirtymäsäännöksissä nimenomaisesti vaaditaan jäsenvaltioita säilyttämään tietyt nykyisen sääntelyjärjestelmän mukaiset velvoitteet, kunnes sääntelyviranomaiset ovat analysoineet markkinat ja määrittäneet, ovatko ennakkosääntelylliset korjaavat velvoitteet uuden järjestelmän nojalla tarpeen. Sääntelyviranomaiset voivat tämän jälkeen pitää voimassa kyseiset velvoitteet, muuttaa niitä tai poistaa ne. Mainittuja velvoitteita sovelletaan huomattavan markkinavoiman toimijoihin, ja ne koskevat erityisesti käyttöoikeuksia, syrjimättömyyttä, avoimuutta, hintojen kustannuslähtöisyyttä, kustannuslaskentaa ja erillistä kirjanpitoa. Uuteen järjestelmään siirretään muitakin nykyisestä järjestelmästä johtuvia ja yleisemmin sovellettavia velvoitteita, jotka koskevat erityisesti yleispalvelua ja kuluttajansuojaa. Onnistunut siirtyminen uuteen järjestelmään edellyttää nykyisen järjestelmän täysimääräistä täytäntöönpanoa. Siksi raportissa arvioidaan, missä määrin nykyisen järjestelmän tärkeimpiä velvoitteita tosiasiallisesti noudatetaan jäsenvaltioissa. Seitsemännessä raportissa tuotiin esille sääntelyn pullonkaulatekijöitä, ja tässä raportissa selvitetään, missä jäsenvaltioissa niitä vielä esiintyy. Raportissa luodaan entiseen tapaan yleiskatsaus markkinoiden kehitykseen liitteissä 8
annettujen yksityiskohtaisten tietojen perusteella. Lopuksi arvioidaan komission raportointivelvollisuuden mukaisesti UMTS-päätöksen 7 täytäntöönpanoa. 3. MARKKINAKATSAUS 3.1. Kiinteän verkon ja matkaviestintäverkon markkinat Telepalvelumarkkinoiden kasvu jatkuu, ja kasvun arvioidaan olevan 4,9 prosentin 8 ja 7 prosentin 9 välillä, eli hieman vähemmän kuin 9,5 prosenttia vuonna 2001 (EU:n BKT kasvoi vuonna 2001 keskimäärin 1,5 prosenttia ja vuonna 2002 arviolta 1,0 prosenttia 10 ). Viidentoista jäsenvaltion yhteenlaskettujen kansallisten markkinoiden arvon arvioidaan olevan 236 miljardia euroa vuonna 2002 11. 250 EU:n telemarkkinoiden arvo (miljoonaa euroa) 225 225 236 200 205 175 182 150 1999 2000 2001 2002 Internetin yleisyysaste kotitalouksissa oli 40 prosenttia kesäkuussa 2002, kun se oli 36 prosenttia kesäkuussa 2001. Matkapuhelinten levinneisyys on joissakin jäsenvaltioissa lähes saavuttanut huippunsa (yli 85 prosenttia neljässä jäsenvaltiossa). Vaikka matkaviestintäpalvelujen tilaajien määrä nousee edelleen (tilaajia on nykyisin 284 miljoonaa), kasvuvauhti on nyt 6 prosenttia verrattuna 69 prosenttiin vuonna 2000 ja 36 prosenttiin vuonna 2001. 7 8 9 10 11 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös 128/1999/EY, tehty 14 päivänä joulukuuta 1998, kolmannen sukupolven matkaviestintä- ja langattoman viestintäjärjestelmän (UMTS) koordinoidusta käyttöönotosta Euroopan yhteisössä (EYVL L 17, 22.1.1999, s. 1). Lähde: EITO (European Information Technology Observatory) 2002. Lähde: IDATE, Telecoms in Europe, marraskuu 2002. Lähde: Euroopan komission yksiköt. Lähde: Euroopan komission yksiköt. 9
300 Matkaviestintäpalvelujen tilaajat ja keskimääräinen yleisyysaste EU:ssa 80% Miljoonaa tilaajaa 250 200 150 100 50 69 Tilaajat 18% 31% 115 Yleisyysaste 194 52% 265 70% 75% 284 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% EU:n keskimääräinen yleisyysaste 0 1998 1999 2000 2001 2002 0% 3.2. Kuluttajien mahdollisuus valita kiinteän verkon operaattori Tilaajat voivat kaikissa jäsenvaltioissa valita kauko- ja ulkomaanpuhelujensa tarjoajan. Lähes kaikki tilaajat voivat kahdessatoista jäsenvaltiossa valita yli viiden vaihtoehtoisen operaattorin joukosta, kun kahdessa jäsenvaltiossa (Belgia ja Luxemburg) valinnanvara on pienempi (Belgiassa 40 prosenttia ja Luxemburgissa 100 prosenttia tilaajista voi valita 3 5 operaattorin joukosta). Vaihtoehtoista operaattoria kauko- ja ulkomaanpuheluissa tosiasiallisesti käyttävien tilaajien osuus on suurin Suomessa ja Italiassa, sillä Suomessa 65 prosenttia ja Italiassa 50 prosenttia tilaajista ei käytä vakiintuneen operaattorin verkkoa. Kuudessa jäsenvaltiossa (Tanska, Espanja, Ranska, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) osuus on 20 30 prosenttia. Paikallispuheluissa tilanne on kuitenkin huomattavasti monimutkaisempi. Kahdeksassa jäsenvaltiossa (Espanja, Ranska, Irlanti, Alankomaat, Itävalta, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) lähes kaikilla tilaajilla on paikallispuheluissa valittavanaan yli viisi vaihtoehtoista operaattoria, kun Luxemburgissa ja Italiassa valinta on tehtävä 3 5 operaattorin välillä. Saksassa vain 30 prosenttia ja Suomessa 42 prosenttia tilaajista voi soittaa paikallispuhelunsa muun kuin vakiintuneen operaattorin verkon kautta. Vaihtoehtoista operaattoria paikallispuheluissa tosiasiallisesti käyttävien tilaajien osuus on keskimäärin 15 prosenttia, ja merkittävää edistystä on tapahtunut ainoastaan Tanskassa (25 prosenttia), Espanjassa (17 prosenttia), Ranskassa (8,9 prosenttia) ja Italiassa (40 prosenttia). 