EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.7.2016 COM(2016) 455 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Euroopan keskuspankkijärjestelmään (EKPJ) kuuluvien keskuspankkien luottolaitoksille tarjoamien pitempiaikaisten rahoitusoperaatioiden ja vastaavien keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteiden käytöstä ja hyödyistä FI FI
JOHDANTO Vakavaraisuusdirektiivin 2013/36/EU 161 artiklan 9 kohdan mukaisesti ja kuultuaan Euroopan keskuspankkia (EKP) Euroopan komissio on laatinut Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän raportin siitä, miten Euroopan keskuspankkijärjestelmään (EKPJ) kuuluvien keskuspankkien luottolaitoksille tarjoamia pitempiaikaisia rahoitusoperaatioita ja vastaavia keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteitä käytetään ja mitä hyötyä niistä on. Raportissa otetaan huomioon Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) Euroopan komissiolle 17. heinäkuuta 2014 1 esittämä raportti. Tätä raporttia ei pidä nähdä kannanottona siihen, miten Euroopan keskuspankki ja muut keskuspankit käyttävät rahapoliittista toimivaltansa. Vakavaraisuusdirektiiviin sisältyvän toimeksiannon mukaisesti raportissa arvioidaan, miten pankit käyttivät keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteitä vuosina 2011 2013, mutta siinä ei arvioida rahapoliittisten toimien tarkoituksenmukaisuutta. Euroopan parlamentti ja neuvosto pyysivät, että komissio raportoisi useamman EKPJ:hin kuuluvan keskuspankin luottolaitoksille tarjoamien rahoitusoperaatioiden ja rahoitustukitoimenpiteiden käytöstä ja saaduista hyödyistä vuoden 2011 lopusta vuoden 2013 loppuun. Keskuspankkien rahoitusoperaatioilla ennakoitiin kokonaisuutena katsottuna olevan positiivinen vaikutus reaalitalouteen, kun luotonanto yrityksille ja kotitalouksille lisääntyisi. Samalla kuitenkin myös väitettiin, että luottolaitokset olivat saattaneet hyötyä tästä rahoitustuesta ryhtymällä muihin kannattaviin liiketoimiin, jotka eivät ole yhteydessä luotonantoon kotitalouksille ja yrityksille. Toimeksiannossaan lainsäädäntövallan käyttäjät myös kehottivat komissiota esittämään tarvittaessa lainsäädäntöehdotuksia. Kyseisillä ehdotuksilla pyrittäisiin rajoittamaan sitä, että luottolaitokset mahdollisesti käyttäisivät keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteitä opportunistisella tavalla. PITEMPIAIKAISTEN RAHOITUSOPERAATIOIDEN LUONNE Komission tässä raportissa arvioimat pitempiaikaiset rahoitusoperaatiot ja vastaavat keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteet ovat rahoitusoperaatioita, joiden korot ovat alhaiset ja maturiteetit poikkeuksellisen pitkiä, mikä yleisesti ottaen merkitsee, että hyväksytään laajempi valikoima vakuuskelpoisia omaisuuseriä. Kyseiset toimenpiteet toteutettiin tilanteessa, jossa pankkien rahoitusmarkkinoihin kohdistui Euroopassa huomattavia paineita. Useilla pankeilla, erityisesti haavoittuvimmissa maissa, oli vakavia likviditeettiongelmia tilanteessa, jossa pääsy tukkurahoitusmarkkinoille oli tuntuvasti vaikeutunut ja samaan aikaan rahaa virtasi pois vähittäistalletuksista. Tämä merkitsi korkeita rahoituskustannuksia, paljon lainaa suhteutettuna talletuksiin ja kasvanutta likviditeettiriskiä. Tätä taustaa vasten kyseisten operaatioiden tarkoituksena oli tarjota pitempiaikaista rahoitusta euroalueen pankeille. Vaikuttaa hyvin todennäköiseltä, että ilman pitempiaikaista rahoitustukea pankkien olisi haavoittuvimmissa maissa ollut pakko purkaa velkavipua enemmän. EPV ja komissio määrittivät pitempiaikaiset rahoitustukitoimenpiteet rahoitukseksi, jota tarjotaan pankeille EKPJ:hin kuuluvien keskuspankkien välityksellä suoraan ja jonka alkuperäinen tai suunniteltu maturiteetti ylittää yhden vuoden. Analyysin kohteena on ollut neljä pitempiaikaista rahoitustukitoimenpidettä (ks. myös taulukko 1): 1 https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/eba-op-2014-07+- +Central+banks+funding+support+measures.pdf 2
