Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2015-00259 VO Colliander Anders 08.05.2015 JULKINEN Asia Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle verotuksen avoimuudesta verovilpin ja veron kiertämisen torjumiseksi Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Pääasiallinen sisältö Komission tiedoanto 18.3.2015. Asia otetaan tiedoksi, yksittäiset kysymykset käsitellään erikseen. Asiaa liittyy kaksi erillistä direktiiviehdotusta, joista 7.5.2015 annettiin U-kirjelmät (U 1/2015 VM ja U2/2015). Suomi suhtautuu myönteisesti tiedonantoon verotuksen avoimuudesta verovilpin ja veron kiertämisen torjumiseksi ja kannattaa tiedonantoon sisältyviä toimenpide-ehdotusten tavoitteita ja pääperiaatteita. Valtioneuvosto toteaa, että 1 ja 2 kohdan asioiden osalta eli veropäätösten perustietojen automaattinen jakaminen muille jäsenmaille ja säästödirektiivin kumoaminen komissio on jo antanut muutosehdotukset. Säästödirektiivin kumoaminen on pelkkä rationalisointitoimenpide. Tietojen vaihtaminen verotuksen ennakkopäätöksistä ei haittaa Suomea, koska Suomessa nämä päätökset ovat lain tulkintaa koskevia, eikä niihin sisälly valikoivien veroetujen myöntämistä. Mahdollisten uusien avoimuusaloitteiden tarpeellisuuden arvioinnin sisältö tarkentuu myöhemmin. Jos se koskee yhtiöverotietojen julkistamista laajemmin kuin nykyään edellytetään, se on ainakin avoimuutta lisäävä ja Suomen hyväksyttävissä. Myös yritysverotuksen käytännesääntöjen tarkistaminen ja niitä käsittelevän työryhmän työn tehostaminen voisivat auttaa poistamaan haitallisia verokilpailun muotoja jäsenvaltioissa ja olisivat siis Suomen intressin mukaiset. Verovajeen määrittämisen parantaminen koskenee lähinnä tilastoinnin kehittämistä tavoitteena selvittää menetettyjen verotuottojen määrä. Tämä toimenpide on Suomen hyväksyttävissä. Avoimuuden lisääminen kansainvälisellä tasolla vastaa Suomen yleistä kansainvälisillä foorumeilla noudattamaa toimintalinjaa. Johdanto
2(7) Komissio tekee tiedonannon johdannossa eron verovilpin ja veronkierron välillä. Edellinen on lainvastaista ja sen torjunta on olennaisen tärkeää, jotta varmistetaan entistä suurempi oikeudenmukaisuus ja taloudellinen tehokkuus sisämarkkinoilla poliittisten painopistealueiden mukaisesti. Veronkierto taas liittyy tähän tiiviisti, tapahtuu yleensä lain rajojen sisällä ollen kuitenkin usein muodoltaan lain hengen vastaista ja venyttää äärirajoille tulkinnan siitä, mikä on laillista yrityksen verojen minimoimiseksi. Jotkut yritykset hyödyntävät aggressiivisilla verosuunnittelutekniikoilla verolakien aukot ja kansalliset erot välttyäkseen maksamasta osuutensa veroista. Monen maan verojärjestelyt kannustavat verosuunnitteluun ja sallivat siirtää voiton keinotekoisesti omaan maahan. Kaikki tämä haittaa taakan jakamista tasaisesti verovelvollisten välillä, yritysten välistä reilua kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä reilua peliä. Veropolitiikka päätetään kansallisesti, mutta oikeudenmukaisen verotuksen varmistamiseksi ja verotus taloudellisen toiminnan tapahtumispaikalla -periaatteen noudattamiseksi komissio tehostaa veron kiertämisen torjuntaa sisämarkkinoilla. Jäsenmaiden järjestelmien tehostamis- ja yksinkertaistamistarpeen lisäksi komissio pitää verotuksen avoimuutta