KIRJALLINEN KYSYMYS 603/2003 vp Perusopetuksen valtionosuuksien ja toteutuneiden kustannusten vastaavuus Eduskunnan puhemiehelle Kuntien tehtävänä on perusopetuksen käytännön toteutus. Valtio antaa tähän tarkoitukseen laskennallisin perustein valtionosuuksia taloudellisena voimavarana. Opetuksen järjestelyt vaihtelevat kunnittain monista eri syistä. Näitä ovat mm. kunnan asutuksen sijoittuminen, tarkoituksenmukainen kouluverkko, erityisopetuksen ja sairaala- ja vammaisopetuksen tarve jne. Palkkamenoihin vaikuttaa opettajien ikärakenne mm. kokemuslisien kautta. Kuitenkin on pääosin kuntien perusopetuksen toteutuneiden kustannusten ja siten myös niiden keskiarvon osalta selkeästi havaittavissa se, että valtionosuuden laskennalliset perusteet ovat vahvasti jäljessä toteutuneista kustannuksista. Vuonna 2000 ainoastaan 25 kunnassa oli mahdollista toteuttaa perusopetus edullisemmin kuin valtionosuuden laskennallisen perusteen mukaan. Selkeimmin tämä oli mahdollista Temmeksen kunnassa, jossa perusopetus toteutettiin 19,82 % edullisemmin verrattuna Temmeksen kunnan perusopetuksen laskennalliseen valtionosuuteen. Lähinnä keskiarvoa oli Hämeenkosken kunta, jossa perusopetuksen toteuttaminen suhteessa sen laskennalliseen valtionosuuteen oli vain 0,25 % kalliimpaa. Täten lähes kaikissa kunnissa perusopetuksen toteutus on kalliimpaa kuin mihin valtionosuuden laskennallinen peruste antaa mahdollisuudet. Maan kaikkien kuntien keskiarvo perusopetuksen toteutuneista kustannuksista vuonna 2000 oli 4 410 euroa/oppilas, ja valtionosuuden laskennallisen perusteen keskiarvo samana vuonna oli vain 3 863 euroa/oppilas. Erotus kuntien menetykseksi on 14,15 euroa koko maan keskiarvona ja 547 euroa/oppilas. Yhteensä kuntien toteutuneet kustannukset perusopetuksen osalta vuodelta 2000 ovat 310 235 543 euroa suuremmat kuin niiden valtionosuuksien laskennalliset perusteet. Esimerkiksi tyypillisen keskisuomalaisen kunnan, Keuruun kaupungin, kohdalla vuonna 2000 toteutuneet kustannukset olivat 4 888 euroa/oppilas, ja valtionosuuden laskennallinen peruste oli kuitenkin vain 4 020 euroa/oppilas. Täten Keuruun kaupungin maksamat kustannukset olivat 868 euroa/oppilas valtionosuuksien mukaisia perusteita kalliimmat. Erotus oli Keuruun kaupungin tappioksi 21,59 % ja rahassa 1 202 468 euroa, joka markoissa merkitsee yli 7 miljoonan markan menoerää Keuruun kaupungin tappioksi. Kaikkein eniten toteutuneet perusopetuksen kustannukset suhteessa valtionosuuksiin poikkeavat Pylkönmäen kunnassa, jossa vuonna 2000 toteutuneet kustannukset olivat 8 914 euroa/oppilas ja valtionosuuden laskennallinen peruste oli 3 959 euroa/oppilas. Täten erotus kunnan tappioksi oli 4 955 euroa/oppilas, mikä on prosentteina ko. vuonna 125,13. Kaikkiaan voi todeta tämän 1990-luvun jälkeisen kuntatalouden kireänä aikana Suomen kuntien pääsääntöisesti toteuttaneen erittäin säästeliästä ja kireää kuntataloutta, jossa paineet ovat vahvasti kohdistuneet juuri perusopetukseen. Kyläkoulujen sulkemiset ovat todellisuutta, ja opetusryhmien koot ovat kasvaneet vastoin kas- Versio 2.0
vatuksellisia ja opetuksen tavoitteita. Työrauhaongelmat ovat todellisuutta koululaisten työympäristössä. Koulukiusaaminen on kielteinen ilmiö. Nuorten psyykkiset häiriöt ovat lisääntymässä. Perusopetusta antavat opettajat sairastuvat ja siirtyvät työuupumuksen vuoksi ennen normaalia eläkeikää eläkkeelle. Valtionosuuksien laskennallisten perusosuuksien voidaan todeta monin perustein jääneen selkeästi jälkeen suhteessa kuntien tiukan taloudellisen tilanteen säästöpaineissa toteutuneisiin kustannuksiin. Tämä on osaltaan entisestäänkin heikentämässä perusopetuksen taloudellisia voimavaroja tilanteessa, jossa voimavaroja olisi välttämättä lisättävä perusopetukseen. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Onko mahdollista ja millä perusteella on mahdollista tarkistaa perusopetuksen valtionosuuksien määräytymistä siten, että perusopetuksen valtionosuudet vastaavat nykyistä paremmin kuntien perusopetuksen toteutuneita kustannuksia? Helsingissä 2 päivänä joulukuuta 2003 Lauri Oinonen /kesk 2