3.3. Omistajana infrastruktuuria käyttävät operaattorit Kuluttajalla on mahdollisuus valita edellä mainittu kiinteän verkon operaattori joko suoran yhteyden eli eriytettyjen tilaajayhteyksien kautta tai siten, että käyttäjällä on suora liityntä omistajan infrastruktuuriin esimerkiksi kaapelin kautta, tai operaattorin valinnan tai ennaltavalinnan avulla eli reitittämällä puhelut vaihtoehtoisen operaattorin verkkoon siten, että asiakas käyttää puhelukohtaista tunnusnumeroa tai että puhelu reititetään oletusarvoisesti yhden tai useamman ennaltavalitun operaattorin verkkoon. 10
Suoria yhteyksiä kotiasiakkaille tarjoavia vaihtoehtoisia operaattoreita on kaikissa jäsenvaltioissa, ja määrä on lisääntynyt 50 operaattorilla elokuun 2001 jälkeen (42 prosenttia). Kuitenkin vain kahdessa jäsenvaltiossa (Tanska ja Espanja) lähes 100 prosenttia tilaajista voi valita yli viiden suoria yhteyksiä tarjoavan vaihtoehtoisen operaattorin joukosta. Italiassa 50 prosentilla tilaajista on valittavanaan kaksi vaihtoehtoista operaattoria, kun Belgiassa osuus on 40 prosenttia, Suomessa 35 prosenttia, Luxemburgissa 18 prosenttia ja Saksassa 18 prosenttia. Ranskassa vain alle prosentti tilaajista voi olla käyttämättä vakiintunutta operaattoria paikallispuheluissa. Sitä paitsi suoria yhteyksiä tarjoavien vaihtoehtoisten operaattoreiden tosiasiallinen käyttö on erittäin rajallista (keskimäärin 4,5 prosenttia kymmenen maan perusteella), mutta osuus vaihtelee Yhdistyneen kuningaskunnan 17 prosentista ja Tanskan 13 prosentista kahdeksan muun maan selvästi pienempään osuuteen. 3.4. Operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa käyttävät operaattorit Operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa kotiasiakkaille tarjottavissa palveluissa käyttävien operaattoreiden määrä on lisääntynyt. Operaattorin ennaltavalinnan käyttö leviää nopeasti, ja nyt noin 224 operaattoria (eli kaksi kertaa enemmän kuin viime vuonna) tarjoaa sen avulla paikallispuheluja ja 272 operaattoria (eli 27 prosenttia enemmän kuin viime vuonna) kaukoja ulkomaanpuheluja kotiasiakkaille. Kauko- ja ulkomaanpuhelujen tarjontaan (412 operaattoria) jo laajasti käytettyä operaattorin valintaa hyödynnetään yhä useammin myös paikallispuhelujen tarjonnassa (334 operaattoria). Operaattorin valintaa on nyt alettu käyttää paikallispuheluissa Kreikassa, Ranskassa ja Alankomaissa. Kun otetaan huomioon kahdentoista maan luvut, operaattorin valintaa käyttävien operaattoreiden määrä on noussut keskimäärin 61 prosenttia paikallispuheluissa ja 22 prosenttia kauko- ja ulkomaanpuheluissa (Yhdistynyt kuningaskunta on jätetty pois laskuista, sillä tiedot eivät ole ajallisesti vertailukelpoisia). EU:ssa on myönnetty operaattoritunnus yhteensä 927 uudelle tulokkaalle. 3.5. Matkaviestintäverkon ja kiinteän verkon puheensiirron vähittäishinnat Tässä luvussa kaikki esitetyt hinnat ovat vakiintuneen operaattorin hintoja (kiinteän verkon markkinat) tai johtavan operaattorin 12 hintoja (matkaviestintä), lukuun ottamatta kohtaa 3.5.7, jossa tarkastellaan uusien tulokkaiden hintoja. 3.5.1. Matkaviestintäverkon hinnat 13 3.5.1.1. Yksityisasiakkaat Vuosina 2000 2002 tyypillisen yksityisasiakkaan keskimääräiset kuukausikulut ovat laskeneet 27,42 eurosta 21,12 euroon. Tämä merkitsee 23 prosentin vähennystä, mutta kulut ovat laskeneet eniten 12 viime kuukauden aikana. Kuluttajat ovat hyötyneet vähennyksistä vuoteen 2001 nähden eniten Espanjassa (45 prosenttia), Itävallassa (42 prosenttia), Portugalissa (34 prosenttia), Irlannissa (35 prosenttia), Saksassa (28 prosenttia) ja Belgiassa (24 prosenttia). Keskimääräiset matkaviestintäkulut ovat korkeimmat Ranskassa (31 euroa), jossa kulut ovat 47 prosenttia EU:n keskitasoa 12 13 Tilaajamäärien perusteella. Tietoa laskentamenetelmistä liitteessä 1. 11
