EDUSKUNTA VALIOKUNNA T VK FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTK 13.09.2005 ASIAKIRJAVIHK O 01 AARI OTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA U 69/2004 vp ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöyhtymäasetus) Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: SuV Ministeriö: SM Imettäjä: Puhemies Lähetyspvms 16.12.2004 Saapumispvm: 20.12.2004 Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 26/2005 vp Lopput o im.pvm: 09.09.2005 KOM-nro: KOM(2004) 496 lopullinen 1 09. 09 2005 Lausunto lähetetty SuV PeVL 26/2005 vp -, 09. 09 2005 Valmistunut PeVL 26/2005 vp 1. 09. 09 2005 Yksi tyi skohtainen käsittely 1 09. 09 2005 yleiskeskustelu 1ausuntoluonno. s 1. 09. 09 2005 I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen r-t 1. 21. 12 2004 Ilm. vkaan saapuneeksi E 114/2004 vp (lausunto) muuttunut U-asiaksi (16.12.2004)
VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE 13.09.2005 DIAARI OTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA E 114/2004 vp ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöyhtymäasetus) Saapunut: Mahdollisia toimenpiteitä varten Mietintövk: Lähettäjä: Saapumi spvro: SuV SuV 11.11.2004 Lopputoim.pvmj 16.12.2004 Ministeriö: SM Lähetyspvm: 10.11.2004 Tilakoodi: Käsittely päättynyt 1. 16.12.2004 Muuttunut U-asiaksi U 69/2004 vp 1. 09.12.2004 Asiantuntijakuulemisen päättäminen 1. 09.12.2004 Kirjallinen lausunto Suomen Kuntaliiton kirjallinen merk. saapuneeksi lausunto. 1. 09.12.2004 I käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöneuvos Kari Parkkonen sisäasiainministeriö (K) -professori Ilkka Saraviita (K) -professori Olli Mäenpää (K) -professori Tuomas Ojanen (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) 1. 16.11.2004 Asia ilm. vkaan s aapuneeks i (mahd. tp.) 1. 10.11.2004 Kirjaus Saap. mahd. tp. varten
3 SISÄASIANMINSITERIÖ Alueiden ja hallinnon kehittämisosasto Lainsäädäntöneuvos Kari Parkkonen Muistio asiassa E 114/2004 vp Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnannalle ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöryhmäasetus) Yleistä Ehdotuksen tarkastelua Nyt puheena oleva komission asetusehdotus muistuttaa sisällöltään monessa suhteessa hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi Suomen ja Ruotsin kuntien välisestä yhteistyöstä. Hallituksen esityksessä keskistä oli se, että kunnat saattoivat vapaasti sopia kuntayhtymän tai kuntainliiton perustamisesta tehtäviensä yhteistä hoitamista varten (lakiehdotuksen 1 ). Lisäksi voitiin sopiminen ulottaa myös siihen, kumman maan lakia sovelletaan yhteistoimintaelimen hallintoon (ehdotuksen 3 ). Lakiehdotuksesta perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa PeVL 39/1998 vp. Myöhemmin lakiehdotus hylättiin lausumin, että hallituksen edellytettiin mahdollisimman nopeasti selvittävän mahdollisuudet perusteellisen valmistelun jälkeen järjestää määritellyissä tehtävissä julkisen vallan käytön salliva Ruotisin ja kuntien välinen yhteistyö joko Ruotsin ja Suomen valioiden välisen sopimuksen tai erillislainsäädännön pohjalta. Sittemmin asiaa on selvitty sisäasiainministeriön kuntaosaston julkaisussa 4/2002. Oikeusministeriö on antanut asiasta pyydetyn lausunnon. Komission ehdotus on ongelmallinen perustuslain kannalta. Ongelmat liittyvät erityisesti perustuslain 121 :ään, jonka mukaan kuntien hallinnon perusteista ja kunnille annattavista tehtävistä säädetään lailla. Ehdotuksella on kytkentä myös kansalaisten perusoikeuksien kuten kielellisten oikeuksien ja muutoksenhakuoikeuden toteutumiseen. Komission ehdotuksen mukaan yhtymää koskevat säännökset annettaisiin neuvoston ja parlamentin asetuksella. Yhteistyötä harjoittavina tahoina tulisivat kysymykseen valtion viranomaiset ja alueelliset tai paikalliset viranomaiset (2 art.). Alueellisia ja paikallisia viranomaisia olisivat Suomessa kunnat tai kuntayhtymät. Yhteistyössä Ruotsin kanssa kysymykseen tulisivat vastaavasti kunnat tai kuntainliitot. Asetusehdotuksen tarkoituksena on, että yhteistyöelin olisi luonteeltaan julkisoikeudellinen, itsenäinen oikeushenkilö eli itse asiassa viranomainen (1 art. 2 kohta). Ehdotuksen 3 artiklan mukaan yhtymän toimikelpoisuus perustuisi jäsenten hyväksymään sopimukseen, jossa tulisi sopia 4 artiklan mukaisista seikoista. Etuyhtymä jäsenvaltion viranomaiseen verrattava toimielimenä käyttäisi tehtäviä hoitaessaan julkista valtaa. Ehdotuksessa yhteistoimintaelimelle esitettävät tehtävät käsittävät rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanoa ja muita tehtäviä poliisitehtäviä ja sääntelyyn liittyvää
4 toimivaltaa lukuun ottamatta. Perustuslain 121 :ssä turvatun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta on ongelmallista, jos kunnan päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti yhteistyöelimelle. Perustuslakivaliokunta (PeVL 39/1998 vp) on katsonut, että kuntien sopimismah-dollisuus noudatettavasta laista on rajattava selkeästi koskemaan pelkästään yhteistoimintaelimen sisäisen hallinnonjärjestämistä. Edelleen perustuslakivaliokunta on katsonut, että kunnille ei voitaisi säätää vapaata oikeutta sopia siitä, kumman maan yleistä hallinto-oikeudellista ja aineellista lainsäädäntöä kuten koululainsäädäntöä yhteistyössä sovelletaan. Kunta ei voi sopimuksin vapautua soveltamasta esimerkiksi perusoikeuksina turvattuja kielellisiä oikeuksia, asiakirjajulkisuutta tai hyvän hallinnon takeita. Ehdotuksessa on myös muita puutteita tai selvennystä vaativia seikkoja. Tässä yhteydessä voitaneen tuoda eräs EY-lainsäädäntöön liittyvä ongelma. Yhtymän käyttäminen rajat ylittävän yhteistyön muotona olisi valinnainen nykyisiin yhteistyömuotoihin nähden. Valinnaisuus tarkoittaa asetusehdotuksessa esimerkiksi alueellisten ja paikallisten viranomaisten mahdollisuutta valita yhtymä yhteistoiminnan muodoksi. Valinnaisuus ei näyttäisi koskevan jäsenvaltiota. Asetus on jo sellaisenaan jäsenvaltiota kaikilta osiltaan velvoittava. Jäsenvaltio olisi myös EY:n perustamissopimuksen lojaliteetti velvoitteen mukaisesti velvollinen ryhtymään toimenpiteisiin, jotta yhtymän käyttö yhteistyön muotona olisi mahdollista. Ruotsin ja Suomen rajakuntien välisen yhteistyön osalta on esitetty (Sisäasiainministeriön kuntaosaston julkaisu 4/2002), että yhteistyön toteuttaminen vaatisi sekä valtiosopimuksen solmimisen maiden välillä että lain säätämisen. Valtiosopimuksessa tulisi olla määräykset soveltamisalasta, rajakunnan oikeudesta yhteistyöhön, yhteistyöelimen perustamisesta, tehtävistä ja toimialasta, perusoikeuksien turvaamisesta, kokoonpanosta, päätöksenteosta, käytettävästä kielestä, toimintaan sovellettavasta lainsäädännöstä, sopimusvaltioiden valvontaviranomaisten toimivallasta, sopimuksen irtisanomisesta ja erimielisyyksien ratkaisemisesta. Sen lisäksi Suomessa (ja Ruotsissa) asiasta tulisi säätää lailla. Lakiin tulisi ottaa säännökset soveltamisalasta, määritelmistä, yhtymien perustamiseen ja toimintaan sovellettavista säännöksistä, toimivaltaisesta hallinto-oikeudesta asianosaista koskevissa muutoksenhakutilanteissa, yhteistyössä hoidettavien tehtävien rajauksesta ja palveluiden ja etuuksien turvaamisesta. Asian käsittelystä neuvoston työryhmässä (SAWP) Asia on ollut kahdesti neuvoston työryhmän käsiteltävänä. Artiklakohtainen käsittely tapahtui ensimmäinen kerran 1.12.2004. Keskeisenä ongelmana tällä hetkellä pidettiin asetusehdotuksen sitovuutta jäsenvaltioon nähden. Ehdotuksen tulisi olla myös jäsenvaltioille vapaaehtoinen. Puheenjohtajamaa tulee tekemään ehdotukseen käsittelyn perusteella sellaisia muutoksia, että asetuksen soveltamisen edellytyksenä olisi jäsenvaltion hyväksyminen sen kansallisen järjestelmän mukaisesti. Myös ehdotuksen oikeusperustaa on pidetty ongelmallisena. Neuvoston oikeuspalvelun lausunnon mukaan ehdotuksen oikeusperustana on perustamissopimuksen 159 artikla. Asetusehdotuksen käsittely jatkuu Luxemburgin puheenjohtajakaudella.
