Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (säänneltyjen ammattien suhteellisuusarviointi) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 10 päivänä tammikuuta 2017 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi uuden ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista. Helsingissä 16 päivänä maaliskuuta 2017 Opetus- ja kulttuuriministeri Sanni Grahn-Laasonen Opetusneuvos Johanna Moisio
OPETUS- JA KULTTUURIMI- NISTERIÖ MUISTIO 1.3.2017 EU/2017/0470 EHDOTUS DIREKTIIVIKSI UUDEN AMMATTEJA KOSKEVAN SÄÄNTELYN HY- VÄKSYMISTÄ EDELTÄVÄSTÄ SUHTEELLISUUSARVIOINNISTA 1 Yleistä Euroopan unionin komissio antoi 10 päivänä tammikuuta 2017 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi uuden ammatteja koskevan sääntelyn hyväksymistä edeltävästä suhteellisuusarvioinnista (COM(2016) 822 final). Direktiiviehdotus on yksi palvelupaketin aloitteista, jotka pohjautuvat sisämarkkinastrategiaan. Palvelupaketin tavoitteena on parantaa ja tehostaa toimivia palveluiden sisämarkkinoita. Ehdotus täydentää ammattipätevyysdirektiivin 2005/36/EY säännöksiä. Ammattipätevyysdirektiivissä säädetään menettelyistä, joiden mukaisesti tiettyyn ammattiin pääsyn edellytyksiä sääntelevän jäsenvaltion on tunnustettava ammattipätevyys, joka on hankittu toisessa jäsenvaltiossa ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia. Ammattipätevyysdirektiivin yksi keskeisimmistä termeistä on säännellyn ammatin käsite. Säännellyllä ammatilla tarkoitetaan tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää tietyt kansallisessa lainsäädännössä yksilöidyt ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset. Ammattipätevyysdirektiivin 59 artiklassa (muutettu direktiivillä 2013/55/EU) jäsenvaltiot velvoitettiin arvioimaan ammatteja koskevan sääntelynsä oikeasuhteisuutta. Jokaisen jäsenvaltion tuli yhtenä osana direktiivimuutoksen täytäntöönpanoa toimittaa komissiolle luettelo säännellyistä ammateista. Lisäksi jäsenvaltioiden edellytettiin tutkivan, onko säänneltyjä ammatteja koskeva lainsäädäntö (yhdistysten tai järjestöjen jäsenyyttä koskevat vaatimukset mukaan lukien) seuraavien periaatteiden mukaisia: - vaatimukset eivät saa olla kansalaisuuden tai asuinpaikan perusteella suoraan tai epäsuoraan syrjiviä - vaatimukset ovat perusteltuja yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä - vaatimusten on oltava omiaan takaamaan asetetun tavoitteen saavuttaminen, eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on ammattipätevyysdirektiivin nojalla annettava komissiolle kuuden kuukauden kuluessa uusien säännösten hyväksymisestä tiedot uusista vaatimuksista, joita ne ovat ottaneet käyttöön sekä perusteet sille, että vaatimukset täyttävät edellä luetellut edellytykset. 2 Ehdotuksen tavoitteet Direktiiviehdotuksen tavoitteena on luoda oikeudellinen kehys suhteellisuusarviointien tekemiseksi ennen säänneltyihin ammatteihin pääsyä tai niiden harjoittamista rajoittavien säädösten käyttöönottoa tai muuttamista. Direktiiviehdotuksessa on todettu, että eri ammatteja koskevaa sääntelyä tarkastellaan epätasaisesti EU:n sisällä, millä on kielteinen vaikutus palvelujen tarjontaan ja ammattihenkilöiden liikkuvuuteen. Pelkästään jäsenvaltioiden yksin toteuttamilla toimilla ei komission näkemyk- 2
sen mukaan saada aikaan johdonmukaista EU:n oikeudellista kehystä suunnitellun kansallisen sääntelyn oikeasuhteisuuden arvioimiseksi eikä puututa kansallisten viranomaisten kohtaamiin ongelmiin. Direktiiviehdotuksen tärkeimpänä tavoitteena on selkeyttää kelpoisuussääntelyn arviointiperusteita, parantaa suhteellisuusarvioinnin luotettavuutta, avoimuutta ja vertailukelpoisuutta jäsenvaltioissa sekä varmistaa, että sääntöjä sovelletaan yhdenmukaisella tavalla tekemättä sisämarkkinoista nykyistä raskaampia ja niitä hajauttamatta. Kun otetaan huomioon toimen laajuus ja vaikutukset, tavoite voitaisiin komission näkemyksen mukaan saavuttaa paremmin EU:n tasolla ottamalla käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa yhdenmukaisella tavalla sovellettava yhteinen EU:n laajuinen arviointimekanismi. Kun jäsenvaltioissa tehdään ammattien sääntelyä koskevia muutoksia tiuhaan, pitää komissio vaarana, että asianmukaisia sääntelykäytänteitä jo soveltavien jäsenvaltioiden etumatka vain lisääntyy sellaisiin jäsenvaltioihin nähden, joissa kelpoisuussääntelyn oikeasuhteisuutta ei arvioida riittävästi. Erot sääntelyn laadussa vaikuttavat kielteisesti ammatteihin pääsyyn, kuluttajiin ja talouksiin. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Komissio on punninnut vaikutustenarvioinnissa eri vaihtoehtoja: 1) annetaan oikeasuhteisuutta koskevia ohjeita ja otetaan käyttöön seikkaperäinen tietojenvaihto suhteellisuusarviointeja tekevien viranomaisten välillä; 2) vahvistetaan vähimmäisperusteet oikeuskäytäntöön perustuville suhteellisuusarvioinneille sitovalla säädösinstrumentilla tai suosituksella, ja lisätään jäsenvaltioiden tekemien arviointien avoimuutta; tai 3) vahvistetaan vähimmäisperusteet oikeuskäytäntöön perustuville suhteellisuusarvioinneille sitovalla säädösinstrumentilla tai suosituksella sekä lisätään menettelyllisiä toimia kuten julkinen kuuleminen ja määräaikaiset uudelleentarkastelut, ja lisätään jäsenvaltioiden tekemien arviointien avoimuutta. Komissio on katsonut, että harkintavapauteen perustuva lähestymistapa eli suositus ei pakottaisi tekemään tarvittavaa analyysiä varsinkaan kaikkein vaikeimmissa tapauksissa. Direktiiviehdotuksen 1 artiklan (Kohde) mukaan direktiivissä säädetään sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi yhteinen kehys suhteellisuusarvioinneille, jotka tehdään ennen kuin säänneltyihin ammatteihin pääsyä tai niiden harjoittamista rajoittavia säädöksiä otetaan käyttöön tai muutetaan. Ehdotuksen 2 artiklan (Soveltamisala) mukaan direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä (käsiteltävänä olevan direktiivin voimaantulon jälkeen) vahvistettuihin vaatimuksiin, joilla rajoitetaan pääsyä säänneltyihin ammatteihin tai niiden harjoittamista. Uusi säädös linkittyy ammattipätevyysdirektiivin 2005/36/EY soveltamisalaan kuuluvaan ammattitoimintaan, eikä ehdotettua direktiiviä sovelleta silloin, kun erillinen EU-säädös sisältää tiettyä ammattia koskevia kelpoisuussäännöksiä. Direktiivin 3 artiklassa säädetään ammattipätevyysdirektiivin määritelmien soveltamisesta, ja lisäksi artiklassa määritellään uusina termeinä suojatun ammattinimikkeen ja varattujen toimintojen käsitteet. Jäsenvaltioille säädetään velvoite (4 artikla) tehdä etukäteen suhteellisuusarviointi ennen säänneltyihin ammatteihin pääsyä tai niiden harjoittamista rajoittavien säädösten käyttöönottoa tai muuttamista. Säänneltyjä ammatteja koskevien säännösten mukana on oltava yksityiskohtainen lausunto, josta suhteellisuusperiaatteen noudattaminen voidaan arvioida. Suhteellisuusarvioinnin (syyt siihen, että säännös katsotaan perustelluksi, tarpeelliseksi ja oikeasuhteiseksi) tulisi perustua laadulliseen ja mahdollisuuksien mukaan myös määrälliseen näyttöön. Jäsenvaltioiden tulisi myös seurata sääntelyn oikeasuhteisuutta säännöllisesti ja riittävän usein. 3
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen esimerkiksi riippumattomien sääntelyntarkasteluelinten osallisuuden kautta, että suhteellisuusarviointi tehdään objektiivisella ja riippumattomalla tavalla. Direktiiviehdotuksessa (5 artikla) luetellaan yleisen edun mukaisten tavoitteiden oikeuttamisperusteet, jotka pohjautuvat SEUT-sopimukseen tai jotka ovat tuomioistuimen tunnustamia oikeuttamisperusteita. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonteeltaan puhtaasti taloudelliset perusteet, joiden tarkoitus tai vaikutus on ensisijaisesti protektionistinen, eivät ole yleiseen etuun liittyviä pakottavia syitä. Direktiiviehdotuksessa (6 artikla) säädetään yleinen velvoite, jonka mukaan jäsenvaltioiden on ennen kuin ne ottavat käyttöön tai muuttavat säänneltyihin ammatteihin pääsyä tai niiden harjoittamista rajoittavia säännöksiä arvioitava, ovatko kyseiset säännökset tarpeen, soveltuvatko ne aiotun tavoitteen saavuttamisen takaamiseen ja ylittäväkö ne sen, mikä on tarpeen halutun tavoitteen saavuttamiseksi. Direktiiviehdotus sisältää ne erityisesti huomioon otettavat arviointiperusteet, joita toimivaltaisten viranomaisten on suhteellisuusperiaatteen toteutumista arvioitaessa tarkasteltava. Näitä ovat esim. riskien luonne, tietylle ammatille varattujen toimintojen soveltamisala, pätevyyden ja toimintojen välinen yhteys sekä toimenpiteen taloudellinen vaikutus. Lisäksi direktiivi velvoittaa arvioimaan eri vaatimusten asettamisen kumulatiivista vaikutusta. Direktiivin 7 artiklassa säädetään velvoite ilmoittaa kaikille asianomaisille osapuolille ennen uusien toimenpiteiden toteuttamista ja antaa niille tilaisuus esittää näkemyksensä. Direktiivin 8 artiklassa säädetään eri jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisestä tietojenvaihdosta, jonka perusteella ammatin uudistamista suunnitteleva jäsenvaltio voi saada tietoja muiden jäsenvaltioiden kokemuksista. Direktiivin 9 artiklassa säädetään suhteellisuusarviointien avoimuudesta säänneltyjen ammattien tietokannassa. Direktiiviehdotuksen 10 artikla mukaan komissio antaa viimeistään 18.1.2024 ja sen jälkeen viiden vuoden välein Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen tämän direktiivin täytäntöönpanosta ja toiminnasta. Direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä säädetään 11 artiklassa ja voimaantulosta 12 artiklassa. 4 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuuteen ja suhteellisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 46 artikla, 53 artiklan 1 kohta ja 62 artikla, jotka liittyvät henkilöiden ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen ja joiden nojalla voidaan antaa säädöksiä tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Ehdotuksia voidaan pitää toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisina. 5 Ehdotuksen vaikutukset Ammattihenkilöt, kuluttajat ja viranomaiset hyötyvät komission aloitteesta lähinnä sen vuoksi, että kohtuuttomien sääntöjen estäminen varmistaa ammattien paremman sääntelyn. Direktiivi 4
helpottaisi jäsenvaltioiden velvoitetta noudattaa suhteellisuusperiaatetta ja takaisi sen, että jäsenvaltiot tekevät suhteellisuusarvioinnit yhdenmukaisella tavalla. Kansalliset viranomaiset pystyisivät tekemään kattavia ja vertailukelpoisia suhteellisuusarviointeja, koska se loisi avoimet ja ennustettavat oikeudelliset puitteet säänneltyihin ammatteihin liittyvien esteiden arvioimiseksi. Direktiivi lisää ammatteja sääntelevien viranomaisten hallinnollista taakkaa, koska se pakottaa jäsenvaltiot tekemään säänneltyjä ammatteja koskevat vaikutusten arvioinnit nykyistä kattavammin ja yksityiskohtaisemmin. Toisaalta direktiivissä annetaan selkeät arviointiperusteet ammattien sääntelyn suhteellisuusarvioinneille, mikä toisaalta helpottanee uuden velvoitteen täytäntöönpanorasitusta. Ehdotuksessa asetettavalla vaatimuksella tehdä ammattien sääntelyä koskevia suhteellisuusarviointeja ei komission mukaan ole merkittäviä kustannusvaikutuksia ainakaan, jos prosessit ovat jo nykyisin kunnossa. Komission esittämien laskelmien mukaan suhteellisuusarvioinnista aiheutuu n. 700 euron hallinnolliset kustannukset jokaisen ammatin osalta. Tämä laskelma perustuu keskimääräiseen kahden työpäivän lisäresurssitarpeeseen. 