Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksista neuvoston päätöksiksi (HNSyleissopimuksen ratifiointi ja siihen liittyminen Euroopan unionin puolesta) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 22 päivänä kesäkuuta 2015 tekemä ehdotus neuvoston päätökseksi vastuusta ja vahingonkorvauksesta vaarallisten ja haitallisten aineiden merikuljetusten yhteydessä tehdyn kansainvälisen sopimuksen vuoden 2010 pöytäkirjan (HNS-yleissopimus) ratifioinnista jäsenvaltioiden toimesta ja siihen liittymisestä unionin puolesta, lukuun ottamatta oikeudelliseen yhteistyöhön siviilioikeudellisissa asioissa liittyviä seikkoja sekä Euroopan komission 22 päivänä kesäkuuta 2015 tekemä ehdotus neuvoston päätökseksi HNS-yleissopimuksen ratifioinnista jäsenvaltioiden toimesta ja siihen liittymisestä unionin puolesta oikeudelliseen yhteistyöhön siviilioikeudellisissa asioissa liittyvien seikkojen osalta, sekä ehdotuksista laadittu muistio. Helsingissä 10 päivänä syyskuuta 2015 Liikenne- ja viestintäministeri Anne Berner Hallitusneuvos Tiina Ranne
LIIKENNE- JA VIESTINTÄMI- NISTERIÖ MUISTIO 26.8.2015 KOMISSION EHDOTUKSET NEUVOSTON PÄÄTÖKSIKSI JÄSENVALTIOIDEN VALTUUTTAMISESTA RATIFIOIMAAN HNS-YLEISSOPIMUS JA LIITTYMÄÄN SII- HEN EU:N PUOLESTA (COM(2015) 304 FINAL JA COM(2015) 305 FINAL) 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 22 päivänä kesäkuuta 2015 ehdotuksen neuvoston päätökseksi vastuusta ja vahingonkorvauksesta vaarallisten ja haitallisten aineiden merikuljetusten yhteydessä tehdyn kansainvälisen sopimuksen vuoden 2010 pöytäkirjan (HNS-yleissopimus) ratifioinnista jäsenvaltioiden toimesta ja siihen liittymisestä unionin puolesta, lukuun ottamatta oikeudelliseen yhteistyöhön siviilioikeudellisissa asioissa liittyviä seikkoja (COM(2015) 304 final). Saamaan aikaan kyseisen ehdotuksen kanssa annettiin myös ehdotus neuvoston päätökseksi HNS-yleissopimuksen ratifioinnista jäsenvaltioiden toimesta ja siihen liittymisestä unionin puolesta oikeudelliseen yhteistyöhön siviilioikeudellisissa asioissa liittyvien seikkojen osalta (COM(2015) 305 final). 2 Ehdotusten tausta Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) hyväksyttiin vuonna 1996 HNSyleissopimus. Vuoden 1996 HNS-yleissopimus sisälsi kolme yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaa määräystä (määräykset toimivaltaisesta tuomioistuimesta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta (38-40 artikla). Koska HNS-yleissopimuksen osapuolia voivat olla ainoastaan valtiot, eikä yhteisö voinut näin ollen liittyä HNS-yleissopimukseen, hyväksyttiin vuonna 2002 neuvoston päätös jäsenvaltioiden valtuuttamisesta ratifioimaan yhteisön puolesta vuoden 1996 HNS-yleissopimus tai liittymään siihen yhteisön puolesta (2002/971/EY). Vuoden 1996 HNS-yleissopimus ei kuitenkaan koskaan tullut kansainvälisesti voimaan, koska se sisälsi eräitä määräyksiä pakattuja aineita koskevasta vastuusta, jotka olivat käytännössä lähestulkoon mahdotonta toteuttaa. Tämän vuoksi vuonna 2010 hyväksyttiin pöytäkirja, jolla HNS-yleissopimusta muutettiin ongelmalliseksi osoittautuneiden määräysten osalta. Pöytäkirja ja vuoden 1996 HNS-yleissopimus muodostavat yhdessä vuoden 2010 HNSyleissopimuksen, jäljempänä HNS-yleissopimus. Koska HNS-pöytäkirja sisältää unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia määräyksiä, on tarpeen tehdä neuvoston päätös, jolla jäsenvaltiot valtuutetaan ratifioimaan HNS-pöytäkirja unionin puolesta. HNS-yleissopimuksella määrätään vastuusta meritse kuljetettavan vaarallisen aineen aiheuttamasta vahingosta. Yleissopimuksella pyritään varmistamaan riittävä, nopea ja tehokas korvaus henkilöille, joille aiheutuu vahinkoa tällaisissa tapauksissa. Yleissopimusta sovelletaan kaikkiin merellä kulkeviin aluksiin alustyypistä riippumatta. Yleissopimus koskee henkilö-, omaisuus- ja ympäristövahinkoja sopimusvaltion aluemerellä ja talousvyöhykkeellä sekä torjuntatoimenpiteitä siitä riippumatta, missä niihin on ryhdytty. Yleissopimuksen vahinkovastuurakenne perustuu samoille perusperiaatteille kuin öljyvahinkovastuuta koskevat kansainväliset yleissopimukset. HNS-yleissopimuksessa on kaksi vas- 2