Ls. PeV/E 114/2004/IS Herra puheenjohtaja Käsillä olevan asetusluonnoksen valtiosääntöoikeudellisia ongelmia sivuttiin valtioneuvoston kirjelmässä viittauksin perustuslakivaliokunnan lausuntoon 39/1998. Itse asiassa tuo lausunto soveltuu melkein sellaisenaan nyt esillä olevaan projektiin: vuonna 1998 oli kysymys Ruotsin ja Suomen välisestä kuntien keskinäisestä yhteistyöstä. Nyt kaavailtu direktiivi tarkoittaa EY.n jäsenvaltioiden rajayhteistyötä. Asetuksen luontevin sovellutus Suomen osalta on juuri kahden pohjoismaan välinen yhteistoiminta yhteistyöryhmämuodossa. vuoden 1998 ratkaisu todettiin perustuslain vastaiseksi, ja nyt kaavailtu järjestelmä on sitä vielä suuremmalla syyllä. Valtiosääntöoikeudellisesti tilanne on muuttunut sikäli, että vuoden 2000 perustuslaki tuotti eräitä lisäsääntelyjä Vuoden 1919 hallitusmuotoon nähden, jotka terävöittävät asetusluonnoksen ja perustuslain välistä konfliktia (PeL 124, kielto luovuttaa hallintotehtäviä eräin edellytyksin muille kuin viranomaisille ja PeL 80 :n delegointi säännöstö). * * * EU:n asetusten suhteesta kansalliseen lainsäädäntöön. EU-oikeuden mukaan (EY-sopimuksen 249 artiklan toinen kohta) asetus on voimassa sellaisenaan, sitä ei siis voimaansaateta eikä periaatteessa implementoida-kaan (kuten direktiivit). Asetus saa etusijan suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön, eli se syrjäyttää kanssaan ristiriitaiset lakien säännökset. Teoriassa, mutta ilmeisesti vain siellä, asetus syrjäyttää myös perustuslain. Jos nyt kysymyksessä olisi perinteisen EU-ajattelun mukainen asetus, nyt olisi ainoa tilaisuus arvioida asetusprojektin suhdetta Suomen valtiosääntöön. Näyttää siltä, että hallituksen kirjelmässä kuvattu asetus ei kuitenkaan toimisi sellaisenaan Suomen oikeusjärjestyksessä, siinä määrin ylimalkaisesti se sääntelee julkisen vallan käytöstä osin viranomaispohjaisesti ja osin muilla keinoin. Suomen vuoden 2000 perustuslaki sitoo hyvin tiiviisti julkisen vallan käytön lakitason säädöksiin. Julkista valtaa ei hevin Suomessa voi käyttää muutoin kuin viranomaistoimisesti ja niin, että viranomaisvaltuudet on kirjoitettu lakitekstiin (osaltaan tähän johtaa PeL 80 :n tiukka rajaus asetuksenantovaltaan ja viranomaisten säädösvallan käyttöön). PeL 80.1 mm. edellyttää, että lailla on säädettävä asioista "jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan". PeL 121 :n 2 momentin mukaan "kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla". Asetusluonnos tarkoittaa tietyssä suhteessa kuntien tehtävistä säätämistä. Mielestäni sellaista ei voida jättää ylimalkaisen EU-asetuksen varaan. Näyttää siltä, että EU-oikeus ei estä säätämästä kansallisia lakeja EU-asetuksen tarkoittamasta asiasta. Sääntönä tosin on, että asetusta ei yleensä saa kirjoittaa uudestaan eikä muutenkaan sisällyttää (inkorporoida) kansalliseen lainsäädäntöön. Siitä, että asetus on voimassa sellaisenaan, johdetaan sääntö, ettei sitä saa täsmentää tai selittää kansallisella sääntelyllä. Jos asetuksen teksti on epätäsmällistä tai tulkinnanvaraista, asia on ratkaistava tulkinnalla. Toisaalta asetuksessa itsessään usein edellytetään täydentävää kansallista sääntelyä. Kysymys on tällöin usein valvonnasta tai toimivaltaisesta viranomaisesta. Nähdäkseni nyt on käsillä tällainen tilanne. 1 Jos nyt esillä oleva asetusluonnos tulee voimaan, on ilmeistä, että kansallinen lainsäädäntö on tarpeen. Siinä tilanteessa otetaan lopullinen kanta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen suurin piirtein samoin kuin direktiivejä 1 Tässä kappaleessa olevat tiedot ovat lainvalmistelijan EU-oppaasta s.30 s. 5
implementoitaessa. Ongelma on tuolloin se, että kansallista lainsäädäntöä ei voida jättää antamatta. Lainsäädännön on vastattava kauttaaltaan asetusta, ja jos lakiehdotus on ristiriidassa perustuslain kanssa, on käytettävä poikkeuslakia. Asetusluonnoksen tarkoittamien sääntelyjen (jos ne olisivat lakiehdotuksessa) suhde perustuslakiin Alussa viitatussa perustuslakivaliokunnan lausunnossa lueteltiin useita kohtia, joissa Ruotsin ja Suomen välille kaavailtu kuntien yhteistyö olisi esitetyssä muodossa perustuslain vastainen. Vuonna 1998 esitettiin tavanomaisesta poikkeavaa järjestelyä: sekä Suomessa että Ruotsissa olisi säädetty kansallinen lainsäädäntö, jolla yhteistyö olisi toteutettu. Tämä ehkä johtui pohjoismaisen lainsäädännön kehityshistoriasta: vanhastaan pohjoismainen lakiyhteistyö on usein suoritettu säätämällä poliittisella tasolla saavutetun yhteisymmärryksen mukainen lainsäädäntö voimaan niissä maissa, jotka osallistuvat yhteistyöhön. Toisin sanoen muussa valtioiden välisessä toiminnassa käytettävää valtiosopimusmenettelyä voimaansaattamislakeineen ei käytettäisi. Perustuslakivaliokunta kuitenkin suositteli valtiosopimusmenettelyä, ja asia onkin yhä kesken. Sisällöllisessä mielessä kaavailtu hanke oli ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon kanssa (sellaisena, joksi se oli kirjattu vuoden 1919 hallitusmuotoon). Esitetty laki ei myöskään riittävästi ottanut huomioon yhteistoimintaan liittyviä perustuslain takaamia kielisuojasäännöksiä eikä oikeusturvaa. Nähdäkseni kaikki ne ongelmat, joita lausunnossa vuodelta 1998 otettiin esille, liittyvät myös nyt esillä olevaan asetusluonnokseen. Vuoden 2000 perustuslaki kärjistä tilannetta entisestään mm. terävöittämällä itsehallintosääntelyä PeL 121 :ssä (kunnallisten tehtävien lakitason sääntelyvaatimus) ja asettamalla tiukat rajat hallintotehtävien antamiselle muulle kuin hallintoviranomaiselle (124 ). Tällainen tehtäväsiirto on mahdollinen vain lailla tai lain nojalla sekä edellytyksin, ettei siirto vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Lisäedellytyksenä on että merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Asetusluonnoksessa tarkoitettu yhteistyöelin, "yhtymä" olisi luonteeltaan julkisoikeudellinen. Olisiko se "viranomainen" vai ei, näyttää olevan avoinna tai epäselvää. Julkisoikeudellisen luonteen omaavat esimerkiksi paliskunnat ja ylioppilaskunnat, joita ei voida pitää viranomaisina. Jos siis yhtymä olisi viranomaiskategorian ulkopuolella, PeL 124 :n tiukkoja rajoituksia olisi säädettävä. Tällöin on lähellä ajatus, että "yhtymälle" jouduttaisiin antamaan PeL 124 :n kieltämällä