korkeammat, ja seuraavana tulee Yhdistynyt kuningaskunta (25 euroa). Kulut ovat pienimmät (10 euroa) Espanjassa, jossa ne ovat puolet EU:n keskimääräisistä kuukausimaksuista. Vaihtelu keskimääräisissä matkaviestintäkuluissa, yksityisasiakkaat 30 8% Euroa kuukaudessa, ml. alv. 28 26 24 22 27,42-23,0% 26,28 21,12 3% -2% -7% -12% -17% -22% Lasku (%) vuoden 2000 jälkeen 20 2000 2001 2002-27% 3.5.1.2. Yritysasiakkaat Vuosina 2000 2002 tyypillisen yritysasiakkaan keskimääräiset kuukausikulut ovat laskeneet 68,54 eurosta 54,74 euroon. Tämä 20 prosentin vähennys on pienempi kuin yksityisasiakkailla, mikä edustaa päinvastaista kehitystä kuin kiinteän verkon puheensiirrossa samana ajanjaksona. Kulut ovat laskeneet eniten 12 viime kuukauden aikana. Vaihtelu keskimääräisissä matkaviestintäkuluissa, yritysasiakkaat Euroa kuukaudessa, ilman alv:tä 70,00 68,00 66,00 64,00 62,00 60,00 58,00 56,00 54,00 52,00 68,54-20,1% 64,77 54,74-2% -7% -12% -17% -22% Lasku (%) vuoden 2000 jälkeen 50,00 2000 2001 2002-27% Maksut ovat laskeneet vuodesta 2001 eniten Belgiassa (60 prosenttia), Portugalissa (34 prosenttia), Yhdistyneessä kuningaskunnassa (29 prosenttia), Espanjassa (25 prosenttia) ja Alankomaissa (22 prosenttia). Yritysten matkaviestintäkulut ovat korkeimmat Ruotsissa (81 12
euroa) eli 49 prosenttia EU:n keskitasoa korkeammat, ja seuraavana tulee Tanska (80 euroa). Kulut ovat pienimmät (20 euroa) Belgiassa, jossa ne ovat 38 prosenttia EU:n keskimääräisistä kuukausikuluista. 3.5.2. Kuukausittainen liittymämaksu Vakiintuneiden operaattoreiden kuukausittaiset liittymämaksut nousivat vuosina 2001 ja 2002 kotiasiakkailla 5,4 prosenttia ja yritysasiakkailla 7,3 prosenttia. Vuosina 1998 2002 kuukausittaiset liittymämaksut ovat nousseet kotiasiakkailla kaikkiaan 20 prosenttia ja yritysasiakkailla 16,6 prosenttia. Samalla kokonaisuutena lähes kaikkien puhelujen ja erityisesti kotimaan- ja ulkomaanpuhelujen hinnat ovat laskeneet; tämä on ollut osa hintojen tasapainottamista, jolla pyritään poistamaan kilpailun vastaiset johtavien operaattoreiden ristikkäistuet. 3.5.3. Paikallispuhelut Toisin kuin viime vuonna, jolloin vakiintuneen operaattorin paikallispuhelusta perimä hinta pysyi samana tai nousi vain hieman, suuntaus on muuttunut tällä markkinalohkolla. Kolmen minuutin puhelujen hinta on pysynyt samana, mutta kymmenen minuutin puheluissa on tapahtunut pieni lasku, jolloin vuosien 2000 ja 2001 noususuuntaus on taittunut. Itävallassa hinta nousi (21 prosenttia lyhyissä puheluissa ja 8 prosenttia kymmenen minuutin puheluissa). Muissa jäsenvaltioissa hinnat pysyivät vakaina, mutta ne laskivat Tanskassa, Saksassa ja erityisesti Kreikassa (16 prosenttia). Sekä kolmen että kymmenen minuutin puhelujen hinnat ovat edelleen EU:n keskitasoa korkeammat Belgiassa, Irlannissa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja erityisesti Itävallassa, jossa paikallispuhelut ovat kaikkein kalleimmat (68 prosenttia EU:n keskitasoa korkeammat). 3.5.4. Kotimaanpuhelut Seitsemännessä raportissa mainittu suuntaus, jossa erot alueellisten ja kotimaanpuhelujen hinnoittelussa vähenevät tai poistuvat kokonaan, jatkuu edelleen, ja vakiintuneen operaattorin kaukopuhelujen hinnat ovat laskeneet entisestään. Vuoden 1998 jälkeen kolmen minuutin kotimaanpuhelujen hinnat ovat laskeneet 47 prosenttia ja kymmenen minuutin puhelujen hinnat 49 prosenttia. Kolmen minuutin puhelun hinta on nyt 35 senttiä ja kymmenen minuutin puhelun hinta 109 senttiä. Vaikka laskusuuntaus onkin jatkunut, lasku on vuonna 2002 ollut hitaampaa kuin edellisinä vuosina ja määrällisesti vain puolet vuoden 2001 laskusta (lasku on tänä vuonna ollut kolmen minuutin kotimaanpuheluissa 5 prosenttia, kun se oli 11 prosenttia vuonna 2001, ja kymmenen minuutin puheluissa 5 prosenttia, kun se oli 13 prosenttia vuonna 2001). Saksassa, Portugalissa ja Alankomaissa kotimaanpuhelujen hinta nousi. Hinta laski Tanskassa, Kreikassa, Italiassa ja erityisesti Espanjassa (38 prosenttia). Kotimaanpuhelujen hinnat ovat edelleen EU:n keskitasoa korkeammat Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Italiassa, Portugalissa ja Saksassa (jossa hinnat ovat 26 prosenttia EU:n keskitasoa korkeammat). OECD:n hintakorimenetelmä 14 osoittaa, että yksityisasiakkaiden keskimäärin kuukaudessa kotimaanpuheluihin (paikallis- ja kaukopuhelut sekä liittymämaksu) käyttämä summa laski elokuun 1998 ja elokuun 2002 välisenä aikana 34,7 eurosta 30,5 euroon (alv mukaan luettuna). Summa laski eniten vuosina 1998 ja 2000 (13 prosenttia), kun keskimääräinen lasku 14 Lisätietoa menetelmästä liitteessä 1. 13