keskeisenä tavoitteen saavuttamiselle. Verosuunnittelussa ja - vilpissä hyödynnetään toimintaympäristön monimutkaisuus ja yhteistyön puute. Siksi verovilpin ja veronkierron torjunta vaatii suurempaa avoimuutta verohallintojen välillä ja tiiviimpää yhteistyötä hallitusten välillä. Lisäksi yritykset pitää velvoittaa sitoutumaan vahvemmin avoimiin ja oikeudenmukaisiin verotuskäytäntöihin. EU on ottanut johtavan roolin verotusalan hyvän hallintotavan noudattamisessa ja sen periaatteiden edistämisessä. Periaatteiden omaksuminen on nyt kiihtymässä globaalisti. Verovilpin torjunta on vauhdittunut kansalaisten vaatiessa oikeudenmukaista verotusta nykyisessä vaikeassa taloustilanteessa. Tämä uusi pyrkimys varmistaa, että kaikki maksavat oman osuutensa veroista, ja tuottaa merkittäviä tuloksia EU:ssa ja kansainvälisellä tasolla. EU osallistuu OECD-G20-ryhmän työhön avoimuussääntöjen tarkistamisessa ja verotuksellisten väärinkäytösten estämisessä. Veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoa koskeva OECD:n BEPS-hanke, jonka pitäisi päättyä tänä vuonna, uudistaa globaalin verotusympäristön perusteellisesti. Edistyksestä huolimatta lisätoimia komission mukaan kuitenkin tarvitaan jäsenmaiden veropohjan suojelemiseksi ja yritysten tasapuolisen kilpailun turvaamiseksi, varmistaen samalla perusoikeuksien noudattaminen. Ensi vaiheen toimenpidepaketti kattaa kiireellisimmät asiat verovilpin ja veronkierron torjumisessa. Toiseen vaiheeseen, ennen kesää 2015, kuuluvat mm. tarkka yhtiöverotuksen toimintasuunnitelma, komission näkemys oikeudenmukaisesta ja tehokkaasta yhtiöverotuksesta, vuoropuhelun lisääminen neuvostossa ja uudelleen annettava ehdotus yhteisestä yhdistetystä yhtiöveropohjasta (CCCTB). Verotuksen avoimuuden lisääminen: paljon saavutuksia mutta paljon pitää vielä saavuttaa Komissio katsoo, että viime aikoina on edistytty avoimuuden ja yhteistyön lisäämisessä EU-verohallintojen välillä. Jäsenvaltiot ovat vuodesta 1997 alkaen poliittisesti sitoutuneet noudattamaan tasapuolisen verokilpailun periaatetta yritysverotuksen käytännesääntöjen mukaan ja varmistaneet verotusalan hyvän hallintotavan periaatteiden noudattamisen. Säännöt eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niillä on kuitenkin onnistuttu poistamaan haitallisia verokäytäntöjä. Komission vuonna 2012 esittämän toimintasuunnitelman 30 torjuntatoimesta moni koski avoimuuden ja tiedonvaihdon lisäämistä. Hallinnollista yhteistyötä koskevan direktiivin joulukuussa 2014 hyväksytyn tarkistuksen (neuvoston direktiivi 2014/107/EU direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta) ansiosta EU:lla on tukeva lainsäädäntökehys automaattiselle tiedonvaihdolle. Tarkistus lopettaa EU:ssa pankkisalaisuuden verotuksessa. Finanssitietoja vaihdetaan automaattisesti ja