tuukerrostumaa. Aluksen omistajalla on ensisijainen vastuu korvata vahingonkärsijän vahinko. Aluksen omistajan vastuu on ankaraa, mutta hänen vastuunsa on rajoitettu tiettyyn enimmäismäärään, joka määräytyy aluksen koon perusteella. Vastuunsa kattamiseksi aluksen omistaja on velvollinen hankkimaan vakuutuksen tai muun vakuuden. Vahingonkärsijällä on suora kanneoikeus vakuutuksenantajaa kohtaan. Aluksen omistajan vastuuta täydentää yleissopimuksella perustettava kansainvälinen korvausrahasto, HNS-rahasto. Korvausta maksetaan HNS-rahastosta silloin, kun aluksen omistaja ei kykene suoriutumaan velvoitteistaan ja vakuutus tai vakuus ei kata vahinkoa tai on riittämätön taikka kun vahinko ylittää aluksen omistajan vastuun rajat. Rahaston toiminta rahoitetaan sopimusvaltioissa toimivien vaarallisten ja haitallisten aineiden vastaanottajien suorittamilla maksuilla. Suomessa on arvioitu olevan noin 20 maksuvelvollista yleissopimuksen mukaista vaarallisten ja haitallisten aineiden tuojaa. HNS-yleissopimus tulee voimaan 18 kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona vähintään 12 sopimusvaltiota, joista neljän valtion alusten bruttovetoisuutta osoittava luku on vähintään 2 miljoonaa, on ratifioinut yleissopimuksen. Lisäksi edellytetään, että näiden valtioiden yhteenlaskettu maksuvelvollisen maahantuodun lastin kokonaismäärä on edellisen vuoden aikana ollut vähintään 40 miljoonaa tonnia yleistilin osalta. Valtion on ratifiointikirjan tallettamisen yhteydessä toimitettava tiedot edellisenä kalenterivuotena vastaanotetun maksuvelvollisen lastin määristä. Tämä mahdollistaa yleissopimuksen voimaantuloedellytysten täyttymisen arvioinnin. Suomessa on aloitettu HNS-yleissopimukseen liittymisen edellyttämät kansalliset valmistelut. Liittymistä koskevaa hallituksen esitystä on valmisteltu merenkulun neuvottelukunnan alaisen lainsäädäntöjaoston HNS-kokoonpanossa. Samoin on selvitetty potentiaaliset maksuvelvolliset vaarallisten aineiden vastaanottajat ja vastaanotetut maksuvelvollisten aineiden määrät vuosina 2012 ja 2013. Tarkoituksena on sisällyttää tarvittava kansallinen lainsäädäntö pääosin merilain 11 lukuun, joka vuonna 1994 tehdyn merilain kokonaisuudistuksen yhteydessä varattiin tätä tarkoitusta varten. 3 Ehdotusten pääasiallinen sisältö Komissio on antanut kaksi ehdotusta neuvoston päätöksiksi HNS-pöytäkirjan ratifioinnista jäsenvaltioiden toimesta ja siihen liittymisestä unionin puolesta. Toinen ehdotus koskee oikeudelliseen yhteistyöhön siviilioikeudellisissa asioissa liittyviä seikkoja (COM(2015) 305) ja toinen muihin kuin siviilioikeudellisiin asioihin liittyviä seikkoja (COM(2015) 304). Komissio katsoo, että kahden eri päätöksen tekeminen asiassa on välttämätöntä, koska siviiliasioissa tehtävä oikeudellisen yhteistyö ei sido Tanskaa. Unionin toimivalta perustuu ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettuun direktiiviin 2004/35/EY sekä tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioiden tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla (uudelleenlaadittu Bryssel I asetus) annettuun asetukseen (EU) N:o 1215/2012. Komissio katsoo, että unionilla on yksiomainen toimivalta HNS-yleissopimuksen suhteen. Jäsenvaltioilla on kuitenkin asiasta eri näkemys ja sen vuoksi neuvoston oikeuspalvelulta on pyydetty lausuntoa asiasta. Neuvoston oikeuspalvelun on määrä lausua toimivaltakysymyksestä syyskuun aikana. Koska HNS-yleissopimus kuuluu joka tapauksessa merkittävältä osin unionin yksinomaiseen toimivaltaan, jäsenmaat eivät voi ratifioida yleissopimusta ilman, että neuvostossa päätettään jäsenvaltioiden valtuuttamisesta ratifioimaan HNS-yleissopimus unionin puolesta. 3