on kahtena viime vuonna ollut ainoastaan 0,4 prosenttia. Yritysasiakkaiden kohdalla summa on laskenut suhteellisesti enemmän eli samana ajanjaksona 80 eurosta 62,8 euroon (ilman alv:tä), toisin sanoen 23 prosenttia. 90,0 Painotetut keskimääräiset kuukausikulut kotimaanpuheluista EU:ssa koti- ja yritysasiakkaat (1998-2002) 80,0 80,0 71,9 Euroa kuukaudessa 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 34,7 32,2 65,6 64,4 30,4 30,6 62,8 30,5 20,0 Kotiasiakkaat, ml. alv 10,0 Yritysasiakkaat, ei alv:tä 0,0 1998 1999 2000 2001 2002 3.5.5. Ulkomaanpuhelut 15 Ulkomaanpuhelujen keskihinta on laskenut viime vuodesta kotiasiakkailla 4 prosenttia eli 1,12 eurosta 1,07 euroon (alv mukaan luettuna) ja yritysasiakkailla 0,76 eurosta 0,73 euroon (ilman alv:tä). Hinta on laskenut vuosina 1998 2002 kotiasiakkailla yhteensä 38 prosenttia eli 1,71 eurosta 1,07 euroon ja yritysasiakkailla 41 prosenttia eli 1,24 eurosta 0,73 euroon. Painotetut keskimääräiset kuukausikulut ulkomaanpuheluista EU:ssa, 1998-2002 2,00 1,80 1,60 1,40 1,20 1,24 1,71 1,47 1,06 1,35 1,12 1,07 1,00 0,80 0,60 0,96 0,76 0,73 0,40 0,20 0,00 Kotiasiakkaat, ml. alv Yritysasiakkaat, ei alv:tä 1998 1999 2000 2001 2002 15 Lisätietoa menetelmästä liitteessä 1. 14
3.5.6. Keskimääräinen kuukausihinta (eri puheluista muodostettu hintakori) Uusi OECD:n menetelmä 16 osoittaa, että EU:n koti- ja ulkomaanpuheluista sekä matkaviestintäverkkoon tehtävistä puheluista muodostetun hintakorin painotettu keskimääräinen kuukausihinta on laskenut vuoteen 2001 verrattuna ainoastaan 0,6 prosenttia kotiasiakkailla ja 2,8 prosenttia yritysasiakkailla. Kotiasiakkaiden hinnat nousivat Saksassa, Irlannissa, Alankomaissa, Itävallassa ja Portugalissa. Hinnat laskivat Belgiassa, Tanskassa, Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Yritysasiakkaiden hinnat nousivat Saksassa, Alankomaissa ja Itävallassa. Kuukausikulut ovat laskeneet vuoteen 2001 verrattuna kaikissa jäsenvaltioissa lukuun ottamatta Luxemburgia ja Suomea, joissa se on pysynyt samana. 3.5.7. Uudet tulokkaat Kaikki edellä mainitut hinnat ovat vakiintuneiden toimijoiden hintoja. Uudet tulokkaat veloittavat puhelun tyypistä ja kestosta riippuen yleensä huomattavasti vähemmän kuin vakiintuneet toimijat. Kilpailu on lisääntynyt paikallispuhelujen lohkolla vuodesta 2001, ja uudet tulokkaat tarjoavat nyt alennettuja hintoja kymmenessä jäsenvaltiossa; alennukset ovat Itävallassa jopa 37,5 prosenttia ja Belgiassa 25 prosenttia. Alennukset ovat huomattavasti suurempia kotimaanpuheluissa, sillä uusien tulokkaiden hinnat ovat Yhdistyneessä kuningaskunnassa jopa 56 prosenttia, Ranskassa 46 prosenttia ja Saksassa 35 prosenttia alemmat kuin vakiintuneiden operaattoreiden hinnat (pitkissä puheluissa). Kilpailu on rajuinta ulkomaanpuhelujen lohkolla, jolla operaattorit tarjoavat jopa 65 prosentin alennuksia (Itävallassa) läheisiin EU-maihin soitetuista puheluista verrattuna vakiintuneiden operaattoreiden hintoihin. Muita esimerkkejä läheisiin EU-maihin soitetuista puheluista ovat Ranska (59 prosentin alennus) ja Portugali (54 prosentin alennus). Kaukaisiin EU-maihin soitetuissa puheluissa uusien tulokkaiden hinnat ovat Itävallan ohella jopa 42 prosenttia (Yhdistynyt kuningaskunta) ja 38 prosenttia (Luxemburg ja Ranska) vakiintuneiden operaattoreiden hintoja alemmat. 3.6. Markkinarakenne 3.6.1. Kiinteän verkon operaattorit Yleisen verkon puheensiirron tarjoamiseen valtuutettuja operaattoreita oli elokuussa 2002 yhteensä 1231 (325 paikallista ja 906 kansallista operaattoria). Palveluja tarjoaa tosiasiallisesti yli 600 operaattoria (125 paikallista ja 478 kansallista operaattoria). Yleisen verkon ja sen verkkopalvelujen tarjoamiseen valtuutettuja operaattoreita oli elokuussa 2002 yhteensä 1 561 (654 paikallista ja 907 kansallista operaattoria). Paikallisliityntäverkkopalveluja tarjoaa tosiasiallisesti 429 operaattoria (253 paikallista ja 176 kansallista operaattoria), runkoverkkopalveluja 285 operaattoria (59 paikallista ja 226 kansallista operaattoria) ja ulkomaanverkkopalveluja 237 operaattoria (44 paikallista ja 193 kansallista operaattoria). 16 Lisätietoa menetelmästä liitteessä 1. 15
