SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO OSASTO B: RAKENNE- JA KOHEESIOPOLITIIKKA LIIKENNE JA MATKAILU KOLMANSISTA MAISTA TUOTAVAN LENTORAHDIN TURVALLISUUS YHTEENVETO Tiivistelmä Tässä raportissa tarkastellaan EU:n lainsäädäntöä ja menettelyjä lentorahdin ja -postin (pikalähetyspalvelut mukaan lukien) turvaamiseksi ja suositellaan toimenpiteitä turvallisuuden parantamiseksi etenkin kolmansista maista lähtevillä lennoilla. IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot2/C1/SC1 Toukokuu 2012 PE 474.546 FI
Tämä asiakirja laadittiin Euroopan parlamentin liikenne- ja matkailuvaliokunnan pyynnöstä. TEKIJÄT TIS.pt Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Antwerpenin yliopisto - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd VASTAAVA HALLINTOVIRKAMIES Marc Thomas Euroopan parlamentti Politiikkayksikkö B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka B-1047 Bryssel Sähköposti: poldep-cohesion@europarl.europa.eu TOIMITTAJA Nora Revesz KIELIVERSIOT Alkukieli: EN. Tiivistelmät: BG, CS, DA, DE, EL, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. TIETOJA JULKAISIJASTA Yhteydenotot toimialayksikköön tai sen kuukausitiedotteen tilaukset: poldep-cohesion@europarl.europa.eu. Teksti valmistunut toukokuussa 2012. Bryssel, Euroopan unioni, 2012. Tämä asiakirja on saatavilla internetissä osoitteessa: http://www.europarl.europa.eu/studies VASTUUVAPAUSLAUSEKE Laatija on yksin vastuussa tässä asiakirjassa ilmaistuista kannoista, jotka eivät välttämättä vastaa Euroopan parlamentin virallista kantaa. Tekstin jäljentäminen ja käännättäminen muuhun kuin kaupalliseen tarkoitukseen on sallittua, kunhan lähde mainitaan ja julkaisijalle ilmoitetaan asiasta etukäteen sekä lähetetään jäljennös.
Kolmansista maista tuotavan lentorahdin turvallisuus YHTEENVETO Tämän tutkimuksen avulla on tarkoitus antaa Euroopan parlamentin liikenne- ja matkailuvaliokunnan jäsenille tietoja turvallisuudesta lentorahtialalla mukaan lukien kolmansista maista tuleva rahti ja pikalähetyspalvelut. Tätä varten siinä analysoidaan turvallisuussääntöjä ja -menettelyjä, joita sovelletaan Euroopan unionissa ilmateitse kuljetettavaan rahtiin ja postiin. Tutkimuksessa esitetään jäsenten käsiteltäväksi ehdotuksia tavoista parantaa nykyisiä puitteita. Huolet lentorahdin ja -postin turvallisuudesta ovat perusteltuja... Tutkimus perustuu perusteelliseen kirjallisuuskatsaukseen, jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille toimitettuun kyselyyn ja kymmeniin asiantuntijoiden, sidosryhmien ja poliittisten päättäjien kuten Euroopan komission johdossa olevien päättäjien haastatteluihin. Katsauksen tärkein johtopäätös on, että nykyinen lentorahdin ja -postin turvaamisen puitteet eivät ole riittävät: Euroopan ilmailun turvajärjestelmä on painottunut ilmailualan ulkopuolisten uhkien käsittelyyn, ja siinä keskitytään liikaa suojelemaan ennemminkin matkustajaliikennettä kuin rahtiliikennettä. On viitteitä siitä, että nykyisessä turvallisuusprosessissa suuntaudutaan ennemminkin siirtelemään vastuuta ja velvollisuuksia liikenteenharjoittajien, maahuolitsijoiden, huolitsijoiden, laivaajien ja ilmailuviranomaisten välillä kuin panemaan turvallisuusmenettelyjä tosiasiallisesti käytäntöön. Huomattavia eroja havaittiin EU:n turvallisuussäännösten tulkinnassa ja toteuttamisessa. Joissakin