Päätösehdotusten 1 artiklassa valtuutetaan jäsenvaltiot ratifioimaan unionin puolesta HNSpöytäkirja tai liittymään siihen. Ehdotusten 2 artikla sisältää aikataulun ratifioinnille. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet tallettaakseen HNS-pöytäkirjan ratifiointikirjat viipymättä ja joka tapauksessa viimeistään kahden vuoden kuluttua neuvoston päätösten voimaantulosta. Päätösehdotuksen (COM(2015) 304) 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on ratifioidessaan HNS-pöytäkirja ilmoitettava Kansainvälisen merenkulkujärjestön pääsihteerille, että ratifiointi on suoritettu kyseessä olevien neuvoston päätösten mukaisesti. Siviilioikeudellisia asioita koskeva päätösehdotuksen (COM(2015) 305) 3 artiklan mukaan taas jäsenvaltioiden on talletettava ratifioidessaan pöytäkirjan lausuma, jonka mukaan jäsenvaltiot soveltavat unionin sisäisiä säännöksiä keskinäisiin suhteisiinsa tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskevissa kysymyksissä. Sellaiset tuomiot, jotka on antanut jonkin sellaisen kolmannen maan tuomioistuin, joka on sitoutunut Luganon yleissopimukseen, tunnustetaan ja täytäntöönpannaan puolestaan lausuman mukaan kyseisen yleissopimuksen mukaan. 4 Ehdotusten oikeusperusta Muita kuin siviilioikeudellisia asioista koskevan päätöksen (COM(2015) 304) oikeusperusta olisi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 192 artikla yhdessä 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan kanssa. Siviilioikeudellisia asioita koskevan päätöksen (COM(2015) 305) oikeusperusta olisi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 81 artikla yhdessä 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan v alakohdan kanssa. Päätökset tehdään määräenemmistöllä. Valtioneuvosto katsoo, että päätösehdotukset on annettu oikealla oikeusperustalla. 5 Ehdotusten vaikutukset Ehdotetut neuvoston päätökset mahdollistaisivat sen, että unionin jäsenvaltiot voivat ratifioida HNS-yleissopimuksen tai liittyä siihen. Näillä päätöksillä ei ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia. HNS-yleissopimuksen ratifioinnilla aikanaan on taloudellisia vaikutuksia. Vaarallisten aineiden merikuljetuksesta aiheutuvien vahinkojen yhteydessä valtiolle, kunnille ja pelastustoimelle aiheutuvat torjunta- ja ennallistamiskustannukset vähenisivät niiltä osin, kun kyse on HNS-yleissopimusjärjestelmän mukaan korvattavista kustannuksista. Vaatimuksen pakollisesta vakuutuksesta arvioidaan aiheuttavan varustamoille ainoastaan vähäisiä hallinnollisia kustannuksia, koska varustamoilla on jo pääsääntöisesti voimassa vastuuvakuutus, joka kattaa HNS-yleissopimuksen mukaiset vastuut. Myös yleissopimuksen mukaisille HNS-rahastoon maksuvelvollisille vaarallisten aineiden tuojille aiheutuu yleissopimusen voimaantulosta taloudellisia vaikutuksia. Vaikutuksen suuruutta on kuitenkin tässä hetkellä vaikea täsmällisesti arvioida, koska vaikutus riippuu mahdollisesti sattuvien vaarallisten aineiden aiheuttamien vahinkojen määrästä ja laajuudesta sekä siitä, kuinka laajasti HNSyleissopimusta maailmanlaajuisesti ratifioidaan. Tilanteessa, jossa vahinkoja ei tapahdu, maksuja kerätään ainoastaan HNS-rahaston hallinnollisten kulujen kattamiseen, jolloin taloudelliset vaikutukset jäävät marginaalisiksi. Vahinkojen sattuessa, jos aluksen omistajan vastuuva- 4
kuutus ei riitä kattamaan vahinkoa, HNS-rahasto kerää maksuvelvollisilta vaarallisten aineiden vastaanottajilta maksuja korvausten maksamiseksi rahastosta. Suuren vahingon sattuessa nämä maksut jakaantuvat usealle vuodelle. Järjestelmä vastaa perusperiaatteiltaan kansainvälistä öljyvahinkojen vastuujärjestelmää, joka on ollut voimassa 1970-luvulta lähtien ja toiminut hyvin. Suomessa maksuvelvollisten öljyn vastaanottajien osuus kansainvälisessä öljyvahinkorahastossa on ollut noin 0,9 %. Yleissopimuksen voimaantulon aiheuttamat taloudelliset vaikutukset tullaan myöhemmin esittämään tarkemmin HNS-yleissopimukseen liittymistä ja merilain 11 luvun muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä. 