Valtuutettujen operaattoreiden määrä kasvoi vuosittain noin 50 prosenttia vuosina 1998 2001, mutta viime vuonna operaattorit alkoivat järjestää uudelleen liiketoimintaansa, mikä johti toimintojen keskittymiseen markkinoilla (erityisesti kaapelioperaattoreiden välillä). Markkinoiden vakiintuminen ja muutamat konkurssit ovat kaiken kaikkiaan laskeneet valtuutettujen operaattoreiden määrää noin 9 prosenttia puheensiirtoa tarjoavien operaattoreiden osalta ja 1,5 prosenttia yleisen verkon operaattoreiden osalta. 1600 Valtuutettujen operaattorien määrä EU:ssa 1239 1583 1561 1200 945 1237 1352 1231 800 635 900 400 526 Puheensiirto Yleinen verkko Elok. 1998 Elok. 1999 Elok. 2000 Elok. 2001 Elok. 2002 3.6.2. Matkaviestintäverkon operaattorit Euroopassa on myönnetty yhteensä 79 kansallista digitaalisen matkaviestinnän toimilupaa (GSM- ja DCS 1800 -verkko), ja matkaviestintämarkkinoilla toimii yhteensä 54 matkaviestintäverkon operaattoria ja 100 matkapuhelinpalvelujen operaattoria (lähinnä jälleenmyyjiä). Espanjassa, Italiassa, Ruotsissa ja Suomessa on yhä analogisia toimilupia; analogiset verkot on määrä poistaa käytöstä Suomessa vuoden 2002 lopussa ja muissa maissa vuosina 2005 2007. Jäsenvaltiot ovat myöntäneet yhteensä 62 kolmannen sukupolven (3G) toimilupaa (48 toimilupaa on myönnetty sellaisille operaattoreille, joilla on jo digitaalinen toimilupa). 3.6.3. Markkinaosuudet Vakiintuneiden operaattoreiden osuus yleisen kiinteän verkon puheensiirtomarkkinoiden vähittäiskaupan tuloista oli (vuoden 2001 lopussa) arvioiden mukaan keskimäärin 89 prosenttia paikallispuheluissa, 73,5 prosenttia kaukopuheluissa ja 67,6 prosenttia ulkomaanpuheluissa. Vakiintuneet kiinteän verkon operaattorit menettivät vuoden 2000 lopun ja vuoden 2001 lopun välisenä aikana arvioiden mukaan keskimäärin noin 9 prosenttia kaukopuhelujen ja 11 prosenttia ulkomaanpuhelujen markkinaosuudesta, mutta paikallispuhelujen markkinaosuus pysyi suurin piirtein samana (-0,5 prosenttia). 16
Lukuun ottamatta Kreikkaa, jossa markkinoiden vapauttaminen alkoi myöhemmin kuin muissa maissa, ainoastaan Belgian ja Saksan vakiintuneilla operaattoreilla on yhä lähes 100 prosentin osuus paikallispuhelumarkkinoista. Viidessä jäsenvaltiossa (Espanja, Ranska, Irlanti, Italia ja Alankomaat) vakiintuneella operaattorilla on 80 90 prosentin ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa noin 66 prosentin markkinaosuus. Kaukopuheluissa vakiintuneen operaattorin osuus vähittäiskaupan tuloista on arvioiden mukaan 97 prosenttia Kreikassa, 82 prosenttia Espanjassa, noin 50 75 prosenttia kuudessa jäsenvaltiossa (Saksa, Ranska, Irlanti, Italia, Alankomaat ja Ruotsi) ja noin 53 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Ulkomaanpuheluissa ainoastaan Espanjan ja Kreikan vakiintuneilla operaattoreilla on yli 80 prosentin markkinaosuus ja Italian ja Irlannin vakiintuneilla operaattoreilla on 74 prosentin markkinaosuus, kun markkinaosuus on neljässä jäsenvaltiossa (Belgia, Saksa, Ranska ja Alankomaat) 61 68 prosenttia, Yhdistyneessä kuningaskunnassa 45 prosenttia ja Ruotsissa 43 prosenttia. Markkinaosuudet Tanskassa, Luxemburgissa, Portugalissa, Itävallassa ja Suomessa ovat saatavilla ainoastaan lähtevän liikenteen minuutteina. Kansalliset markkinaosuudet ovat (paikallis- ja kaukopuheluissa) 90 prosenttia Portugalissa, 87 prosenttia Luxemburgissa ja 65 prosenttia Tanskassa. Suomessa paikallispuhelujen markkinaosuus on 92,5 prosenttia ja kaukopuhelujen markkinaosuus 32 prosenttia. Ulkomaanpuhelujen markkinaosuus on Luxemburgissa ja Portugalissa yli 70 prosenttia, Tanskassa 53 prosenttia ja Suomessa 54 prosenttia. Itävallassa markkinaosuus kiinteän verkon puheensiirron koko markkinoista on arvioiden mukaan noin 70 prosenttia. Viidessä maassa (Espanja, Ranska, Irlanti, Luxemburg ja Yhdistynyt kuningaskunta) vakiintuneen operaattorin markkinaosuus paikallispuheluissa Internetiin on alle 80 prosenttia. Johtavien matkapuhelinoperaattoreiden (entisen vakiintuneen operaattorin tytäryhtiöitä kaikissa jäsenvaltioissa lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa) keskimääräinen markkinaosuus on 48 prosenttia tuloista. Johtavan operaattorin osuus on yli 50 prosenttia ainoastaan kuudessa jäsenvaltiossa, kuten vuonna 2001, mutta osuus on pienentynyt kolmessa jäsenvaltiossa (Belgia, Irlanti ja Suomi). Toisaalta johtavat operaattorit ovat kasvattaneet markkinaosuuttaan Espanjassa ja Luxemburgissa. 