tavalla "merkittävää" julkista valtaa. Sisäasiainministeriön muistiosta päätellen kysymyksessä ei olisi valtion tai kuntien viranomaisorganisaatioon kuuluva toimielin - sehän muun ohessa vahvistaa "sopimuksen" pohjalta itselleen "säännöt". Viranomaisella ei suomalaisessa hallinto-organisointiperinteessä tällaista toimivaltaa ole. Tämän puolesta puhuu myös se, ettätoisen sopijapuoli (ilmeisesti kysymykseen voi tulla vain Ruotsi) on edustettuna tällaisessa toimielimessä. Silloinkaan ei voida puhua suomalaisesta viranomaisesta. Tosin sisäasiainministeriön muistiossa yhtymää luonnehditaan toteamuksin, että se olisi "itse asiassa viranomainen". Tämä ilmaisutapa voi olla jossain mielessä osuva, mutta ei valtiosäännön mukainen (PeL 119 säätää valtion hallinnosta ja 121 kuntien itsehallinnosta ja muusta itsehallinnosta)." Kun mukana on vieras valtio, ei voitane puhua myöskään ns. välillisestä valtionhallinnosta. "Yhtymä" ei näytä mahtuvan mihinkään näistä kolmesta kategoriasta (valtionhallinto, kunnallinen ja muu itsehallintoja välillinen valtionhallinto). Yhtymä-muodon käyttövelvollisuudesta Ruotsin ia Suomen välisessä, asetusluonnoksen tarkoittamassa yhteistoiminnassa. Sisäasiainministeriön muistion loppu-osassa pohditaan sitä, olisiko Suomella EUoikeuden ja uuden asetuksen seurauksena velvollisuus yhtymämuodon käyttöön. 6
Lähtökohtanahan on, että yhtymämuodon käyttämisestä päätettäisiin sopimuksella. Sopimus viittaa vapaaehtoisuuteen ja siten, että Ruotsi ja Suomi voisivat käyttää muitakin, perinteisempiä yhteistoimintamuotoja, kuten muistiossa kuvattua valtiosopi-musjärjestelmää. Muistion mukaan yhtymämuoto "olisi valinnainen" nykyisiin yhteistyömuotoihin nähden. Valinnaisuus tarkoittaisi kuitenkin vain esimerkiksi alueellisen ja paikallisen viranomaisen mahdollisuutta valita yhtymä yhteistoiminnan muodoksi, koska sen käyttämisestä päättäisivät jäsenet. Valinnaisuus ei koskisi jäsenvaltioita, vaan ne olisivat lojaliteettivelvoitteen mukaisesti velvollisia ryhtymään toimenpiteisiin, jotta yhtymän käyttö yhteistyön muotona olisi mahdollista. Voidaan kysyä, voiko asetus todella asettaa kahdelle pohjoiselle EU-valtiolle niin selkeästi niiden perustuslaissa vahvistetun kunnallisen itsehallinnon pääperiaatteen vastaisen velvoitteen. Ruotsin hallitusmuodossa kunnallinen itsehallinto näyttää pykälätasolla olevan vielä vahvemmin perustuslain turvaama kuin Suomessa. Ruotsin hallitusmuodon "fa-sadipykälän" (RF 1:1) mukaan "AH offentlig makt i Sverige utgär frän folket. Den svenska folkstyrelsen bygger pä fri äsiktssbildning och allmän ock lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kom-munal självstyrelse " (kursiivi IS). Kuntien tehtävistä ja toimivallasta säädetään yksityiskohtaisemmin ja melko lailla Suomea muistuttavasti Ruotsin hallitusmuodon 8 luvussa (RF 8:5). Näennäisesti kunnallinen itsehallinto on Ruotsissa vielä Suomeakin korostuneemmin perustuslain suojaama. Eri asia on, ettei Ruotsin perustuslailla (hallitusmuodolla) ole käytännössä läheskään samaa tehoa ja normatiivista voimaa kuin Suomen perustuslailla, myöskään kunnallisen itsehallinnon osalta. 2 Eroista huolimatta kunnallisella itsehallinnolla on sekä Ruotsissa että Suomessa niin vahvat perinteet ja ainakin pykälätekstin tasolla vahva perustuslainsuoja, että on vaikea uskoa, että EU-asetus voisi pakottaa nämä valtion tahtonsa vastaisesti käyttämään yhtymämuotoa ainakaan sellaisella tavalla, joka rajoittaisi merkittävästi kunnallista itsehallintoa. Tämäkin huomioon ottaen valtioneuvoston kanta, kohta 4. on hyvin perusteltu. Kainuun hallintokokeilu 2 PeL 119 :n sisällöstä ja valtionhallinnon määrittelemisestä ks. HE 1/1998 s. 173 ss. Ns. Kainuun hallintokokeilussa - jossa kuntien toimivaltaa siirrettiin ylemmälle, maakunnalliselle toimielimelle - perustuslain vaatimukset täyttyivät ainakin kahdesta syystä. Ensiksikin kysymyksessä oli määräaikainen kokeilu, toiseksi laissa oli täsmälliset säännökset kansanvaltaisuuden periaatteen toteutuksesta vaaleilla maakuntatasossa, ja laki sisälsi säännöksiä mm. erinäisistä oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeista. Laki oli siinä määrin täsmällinen, ettei sitä voida pitää ennakkotapauksena nyt käsillä olevan "yhtymän" valtiosääntöoikeudellista asemaa arvioitaessa, koska kunnallisen itsehallinnon takeiden toteutumisesta ei ole tarkkaa kuvausta. Kysymyksessä ei myöskään ole tilapäinen kokeilu - seikka joka aidoissa kokeilutilanteissa antaa lainsäätäjälle tavanomaista laajemman säätämisvapauden. Suvereniteetti Jo vuoden 1998 lausunnossa katsottiin, että Ruotsin ja Suomen kaavailtu yhteistyö ei olisi uusien tulkintojen mukaan vastoin silloista (vuoden 1995 uudistuksen yhteydessä muutettua) suvereniteettikäsitettä. Sama voidaan todeta PeL 1.3 :stä ja siitä kehitetyistä tulkinnoista ("Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi...). Yhteenveto 2 Erik Holmberg ja Nils Stjernquist, Grundlagarna, Stockholm 1980 s. 41 ja 266 ss.) 7
Valtioneuvoston kirjelmässä selostetun asetusluonnoksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi on tässä vaiheessa sikäli hankalaa, että järjestely vasta kuvaa kaavaillun organisaation, muttei sille lopulta tulevaa päätösvaltaa (julkisen vallan käyttööä). Lisäksi on ilmeistä, että yhteistyöryhmäorganisaatio olisi kirjoitettava suomalaiseen lakiin. Vasta siinä vaiheessa voitaisiin yksityiskohdittain arvioida, onko lakiehdotus perustuslain vaatimusten mukainen. Asiakirjan E 114 pohjalta näyttää siltä, että järjestelmä olisi useassa suhteessa perustuslain vastainen. Näitä seikkoja olisivat mm tehtävien siirtäminen kunnallisen itsehallinnon vastaisesti kunnalliselta toimielimeltä yhtymälle, jonka päätöksenteossa ei ole kuntalaisten vaikutusvallan varmistuksia sääntely ei näytä täysimittaisesti täyttävän perustuslain vaatimuksia siitä, että kunnalliset tehtävät on säädettävä laissa saattaa olla, että kysymyksessä on sellainen merkittävä julkisen vallan käyttömuoto, jota ei lailla voida siirtää "muulle kuin hallintoviranomaiselle", jollaisena asetuksen tarkoittamaa yhtymää ei PeL 11 luvun säännökset huomioon ottaen hevin voi pitää. Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 2004. Ilkka Saraviita Olli Mäenpää 30.11.2004 Perustuslakivaliokunnalle Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöyhtymäasetus) (E 114/2004 vp) Yleistä rajaseutuyhteistyöyhtymän perustamisen ja toiminnan edellytyksistä Valtioneuvoston kirjelmä koskee EU:n komission esittämää ehdotusta (KOM(2004) 496 lopullinen) Euroopan parlamentin ja Neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta rajaseutuyhteistyöyhtymästä (ERY). Asetuksen perusteluissa 8
