EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 2004 Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta Puheenjohtaja Caroline F. Jackson Puheenjohtaja Ympäristöasioiden, kansanterveyden ja kuluttajapolitiikan valiokunta BRYSSEL Asia: Seuraavan lainsäädäntöehdotuksen oikeusperusta: Ehdotus neuvoston päätökseksi kansainvälisen kaupan kohteina olevia tiettyjä vaarallisia kemikaaleja ja torjuntaaineita koskevan ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelystä tehdyn Rotterdamin yleissopimuksen hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta KOM(2001) 802 Arvoisa puheenjohtaja Pyysitte 10. huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellänne työjärjestyksen 63 artiklan 2 kohdan mukaisesti oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunnalta lausuntoa oikeusperustan pätevyydestä ja asianmukaisuudesta. Esititte pyynnön, koska komissio oli perustanut ehdotuksensa EY:n perustamissopimuksen 133 artiklaan sen 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen sekä 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan yhteydessä, ja Te katsoitte, että EY:n perustamissopimuksen 133 artiklan käyttö olisi ristiriidassa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 6. joulukuuta 2001 antaman lausunnon 2/00 kanssa. Valiokunta käsitteli edellä mainittua asiaa kokouksessaan 20. kesäkuuta 2002. Rotterdamin yleissopimus kansainvälisen kaupan kohteina olevia tiettyjä vaarallisia kemikaaleja ja torjunta-aineita koskevan ilmoitetun ennakkosuostumuksen menettelystä on Rotterdamissa avoinna allekirjoittamista varten kaikille valtioille ja alueellisille taloudellisen yhdentymisen järjestöille, ja se allekirjoitettiin Euroopan yhteisön puolesta 11. syyskuuta 1998. Yleissopimus ei ole vielä voimassa, koska se tulee voimaan, kun 50 ratifiointiasiakirjaa on jätetty (yleissopimuksen 26 artikla). AD\472446.doc PE 319.684
Yleissopimus kattaa torjunta-aineet ja teollisuuskemikaalit, joiden käyttö sopimuspuolten alueella on kiellettyä tai ankarasti säänneltyä niillä ihmisten terveyteen tai ympäristöön olevien vaikutusten vuoksi ja joiden sopimuspuolet ovat ilmoittaneet kuuluvan ilmoitetun ennakkosuostumuksen (jäljempänä PIC) menettelyn piiriin. Lisäksi siihen voidaan sisällyttää akuutisti myrkylliset torjunta-ainevalmisteet, jotka muodostavat vaaran, kun niitä käytetään olosuhteissa, jotka vallitsevat sopimuspuolissa, jotka ovat kehitysmaita tai joiden kansantalous on siirtymävaiheessa. Kemikaalien sisällyttämisestä PIC-menettelyyn päättää sopimuspuolten konferenssi. Yleissopimus sisältää alkuvaiheessa vähintään 27 kemikaalia, jotka siirrettiin ensimmäisestä vapaaehtoisesta PIC-menettelystä. Yleissopimuksen ulkopuolelle on suljettu tiettyjä kemikaalien ryhmiä, kuten huumausaineet ja psykoaktiiviset aineet, radioaktiiviset aineet, jätteet, kemialliset aseet, farmaseuttiset tuotteet, elintarvikkeet ja elintarvikkeiden lisäaineet. Yleissopimuksen piiriin eivät myöskään kuulu kemikaalit sellaisina määrinä, jotka eivät todennäköisesti vaikuta ihmisten terveyteen tai ympäristöön sillä edellytyksellä, että niitä tuodaan maahan tutkimus- tai analyysitarkoituksiin tai yksityishenkilöiden toimesta henkilökohtaiseen käyttöön määrinä, jotka ovat tällaista käyttöä varten kohtuullisia. Yleissopimus antaa mahdollisuuden valvoa ja seurata hyvin vaarallisten aineiden kauppaa. Se antaa tuojamaille valtuudet päättää, mitä kemikaaleja ne haluavat ottaa vastaan, ja sulkea pois sellaiset, joita ne ei voi turvallisesti käsitellä. Jos aineilla käydään kauppaa, yleissopimuksessa määrätään vaatimuksista, jotka koskevat merkintöjä sekä tietoja mahdollisista terveys- ja ympäristövaikutuksista