3.7. Digitaalitelevisio EU:n digitaalitelevisiomarkkinat, jotka kasvoivat voimakkaasti vuoteen 2001 saakka, kokivat kovia viime vuonna. Digitaalitelevisiopalveluja tarjoavien yritysten ja erityisesti maksutelevisio-operaattoreiden taloudelliset vaikeudet ovat johtaneet konkursseihin etenkin Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Saksassa ja Espanjassa, jotka kuuluvat suurimpiin kansallisiin digitaalitelevisiomarkkinoihin. Vaikea markkinatilanne on johtanut fuusioihin satelliitti- ja kaapelialoilla, mikä viittaa siihen, että usean maksutelevisio-operaattorin välistä kilpailua on vaikea ylläpitää samoilla kansallisilla markkinoilla. Kansalliset kilpailuviranomaiset ja komissio ovat äskettäin arvioineet fuusiohankkeita Espanjassa ja Italiassa. Markkinaongelmien takia digitaalitelevisio ei ole yleistynyt EU:ssa yhtä nopeasti kuin viime vuosina, sillä yleisyysaste on nyt noin 21 prosenttia verrattuna 18 prosenttiin vuonna 2001. Tämän raportin liitteenä olevissa luvuissa eivät välttämättä näy uusimmat konkurssit, joten todellinen yleisyysaste saattaa olla samalla tasolla kuin vuonna 2001. Vaikka kehitys oli kaiken kaikkiaan vaatimatonta, digitaalitelevisio yleistyi viime vuonna varsin voimakkaasti niissä jäsenvaltioissa, joissa sen eteneminen on vielä alussa. Erilainen 17
kehitys eri jäsenvaltioissa on tasoittanut edellisinä vuosina havaittua markkinoiden vinoutumista. Vuonna 2001 viidellä jäsenvaltiolla (Saksa, Ranska, Espanja, Italia ja Yhdistynyt kuningaskunta) oli 90 prosentin markkinaosuus, mutta heinäkuussa 2002 niiden osuus koko markkinoista (digitaalitelevisiotalouksista) oli pudonnut 84 prosenttiin. Eri jakelutapojen kehitystä kuvaavat luvut osoittavat, että digitaalisella satelliittitelevisiolla on 64 prosentin osuus koko satelliittitelevisiomarkkinoista ja digitaalisella kaapelitelevisiolla 16 prosentin osuus koko kaapelitelevisiomarkkinoista. Maanpäällisellä digitaalitelevisiolla on ainoastaan noin 4 prosentin osuus maanpäällisistä televisiopalveluista. Markkinoiden viimeaikainen kehitys viittaa siihen, että tulevat maanpäällisen verkon palvelut perustuvat pikemminkin maksuttomiin palveluihin kuin maksutelevisiopalveluihin lyhyellä aikavälillä. 4. SÄÄNTELYN TÄYTÄNTÖÖNPANON TILANNE JÄSENVALTIOISSA Komissio on aiemmissa raporteissa arvioinut edistymistä tärkeimpien vaatimusten täytäntöönpanossa; nämä nykyisen sääntelypaketin direktiiveissä ja muissa säädöksissä vahvistetut vaatimukset koskevat kansallisia sääntelyviranomaisia, toimilupien myöntämistä, yhteenliittämistä, hintoja, kustannuslaskentaa, numerointia ja yleispalvelua. Koska tämän raportin tavoitteena on arvioida edistymistä sääntelyvelvoitteiden täytäntöönpanossa sen perusteella, miten ne siirretään uuteen järjestelmään, on järkevää luokitella velvoitteet uusien direktiivien rakenteen mukaisesti. 4.1. Sääntelyjärjestelmä 4.1.1. Kansalliset sääntelyviranomaiset Komissio on painottanut useaan otteeseen kansallisten sääntelyviranomaisten keskeistä tehtävää televiestinnän sääntelypaketin täytäntöönpanossa. Tilanteessa, jossa rahoitusmarkkinoiden epävakaus voi vaikuttaa toimijoihin, on välttämätöntä, että sääntelyelimet kykenevät toimimaan tehokkaasti ja puolueettomasti ja takaamaan näin oikeusvarmuuden ja sääntelyn ennakoitavuuden. Kansallisissa oikeus- ja hallintojärjestelmissä voidaan päättää, miten kansallisten sääntelyviranomaisten toiminta järjestetään ja miten ne käyttävät toimivaltaansa, kunhan EU:n järjestelmän perusvaatimukset täyttyvät. Liitteessä 2 on yksityiskohtaista tietoa kansallisten sääntelyviranomaisten organisaatiosta. Mahdollisista eroista huolimatta kansalliset sääntelyviranomaiset ovat kaiken kaikkiaan tehneet merkittävää työtä nykyisen järjestelmän monimutkaisten näkökohtien sääntelyssä, ja niillä on hyvät valmiudet suoriutua uuden järjestelmän täytäntöönpanosta. Seuraavat huomiot on tarkoitettu