6 Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 13 kohdan mukaan kauppamerenkulku ja kauppamerenkulun väylät ovat valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvia asioita. HNSyleissopimus koskee kauppamerenkulkua ja kuuluu siten valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 7 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Valtioneuvoston kirjelmä on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä yhteistyössä, oikeusministeriön, ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa. Neuvoston päätösehdotukset ja niitä koskeva U-kirjelmä ovat olleet EU-asioiden komitean alaisen liikennejaoston kirjallisessa menettelyssä 27.- 28.8.2015. Ehdotukset on esitelty neuvoston merenkulkutyöryhmässä heinäkuussa 2015 ja niiden varsinainen käsittely alkaa syyskuussa 2015. 8 Valtioneuvoston kanta Koska unioni ei voi itse liittyä HNS-yleissopimukseen, valtioneuvosto kannattaa edelleen vuoden 1996 HNS-yleissopimuksen osaltakin omaksuttua ratkaisumallia, jonka mukaan jäsenvaltiot valtuutettaisiin ratifioimaan HNS-yleissopimus tai liittymään siihen unionin puolesta. Ratkaisu mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat ratifioida HNS-yleissopimuksen. HNSyleissopimus parantaa merkittävästi vahingonkärsijän asemaa vaarallisten ja haitallisten aineiden merikuljetusten aiheuttamissa vahinkotapauksissa ja edistää myös torjuntatoimia hoitavien viranomaisten mahdollisuuksia saada korvausta torjuntakustannuksista kansainvälisestä järjestelmästä, joka on eräänlainen globaali vakuutusjärjestelmä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan Suomi voi hyväksyä komission ehdotuksen ratifioinnin yhteydessä annettavasta lausumasta tuomioiden tunnustamisen ja täytäntöönpanon osalta. Lausuma vastaa pitkälti vuoden 1996 HNS-yleissopimuksen ratifiointia koskevaa vuoden 2002 neuvoston päätöstä. Valtioneuvosto katsoo, että sopimuksen ratifioinnin ajankohdan osalta on olennaista varmistaa, että riittävä määrä EU:n ulkopuolisia maita, joissa on kansainvälisen järjestelmän kannalta merkittävä määrä vaarallisten aineiden vastaanottoa, liittyy sopimukseen. Tällä varmistetaan se, että HNS-yleissopimuksen aiheuttamat taloudelliset vaikutukset maksuvelvollisille vaarallisten aineiden vastaanottajille vahinkotapauksissa eivät muodostuisi liian suuriksi. Valtioneuvosto katsoo tämän vuoksi, että ensisijaisesti tulisi pyrkiä siihen, ettei ratifioinnille asetettaisi määräaikaa. Ottaen kuitenkin huomioon jo aiemmin tehdyn neuvoston päätöksen, joka sisältää määräajan vuoden 1996 HNS-yleissopimuksen ratifioinnille, voidaan myös tässä tarvittaessa hyväksyä määräajan asettaminen. Tällöin määräajan tulisi kuitenkin olla joustava, mikä mahdollistaisi ratifiointiprosessin maailmanlaajuisen etenemisen huomioon ottamisen. Valtioneu- 5
vosto katsoo myös, että ehdotettu kahden vuoden määräaika päätöksen tekemisestä on liian lyhyt ottaen huomioon unionin ulkopuolisten valtioiden etenemisen yleissopimuksen ratifioinnissa sekä sen, että kansallinen vastaanotettujen vaarallisten aineiden raportointia koskeva lainsäädäntö on saatava voimaan vähintään yhtä vuotta ennen kuin yleissopimus voidaan ratifioida. Sen osalta, miten HNS-yleissopimusta koskeva toimivalta jakautuu unionin ja jäsenvaltioiden kesken, Suomen kannanmuodostus on vielä kesken. 9 Arvio siitä, milloin eduskunnan kannan tulisi olla valtioneuvoston käytössä Eduskunnan kanta tulisi valtioneuvoston tämänhetkisen arvion mukaan olla käytettävissä syyskuun 2015 loppuun mennessä. 10 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Liikenne- ja viestintäministeriö / Liikennepolitiikan osasto/liikennepalvelut / Tiina Ranne, p. 029 534 2004 Oikeusministeriö / lainvalmisteluosasto/ Yleisten kv. ja EU-asioiden yksikkö / Jassi Saurio, p. 0295 150235 Valtioneuvoston kanslia/ Valtioneuvoston EU-asioiden osasto/ Johannes Leppo p. 0295 160 335 Ulkoasianministeriö / oikeuspalvelu, OIK-20 / Johanna Lahti, p. 0295 351 709 6