Ministerin vastaus KK 603/2003 vp Lauri Oinonen /kesk Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi kansanedustaja Lauri Oinosen /kesk näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 603/2003 vp: Onko mahdollista ja millä perusteella on mahdollista tarkistaa perusopetuksen valtionosuuksien määräytymistä siten, että perusopetuksen valtionosuudet vastaavat nykyistä paremmin kuntien perusopetuksen toteutuneita kustannuksia? Vastauksena kysymykseen esitän kunnioittavasti seuraavaa: Perusopetuksessa samoin kuin lukiossa, ammatillisessa peruskoulutuksessa sekä ammattikorkeakouluissa valtion rahoitus määräytyy laskennallisesti opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden määrätyn yksikköhinnan tulon eli valtionosuuden perusteen pohjalta. Rahoitusta myönnetään käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävinä lakisääteisinä osuuksina ja harkinnanvaraisina avustuksina. Valtionosuusjärjestelmän perusajatuksena on, että yksikköhinnoissa huomioidaan koulutusmuotojen erilaiset rahoitustarpeet sekä erilaiset olosuhteet, jotka vaikuttavat kustannuksiin. Kaikille kunnille yhtä suuri asukaskohtainen kunnan rahoitusosuus puolestaan tasaa taloudeltaan erilaisten kuntien opetustoimen menoja. Tämä on yhdenmukaista sen kanssa, että myös kuntien tulopohjaa tasataan asukaskohtaisesti kuntien valtionosuuslain mukaisella kunnan verotuloihin perustuvalla valtionosuuksien tasauksella. Oppilas- ja opiskelijakohtaiset yksikköhinnat lasketaan joka toinen vuosi valtakunnallisten toteutuneiden kokonaiskustannusten perusteella. Porrastettujen yksikköhintojen avulla pyritään toteuttamaan mahdollisimman oikeudenmukainen valtionosuuksien jakauma. Järjestelmää pyritään tässä tarkoituksessa edelleen kehittämään pitäen samalla tavoitteena käytettävissä olevien resurssien mahdollisimman tehokasta käyttöä. Yksikköhintoja porrastetaan nyt muun muassa kunnan asukastiheyden sekä palvelurakenteen mukaisesti. Vaikka oppilasmääriin ja opiskelijaa kohden laskettuihin yksikköhintoihin perustuva rahoitusjärjestelmä toimiikin pääasiassa hyvin, on rahoitusjärjestelmässä myös ongelmia. Kuten tunnettua, merkittävin niistä on ollut yksikköhintojen tason alimitoitus suhteessa todellisiin valtakunnallisiin keskimääräisiin oppilaskohtaisiin kustannuksiin. Tältä osin aiemmin toteutetut tasotarkistukset merkitsivät hintojen palautumista lamaa edeltäneelle tasolle. Kirjallisessa kysymyksessä mainitulle Keuruun kaupungille vahvistettu perusopetuksen yksikköhinta on muun muassa yksikköhintojen yleisten tasokorjausten johdosta noussut vuoden 1999 tasosta 3 834 eurosta siten, että vuodelle 2004 vahvistettu yksikköhinta on 5 054,91 euroa koko maan keskihinnan ollessa 4 863,43 euroa. Yksittäisten kuntien kohdalla yksikköhinnan ja todellisten kustannusten välinen erotus voi vaihdella huomattavasti erityisesti oppilasmääriltään pienissä kunnissa ja esimerkiksi tilanteissa, joissa kunta on toteuttanut laajuudeltaan käyttökustannuksiin kuuluviksi katsottavia peruskorjaus- tai rakennushankkeita. Myös muut tilapäiset kustannuksia lisäävät tekijät voivat aiheuttaa merkittäviä vuosittaisia eroja. 3