1. (Kaksi) Euroopan keskuspankin pitempiaikaista (kolmivuotista) rahoitusoperaatiota ( LTRO-operaatiota ); 2. Tanskan keskuspankin kolmivuotiset lainajärjestelyt; 3. Unkarin keskuspankin kaksivuotiset vaihtuvakorkoiset vakuudelliset lainat; ja 4. Englannin keskuspankin Funding for Lending Scheme -järjestelmä. EKPJ:hin kuuluvat keskuspankit myönsivät kaiken kaikkiaan rahoitusta noin 1 080 miljardin euron edestä joulukuun 2011 ja joulukuun 2013 välisellä ajanjaksolla. EKP:n kaksi kolmivuotista LTRO-operaatiota joulukuussa 2011 ja maaliskuussa 2012 muodostivat yli 95 prosenttia 2 kyseisen ajanjakson kaikista pitempiaikaisista rahoitustoimenpiteistä. Taulukko 1: Pitempiaikaiset rahoitustukitoimenpiteet myönnetty ja maksettu takaisin, tilanne vuoden 2013 lopussa Pitempiaikaiset rahoitustukitoimenpiteet Myönnetty määrä EKP:n pitempiaikaiset 1 018 mrd (kolmivuotiset) rahoitusoperaatiot euroa Tanskan keskuspankin 60 mrd kolmivuotiset lainajärjestelyt Tanskan kruunua (7 Unkarin keskuspankin 122 mrd kaksivuotiset vaihtuvakorkoiset Unkarin vakuudelliset lainat forinttia (0,43 Yhdistyneen kuningaskunnan 44 mrd Funding Lending Englannin Scheme -järjestelmä puntaa (53 Yhteensä 1 080 mrd euroa Lähde: EPV:n raportti ja komission laskelmat % suhteessa BKT:hen vuonna 2011 Takaisin maksettu määrä Jäljellä oleva määrä (vuoden 2013 lopussa) 11 % 446 mrd euroa 572 mrd euroa 3 % <1 % 3 % 46 mrd Tanskan kruunua (6 10 mrd Unkarin forinttia (0,04 2 mrd Englannin puntaa (2,5 10 mrd Tanskan kruunua (1,3 112 mrd Unkarin forinttia (0,39 42 mrd Englannin puntaa (51 mrd euroa) 455 mrd euroa 625 mrd euroa KÄYTTÖTARKOITUSTEN JA HYÖTYJEN ANALYSOINTIIN LIITTYVÄT METODOLOGISET RAJOITTEET Keskuspankkien tarjoamien rahoitustukitoimenpiteiden käytön ja hyötyjen analysoinnissa on rahoituksen korvattavuudesta johtuva metodologinen ongelma. Tämä ongelma liittyy siihen, ettei ole mahdollista jäljittää pankkien keskuspankeilta lainaamaa rahaa siihen, mihin raha lopulta käytetään. Lainaksi otettua rahaa ei ole korvamerkitty mihinkään tiettyyn tarkoitukseen vaan se voidaan korvata muista rahoituslähteistä saatavilla varoilla moninaisten toimintojen tukemiseen. EPV selitti raportissaan, että tämä korvattavuuteen liittyvä ongelma estää sen, että voitaisiin tarkkaan kvantifioida keskuspankkirahoituksen käyttö ja rahoituksesta saatavat hyödyt. Kyseisen ongelman välttämiseksi EPV noudatti kvalitatiivista lähestymistapaa, joka perustui asianomaisille keskuspankeille ja valvontaviranomaisille tehtyihin kyselyihin. Vaikka tällä menetelmällä on 2 Mitattuna myönnetyllä kokonaisbruttomäärällä. 3
omat etunsa, se ei valitettavasti mahdollista vankkojen päätelmien tekemistä näiden pitempiaikaisten rahoitusoperaatioiden käytöstä ja hyödyistä. Tämän korvattavuuteen liittyvän rajoitteen selättämiseksi komissio pyrki tekemään kvantitatiivisemman analyysin kansallisten pankkijärjestelmien taseissa rahoitustukikaudella tapahtuneista muutoksista. Tämän avulla ei kuitenkaan pystytty tuottamaan yksityiskohtaisempaa luotettavaa tietoa siitä, miten euroalueen pankit ovat tosiasiallisesti käyttäneet LTROrahoitustukitoimenpiteitä. LTRO-rahoitustukitoimenpiteiden soveltamiskaudella euroalueen pankkijärjestelmässä velkavipu purkaantui kaiken