ohjenuoraksi asioissa, joihin on kenties kiinnitettävä huomiota siirtymäaikana. Uusi järjestelmä perustuu sääntelyelinten ja markkinatoimijoiden tähänastisiin kokemuksiin. Uusissa direktiiveissä on selkeitä säännöksiä, joilla jäsenvaltioita velvoitetaan varmistamaan, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on asianmukaiset toimivaltuudet suorittaa erilaisia tehtäviä, kuten suorittaa analyysi merkityksellisistä markkinoista, määritellä huomattavan markkinavoiman toimijat, ratkaista riitoja, asettaa sääntelyllisiä ja yleispalveluvelvoitteita sekä valvoa valtuutusehtojen noudattamista. Kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan uudessa järjestelmässä laaja harkintavalta, joten nykyisessä järjestelmässä käyttöön otetuilla varotoimenpiteillä, joilla varmistetaan erityisesti niiden rakenteellinen ja toiminnallinen riippumattomuus markkinatoimijoista, on edelleen olennainen merkitys. 18
Sääntelyelimen riippumattomuuteen nykyisessä järjestelmässä liittyvien ongelmien pitäisi poistua Belgiassa, kun lähiaikoina annetaan lainsäädäntöä, jossa sääntelyelimelle siirretään toimivaltuudet, jotka nykyisin ovat valtiolle kuuluvasta vakiintuneen operaattorin omistusosuudesta vastaavalla ministerillä. Sääntelyä koskevien toimivaltuuksien jakamiseen on kehittynyt kaksi mallia. Joissakin jäsenvaltioissa riippumaton ja itsenäinen elin tai virasto käyttää kaikkia toimivaltuuksia, mukaan luettuina toimilupien myöntämiseen, yhteenliittämiseen, käyttöoikeuksiin, hintavalvontaan, taajuuksien jakamiseen ja numerointiin liittyvät toimivaltuudet (Saksa, Kreikka, Irlanti, Itävalta, Alankomaat lukuun ottamatta taajuuksia, Portugali), kun muissa jäsenvaltioissa sääntelyelin käyttää sääntelyä koskevia toimivaltuuksia vaihtelevassa määrin yhdessä asianomaisen ministeriön kanssa. Toimivaltuuksien hajaantuminen heikentää väistämättä markkinoilla tarvittavaa sääntelyn varmuutta etenkin silloin, kun markkinoilla katsotaan, että poliittiset näkökohdat vaikuttavat ministeriöiden toimilupa- tai hintavalvontapäätöksiin. Jos nämä näkökohdat sivuutetaan, riippumattoman elimen yleistä toimintakykyä voidaan aivan yksinkertaisesti parantaa siirtämällä kaikki sääntelyä koskevat toimivaltuudet pois ministeriöltä, kuten esimerkiksi Kreikassa on tehty. Markkinoilla pidetään edelleen kansallisten sääntelyviranomaisten resurssipulaa tehokkaan sääntelyn jarruna. Tältä osin markkinatoimijat ovat sitä mieltä, että sääntelyelimet voisivat maksimoida resurssinsa hyödyntämällä entistä enemmän mielipiteenmuokkausta ja julkisuutta kilpailun vastaisen toiminnan torjunnassa. Kahdessa jäsenvaltiossa kansallisella sääntelyviranomaisella on varsin runsaasti henkilöstöä, mutta vain pieni osa henkilöstöstä hoitaa televiestinnän sääntelytehtäviä (Belgia, Luxemburg). Joissakin tapauksissa uudet tulokkaat katsovat, että kansallisten sääntelyviranomaisten organisaatiossa on vielä parantamisen varaa, jotta ne voisivat käsitellä kysymyksiä nopeasti ja tehokkaasti (Belgia, Alankomaat, Suomi). Nykyisessä ja tulevassa järjestelmässä tarvitaan tehokkaita mekanismeja, jotta kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksiin voidaan hakea muutosta. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa muutosta haetaan tuomioistuimelta, joka on yleensä hallintotuomioistuin. Tanska on ainoa maa, jossa on perustettu sellainen erillinen muutoksenhakuelin, joka ei ole tuomioistuin, ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa kilpailua koskevia jaettuja toimivaltuuksia käyttävän Oftelin tiettyjä päätöksiä koskevat muutoksenhakupyynnöt esitetään ensin kilpailukomissiolle. Joissakin tapauksissa muutoksenhakupyynnöt käsitellään ensin sisäisesti kansallisessa sääntelyviranomaisessa (Belgia, Espanja, Luxemburg, Alankomaat), mikä voi viedä aikaa ja resursseja pois puhtaasta sääntelyyn liittyvästä valvonnasta. Itävaltaan on tuonut parannuksia uusi laki, jossa säädetään asianmukaisen muutoksenhakumekanismin käyttöönotosta, mutta epävarmuus näyttää silti jatkuvan, koska laissa ei säädetä tuomiovallasta vireillä olevissa asioissa. Saksassa pidetään muutoksenhakumenettelyn pitkittymistä luottamuksellisuussääntöjen takia kilpailun esteenä. Käytäntönä nykyisessä järjestelmässä on usein ollut, että muutoksenhakuelimet tutkivat pikemminkin prosessin