3(7) laajasti tätä tiedonvaihtomuotoa koskevan OECD-G20-ryhmän globaalistandardin mukaan. Komission neuvotteluvaltuuden hyväksyminen vahvempien verosopimusten neuvottelemiseksi Sveitsin, Andorran, Monacon, San Marinon ja Liechtensteinin kanssa lisää avoimuutta. Komissio ehdottaa, että nämä mahdollisimman laajan automaattisen tiedonvaihdon takaavat globaalistandardin mukaiset sopimukset allekirjoitetaan kesään 2015 mennessä. Muita vuoden 2012 toimintasuunnitelman toimia: verotuksellisia väärinkäytöksiä estävä tarkistettu emo-tytäryhtiödirektiivi, verotusalan hyvän hallintotavan foorumin luominen, alv-foorumin perustaminen yritysten ja viranomaisten väliseen vuoropuheluun ja praktiset avoimuudenedistämisaloitteet eli lomakkeet ja formaatit. Vero- ja tullihallinnot jäljittävät nyt yhdessä rahavirtoja ja hyödyntävät paremmin tietoa käteisvarasiirroista. Edistystä on tapahtunut myös kamppailussa rahanpesua vastaan, mm. tosiasiallisia omistajia ja edunsaajia koskevan keskusrekisterien käytön avulla. Komissio selvittää edelleen mm. eurooppalaista verotunnistetta helpottamaan verovelvollisten yksilöintiä automaattisessa tiedonvaihdossa ja Eurofisc-mekanismin laajentamista välittömiin veroihin, jotta petoskäytännöt ja aggressiivisen verosuunnittelun suuntaukset voidaan havaita ja raportoida nopeasti. Komissio antaa kertomuksen jäsenmaiden edistymisestä 6.12.2012 veroparatiiseista antamansa suosituksen (C(2012) 8805 final) toteutuksessa ja harkitsee, tarvitaanko lisätoimia varmistamaan, että EU noudattaa yhtenäistä ja johdonmukaista verotuksen avoimuutta koskevaa politiikkaa suhteessa kolmansiin maihin. Suositus vahvistaa ne veroasioissa noudatettavat hyvän hallintotavan vähimmäisvaatimukset, joita EU:n kansainvälisten kumppaneiden olisi noudatettava. Avoimuuden lisääminen EU:ssa ja sen ulkopuolella Edistystä on saavutettu, mutta lisätoimia komission mielestä kuitenkin tarvitaan, kun otetaan huo-mioon veronkierron laajuus, puutteet avoimuudessa ja yhteistyössä, verojärjestelmien monimutkaisuus ja aggressiivisen verosuunnittelun kehittyneisyys. Kansalliset verohallinnot eivät usein tiedä tarpeeksi muiden maiden verojärjestelyjen ja - käytäntöjen vaikutuksista omiin verojärjestelmiinsä. Tutkimus ja tuoreet paljastukset osoittavat, että jäsenmaiden yhtiöverojärjestelyjen avoimuutta pitää edelleen lisätä, jotta verokilpailu olisi tasapuolista. Veropäätöksiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Jos ne koskevat oikeusvarmuuden takaamista, ne ovat periaatteessa ongelmattomia. Jos niitä kuitenkin käytetään antamaan valikoivasti veroetuja tai siirtämään keinotekoisesti voitto matalan tai jopa nollaverotuksen alueille, ne vääristävät kilpailua ja rapauttavat jäsenmaiden veropohjia. Komissiolla on vireillä valtiontukitutkimuksia jäsenmaiden veropäätöksistä ja se on pyytänyt jäsenmailta tietoja veropäätöskäytännöstä selvittääkseen etujen mahdollisesti luomat kilpailuvääristymät. Avoimuusvaatimusten vahvistaminen lisää EU:n uskottavuutta sen vaatiessa avoimuuden lisäämistä kansainvälisesti, erityisesti vuonna 2015, kun BEPS valmistuu. Komissio esittää kuusi lyhyen aikavälin toimea. 1. Veropäätöksiä koskevan ehdottoman avoimuuden edellyttäminen. Veropäätös, josta seuraa matala verotus yhdessä jäsenmaassa, voi kannustaa siirtämään voiton keinotekoisesti tälle alueelle. Tämä voi johtaa muiden jäsenmaiden veropohjan rapautumiseen ja kannustaa aggressiiviseen verosuunnitteluun ja yhtiöveron kiertämiseen. Kun EU-verohallinnot vaihtavat vain vähän tietoa veropäätöksistä, ne jäsenmaat, joiden verotuotto kärsii veropäätöksistä, eivät voi suorittaa tarvittavia toimia. Yhtiöveron kiertämisen torjunta vaatii nopeasti enemmän avoimuutta ja tiedonvaihtoa rajatylittävistä vero- ja siirtohintapäätöksistä.