kaikkiaan hieman eli 568 miljardia euroa (pankkien valtionvelkasijoituksissa ja luotonannossa yrityksille velkavipu purkaantui molemmissa yhtä paljon eli noin 250 miljardia euroa) verrattuna euroalueen noin 33 000 miljardin euron kokonaistaseeseen (eli 1,7 %). Vaikka tämän lähestymistavan ansiosta pystyttiin havaitsemaan variaatioita kansallisten pankkijärjestelmien yhteenlasketun taseen vastaavaa- ja vastattavaa-puolella, lähestymistapa mahdollistaa vain rajallisten päätelmien tekemisen. Tämä johtuu erityisesti siitä, ettei tiedetä, miten luottolaitokset olisivat toimineet, jos ne eivät olisi voineet turvautua keskuspankkien pitempiaikaisiin rahoitusjärjestelyihin. Lyhyesti sanottuna ei ole olemassa luotettavaa vaihtoehtoista skenaariota siitä, miten pankit olisivat toimineet, jos näitä toimenpiteitä ei olisi toteutettu. Noudatetun lähestymistavan avulla ei näin ollen voida tehdä yleistä arviointia LTROtukitoimenpiteiden käytöstä ja tehokkuudesta. Englannin keskuspankki esimerkiksi arvioi, että käynnistettäessä Funding for Lending Scheme -järjestelmä luotonanto oli pikemminkin vähenemässä kuin lisääntymässä. Tämä arviointi ei kuitenkaan ollut kovin varma 3. PITEMPIAIKAISTEN RAHOITUSOPERAATIOIDEN HYÖDYT PANKKIEN KANNALTA Euroopan parlamentin ja neuvoston laatimassa tehtävänannossa pyydetään myös selvittämään, onko EKPJ:hin kuuluvien keskuspankkien pitempiaikaisista rahoitusoperaatioista ollut pankeille hyötyä ja miten hyötyä on syntynyt. Kun ei oteta huomioon etua, joka koituu pankeille lisääntyneestä likviditeetistä ja tämän myötä tapahtuneesta hiljattain liikkeeseen laskettujen joukkovelkakirjojen tuottojen laskusta, kysymys pitempiaikaisten tukitoimenpiteiden hyödyistä riippuu siitä, miten pankit ovat käyttäneet näitä varoja. Kuten on jo todettu reaalitaloudelle koituvien todennäköisten hyötyjen osalta, on mahdotonta tehdä lopullisia päätelmiä tällaisten varojen käytöstä, koska luotettavaa vaihtoehtoista skenaariota ei ole. Näin ollen ei voida varmuudella määrittää, missä määrin pankit ovat käyttäneet keskuspankkien rahoitusoperaatioita harjoittaakseen korkoeroja hyödyntävää sijoitustoimintaa ( carry-trades ) (eli pankit hankkivat korkeampituottoisia valtionlainainstrumentteja näiden rahoitusoperaatioiden turvin saamallaan halvalla rahoituksella). Voidaan kuitenkin karkeasti arvioida joitakin pitempiaikaisten rahoitusoperaatioiden etuja varainhankinnan marginaalien kannalta esimerkiksi vertaamalla rahoituskustannuksia tukitoimenpiteissä (esimerkiksi 1 % vuodessa kolmivuotisissa LTRO-operaatioissa) pankkien velkapapereiden tuottoon LTRO-rahoituskaudella. Ei ole kuitenkaan mahdollista arvioida korkoeroja hyödyntävistä operaatioista saatavaa kokonaisvoittoa, sillä, tässäkään tapauksessa, ei ole mahdollista määritellä tarkasti, mikä osuus pitempiaikaisista rahoitusoperaatioista saatuja varoja on käytetty rahoittamaan korkoeroja hyödyntävää sijoitustoimintaa. Olisi myös otettava huomioon, etteivät nämä korkoeroja hyödyntävät operaatiot olleet riskittömiä, sillä valtioiden maksukyvyttömyysriski ei ollut ainakaan jonkin aikaa nolla. 3 EPV:n raportti (s. 22). 4