kuin asiaratkaisun. Tämä tilanne on korjattava uudessa järjestelmässä, ja siihen on todellakin tulossa muutos: esimerkiksi Ranskassa muutoksenhakutuomioistuin voi nyt asiantuntijan avulla arvioida paitsi kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen laillisuutta myös sen asiasisältöä. Näyttää siltä, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on kaikissa jäsenvaltioissa riittävät toimivaltuudet markkinoiden sääntelyyn, vaikka toimivaltuuksien lisäämistä voidaan tarvita Belgiassa vähittäishintojen ja yhteenliittämispäätöksiä koskevan muutoksenhaun osalta sekä Suomessa kytkentäisen datasiirron osalta. Kahdessa jäsenvaltiossa kansallinen 19
sääntelyviranomainen joutuu odottamaan valitusta (Alankomaat) tai pyyntöä (Saksa) voidakseen käsitellä tiettyjä sääntelykysymyksiä, jolloin päätösten tekeminen viivästyy (Saksa). Lähes kaikissa jäsenvaltioissa kansallisilla sääntelyviranomaisilla on kuitenkin oltava entistä paremmat oma-aloitteiset sääntelyvalmiudet, jotta ne pystyisivät esimerkiksi tilaajayhteyksien eriyttämisessä varmistamaan syrjimättömyyden, terveen kilpailun, taloudellisen tehokkuuden ja mahdollisimman suuren hyödyn käyttäjille. Uudessa järjestelmässä kansallisen sääntelyviranomaisen on ratkaistava riidat neljän kuukauden kuluessa. Nykyisin kaikissa jäsenvaltioissa on käytössä riidanratkaisumenettelyjä, mutta yhdessä tapauksessa (Italia) kansallinen sääntelyviranomainen ei ole aina ratkaissut sen käsiteltäväksi annettuja riitoja. Tietyissä tapauksissa määräaika on ylitetty (Alankomaat, Itävalta, Portugali, Yhdistynyt kuningaskunta). Kahdessa jäsenvaltiossa riidanratkaisumenettelyä luonnehditaan pitkäksi (Suomi) tai monimutkaiseksi (Ranska). Sääntelypäätösten on oltava tehokkaita ja oikea-aikaisia, mutta tässä ei aina onnistuta. Vaikeuksia liittyy ilmeisesti siihen, että päätöksiä ei saada aikaan määräajassa (Italia, Suomi) tai että kaikkia kuulemismenettelyissä esitettyjä näkemyksiä ei oteta täysimääräisesti huomioon (Kreikka, Irlanti) tai että operaattoreille ei anneta tarpeeksi vastausaikaa kuulemismenettelyissä (Ruotsi). Uusia vaatimuksia on otettu käyttöön (Tanska, Irlanti) tai niitä ollaan ottamassa käyttöön (Suomi), jotta voidaan varmistaa operaattoreiden sääntelyvelvoitteiden valvonta ja parantaa sitä. Useimmilla jäsenvaltioilla on toimivaltaa määrätä seuraamuksia toimilupaehtojen rikkomisesta, vaikka välillä onkin epäselvää, missä määrin tätä toimivaltaa käytetään (Saksa). Suomessa on erittäin paljon huomattavan markkinavoiman yrityksiä, joten kansallisella sääntelyviranomaisella on vaikeuksia varmistaa, että ne noudattavat velvoitteitaan, jolloin uudet tulokkaat eivät saa tarvittavia sääntelytakeita. Yhteistyö kansallisen sääntelyviranomaisen ja kansallisen kilpailuviranomaisen välillä nykyisen sääntelyjärjestelmän toiminnan valvonnassa on yleisesti ottaen parantunut markkinoiden vapauttamisen jälkeen, ja se toimii käytännössä hyvin monessa jäsenvaltiossa (erityisesti Tanskassa, Kreikassa, Ranskassa, Irlannissa, Italiassa, Alankomaissa, Itävallassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Kahdessa jäsenvaltiossa on jo otettu käyttöön muodollisia menettelyjä tällaista yhteistyötä varten (Tanska, Irlanti), ja kahdessa jäsenvaltiossa kilpailuviranomainen antaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle ei-sitovia lausuntoja markkinoiden kilpailuedellytyksiin vaikuttavista asioista (Saksa lukuun ottamatta huomattavan markkinavoiman yritysten nimeämistä, jossa lausunto on sitova, ja Italia). Eräissä muissa jäsenvaltioissa kansallinen kilpailuviranomainen ei osallistu lainkaan päätöksentekoprosessiin vaan jättää päätöksenteon kansalliselle sääntelyviranomaiselle (Kreikka, Alankomaat lukuun ottamatta markkina-analyysiä). Yhdessä jäsenvaltiossa (Portugali) uudet tulokkaat toivoisivat, että kilpailuviranomainen osallistuisi päätöksentekoon nykyistä useammin. Kilpailun toimivuuden arvioinnin korostaminen, jota vaaditaan uudessa sääntelyjärjestelmässä, merkitsee, että näiden kahden viranomaisen välinen yhteistyö tulee yhä tärkeämmäksi tulevaisuudessa (ks. luku 6). 4.1.2. Numeroiden hallinnointi EU:n sääntelyjärjestelmässä edellytetään, että kansallinen sääntelyviranomainen valvoo numerointisuunnitelmia. Tämä pitää paikkansa kaikissa jäsenvaltioissa. 20