jäsenvaltioissa ilmailun turvaamisesta vastaavat viranomaiset eivät pysty tukeutumaan EU:n lainsäädäntöön ja luomaan tehokasta turvallisuusjärjestelmää, kun taas joissakin jäsenvaltioissa kansalliset lainsäätäjät säätävät huomattavia muutoksia yhteisiin puitteisiin. Neljäs ratkaiseva seikka on, että turvallisuussäännökset ovat yleensä reaktiivisia tunnettujen uhkien suhteen ja menettelyjä mukautetaan tapauskohtaisesti vastaamaan viimeaikaisiin laittomiin yrityksiin tai puuttumaan hiljattain tunnistettuihin turvarikkomuksiin. Toimia ei välttämättä soviteta lentorahdin ja -postin turvaamiseen liittyvään ja kaikkia koskevaan strategiaan tai näkemykseen, mikä johtaa suureen epävarmuuteen ja saattaa heikentää investointeja sekä tutkimukseen ja kehitykseen että uusiin turvallisuuslaitteisiin.... ja ne koskevat erityisesti kolmansista maista lähteviä lentoja Vaikka edellä mainittuja ongelmia esiintyy EU:ssa koko lentorahdin ja -postin turvallisuusjärjestelmässä, niitä suurempien riskien katsotaan olevan peräisin saapuvista lennoista, eli lähetyksistä, jotka on lastattu kolmansissa maissa lentokoneisiin, jotka lentävät EU:ssa oleviin kohteisiin. On oltava varovainen, jos saapuvien lentojen riskejä pidetään suurempia kuin EU:n sisäisten lentojen riskit. Tämä tutkimus kuitenkin osoittaa, että monissa kolmansissa maissa ei ole mahdollisuuksia toteuttaa tai niissä ei ole sitouduttu toteuttamaan turvallisuusohjelmia, jotka vastaavat Euroopassa tällä hetkellä käynnissä olevia ohjelmia. Tavallisesti Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) on hyväksyttävä maailmanlaajuiset ilmailun turvavaatimukset. Monet kuitenkin ovat sitä mieltä, että kyseinen Yhdistyneiden kansakuntien virasto ei kykene laatimaan tarvittavaa 3
Osasto B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka lainsäädäntökehystä niin nopeasti kuin vakavien uhkien alaiset valtiot edellyttävät eikä se pysty valvomaan vaatimuksiaan koko maailmassa. Näin ollen EU:n ensisijaisena tavoitteena on oltava toimenpiteet, joilla parannetaan saapuvien lentojen rahdin ja postin turvaamista, mutta tätä tarkoitusta varten hiljattain hyväksytty lainsäädäntökehys (täytäntöönpanoasetus 859/2011) on riittämätön. Uusien säännösten ensimmäinen vaihe astui voimaan helmikuussa 2012. Siinä velvoitetaan ilmaalusten käyttäjät toimittamaan niiden rahtia ja postia kolmansissa maissa koskevan turvaohjelman eurooppalaisten asianmukaisten viranomaisten hyväksyttäväksi. Vaatimus nähdään pääasiassa byrokraattisena tehtävänä, ja harvat uskovat sen parantavan varmasti turvallisuutta. Toinen vaihe astuu voimaan heinäkuussa 2014. Siinä vaaditaan turvatoimenpiteiden riippumatonta tarkastamista kolmansissa maissa. Vaihetta pidetään välttämättömänä, jotta EU:n järjestelmä olisi tehokas. On kuitenkin suurimmaksi osaksi epäselvää, miten toinen vaihe pannaan täytäntöön, koska mitään arvioita sen vaikutuksista tai kustannuksista ei ole julkaistu. On siirryttävä kohti uutta lentorahdin ja -postin turvaamisen strategiaa, johon kuuluu riskinarviointiin perustuva turvallisuusprosessi... Havaintojen perusteella EU:n lentorahdin ja -postin turvaamisen kehys on tarkistettava kiireellisesti ja on keskityttävä institutionaalisten tukien lisäksi todelliseen turvallisuusprosessiin ja kaikkien asianomaisten osapuolten vastuullisuuteen. Vaikka