tavoitteena näiden kemikaalien turvallisen käytön edistäminen. Yleissopimuksen mukaan kemikaalia voidaan viedä ainoastaan tuojamaan ilmoitetulla ennakkosuostumuksella. Pakollinen ilmoitettu ennakkosuostumusmenettely (PIC) korvaa nykyisen vapaaehtoisen PIC-menettelyn, joka on ollut käytössä UNEPin ja FAO:n piirissä vuodesta 1989. Se on tapa saada ja välittää muodollisesti tietoa tuojamaiden päätöksistä, jotka koskevat sitä, haluavatko ne ottaa vastaan tiettyjen kemikaalien kuljetuksia, sekä keino taata, että viejämaat noudattavat näitä päätöksiä. Tavoitteena on edistää viejä- ja tuojamaiden yhteistä vastuuta siitä, että ihmisten terveyttä ja ympäristöä suojellaan tällaisten kemikaalien haitallisilta vaikutuksilta. Yleissopimuksen toisen avainelementin muodostavat sen määräykset, jotka koskevat sopimuspuolten välistä tietojen vaihtoa mahdollisesti vaarallisista kemikaaleista, joita voidaan tuoda ja viedä, sekä määräykset tuontia koskevasta kansallisesta päätöksentekoprosessista ja siitä, että viejät noudattavat näitä päätöksiä. Tietojen vaihtoa koskevat määräykset sisältävät: vaatimuksen, jonka mukaan sopimuspuolen on ilmoitettava muille sopimuspuolille kaikista kemikaalia koskevista kielloista tai ankarista rajoituksista, joita se panee kansallisesti täytäntöön mahdollisuuden, jonka mukaan sopimuspuoli, joka on kehitysmaa tai jonka kansantalous on siirtymävaiheessa, voi ilmoittaa, että erittäin vaarallinen torjunta-ainevalmiste aiheuttaa käyttöolosuhteissa ongelmia sen alueella PE 319.684 2/6 AD\472446.doc
vaatimuksen, jonka mukaan osapuolen, joka aikoo viedä kemikaalia, jonka käyttäminen sen alueella on kiellettyä tai ankarasti säänneltyä, on ilmoitettava tuovalle sopimuspuolelle, että tällainen vienti tapahtuu ennen ensimmäistä toimitusta ja vuosittain sen jälkeen vaatimuksen, jonka mukaan sopimuspuolen, joka vie ammattikäyttöön käytettäviä kemikaaleja, on varmistettava, että kansainvälisesti tunnustetussa muodossa annettu viimeisimmät saatavilla olevat tiedot sisältävä käyttöturvallisuustiedote lähetetään tuojalle vaatimuksen, jonka mukaan tapauksissa, joissa viedään PIC-menettelyn piiriin kuuluvia kemikaaleja ja muita kemikaaleja, joiden käyttäminen on kotimaassa kiellettyä tai ankarasti säänneltyä, on noudatettava merkintävaatimuksia, jotka varmistavat ihmisten terveyteen tai ympäristöön kohdistuvia riskejä ja/tai vaaratekijöitä koskevien tietojen riittävän saatavuuden. Tuojasopimuspuolen tekemien päätösten on oltava kaupallisesti neutraaleja, ts. jos osapuoli päättää, että se ei hyväksy tietyn kemikaalin tuontia, sen on myös lopetettava kemikaalin käyttö kotimaisiin tarkoituksiin tai sen tuonti maasta, joka ei ole sopimuspuoli. Yleissopimuksessa määrätään sopimuspuolten välisestä teknisestä avusta. Sopimuspuolet tekevät yhteistyötä erityisesti kehitysmaiden ja siirtymätalouden maiden tarpeet huomioon ottaen teknisen avun tarjoamiseksi näille maille, jotta ne voivat kehittää kemikaalien hallinnoimiseen tarvittavia infrastruktuureja ja valmiuksia ja jotta tämä yleissopimus voidaan panna täytäntöön. Sopimuspuolet, joiden kemikaalien sääntelyä koskevat ohjelmat ovat edistyneemmällä tasolla, antavat teknistä apua, mukaan lukien koulutusta, muille sopimuspuolille kemikaalien hallinnoimiseen tarvittavien infrastruktuurien ja valmiuksien kehittämiseksi kemikaalien koko elinkaarta varten. Päätösehdotuksessa hyväksytään Rotterdamin yleissopimus Euroopan yhteisön puolesta. Rinnan tämän päätösehdotuksen kanssa komissio esittää myös ehdotuksen neuvoston asetukseksi yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanemiseksi KOM(2001) 803. Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokuntaa pyydetään siis ensi sijassa varmistamaan, onko säädökselle, jolla neuvosto esittää yleissopimuksen tekemistä, valittu pätevä ja asianmukainen oikeusperusta, ja erityisesti, olisiko sen, että yhteisö sitoutuu hyväksymään yleissopimuksen velvoittavuuden, perustuttava EY:n perustamissopimuksen 133 ja 175 artiklaan. Toiseksi sen olisi tutkittava, ovatko yleissopimuksen piiriin kuuluvia seikkoja koskevat valtuudet, joita jäsenvaltiot edelleen voisivat käyttää, koska ne ovat yhteisön ohella yleissopimuksen sopimuspuolia, tois- vai ensisijaisia yhteisön valtuuksiin nähden. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että pätevän ja asianmukaisen oikeusperustan valinnalla on konstitutionaalista merkitystä. Koska yhteisöllä on vain johdettu toimivalta, sen on kytkettävä yleissopimus perustamissopimuksen määräykseen, joka valtuuttaa sen hyväksymään tällaisen säädöksen. Virheelliseen oikeusperustaan perustuva toiminta voi siten mitätöidä säädöksen, jolla sopimus tehdään, ja tehdä tyhjäksi komission sitoutumisen siihen, että se hyväksyy allekirjoittamansa sopimuksen. AD\472446.doc 3/6 PE 319.684
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on johdonmukaisesti todennut, että jos sopimuksen tekemiseen tarkoitettu säädös mitätöityy oikeusperustaan liittyvän virheen vuoksi, tämä saattaa aiheuttaa komplikaatioita sekä yhteisön tasolla että kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä. EY:n perustamissopimuksen 133 artikla muodostaa oikeusperustan yhteisön itsenäisille ja sopimukseen perustuville säädöksille, jotka erityisesti sääntelevät kauppaa, jollei niitä nimenomaisesti käsitellä muissa EY:n perustamissopimuksen määräyksissä. Neuvosto voi antaa kauppapolitiikkaa koskevia itsenäisiä ja sopimukseen perustuvia säädöksiä määräenemmistöllä (EY:n perustamissopimuksen 133 artiklan 4 kohta). Perustamissopimuksen 174 artiklassa määritellään tavoitteet, joihin ympäristöpolitiikan yhteydessä pyritään, ja 175 artikla muodostaa oikeudellisen perustan, jonka mukaisesti yhteisön säädökset annetaan. Perustamissopimuksen 174 artiklan 4 kohdassa toki nimenomaisesti määrätään, että "[y]hteisön yhteistyötä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä voidaan sopia yhteisön ja asianomaisten kolmansien osapuolten välisin sopimuksin, joista neuvotellaan ja jotka tehdään 300 artiklan mukaisesti". Tässä tapauksessa yleissopimuksessa ei kuitenkaan pelkästään määrätä ympäristönsuojelua koskevista yhteistyöjärjestelyistä, vaan siinä annetaan erityisesti tarkat määräykset kemikaalien rajat ylittäviin liikkeisiin liittyvistä ennakkohyväksyntämenettelyistä. EY:n perustamissopimuksen 300 artiklassa säädetään menettelystä, jota yhteisön on noudatettava, kun perustamissopimuksen määräysten mukaan tehdään yhteisön ja yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön välinen sopimus. Tällä perustamissopimuksen määräyksellä ei sinänsä siirretä yhteisölle toimivaltaa toimia kansainvälisesti, vaan sitä sovelletaan, kun yhteisö haluaa tehdä sopimuksen käyttäen sille perustamissopimuksessa nimenomaisesti tai epäsuorasti annettua toimivaltaa. Menettelyvaatimuksia sovelletaan myös sopimusten muutoksiin sekä yhdessä niiden kanssa tai niiden pohjalta tehtäviin lisäpöytäkirjoihin tai täydentäviin pöytäkirjoihin. Myös sopimuksen kumoaminen kuuluu EY:n perustamissopimuksen 300 artiklan soveltamisalaan. Kun EY:n perustamissopimuksen 300 artiklassa siirretään yhteisön toimielimille tiettyjä valtuuksia, siinä pyritään luomaan toimielinten välille tasapaino. EY:n perustamissopimuksen pääsääntönä on, että tulli- ja kauppasopimuksia lukuun ottamatta neuvosto tekee sopimukset Euroopan parlamenttia kuultuaan myös silloin, kun