Maksimoidakseen rahoituksen kohdentamisen tiettyihin käyttötarkoituksiin ja välttääkseen korvattavuuteen liittyvän ongelman Unkarin keskuspankki ja Englannin keskuspankki ovat ottaneet käyttöön yksilöllisiä tukitoimenpiteitä, jotka ovat riippuvaisia luottolaitoksen luotonantokäyttäytymisestä. Yhdistyneen kuningaskunnan Funding for Lending Scheme -järjestelmä on eritoten suunniteltu kannustamaan luotonantoon rahoitusalan ulkopuoliselle talouden sektorille siten, että pitempiaikaisen halvan rahoituksen hinta ja määrä yhdistetään siihen, miten pankit luotottavat tätä talouden sektoria. Järjestelmään osallistuvat pankit ja asuntorahastot pystyivät ottamaan lainaa jopa 5 prosenttia rahoitusalan ulkopuoliselle talouden sektorille myöntämiensä nykyisten luottojen kannasta. Määrää voitiin korottaa viitekauden (kesäkuun 2012 lopusta joulukuun 2013 loppuun) aikaisella luotonannon nettokasvulla. Lisäksi rahoituksen hinta Funding for Lending Scheme (FLS) -järjestelmässä vaihteli sen mukaan, mikä oli kunkin edunsaajana olevan pankin nettoluotonanto (verrattuna kesäkuun 2012 lopun tilanteeseen). Näin pankkeja haluttiin kannustaa luotonantoon rahoitusalan ulkopuoliselle talouden sektorille. Ne pankit, jotka lisäsivät nettoluotoantoaan verrattuna kesäkuun 2012 lopun tilanteeseen, saivat kaikki lainat FLS-järjestelmästä alhaisimmalla mahdollisella tasolla, joka oli 25 peruspistettä vuodessa. Sitä vastoin niiden pankkien, jotka pienensivät lainakantaansa, oli maksettava lisää 25 peruspistettä jokaisesta prosenttiyksiköstä, jolla niiden luotonanto väheni, aina enintään 150 peruspisteeseen saakka. Tällainen kannustinjärjestelmä on omiaan lisäämään sitä todennäköisyyttä, että keskuspankeista lainatut varat hyödyttävät luottojen myöntämistä laajemmalle taloudelle. Samaan tapaan EKP:n neljännesvuotuisissa TLTRO-operaatioissa (kohdennetut pitempiaikaiset rahoitusoperaatiot), joita ei arvioida tässä yhteydessä ja jotka olivat saatavilla syyskuusta 2014 alkaen 4, käytetään samankaltaisia tekniikoita yhdistämään varainhankinnan volyymi rahoitusalan ulkopuoliselle talouden sektorille myönnettävän luotonannon volyymiin 5. Sitä vastoin kahdessa kolmivuotisessa LTRO-operaatiossa, joiden kiinteä korko oli 1 prosentti, ei ollut erityisiä kannustimia tai mekanismeja, joilla keskuspankkirahoitus olisi yhdistetty pankkien luotonantoon yrityksille, pk-yrityksille ja kotitalouksille. PÄÄTELMÄT Vakavaraisuusdirektiivin 161 artiklan 9 kohdassa kehotetaan komissiota esittämään raportti siitä, miten EKPJ:hin kuuluvien keskuspankkien luottolaitoksille tarjoamia pitempiaikaisia rahoitusoperaatioita ja vastaavia keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteitä käytetään ja mitä hyötyä niistä on, ja yhdessä kyseisen raportin kanssa tarpeen mukaan lainsäädäntöehdotus, jolla rajoitettaisiin tehokkaasti sitä, että pankit mahdollisesti käyttävät opportunistisella tavalla keskuspankkien toimenpiteitä, joilla tuetaan likviditeettiä. Koska rahoituslähteiden korvattavuus aiheuttaa teoreettisia ja käytännön rajoituksia, ei ole kuitenkaan mahdollista yksilöidä luotettavasti, miten pankit käyttävät EKPJ:hin kuuluvien keskuspankkien rahoitustukitoimenpiteitä. Tämän vuoksi on mahdotonta luotettavasti määritellä ja kvantifioida voittoja, jotka olisivat seurausta tällaisen rahoitustuen helpottamasta luottolaitosten mahdollisesta opportunistisesta käyttäytymisestä. Päätelmänä voidaan todeta, ettei ole kunnollista empiiristä perustaa, jolta komissio voisi antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle asiaa koskevan lainsäädäntöehdotuksen. Lopuksi komissio panee merkille ja pitää tervetulleena sitä, että hiljattaisessa EKP:n TLTRO-ohjelmassa kannustetaan pankkeja myöntämään luottoja rahoitusalan ulkopuoliselle yksityissektorille. 4 Neljännesvuotuiset TLRO-operaatiot toteutetaan syyskuusta 2014 kesäkuuhun 2016. 5 Kahden ensimmäisen operaation osalta pankit saivat siis ottaa lainaa jopa 7 prosenttia rahoitusalan ulkopuoliselle sektorille myöntämiensä lainojen salkusta (lukuun ottamatta asunnonhankintaan tarkoitettuja lainoja). 5
6