nykyinen järjestelmä perustuu kaikkien jäsenvaltioiden yhteisiin perusturvallisuusvaatimuksiin, joita kansalliset viranomaiset muuttavat paikallisiin oloihin ja riskeihin soveltuviksi, me totesimme, että on siirryttävä EU:n laajuiseen riskiin perustuvaan turvallisuuskehykseen. Uudessa lähestymistavassa sekä riskinarviointimenetelmät että turvallisuusprosessit jokaisella riskitasolla määritettäisiin EU:n tasolla, jolloin varmistettaisiin, että turvallisuusmenettelyt ovat samanlaisia koko Euroopassa. Jotta yhdenmukaistamisen ongelmat voidaan selvittää, EU:n lainsäädännön olisi oltava lisäksi entistä selkeämpää eli siihen pitäisi lisätä tietoja, miten turvallisuusmenettelyjä on pantava täytäntöön. On tarpeen yhdenmukaistaa kriteereitä, joiden perusteella myönnetään valtuudet turvallisuudesta vastaaville yksiköille, laitteiston tyyppihyväksynnän kriteereitä sekä henkilöstön valinta- ja koulutusvaatimuksia.... ja jolla pitäisi jo muokata saapuvan rahdin turvallisuuden parantamiseksi tarvittavia kiireellisiä toimenpiteitä Tutkimuksessa ehdotetaan entistä voimakkaampia toimenpiteitä lentorahdin ja -postin turvaamiseksi kolmansista maista peräisin olevilla lennoilla. Vaikka ICAO:n kautta toteutettava ratkaisu on parhaaksi arvioitu vaihtoehto ja sitä pidetään tehokkaimpana, on olemassa vahvoja epäilyjä kyseisen järjestön nykyisestä kyvystä laatia tehokkaat puitteet lentorahdin ja -postin turvaamiseksi. Komission täytäntöönpanoasetuksella 859/2011 hyväksymän lähestymistavan avulla pystytään yhdenmukaistamaan paremmin ilma-alusten käyttäjien turvallisuusmenettelyjä kolmansissa maissa lyhyellä aikavälillä, mikä johtaa toivottavasti joidenkin menettelyjen paranemiseen. On kuitenkin esitetty huolia siitä, että liikaa vastuuta annetaan ilma-alusten käyttäjille, joilla ei todellisuudessa ole paljon määräysvaltaa tietyissä turvallisuusmenettelyissä. Tilanne voi muuttua, kun ehdotettu velvollisuus toimittaa riippumaton vahvistus turvallisuusohjelmista kolmansissa maissa 4
Kolmansista maista tuotavan lentorahdin turvallisuus astuu voimaan heinäkuussa vuonna 2014, vaikka ei ole vieläkään osoitusta sen mahdollisesta vaikutuksesta turvallisuustasoihin tai kustannuksiin, kuten edellä mainittiin. Neljä ehdotuspakettia, joilla voitaisiin käsitellä tärkeimpiä havaittuja huolenaiheita... Kaiken kaikkiaan on käsiteltävä lentorahdin turvaamisen yleisiä puitteita Euroopassa, asiaan liittyvien organisaatioiden vastuuta ja keinoja parantaa nykyistä turvallisuusprosessia. Tärkeimpiin huolenaiheisiin puuttumiseksi tutkimuksessa määritetään neljä ehdotuspakettia: Tarkistetaan nykyinen EU:n lentorahtia ja -postia koskeva sääntelykehys ja luodaan perusta riskiin perustuvalle lähestymistavalle, jossa turvallisuusmenettelyjä mukautetaan ennakoivasti uhka- ja riskitasoihin. Pannaan täytäntöön yhteistyöhön perustuva ja teollisuuden ajama toimitusketjun turvallisuusjärjestelmä, joka tarjoaa prosessipainotteiset puitteet, jonka avulla kaikki mukana olevat yritysosapuolet saavat tietää lentorahdin ja -postin turvallisuuden merkityksestä. Siten ne ymmärtävät täysin jokaisessa toimitusketjun vaiheessa toimeenpantavat turvallisuusmenettelyt (eli prosessipainotteinen), ja niitä kannustetaan tekemään yhteistyötä kaikkien muiden toimitusketjun osapuolten kanssa (erityisesti jakamaan olennaisia tietoja ja analysoimaan