todetaan, että [r]ajaseutuyhteistyötä haittaavien esteiden poistamiseksi on tarpeen luoda yhteisötason yhteistyöväline, jonka ansiosta yhteisön alueella voidaan perustaa oikeushenkilön asemassa olevia yhteistoiminnallisia yhtymiä, joita kutsutaan 'eurooppalaisiksi rajaseutuyhteistyöyhtymiksi' (ERY). ERY:n käytön on oltava vapaaehtoista." Tämä vapaaehtoisuuteen perustuva lähtökohta on konkretisoitu asetusehdotuksen johdannon (15) kohdassa, jonka mukaan "ERY:n käyttö on vapaaehtoista ja kunkin jäsenvaltion perustuslaillista järjestystä noudatetaan" sekä sen 1(1) artiklassa, jonka mukaan "Yhteisön alueella voidaan muodostaa" ERY. Asetusehdotus on siis "yhteisötason yhteistyöväline", joka määrittelee oikeudelliset perusteet rajaseutuyhteistyöyhtymän perustamiselle ja toiminnalle. Vaikka vapaaehtoisuuden soveltamisala on jonkin verran tulkinnanvarainen, tämäkin EU-asetus "on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa" (EY 249 art.), ERY:n perustaminen ei siten asetustekstin mukaan ole ainakaan jäsenvaltioiden velvollisuus. Sen sijaan asetuksen velvoittavuudesta johtuu, että alue- tai paikallisviranomaiset tai muut paikalliset julkiset elimet voisivat ilmeisesti suoraan asetuksen nojalla ja puitteissa sopia rajaseutuyhteistyöstä. Tältä osin asetus muodostaisi siis itsenäisen toimivaltaperustan pelkästään paikalliselle sopimiselle. Vaikka - tai ehkä, koska - asetusta olisi tarkoitus soveltaa vain jäsenvaltion perustuslain puitteissa, on paikallaan arvioida, sopeutuisiko asetuksen tarkoittaman ERY:n perustaminen ja toiminta Suomen perustuslain puitteisiin. Jos tässä suhteessa ilmenee ongelmia, asetusehdotuksessa tarkoitettua rajaseutuyhteistyötä olisi käytännössä vaikeaa järjestää perustuslakiin sopeutuvissa muodoissa ja menettelyissä. Rajaseutuyhteistyöyhtymän perustaminen ja toiminta perustuslain puitteissa Asetuksessa säänneltyä rajaseutuyhteistyötä on tarkoitus harjoittaa taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi sekä valtioiden välisen ja alueiden välisen yhteistyön helpottamiseksi ja edistämiseksi (1 Art.). Tällainen yhteistyö on osa perustuslain 1 :n 3 momentissa tarkoitettua kansainvälistä yhteistyötä yhteiskunnan kehittämiseksi, joka soveltuu Suomen täysivaltaisuuteen ja mahtuu kyseisen perustuslain säännöksen puitteisiin (ks. myös PeVL 39/1998 vp). Myös kunnat voivat harjoittaa tällaista rajaseutuyhteistyötä. Muuten asetukseen sisältyy useita perustuslain kannalta ongelmallisia piirteitä. Näitä ovat muun muassa seuraavat: Yhteistyöyhtymän jäsenillä, joita voisivat olla myös kunnat ja kuntayhtymät, olisi yleinen toimivalta sopia, sovelletaanko sopimuksen tulkinnassa ja soveltamisessa Suomen vai Ruotsin lainsäädäntöä. Sen sijaan asetusehdotuksessa ei täsmennetä, millä perusteella määräytyisi yhtymän toiminnassa sovellettava lainsäädäntö. Tämä koskee sekä materiaalista lainsäädäntöä että oikeusturvaa ja hyvän hallinnon takeita koskevaa lainsäädäntöä. Vaikka voitaneen lähteä siitä, että kummankin valtion lainsäädäntö täyttää muun muassa perustuslain 21 :ssä tarkoitetut oikeusturvan ja hyvän hallinnon kriteerit, toiminnan perusteiden määrittelyn puuttuminen on tältä V/our ui IV^^II j icunoic* i IG»MII II lui i iän laicsiouuuöi i \t keusturvan (PL 21 ) kannalta. t_ t- v.i i v/ 11 IV_/I i»- / jra vi~
Asetuksen mukaan sopimustoimivalta voisi kuulua myös suoraan kunnille ja kuntayhtymille. Tämän kaltainen kuntien sopimuksentekovalta muodostaisi poikkeuksen perustuslain 93 ja 94 :n mukaiseen sääntelyyn, jonka mukaan kansainvälinen sopimuksentekovalta kuuluu lähtökohtaisesti tasavallan presidentin toimivaltuuksiin ja eduskunta osallistuu kansainvälisten velvoitteiden hyväksymiseen. Perustuslakivaliokunnan käytännössä ei tosin ole suhtauduttu täysin torjuvasti viranomaiselle perustettavaan toimivaltaan tehdä sopimuksia toisen valtion viranomaisen kanssa, vaikkakin valiokunta on pitänyt tällaista sääntelyä poikkeuksellisena (PeVL 16/2004 vp, s. 4/I). Tällaisen sopimuksentekovallan perustamiselle on perustuslain 94 :ään pohjautuvassa valiokunnan käytännössä kuitenkin asetettu melko tiukat edellytykset (PeVL 17/2004; PeVL 40/2000 vp, s. 2/I, PeVL 15/1994 vp, s. 3-4; ks. myös PeVL 33/2001 vp, s. 3). Asetusehdotuksen 4 artiklassa määritelty sopimuksentekovalta on niin väljä, että se ei ainakaan ongelmattomasti mahtuisi näihin viranomaisten sopimuksentekovallalle asetettuihin puitteisiin. Yhteistyöyhtymä huolehtisi itsenäisenä oikeussubjektina "jäsentensä sille tämän asetuksen mukaisesti uskomista tehtävistä" ja toimisi "delegoitujen tehtävien rajoissa jäsentensä nimissä ja puolesta". Mikäli yhtymälle delegoitujen tehtävien laajuus on huomattava, tämä voisi olla ongelmallista perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta. Yhteistyöyhtymä vahvistaisi itse itselleen perussäännön (5 art.), jossa määriteltäisiin useita sellaisia asioita, jotka saattavat ainakin perusteidensa osalta kuulua lainsäädännön alaan. Tällaisia ovat muun muassa työkieli ja henkilöstöhallinto, joilla on liittymiä perustuslain kielellisiin perusoikeuksiin (PL 17 ) ja oikeuteen työhön (PL 18 ). Perussäännön tulisi joka tapauksessa sopeutua voimassaolevaan lainsäädäntöön, jotta perussääntöä koskeva toimivalta ei ole perustuslain kannalta ongelmallinen. Kuten perustuslakivaliokunta on arvioinut (PeVL 39/1998 vp), rajaseutuyhteistyö olisi luontevampaa järjestää Suomen ja Ruotsin välisellä valtiosopimuksella. Asetusehdotus ei sinänsä sulje pois tällaista valtiosopimusta, mutta kuten edellä on todettu, asetuksen mukaan sopiminen voisi olla myös täysin paikallista. Edellä esitetyt näkökohdat puoltavat Valtioneuvoston kannan 3. ja 4. kohtaa: ehdotukseen sisältyy perustuslain kannalta ongelmallisia sääntelyjä, minkä vuoksi yhteistyöyhtymän käyttöönoton ja soveltamisen tulisi olla jäsenvaltion päätösvallassa.