sopimus koskee alaa, jolla sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yhteispäätös- tai yhteistoimintamenettelyä (EY:n perustamissopimuksen 300 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäinen virke). Euroopan parlamenttia on myös kuultava myös silloin, kun sisäisten sääntöjen hyväksymistä varten ei lainkaan määrätä Euroopan parlamentin osallistumisesta. Neljän sopimustyypin tapauksessa Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa määrätään, että niiden tekeminen riippuu Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon saamisesta (EY:n perustamissopimuksen 300 artiklan 3 kohdan toinen alakohta). Hyväksyntämenettelyä sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 310 artiklassa tarkoitettuihin assosiointisopimuksiin; sopimuksiin, joissa määrätään erityisistä toimielinjärjestelmistä järjestämällä yhteistyömenettelyjä; sopimuksiin, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon; sekä sopimuksiin, joista aiheutuu muutos 251 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen annettuun säädökseen. Siten neuvosto ei voi kansainvälisellä sopimuksella poiketa PE 319.684 4/6 AD\472446.doc
sisäisestä lainsäädännöstä, jonka Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat hyväksyneet yhteispäätösmenettelyssä. Kuitenkin niin kauan kuin sisäisiä säädöksiä ei ole annettu, neuvostolla on oikeus tehdä kansainvälisiä sopimuksia kyseisellä alalla pelkän Euroopan parlamentin kuulemisen jälkeen. Yleissopimuksen tavoitteena on ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu. Sen sisältönä on i) helpottaa kemikaalien ominaisuuksia koskevan tiedon vaihtoa; ii) mahdollistaa tiettyjen vaarallisten kemikaalien tuontia ja vientiä koskeva kansallinen päätöksentekoprosessi; ja iii) tiedottaa näistä päätöksistä sopimuspuolille. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säädöksen, mukaan luettuna sellainen säädös, joka annetaan kansainvälisen sopimuksen tekemistä varten, oikeusperustan valinta ei riipu yksinomaan laatijan näkemyksestä, vaan sen on perustuttava objektiivisiin tekijöihin, joita voidaan tarkastella oikeudelliselta kannalta. Nämä tekijät sisältävät erityisesti säädöksen tavoitteen ja sisällön. Jos yhteisön säädöksen tarkastelu osoittaa, että sen tarkoitus on kaksitahoinen tai että siinä on kaksitahoinen komponentti, ja jos toinen niistä on osoitettavissa pääasialliseksi tai vallitsevaksi tarkoitukseksi tai komponentiksi toisen ollessa puhtaasti oheisluontoinen, säädöksen on perustuttava yhteen oikeusperustaan, eli siihen, jota pääasiallinen tai vallitseva tarkoitus tai komponentti edellyttää (ks. asia C-155/91, komissio vastaan neuvosto, Kok. 1993, s. I 939, kohdat 19 ja 21 (jätedirektiivipäätös), asia C-42/97, parlamentti vastaan neuvosto, Kok. 1999, s. I 869, kohdat 39 ja 40, ja asia C-36/98, Espanja vastaan neuvosto, Kok. 2001, s. I 779, kohta 59). Poikkeuksellisesti jos todetaan, että säädöksellä on samanaikaisesti useita tavoitteita, jotka liittyvät erottamattomasti toisiinsa siten, että yksi niistä ei ole toissijainen ja epäsuora toiseen nähden, säädös voi perustua vastaaviin oikeusperustoihin (ks. tästä asia C-300/89, komissio vastaan neuvosto, Kok. 1991, s. I 2867, kohdat 13 ja 17 (titaanidioksidipäätös), ja asia C-42/97, parlamentti vastaan neuvosto, kohta 38). Olisi myös muistettava, että sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan mukaisesti sopimusta on tulkittava hyvässä uskossa sen mukaisesti, mikä on termeille sopimuksessa annettu tavanomainen merkitys asiayhteydessään ja sopimuksen tavoitteen ja tarkoituksen valossa. Tässä tapauksessa näiden kriteerien soveltaminen johtaa siihen, että on kysyttävä, onko