mahdollisia riskejä), jotta saavutetaan korkea turvallisuustaso vähäisellä viranomaisten valvonnalla. Yhdenmukaistetaan lentorahti ja -postin turvallisuusmenettelyt EU:ssa, jotta tietyn riskitason käsittelytavat ovat samanlaiset kaikissa jäsenvaltioissa, turvahenkilöstö pystyy sopeutumaan samanlaisiin töihin eri valtioissa ja turvallisuuden tyyppihyväksynnän saaneet laitteilla on täydet mahdollisuudet päästä sisämarkkinoille. Nykyisen tilanteen vuoksi EU ei voi odottaa ICAO:n hyväksyvän, vahvistavan ja panevan täytäntöön maailmanlaajuisia vaatimuksia. Sen vuoksi unionin on tarkistettava saapuvien lentojen lentorahdin ja -postin turvallisuusprosessi siten, että mahdollisesti tuetaan ilmailun turvaamisen maailmanlaajuisia puitteita, jotta kolmansista maista lähtevien lentojen parempi turvallisuus yhdistetään ICAO:n vaatimukseen lisätä toimia. EU:n tulisi toisin sanoen toimia yksipuolisesti mutta pyrkiä määrittämään puitteet, joilla voidaan sitouttamaan kolmannet maat. ja kysymyksiä, jotka saavat jatkamaan keskustelua Euroopan parlamentin jäsenet voisivat harkita pyytävänsä Euroopan komissiota arvioimaan seuraavassa asetuksen 300/2008 täytäntöönpanoa koskevassa vuosikertomuksessa kustannuksia ja etuja, joita syntyisi siirryttäessä riskiin perustuvaan lentorahdin ja -postin turvaamisen menettelytapaan, johon kuuluu yhteisten turvallisuustasojen asettaminen koko EU:ssa ja riskinarviointimenettelyjen ja turvatarkastusten yhdenmukaistaminen. Toimitusketjun järjestelmässä tunnistettiin useita huolenaiheita, jotka koskevat vastuuta ja turvallisuusmenettelyjen todellista täytäntöönpanoa. Näin ollen vaikuttaa tarpeelliselta tehdä tutkimus, jossa käsitellään toimenpiteitä toimitusketjun turvallisuusjärjestelmän toteuttamisen tukemiseksi erityisesti lisäämällä tiedotusta ja yhteistyötä koko toimitusketjussa ja järjestelmän 5
Osasto B: Rakenne- ja koheesiopolitiikka täydentämistä uudella tunnetun lähettäjän menettelytavalla. Riskiin perustuvan toimitusketjun turvallisuusjärjestelmän kokonaisvaikutukset olisi myös tutkittava. Teollisuusryhmät ilmaisivat olevansa erittäin huolissaan hiljattain hyväksytystä asetuksesta, jolla määrätään saapuvan rahdin ja postin turvallisuutta. Ne mainitsivat, että lentorahdin ja -postin turvaamisesta kolmansissa maissa ei ole järjestelmällistä näkemystä eikä esitetyistä toimenpiteistä ole tehty perusteellista arviointia. Kun ICAO järjestää syyskuussa 2012 korkean tason konferenssin ilmailun turvaamisesta, Euroopan komissiota voisi kannustaa esittämään sellaisen näkemyksen lentorahdin ja -postin turvaamisesta kolmansissa maissa muodostaakseen perustan EU:n kannalle tällä alalla parlamentin ja neuvoston kanssa käydyn keskustelun jälkeen. Parlamentin jäsenten pitäisi myös tietää mahdollisuudesta vaatia lisäsäännöksiä lentorahdin ja -postin turvaamiseksi kolmansista maista lähtevillä lennoilla, kun hyväksytään kahdenkeskisiä sopimuksia, jotka koskevat kansainvälisiä lentoliikennepalveluja. Liikenne- ja matkailuvaliokunnassa olevat parlamentin jäsenet voivat harkita osallistuvansa teollisuus-, tutkimus- ja energiavaliokuntaan (ITRE) varmistaakseen, että seuraava tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmassa, josta käydään tällä hetkellä keskustelua, kiinnitetään enemmän huomiota lentorahdin ja -postin turvaamiseen liittyviin asioihin. 6