6 Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan maakunnan tehtävänä on huolehtia unionin oikeuden kansallisesta täytäntöönpanosta siltä osin kuin tarvittavat kansalliset toimenpiteet Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n mukaan kuuluvat maakunnan toimivaltaan. Itsehallintolain 18 :n 1, 2, 14 ja 22 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta mm. asioissa, jotka koskevat maakunnan viranomaisia ja virkamiehiä, opetusta ja eräin poikkeuksin elinkeinotoimintaa. Valtakunnan toimivallassa ovat mm. asiat, jotka itsehallintolain 27 :n 30 kohdan nojalla terveyden- ja sairaanhoidon piirissä toimivien kelpoisuusvaatimuksia. Ammattipätevyysdirektiivi on tähän valtakunnan ja maakunnan väliseen toimivallanjakoon perustuen vuoden 2011 lopulla pantu täytäntöön maakunnassa maakuntalailla ammattipätevyyden tunnustamisesta (landskapslag om erkännande av yrkeskvalifikationer). Maakuntalakiin on pääasiallisesti sisällytetty ammattipätevyysdirektiivin yleistä tutkintojen tunnistamisjärjestelmää koskeva sääntely. Voimassa olevan maakuntalain 3 :n mukaan Ahvenanmaan maakunnan hallitus vastaa ammattipätevyyden tunnustamisesta ja muista maakuntalaista johtuvista tehtävistä. Ahvenanmaan valtuuskunta totesi yksimielisesti maakuntalain lainsäädäntövalvontaan kuuluvassa lausunnossaan (2.11.2011 nr 46/11), että mitä tulee oikeuteen toimia eri säännellyissä ammateissa, lainsäädäntövalta on jaettu valtakunnan ja maakunnan kesken; eräitä säänneltyjä ammatteja harjoitetaan maakunnassa valtakunnan lainsäädännön nojalla, eräistä sellaisista ammateista säädetään maakuntalailla. Komission ehdotus uudeksi direktiiviksi koskee myös yleistä tutkintojen tunnistamisjärjestelmää koskevaa sääntelyä. Jos direktiiviehdotus hyväksytään, lopullinen direktiivi kuuluu maakunnan lainsäädäntövaltaan siltä osin kuin kyse on maakunnan itse sääntelemistä ammateista. Tällöin maakunta vastaisi toimivaltaansa kuuluvilta osin hyväksytyn direktiivin täytäntöönpanosta maakunnassa. 5
7 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa U-kirjelmäluonnosta on käsitelty sisämarkkinajaoston (EU8) kokouksessa 9.2.2017 ja kirjallisessa käsittelyssä 24.2.-1.3.2017. Lisäksi asia on saatettu tiedoksi koulutusjaostolle (EU30) 7.2.2017. Ehdotus esiteltiin 25 päivänä tammikuuta 2017 neuvoston kilpailukyky- ja kasvutyöryhmässä osana palvelupaketin esittelyä. Direktiiviehdotuksen käsittely on alkanut em. työryhmässä 1.2.2017. Suomi on jättänyt ensimmäisessä työryhmäkokouksessa tarkasteluvarauman. 8 Valtioneuvoston kanta Palvelumarkkinoiden avaamista ja EU:n sisämarkkinoiden kehittämistä voidaan pitää Suomen kannalta keskeisinä hankkeina. Suomi on pitänyt tarpeellisena tarvetta arvioida ja keventää suhteettomia sääntelyesteitä, mukaan lukien ammattipätevyydet. Jäsenmaissa on paljon erilaisia käytänteitä ammattien pääsyä rajoittavien säännösten valmistelussa. Direktiivi yhtenäistäisi jäsenmaiden säänneltyjä ammatteja koskevan lainsäädännön vaikutusarviointia, jota voidaan EU:n sisämarkkinoiden kehittymisen kannalta perusteltuna. Suomi voi hyväksyä ehdotetun lähestymistavan neuvottelujen lähtökohdaksi, vaikka lainsäädännön suhteellisuusarvioinnin tekemisvelvoitteesta säätämistä direktiivillä ei voida pitää yleisesti ottaen erityisen tarkoituksenmukaisena. Suomessa säädösvalmistelun perusperiaatteisiin kuuluu jo nykyisin laaja vaikutusten arviointi sekä kuulemismenettely, joten ehdotuksen perusperiaatteet on jo toimeenpantu säädösvalmisteluprosesseissa. Valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003) säädetään asioiden valmistelusta, lähinnä lausuntomenettelyn ja laintarkastusta koskevista velvoitteista. Säädösvalmisteluun liittyvät yksityiskohtaiset ohjeet on laadittu oikeusministeriössä. Epäselvää on, miten direktiiviehdotus olisi toteutuessaan pantava täytäntöön. Asetettavia ammattipätevyysvaatimuksia ja muita elinkeinonharjoittamisen rajoituksia arvioidaan Suomessa säännönmukaisesti perustuslain oikeutta työhön ja elinkeinovapautta koskevan 18 :n 1 momentin nojalla. Neuvotteluissa on pyrittävä selvittämään, onko tällainen sääntely riittävää direktiiviehdotuksen täytäntöön panemiseksi ja mitä mahdollisia lisätoimia tarvittaisiin. Suomi pitää tärkeänä, että direktiivi tuo mahdollisimman vähän uusia hallinnollisia velvoitteita. Esimerkiksi 4 artiklan mukaisten uusien sääntelyntarkasteluelinten tarve on kyseenalainen. 6