Ministerin vastaus Ääriesimerkkinä kirjallisessa kysymyksessä mainitaan Pylkönmäen kunta, jossa todetaan toteutuneiden kustannusten olleen 8 914 euroa vuonna 2000 ja laskennallisen perusteen olleen 3 959 euroa/oppilas, jolloin erotuksen kunnan tappioksi on katsottu olevan 125,13 prosenttia. Kuvaavampi luku tässä yhteydessä on kuitenkin 56 % eli yksikköhinnan ja todellisten kustannusten erotuksen prosenttiosuus toteutuneista kustannuksista. Vastaava luku Keuruun kohdalla olisi 18 %. Opetuksen järjestäjien vahvistettujen yksikköhintojen ja toteutuneiden kustannusten välistä erotusta verrattaessa voidaan todeta, että koko maan tasolla todellisten ja laskennallisten kustannusten välinen keskimääräinen ero on supistunut vuodesta 2000 vuoteen 2002 viidellä prosentilla (13:sta 8 prosenttiin). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) mukaan opetusministeriö voi hakemuksesta harkinnanvaraisesti korottaa perusopetuksen järjestäjän yksikköhintaa. Harkinnanvarainen korotus tulee kysymykseen lähinnä silloin, kun koulutuksen järjestäjän kustannukset hyväksyttävästä syystä, kuten erityisen koulutustehtävän tai lisäkustannuksia aiheuttavien olosuhdetekijöiden vuoksi, ovat merkittävästi koulutuksen järjestäjän yksikköhintaa korkeammat. Harkinnanvaraista yksikköhinnan korotusta ei voida kuitenkaan ratkaista ennalta, eivätkä lisärahoituksen perusteena voi olla muulta hallinnonalalta katettavat kustannukset. Valtion rahoituksen määrä on vuosittain kasvanut, ja toiminnassa tähdätään johdonmukaisesti opetustoimen rahoituspohjan vahvistamiseen ja järjestelmän kehittämiseen. On kuitenkin syytä todeta, ettei kuntien yleisen taloudellisen tilanteen ongelmia pyritä ratkaisemaan ainoastaan yhden toimintasektorin valtionosuuksia lisäämällä, vaan valtionosuusjärjestelmää tulee tarkastella myös kokonaisuutena. Hallitusohjelman mukaisesti kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmää arvioidaan kokonaisuutena vuoteen 2005 mennessä. Helsingissä 19 päivänä joulukuuta 2003 Opetusministeri Tuula Haatainen 4
Ministerns svar KK 603/2003 vp Lauri Oinonen /kesk Till riksdagens talman I det syfte 27 riksdagens arbetsordning anger har Ni, Herr talman, till behöriga medlem av statsrådet översänt följande av riksdagsledamot Lauri Oinonen /cent undertecknade skriftliga spörsmål SS 603/2003 rd: Är det möjligt, och på vilka grunder, att ändra det sätt på vilket statsandelarna för grundläggande utbildning bestäms så att de bättre än för närvarande motsvarar de faktiska kostnaderna för kommunernas grundläggande utbildning? Som svar på detta spörsmål får jag vördsamt anföra följande: I såväl den grundläggande utbildningen som i gymnasiet, den grundläggande yrkesutbildningen och yrkeshögskolorna bestäms den statliga finansieringen kalkylmässigt på basis av produkten av antalet studerande och det per studerande bestämda priset per enhet, dvs. på basis av statsandelsgrunden. Finansiering beviljas för driftskostnader och anläggningsprojekt som lagstadgade andelar och understöd enligt prövning. Den grundläggande tanken i statsandelssystemet är att olika finansieringsbehov och olika omständigheter som inverkar på kostnaderna beaktas i priset per enhet i de olika utbildningsformerna. Att kommunens finansieringsandel per invånare är lika stor för alla kommuner utjämnar för sin del utgifterna för undervisningsväsendet i kommuner med olika ekonomi. Detta är i överensstämmelse med att också kommunernas inkomstunderlag utjämnas per invånare med den på kommunens skatteinkomster baserade utjämning av statsandelarna som anges i lagen om statsandelar till kommunerna. Priserna per enhet per elev och studerande beräknas vartannat år på basis av de faktiska riksomfattande