yleissopimus asiayhteytensä, tavoitteensa ja sisältönsä valossa sopimus, joka koskee pääasiassa ympäristönsuojelua ja jolla saattaa olla oheisvaikutuksia tiettyjen vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden kansainväliseen kauppaan, vai onko kyseessä päinvastoin pääasiassa kansainvälistä kauppapolitiikkaa koskeva sopimus, jossa sattumoisin otetaan huomioon tiettyjä ympäristövaatimuksia, vai liittyykö se erottamattomasti sekä ympäristönsuojeluun että kansainväliseen kauppaan. On todettu, että yleissopimusta laadittaessa tavoitteena oli vaarallisia kemikaaleja koskevan tiedon saatavuuden helpottaminen, mikä antaa maiden toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden arvioida riskit, jotka liittyvät kemikaalien käyttöön kussakin maassa. Ei ole kiistanalaista, että yleissopimus on väline, joka kuuluu ympäristönsuojelun alalle. Se on Rio de Janeirossa vuonna 1992 järjestetyn Yhdistyneiden kansakuntien ympäristö- ja AD\472446.doc 5/6 PE 319.684
kehitysyhteistyökonferenssin tulosta. Yleissopimuksen 1 artiklassa todetaan erityisesti, että sen tavoitteita ovat suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä "mahdollisilta haittavaikutuksilta sekä myötävaikuttaa ympäristönäkökohtien kannalta järkevään kemikaalien käyttöön". Sopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan mukaisesti yleissopimuksen tarkoituksen yksilöinti ja aiheen määrittely on todettava tässä asiayhteydessä. Yleissopimuksen sisällön osalta voidaan todeta, että sopimuspuolille 10 artiklassa asetettu velvoite estää mahdolliset ympäristöhaittojen riskit on selvä viittaus sen ympäristölliseen tavoitteeseen. Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että yleissopimuksen pääasiallisena tavoitteena on suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä niiltä haitallisilta vaikutuksilta, joita vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden käytöllä voi olla erityisesti niiden kansainvälisten liikkeiden yhteydessä. Monet yleissopimuksen määräyksistä toki liittyvät erityisesti vaarallisten kemikaalien ja torjunta-aineiden kansainväliseen kauppaan ja erityisesti kemikaalien vientiin ja tuontiin. Totuus on kuitenkin se, että edellä esitettyjen seikkojen valossa yleissopimus on asiayhteytensä, tavoitteensa ja sisältönsä valossa väline, joka on ensisijaisesti tarkoitettu suojelemaan ympäristöä eikä edistämään tai helpottamaan kauppaa. Kuten neuvoston päätösluonnoksen liitteen 2 artiklan f kohdassa todetaan, termit "tuonti" ja "vienti" tarkoittavat kemikaalin siirtoa yhdeltä sopimuspuolelta toiselle, lukuun ottamatta pelkkiä kauttakuljetuksia. Tällaisella määritelmällä, joka on erityisen laaja, pyritään kattamaan kaikki kemikaalien liikkeet valtioiden välillä, riippumatta siitä, onko niiden tarkoitus kaupallinen. Se käsittää myös laittomat ja tahattomat kemikaalien kansainväliset liikkeet. Kaikista edellä esitetyistä seikoista seuraa, että kun yleissopimus tehdään yhteisön puolesta, sen tekemisellä on oltava yksi ainoa oikeusperusta, joka koskee ympäristöpolitiikkaa. Siten EY:n perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohta yhdessä sen 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen sekä 300 artiklan 3 kohdan kanssa on pätevä ja asianmukainen oikeusperusta sille, että yleissopimus tehdään yhteisön puolesta. Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta päätti siten yksimielisesti, että EY:n perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohta yhdessä sen 300 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen sekä 300 artiklan 3 kohdan kanssa on pätevä ja asianmukainen oikeusperusta. Kunnioittavasti Giuseppe Gargani PE 319.684 6/6 AD\472446.doc