11 Pctl'f> 10%/ Ö0Ht/p J O ^ 9A22004/Tuomas Ojanen Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle E 114/2004 vp ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöynrymäasetus) 1. Asetusehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi on vaikeaa, koska käytettävissä ei ole ollut itse asetusehdotus, vaan ainoastaan sisäministeriön muistio, jossa asetusehdotusta on referoitu. Asetusehdotusta ei myöskään ollut saatavissa Internetin kautta. Siihen käsiksi pääseminen olisi edellyttänyt prosessia, jossa olisi pitänyt pyytää lomakkeella asiakirja nähtäväksi komissiolta. Tähän taas ei ole ollut mahdollisuuksia jo yksin aikataulusyistä johtuen. Koska käytettävissä ei ole ollut edes komission asiakirjan englanninkielistä versiota, asian valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin edellytykset eivät ole olleet riittävällä tasolla. 2. Yhteistyöyhtymää koskeva säädösehdotus on asetuksen muodossa. EY:n perustamissopimuksen 249(2) artiklan mukaan asetus pätee yleisesti ja on sellaisenaan sovellettava kaikissa jäsenvaltioissa. Tämä asetusten ns. välitön sovellettavuus (direct applicability) tarkoittaa, että asetusta ei edes saa panna toimeen valtionsisäisesti säädöstms. päätöksin, kuten on direktiivien laita. Tästä syystä kansallisella lainsäätäjällä ei ole myöskään asetusten osalta sellaista liikkumavaraa ottaa huomioon toimeenpanovaiheessa esimerkiksi kotimaisesta perustuslaista juontuvia vaatimuksia kuin sillä usein on direktiivien toimeenpanossa. Poikkeuksena on tilanne, jossa asetus itsessään edellyttää tarkempien tai täydentävien kansallisten normien antamista. Koska asetusehdotus ei ole ollut käytettävissä, on mahdotonta sanoa, edellyttääkö asetus tuekseen kansallista täytäntöönpanosääntelyä. Äsken todetun merkitystä korostaa se, että sisäministeriön muistion perusteella asetusehdotus näyttää ongelmalliselta - tai ainakin se on epäselvä - niiden vaatimusten valossa, joita perustuslain 80, 121 ja 124 tuovat esiin. Asetusehdotuksessa näyttäisi myös olevan perustuslain täysivaltaisuussäannösten ja perustuslain 21 :n turvaamien seikkojen kannalta pulmallisia tai ainakin kysymyksiä herättäviä piirteitä. - Kuten muistiossa esitetään, perustuslakivaliokunta on ainakin kerran aikaisemmin - tosin ennen uuden perustuslain voimaantuloa - arvioinut ainakin osin samantyyppistä sopimusperusteista yhteistyön muotoa lausunnossaan 39/1998vp, joka koski Suomen ja Ruotsin kuntien välistä yhteistyötä. Nähdäkseni tuossa lausunnossa perustuslain ja etenkin kunnallisen itsehallinnon kannalta esitetty tuo esiin ainakin osaksi samoja valtiosääntöoikeudellisia ongelmia kuin nyt käsillä oleva asetusehdotus. Kun näitä ongelmia on selostettu muistiossa (ks. 3), tyydyn tässä viittamaan muistiossa esitettyyn. Korostan kuitenkin heti perään, että nyt käsillä oleva asia ei täysin rinnastu perustuslakivaliokunnan lausunnossa 39/1998vp olleeseen asiaan ennen muuta siitä syystä, että käsillä olevalla asialla on EU-kytkentä ja että ehdotus on nimenomaan asetuksen muodossa. 3. Ehdotetun yhteistyöyhtymän valtiosääntöoikeudellista luonnetta on vaikea yksiselitteisesti määritellä: Yhtymä ei olisi ylikunnallinen kuntayhtymä tms., vaikka
kunta tai kuntayhtymä voisi tuila kysymykseen yhtymän jäseninä. Se ei olisi myöskään varsinainen jäsenvaltion toimielin, vaikka se olisi "luonteeltaan julkisoikeudellinen ja jäsenvaltion viranomaiseen verrattavana toimielimenä käyttäisi tehtäviä hoitaessaan julkista valtaa", kuten muistiossa yhteistyöyhtymää luonnehditaan (s. 2). Yhtymä olisikin perustuslain kannalta sui generis -tyyppinen, valtion ja kunnan varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolinen orgaani, joka toimii EY:n alueella ja jonka tarkoituksena olisi EU:n sisärajojen raja-alueyhteistyön helpottaminen jäsenvaltioiden ja niiden paikallis- ja alueviranomaisten välillä. Näin ollen yhteistyöyhtymän valtiosääntöoikeudellinen arvioinnin kriteerit määräytyisivätkin kenties parhaiten perustuslain 124 :n mukaan, vaikka tämäkään säännös ei jäännöksettä tunnu soveltuvan. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon takeita. Muistion valossa yhteistyöyhtymä ei näyttäisi riittävästi täyttävän kaikkia näitä vaatimuksia tai ainakin ehdotus jättää nykymuodossa vielä liian avoimeksi esimerkiksi kysymyksiä, jotka koskevat yhteistyöyhtymän tehtäviä, toimivaltaa ja valvontajärjestelyjä, ml. muutoksenhaku- ja yleisemmin oikeusturvakysymykset. 4. Siltä osin kuin yhtymän jäseninä olisivat nimenomaan alueellisina viranomaisina kunnat ja yhteistyömuotona olisivat kuntayhtymät, asetusehdotusta olisi myös arvioitava perustuslain 121 :n turvaaman kunnallisen itsehallinnon kannalta. Tästä näkökulmasta asetusehdotuksesta pitäisi huomattavasti selvemmin käydä ilmi etenkin se, millä aloilla ja missä laajuudessa julkisen vallan käyttäminen voisi tulla kysymykseen yhteistyössä. Muistion valossa yhtymällä näyttäisi olevan mahdollisuus käyttää tehtäviään hoitaessaan julkista valtaa. Tehtäviin ei kuitenkaan sisältyisi niin merkittävää julkisen vallan käyttöä kuin on kysymys poliisitehtävissä tai sääntelyyn liittyvässä toimivallassa, jolla tarkoitetaan ilmeisesti norminantovaltaa. Yhtymän tehtäviä ja toimivaltuuksia pitäisikin täsmentää huomattavasti. Tällöin täsmentämisessä olisi erityisesti kiinnitettävä huomiota yhtäältä perustuslain perusoikeussäännösten ja perustuslain 80 :n sekä toisaalta kuntien 121 :n ilmentämiin vaatimuksiin. Yhtymällä ei saisi olla merkittävää julkista valtaa, eikä se myöskään saisi hoitaa tehtäviä siinä määrin ja sillä tavalla, että se alkaisi vaikuttaa oleellisesti osapuolena olevan kunnan/kuntien hallintoon ja vaarantaisi siten kunnallisen itsehallinnon perusteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (ks. esim. PeVL 62/2002vp, jonka sisältämät linjaukset soveltuvat ainakin osin käsillä olevan asetusehdotuksen arviointiin, vaikka kysymys ei nyt ole ylikunnallisesta, vaan ylikansallisesta yhte istyöyhtymästä). Asetusehdotus näyttäisi sisältävän myös piirteitä, jotka herättävät vähintään kysymyksiä perustuslain täysivaltaisuussäännösten, perustuslain 21 :n sekä perustuslain 80 :n kannalta. Esimerkiksi täysivaltaisuuden kannalta jää epäselväksi suomalaisten osapuolen ja Suomen lainsäädännön asema yhtymässä ja sen tehtävien ja toimivaltuuksien käyttämisessä. Asetusehdotus näyttäisi sinänsä antavan yhteistyön suomalaiselle osapuolelle mahdollisuuden osallistua päätöksentekoon, mutta suomalaisella osapuolella ei olisi välttämättä avainasemaa tai muuten ratkaisevaa asemaa yhtymän päätöksenteossa. Sitä vastoin yhtymän enemmistö näyttäisi voivan muodostua toisen/toisten maan/maiden edustajista, vaikka yhtymällä voisi olla oikeus käyttää tehtäviään hoitaessaan julkista valtaa myös Suomessa. Sopimukseen liittyviin eri kysymyksiin sovellettava laki ei myöskään olisi välttämättä Suomen laki, vaan se olisi jokin jäsenenä olevan valtion laki. -Ymmärtääkseni asetusehdotus saattaisi tältä osin johtaa siihen, että yhtymässä suomalainen osapuoli voisi "alistumaan" epäedullisina tai ongelmallisina pitämiinsä järjestelyihin yhtymän tehtäviä koskevissa kysymyksissä. Tämä olisi arveluttavaa jo yksin perustuslain täysivaltaisuussäannösten kannalta. Jos suomalainen osapuoli olisi kunta tai