4(7) Komissio ehdottaa, että EU-verohallinnot jakavat automaattisesti ja säännöllisesti perustiedot veropäätöksistä muille jäsenmaille. Tiedot saaneet jäsenmaat voivat tarvittaessa pyytää lisätietoja. Olisi parasta muuttaa hallinnollista yhteistyötä koskevaa direktiiviä, koska sen nykyiset menettelyt ja prosessit mahdollistavat nopean toteutuksen (komissio on jo ryhtynyt tähän: Euroopan unionin komission 18 päivänä maaliskuuta 2015 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi direktiivin 2011/16/EU muuttamisesta siltä osin kuin on kyse pakollisesta automaattisesta tietojenvaihdosta verotuksen alalla, COM(2015) 135 final). 2. Automaattista tietojenvaihtoa koskevan lainsäädännön rationalisointi. Maaliskuussa 2014 annettu tarkistettu säästödirektiivi laajensi automaattisen tiedonvaihdon säästöjä koskeviin tietoihin. Joulukuussa 2014 annettu hallinnollista yhteistyötä koskevan direktiivin muutos, jonka mukaan jäsenmaat alkavat vaihtaa finanssitietoja automaattisesti OECD:n globaalistandardin mukaan, kattaa laajan soveltamisalansa vuoksi myös säästödirektiivin. Komissio ehdottaa säästödirektiivin kumoamista (komissio on jo ryhtynyt tähän: Euroopan unio-nin komission 18 päivänä maaliskuuta 2015 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviksi neuvoston direktiivin 2003/48/EY kumoamisesta, COM(2015) 129 final). 3. Mahdollisten uusien avoimuusaloitteiden tarpeellisuuden arviointi. Komissio aloittaa vaiku-tustenarvioinnin (näyttö ja vaihtoehdot kartoitetaan) tarpeesta säätää lisävaatimus yhtiöverotietojen julkistamisesta laajemmin kuin hallinnollinen yhteistyö edellyttää. Rajattu määrä monikansallisten yritysten verotietoja tulisi silloin yleisesti saataville. Vaatimusta sovelletaan jo pankkien osalta ja kaivannais- ja puunkorjuuteollisuuden valtioille maksamien maksujen osalta (maakohtainen raportointi). Julkistamisvelvoitteen laajennus kaikkien alojen monikansallisten yritysten eräisiin verotietoihin voisi lisätä yrityksiin kohdistuvaa julkista valvontaa ja tietoisuutta niiden verotuskäytännöistä. Aloitteen tavoitteet ja soveltamisala olisi määriteltävä huolellisesti perusteellisella analyysilla, jotta voidaan määritellä hyödyt, kustannukset ja tarvittavat suojatoimet mm. tietosuojan, liikesalaisuuksien suojan osalta, ja tarkastella todennäköisiä vaikutuksia mm. kansainväliseen kilpailukykyyn, ottaen myös huomioon jo voimassa olevan alakohtaisen lainsäädännön osalta tehty työ sekä aggressiivisen verosuunnittelun järjestelyjä koskevat BEPS:iin liittyvät avoimuusvaatimukset. 4. Yritysverotuksen käytännesääntöjen tarkistaminen. Käytännesäännöt ovat hallitustenvälisiä ja vapaaehtoisuuteen perustuvia, mutta niillä on silti voitu tehokkaasti poistaa haitallisia verokäy-täntöjä. Tuoreet tapaukset osoittavat niiden soveltamisalan suppeuden ja heikkoudet niitä käsittelevän työryhmän toimeksiannossa. Komissio selvittää yritysverotuksen käytännesääntöjen parantamista ja työryhmän toiminnan tehostamista. 5. Verovajeen määrittämisen parantaminen. Verovilppi ja veronkierto, mutta mm. myös hallin-nolliset virheet ja konkurssit, lisäävät verovajetta, ts. eroa maksettavan veron ja tosiasiassa kerätyn veron välillä. Verovilppi ja yhtiöveron kiertäminen ovat EU:ssa yleisiä ja aiheuttavat julkistaloudelle miljardien eurojen menetykset. Tarkka luku puuttuu, kun toiminta on salaista ja kaikista jäsenmaista ei voida saada arvioita. Luotettava tilasto vilpin ja kiertämisen esiintymisestä ja vaikutuksista mahdollistaisi poliittiset täsmätoimet ja niiden tuloksellisuuden mittaamisen. Komissio, Eurostat ja jäsenmaat selvittävät, miten voidaan kerätä vertailukelpoisempaa ja luotettavampaa tietoa veron kiertämisen laajuudesta ja talousvaikutuksista. 6. Avoimuuden lisääminen kansainvälisellä tasolla. EU on kauan ollut edelläkävijä hyvän hallin-totavan vaatimusten globaalissa noudattamisessa verotuksessa ja tukenut