totalkostnaderna. Med hjälp av graderade priser per enhet försöker man åstadkomma en så rättvis fördelning av statsandelarna som möjligt. Strävan är att ytterligare utveckla systemet i detta avseende, samtidigt som målet är att de resurser som står till buds skall utnyttjas så effektivt som möjligt. Priserna per enhet graderas nu bl.a. enligt kommunens befolkningstäthet samt servicestrukturen. Även om detta finansieringssystem, baserat på elevantal och priser per studerande, i huvudsak fungerar väl, finns det också problem. Det största av dem är som känt att nivån på priserna per enhet underdimensionerats i förhållande till de verkliga riksomfattande genomsnittliga kostnaderna per elev. Till denna del innebar de tidigare företagna nivåjusteringarna att priserna återgick till den nivå som rådde före depressionen. I fråga om Keuru stad, som nämns i spörsmålet, har det pris per enhet som fastställts för den grundläggande utbildningen, bl.a. på grund av allmänna nivåjusteringar av priserna per enhet, stigit från 1999 års nivå 3 834 euro så, att det pris per enhet som fastställts för år 2004 är 5 054,91 euro medan medelpriset för hela landet är 4863,43 euro. När det gäller enskilda kommuner kan skillnaden mellan priset per enhet och de verkliga kostnaderna variera betydligt i synnerhet i kommuner med ett litet elevantal och t.ex. i situationer där kommunen har genomfört ombyggnads- eller byggnadsprojekt som vad omfattningen beträffar räknas som driftskostnader. Också andra tillfälliga kostnadsökande faktorer kan åstadkomma betydande skillnader från ett år till ett annat. 5
Ministerns svar Som ett ytterlighetsfall nämns i spörsmålet Pylkönmäki kommun, där de faktiska kostnaderna år 2000 var 8 914 euro medan den kalkylmässiga grunden var 3 959 euro/elev varvid skillnaden betraktas som en förlust för kommunen om 125,13 %. En mer beskrivande siffra i detta sammanhang är dock 56 %, dvs. skillnaden mellan priset per enhet och de verkliga kostnaderna uttryckt i procent av de faktiska kostnaderna. Motsvarande siffra för Keuru är 18 %. När man jämför skillnaden mellan de priser per enhet som fastställts för utbildningsanordnarna och de faktiska kostnaderna kan man konstatera att den genomsnittliga skillnaden mellan de verkliga och de kalkylmässiga kostnaderna på riksnivå minskat med 5 % från år 2000 till år 2002 (från 13 till 8 %). Enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (635/1998) kan undervisningsministeriet på ansökan enligt prövning höja priset per enhet för en anordnare av grundläggande utbildning. En höjning enligt prövning blir närmast aktuell när utbildningsanordnarens kostnader av godtagbara skäl, såsom en särskild utbildningsuppgift eller omständigheter som förorsakar extra kostnader, är betydligt högre än utbildningsanordnarens pris per enhet. Beslut om höjning av priset per enhet enligt prövning kan dock inte fattas på förhand och grunden för den extra finansieringen kan inte vara kostnader som hänför sig till ett annat förvaltningsområde. Statens finansiering har årligen vuxit i omfattning och verksamheten är konsekvent inriktad på att stärka finansieringsbasen för undervisningsväsendet och utveckla systemet. Det är dock skäl att konstatera att avsikten inte är att lösa de problem kommunerna har på grund av det allmänna ekonomiska läget endast genom ökade statsandelar till en viss verksamhetssektor, utan statsandelssystemet granskas också som en helhet. I enlighet med regeringsprogrammet bedöms kommunernas finansierings- och statsandelssystem i sin helhet fram till år 2005. Helsingfors den 19 december 2003 Undervisningsminister Tuula Haatainen 6