kuntayhtymä, asetelmalla voisi olla ainakin välillisesti merkitystä perustuslain 121 :n turvaamien kuntien itsehallinnon osatekijöiden kannalta. 13 5. Kaiken kaikkiaan asetusehdotus jättää - ainakin muistion valossa - aivan liian avoimeksi tai ainakin epäselväksi useita valtiosääntöoikeudellisesti keskeisiä kysymyksiä. Asetusehdotuksen jatkovalmistelussa pitäisikin huomattavasti enemmän kiinnittää huomiota sellaisiin seikkoihin kuin esimerkiksi yhteistyöyhtymän tehtävien ja toimivaltuuksien määrittely, sopimukseen sovellettavaa lakia koskevan sopimusvallan piiriin kuuluvien asioiden määrittely sekä valvonta-, vastuu- ja oikeusturvajärjestelyjen täsmentäminen. Perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta on lisäksi erityisesti korostettava tarvetta selkeyttää sitä, millä aloilla julkisen vallan käyttäminen voisi tulla kysymykseen yhteistyössä. Valtiosääntöoikeudellisen näkökulman ulkopuolelta on lopuksi todettava, että yhteistyöyhtymä näyttää jokseenkin turhalta ja tarpeettomalta etenkin Suomen kannalta, koska yhteistyöyhtymän tarkoituksena olisi edistää vain EU:n sisärajojen rajaalueyhteistyötä. Suomen osalta kysymykseen tulisi lähinnä Suomen ja Ruotsin välinen raja-alueyhteistyö. Sitä vastoin Suomen ja Venäjän välinen raja-alueyhteistyö olisi suljettu pois, vaikka juuri tällaisen raja-alueyhteistyön edistämiselle ja kehittämiselle olisi suurin "tilaus". Valtioneuvoston kirjelmässä esitettyyn kantaan on siten kaikki syy yhtyä, tarkasteltiinpa asetusehdotusta sitten valtiosääntöoikeudelliselta kannalta tai tarkoituksenmukaisuusnäkökulmasta. Helsingissä 9, päivänä joulukuuta 2004 Tuomas Ojanen OTT, professori Helsinki
14 Veli-Pekka Viljanen VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ EHDOTUKSESTA PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI (YHTEISTYÖYHTYMÄASETUS); E 114/2004 vp Eduskunnan perustuslakivaliokunta 9.12.2004 Valtioneuvoston kirjelmä koskee EY:n komission 14.7.2004 tekemää ehdotusta parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajat ylittävän yhteistyön eurooppalaiseksi yhtymäksi. Yhtymän voisi muodostaa jäsenvaltiot ja/tai alueelliset ja paikalliset viranomaiset ja/tai paikalliset julkiset toimielimet. Yhtymällä olisi oikeushenkilöllisyys ja se toimisi jäsentensä puolesta sille annetuissa tehtävissä. Sille voitaisiin antaa rajat ylittävien yhteisön osarahoittamien yhteistyöohjelmien, erityisesti rakennerahastojen toimeenpanotehtäviä tai muun rajat ylittävän yhteistyön hoitamistehtäviä riippumatta siitä, onko yhteistyö yhteisön rahoittamaa. Asetusluonnoksen mukaan yhtymälle ei kuitenkaan delegoitaisi julkisen vallan käyttöä (the delegation of powers of public rmthority), erityisesti poliisi- ja sääntelyvaltaa. Yhtymää koskevassa sopimuksessa määriteltäisiin sen tulkintaan ja toimeenpanoon sovellettava laki, joka voi olla jonkin jäsenw»n:_ voiuuii WM. Valtioneuvoston kirjelmään sisältyvän valtioneuvoston kannan mukaan komission ehdotus on Suomen kannalta ongelmallinen, koska kuntien tehtäviä ja vastuita ei voida siirtää ilman erityissäädöstä asetusehdotuksessa ehdotetulla tavalla. Ehdotus on kirjelmän mukaan ongelmallinen myös yksilön perusoikeuksien ja muutoksenhakuoikeuden toteuttamisen kannalta. Valtioneuvoston kannan mukaan ehdotus sellaisenaan ja ilman muutoksia ei sovellu Suomen lainsäädäntöön ja näyttäisi olevan perustuslain vastainen (s. 6-7). Ehdotetunkaltainen rajat ylittävä yhteistyö on sinänsä sovitettavissa nykyiseen Euroopan unionin jäsenyyden oloissa omaksuttuun tulkintaan Suomen täysivaltaisuudesta. Perustuslakivaliokunta katsoi jo lausunnossaan 39/1998 vp, että tuolloin arvioitavana ollut rajakuntien välinen vastaavankaltainen yhteistyö Suomen ja Ruotsin välillä soveltuu nykyaikaiseen suvereniteettikäsitykseen ja mahtuu perustuslain täysivaltaisuussäännösten rajoihin. Nykyisin perustuslain täysivaltaisuussäännöstä on tarkasteltava erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan unionissa. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä on pidetty perustuslain mukaisina EU:n jäsenvaltioiden pitkällekin meneviä toimivaltuuksia, erityisesti silloin, kun niiden käyttötilanteet
ovat sijoittuneet Suomen alueen ulkopuolelle, mutta määrätyissä asetelmissa myös Suomen alueelle (ks. esim. PeVL 9/2003 vpja PeVL 23/2003 vp). Asetusehdotus merkitsisi sitä, että yhteisön jäsenenä voisivat toimia paitsi Suomi jäsenvaltiona, myös muun muassa kunnat. Yhtymän mahdollinen tehtäväalue on määritelty varsin väljästi. Asetusehdotuksen mukaan se voisi kattaa minkä tahansa rajat ylittävän yhteistyön (carrying out any other action of cross-border co-operation) julkisen vallan käyttöä koskevin rajoituksin. Periaatteessa on siten mahdollista, että varsin merkittävä osa kuntien nykyisistä tehtävistä hoidettaisiin perustettavaksi ehdotetun yhtymän puitteissa. Yhtymän tehtävät määräytyisivät tarkemmin vasta jäsenten tekemässä sopimuksessa. Suomen osalta on merkityksellistä, että kunnat voisivat jäseninä sopia osaltaan yhtymän tehtävistä itsenäisesti valtion viranomaisista riippumatta. Asetusehdotuksen mukaan jäsenet, siis tässä tapauksessa myös kunnat, voisivat myös sopia, minkä maan lakia yhtymän toiminnassa sovellettaisiin. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan 39/1998 vp pitänyt perustuslain vastaisena kunnan oikeutta vapaasti sopia siitä, minkä maan lakia sovelletaan rajat ylittävässä kuntayhteistyössä yhteistoimintaelimen hallintoon. Valiokunta viittasi esimerkiksi muutoksenhakuoikeuteen, jonka osalta sopimismahdollisuus olisi vastoin perustuslain nykyistä 21 :n 2 momenttia (= HM 16 2 mom.) sekä ristiriidassa täysivaltaisuutta ja tuomiovallan käyttöä koskevien säännösten kanssa. Valiokunta piti myös kiistattomana täysivaltaisuutta ja lainsäädäntövallan käyttöä koskevien säännösten kannalta, että kunnille ei voida antaa vapaata oikeutta sopia siitä, kumman maan yleistä hallinto-oikeudeilista lainsäädäntöä ja aineellista lainsäädäntöä yhteistyössä sovelletaan. Kunta ei voi sopimuksin vapautua soveltamasta esimerkiksi perusoikeuksina turvattuja kielellisiä oikeuksia, asiakirjajulkisuutta tai hyvän hallinnon takeita taikka esimerkiksi Suomen opetustoimen lainsäädäntöä. Myös nyt käsiteltävänä olevaan asetusehdotukseen liittyy samanlaisia ongelmia. Kuten edellä todettiin, ehdotus mahdollistaisi muun muassa yhtymän jäsenten keskinäisen sopimisen siitä, minkä maan lakia yhtymän toimintaan sovelletaan. Samoin itse yhtymän tehtäväkenttä jäisi varsin väljästi jäsenten sovittavaksi. Tällaisenaan ehdotus antaa siten Suomessa yhtymään osallistuville kunnille liian väljän sopimismahdollisuuden sekä yhtymän tehtävistä että tehtävien hoidossa sovellettavasta laista. Asetusehdotus ei itsessään sisällä takeita sille, etteivät yksilön perusoikeudet (ml. muutoksenhakuoikeus ja muut hyvän hallinnon takeet sekä kielelliset oikeudet) vaarannu siirrettäessä valtion tai kuntien tehtäviä yhtymän hoidettavaksi. Ehdotuksen ongelmallisuutta korostaa se, että se ei näyttäisi sisältävän kovinkaan merkittäviä rajoituksia sille, mitä valtion tai kunnan tehtäviä voidaan antaa ehdotuksen tarkoittaman yhtymän hoidettavaksi. Kunnan tehtävien laajamittaista siirtämistä yhtymälle voidaan pitää ongelmallisena myös perustuslain 121 :n kannalta, joka edellyttää kunnan hallinnon perustuvan kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tältä osin ehdotuksen ongelmallisuutta
16 luonnollisesti lieventäisi, jos siinä ehdotettua täsmällisemmin määriteltäisiin se, mitä tehtäviä yhtymälle voidaan antaa. Valtiosääntöoikeudelliset näkökohdat puoltaisivat siten valtioneuvoston kirjelmässä omaksuttua pidättyvää suhtautumista asetuksen säätämiseen. Toisaalta on kuitenkin syytä huomata, että kyse on tässä vaiheessa ainoastaan rajat ylittävän yhteistyön organisaatiomallista. Edellä esitetyt ongelmat konkretisoivat vasta yhtymää muodostettaessa ja sen tehtävistä päätettäessä. Perustuslaki luonnollisesti rajoittaa suoraan myös kuntien harkintavaltaa näiden päättäessä osallistumisestaan yhtymään.
SUOMEN KUNTALIITTO FLNLANDS KOMMUNFÖRBUND 7.12.2004 1434/90/2004 Perustuslakivaliokunnalle VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ EDUSKUNNALLE EHDOTUKSESTA PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI (E 114/2004vp) Lausuntonaan valtioneuvoston kirjelmästä Suomen Kuntaliitto toteaa, että se on voinut olla mukana selvitystä valmistelevassa työssä ja että se voi täysin yhtyä valtioneuvoston näkemykseen asiassa. SUOMEN KUNTALIITTO Kari Pakarinen Aluesuunnittelupäällikkö fivf Uö/dLoo<r ^/A 3
PeVL */2005 vp U 69/2004 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO */2005 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöyhty-mäasetus) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 20 päivänä joulukuuta 2004 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta parlamentin ja neuvoston asetukseksi (yhteistyöyhtymäasetus) (U 69/2004 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - lainsäädäntöneuvos Kari Parkkonen, sisäasiainministeriö - professori Olli Mäenpää - professori Tuomas Ojanen - professori Ilkka Saraviita - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut - Suomen Kuntaliitto. U 69/2004 vp Versio 0.1 Viitetieto
19 PeVL */2005 vp U 69/2004 vp Asia on aiemmin ollut perustuslakivaliokunnassa vireillä valtioneuvoston selvityksenä E 114/2004 vp. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus Komissio on 14.7.2004 tehnyt ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta rajaseutuyhteistyöyhtymästä (ERY). Asetusehdotuksen antamisen taustalla ovat ne vaikeudet, joita jäsenvaltioilla sekä alue- ja paikallisviranomaisilla on ollut rajat ylittävien, valtioiden välisten ja alueiden välisten yhteistyötoimien toteuttamisessa ja hallinnoinnissa erilaisten kansallisten lainsäädäntöjen ja menettelyjen mukaisesti. Asetusehdotuksessa on kysymys yhteistoiminnan oikeudellisten edellytysten luomisesta mahdollistamalla yhteisötason yhteistyöväline, jonka ansiosta yhteisön alueella voidaan perustaa oikeushenkilön asemassa olevia yhteistoiminnallisia yhtymiä. RajaseutuyhteistyÖyhtymän voivat asetusehdotuksen mukaan perustaa ja siihen voivat kuulua jäsenvaltiot sekä alue- ja paikallisviranomaiset tai muut paikalliset julkiset toimielimet. Kunkin yhtymän toimivaltuudet määritellään sen jäsenten tekemässä rajaseutuyhteistyötä koskevassa sopimuksessa. Yhtymä voi huolehtia joko yhteisön erityisesti rakennerahastoista osarahoittamien rajaseutuyhteistyöohjelmien täytäntöönpanosta tai minkä tahansa muun rajaseutuyhteistyötoimen toteuttamisesta. Sopimuksessa ei kuitenkaan voida siirtää yhtymälle julkisen viranomaisen toimivaltuuksia, varsinkaan poliisitoimeen liittyviä valtuuksia ja sääntelyvaltuuksia. Yhtymän jäsenet päättävät sopimuksen tulkinnassa ja soveltamisessa sovellettavan lainsäädännön, jonka tulee olla yhtymän jonkin jäsenen valtiossa sovellettava lainsäädäntö. Jäsenten välisissä riitaasioissa toimivaltainen tuomioistuin on sen jäsenvaltion tuomioistuin, jonka lainsäädäntö on valittu sovellettavaksi. Asetusehdotuksen oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 159 artiklan 3 kohta, jonka mukaan yhteispäätösmenettelyssä voidaan päättää rahastojen ulkopuolisista erityistoimista, jos ne osoittautuvat tarpeellisiksi. Valtioneuvoston kanta
PeVL */2005 vp U 69/2004 vp Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti komission tavoitetta löytää sellaisia hallinnollisia ratkaisuja, joilla voidaan helpottaa ja edistää rajat ylittävää yhteistyötä. Valtioneuvosto ei kuitenkaan pidä esitettyä asetusta tarpeellisena. Valtioneuvosto katsoo, että nykyisissä Interregohjelmissa jäsenvaltioiden on mahdollista sopia jäsenvaltioiden tehtävistä ja vastuista niin, että ohjelmia voidaan hallinnoida joustavasti ja tehokkaasti. Ehdotus ei sellaisenaan tuo lisäarvoa raja-alueyhteistyön menettelyihin. Komission ehdotus on Suomen kannalta ongelmallinen erityisesti sen vuoksi, että kuntien tehtäviä ja vastuita ei voida siirtää ilman erityissäädöstä asetusehdotuksessa esitetyllä tavalla. Ehdotus on ongelmallinen myös yksilön perusoikeuksien ja muutoksenhakuoikeuden toteuttamisen kannalta. Ehdotus sellaisenaan ja ilman muutoksia ei sovellu Suomen lainsäädäntöön ja näyttäisi olevan perustuslain vastainen. Valtioneuvosto katsoo, että vapaaehtoisuus ottaa käyttöön yhtymä koskee vain sen jäseniä. Jos asetus hyväksytään, sen soveltamisen tulee valtioneuvoston näkemyksen mukaan olla vapaaehtoista myös jäsenvaltioille. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Rajaseutuyhteistyöyhtymän tehtävät ja toimivalta Rajaseutuyhteistyöyhtymän jäsenenä voi asetusehdotuksen perusteella olla paitsi jäsenvaltio, myös muun muassa kunta ja kuntayhtymä. Yhteistyöyhtymien mahdolliset tehtäväalueet ja toimivaltuudet on ehdotuksessa määritelty varsin väljästi. Sopimukseen eivät ehdotuksen 3 artiklan 4 kohdan mukaan voi sisältyä julkisen viranomaisen toimivaltuudet, varsinkaan poliisitoimeen liittyvät valtuudet ja sääntelyvaltuudet. Toisaalta yhtymälle voidaan 4 artiklan 7 kohdan perusteella siirtää viranomaistehtäviin liittyviä valtuuksia. Näin muotoiltuna toimivallan rajaus on varsin tulkinnanvarainen. Merkittäväkin osa kuntien ja kuntayhtymien tehtävistä näyttäisi olevan mahdollista siirtää rajaseu-tuyhteistyöyhtymille. Yhteistyöyhtymän tehtävät määräytyvät tarkemmin vasta jäsenten tekemässä sopimuksessa. Suomen osalta on merkityksellistä, että kunnat ja kuntayhtymät voivat ehdotuksen nojalla sopia osaltaan yhteistyöyhtymän tehtävistä itsenäisesti valtion viranomaisista riippumatta. Kuntien ja kuntayhtymien sopimistoimivalta
21 PeVL */2005 vp U 69/2004 vp Rajaseutuyhteistyöyhtymän jäsenet sopivat asetusehdotuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan keskinäisessä rajaseutuyhteistyötä koskevassa sopimuksessa sopimuksen tulkinnassa ja soveltamisessa sovellettavan lainsäädännön, jonka on oltava jossakin asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava lainsäädäntö. Myös yhteistyöyhtymälle myönnetyt viranomaistehtäviin liittyvien valtuuksien edellytykset määritellään ehdotuksen 4 artiklan 7 kohdan perusteella sopimuksessa saman sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Yhtymän jäsenten välisissä riita-asioissa toimivaltainen tuomioistuin on 4 artiklan 5 kohdan mukaan sen jäsenvaltion tuomioistuin, jonka lainsäädäntö on valittu sovellettavaksi. Sen sijaan asetusehdotus ei sisällä määräyksiä yleisestä muutoksenhakujärjestelmästä tai sen valinnasta. Perustuslakivaliokunta on ennen uuden perustuslain voimaantuloa arvioinut osin samantyyppistä sopimusperusteista yhteistyön muotoa lausunnossaan hallituksen esityksestä laiksi Suomen ja Ruotsin kuntien välisestä yhteistyöstä (PeVL 39/1998 vp). Valiokunta katsoi tuolloin rajakuntien välisen yhteistyön soveltuvan nykyaikaiseen suve-reniteettikäsitykseen (PeVL 39/1998 vp, s. 2/1). Uusi perustuslaki ja sen tulkintakäytäntö huomioon ottaen on valiokunnan mielestä selvää, ettei asetusehdotuksen tarkoittama yhteistyö sinänsä ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa. Yhteistyön sääntely voi sen yksityiskohtaisesta sisällöstä riippuen kuitenkin muodostua ongelmalliseksi myös täysivaltaisuuden kannalta. Perustuslakivaliokunta piti edellä mainitussa lausunnossaan täysivaltaisuutta ja lainsäädäntövallan käyttöä koskevien perustuslain säännösten kannalta kiistattomana, että lakiehdotus ei voinut merkitä Suomen kunnille vapaata oikeutta sopia siitä, kumman maan yleistä hallinto-oikeudellista ja aineellista lainsäädäntöä yhteistyössä sovelletaan. Edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisessa lainsaädäntöjärjes-tyksessä oli, että kuntien sopimismahdollisuus rajoitetaan laissa selkeästi koskemaan pelkästään kyseisen yhteistoimintaelimen sisäisen hallinnon järjestämistä. Lisäksi valiokunta piti tärkeänä, että jos asia hoidetaan lailla, tulee siinä riittävän selvästi osoittaa, millä aloilla julkisen vallan käyttäminen tulee kysymykseen yhteistyössä (PeVL 39/1998 vp, s. 2/II). Asetusehdotuksen mukainen yhteistyöyhtymän jäsenten oikeus sopia siitä, minkä yhteistyöhön osallistuvan jäsenvaltion lainsäädäntöä sopimuksen tulkintaan ja soveltamiseen sovelletaan, on ongelmallinen perustuslain 21 :ssä turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän
PeVL */2005 vp U 69/2004 vp hallinnon sekä perustuslain lainsäädäntövallan käyttöä koskevien säännösten kannalta. Yhtymän jäsenenä oleva suomalainen kunta tai kuntayhtymä ei voi sopimuksin vapautua soveltamasta esimerkiksi perusoikeuksina turvattuja kielellisiä oikeuksia (PL 17 ), asiakirjajulkisuutta (PL 12,2 ) tai hyvän hallinnon takeita (PL 21,2 ), taikka esimerkiksi Suomen opetustoimen lainsäädäntöä (vrt. PeVL 39/1998 vp, s. 2/II). Jatkovalmistelussa on edellä esitetyn perusteella aihetta kiinnittää huomiota asetusehdotuksen säännöksiin rajaseutuyhteistyöyhtymien jäsenten oikeudesta valita sovellettavaksi tuleva lainsäädäntö. Perustuslakivaliokunta piti aiemmin mainitussa lausunnossaan ongelmallisena myös sitä, että lakiehdotus antoi asianomaisille kunnille oikeuden sopimuksella määritellä kumman maan muutoksenhakujärjestelmää sovelletaan. Valiokunta katsoi tämän olevan ristiriidassa perustuslain tuolloisten muutoksenhaun lakisidonnaisuutta sekä täysivaltaisuutta ja tuomiovallan käyttöä koskevien säännösten kanssa (PeVL 39/1998 vp, s. 2/1). Asetusehdotus ei sisällä nimenomaista säännöstä muutoksenhausta yhteistyöyhtymän tekemiin päätöksiin jäsenten välisiä riita-asioita lukuunottamatta. Avoimeksi jää myös, voivatko yhtymän jäsenet sopia muutoksenhakujärjestelmästä. Perustuslain 21 :n 2 momentin perusteella muun muassa oikeus hakea muutosta viranomaisten päätöksiin turvataan lailla. Ehdotus ei sisällä riittäviä muutoksenhakuun liittyviä oikeusturvan takeita. Lisäksi ehdotus on tältä osin tulkinnanvaraisuutensa vuoksi ongelmallinen myös perustuslain tuomiovallan käyttöä koskevien säännösten kannalta. Valiokunnan käsityksen mukaan asetuksesta olisi aiheellista käydä ilmi, etteivät yhtymän jäseninä toimivat kunnat tai kuntayhtymät voi keskenään sopia muutoksenhakujärjestelmän valinnasta. Rajaseutuyhteistyöyhtymän organisaatiomallista sekä tehtävistä ja toimivallasta päättäminen jää asetusehdotuksen väljyyden vuoksi paljolti yhtymän jäsenten välisen sopimuksen varaan. Tämän vuoksi ehdotuksen perusteella on vaikea arvioida onko yhteistyöyhtymä perustuslain näkökulmasta viranomainen vai erityistyyppinen valtion ja kunnan varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolinen toimielin (PeVL 21/2002 vp, s. 2/1). Jos yhtymää ei voida pitää varsinaisena viranomaisena, on asiaa syytä tarkastella myös perustuslain 124 :n valossa. Sen mukaan varsinaisen viranomaiskoneiston uikopuoliselle toimielimelle voidaan antaa julkisia hallintotehtäviä vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muuta