5(7) OECD:n/G20-ryhmän BEPS-hanketta. EU:n pitää panostaa myös tulevaisuudessa BEPS:iin ja edistää uutta kansainvälistä verokehystä. BEPS:ltä odotetaan tulokseksi toimia varmistamaan veropäätöksiä koskeva spontaani tiedonvaihto. Toimet olisivat vaatimattomampia kuin EU:ssa ehdotetut eivätkä ne sitoisi oikeudellisesti, toisin kuin EU:n säännöt. EU edistää edelleen veropäätöksiä koskevan globaalisen automaattisen tiedonvaihdon ideaa. Komissio työskentelee OECD:n ja muiden kansainvälisten kumppaneiden kanssa varmistaakseen, että BEPS-suunnitelma tukee kehittyviä maita verotusjärjestelmien vahvistamisessa ja laittomien rahavirtojen torjumisessa. Suurempi avoimuus ja oikeudenmukaisuus finanssialalla ovat keskeisiä EU:n kumppanimaiden omien kehitystavoitteiden saavuttamisessa ja vuoden 2015 jälkeisen globaalin kehitysohjelman toteuttamisessa. Komissio selvittää, parantaako avoimuuden lisääminen jäsenmaiden valmiuksia puuttua haitallisiin verotuskäytäntöihin ja voiton siirtoon EU:n ulkopuolella, tapaa tämän saavuttamiseksi ja vaikutusta EU:n yritysten kansainväliseen kilpailukykyyn. Komission päätelmät Komissio katsoo, että se on tiedonannossa hahmoteltujen aloitteiden myötä ryhtymässä lunastamaan sitoumuksiaan edistää vahvaa ja kunnianhimoista toimintasuunnitelmaa verovilpin ja yhtiöveron kiertämisen torjumiseksi. Parlamentti, neuvosto ja monet kansalaisyhteiskunnan toimijat vaativat kiireellisiä ja tehokkaita toimia verotuksen avoimuuden lisäämiseksi erityisesti yhtiöverotuksen alalla. Verotuksen avoi-muutta käsittelevä toimenpidepaketti on ensimmäinen toimi vaatimusten täyttämiseksi. Ehdotetuilla toimilla voidaan merkittävästi vähentää yritysten harjoittamaa verovilppiä ja yhtiöveron kiertämistä ja varmistaa tasapuolisempi verokilpailu jäsenvaltioiden välillä. Toimilla voidaan myös vahvistaa EU:n pioneeriasemaa verotuksen avoimuutta koskevien globaalitavoitteiden edistämisessä. Komissio pyytää neuvostoa hyväksymään säädösehdotukset poliittisesti tärkeinä hankkeina. Toisessa vaiheessa komissio aikoo esittää yhtiöverotusta koskevan toimintasuunnitelman, joka sisältää lisätoimia, joilla torjutaan veron kiertämistä ja vahingollista verokilpailua. Komissio tarkastelee nykytilannetta verovilpin, erityisesti yritysten veronkierron osalta ja esittää sitten kuusi toimenpide-ehdotusta: EU-verohallinnot alkavat jakaa automaattisesti ja säännöllisesti perustiedot veropäätöksistä muille jäsenmaille, säästödirektiivi kumotaan (näihin kahteen toimenpiteeseen komissio on jo ryhtynyt), aloitetaan vaikutustenarviointi tarpeesta säätää lisävaatimus yhtiöverotietojen julkistamisesta nykyistä laajemmin, selvitetään yritysverotuksen käytännesääntöjen parantamista ja työryhmän toiminnan tehostamista, Eurostat ja jäsenmaat selvittävät, miten voidaan kerätä vertailukelpoisempaa ja luotettavampaa tietoa veron kiertämisen laajuudesta ja talousvaikutuksista, EU edistää edelleen veropäätöksiä koskevan globaalisen automaattisen tiedonvaihdon ideaa (OECD:n ja muiden kansainvälisten kumppaneiden kanssa) varmistaakseen, että BEPS-suunnitelma tukee kehittyviä maita verotusjärjestelmien vahvistamisessa ja laittomien rahavirtojen torjumisessa. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Talous- ja raha-asioiden valiokunta (Economic and Monetary Affairs). Ei ole vielä käsitelty. EU9-jaosto, verot, käsitelty 4 7.5.2015
6(7) Eduskuntakäsittely Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Tiedoanto, ei sisällä yksityiskohtaisia ehdotuksia, joten Ahvenanmaata koskevat vaikutukset eivät ole arvioitavissa. Tiedonantoon liittyy kaksi erillistä direktiiviehdotusta, joista erilliset U-kirjelmät (U 1/2015 VM ja U2/2015) mainintoineen siitä, etteivät kyseiset asiat kuulu Ahvenanmaan toimivaltaan. Taloudelliset vaikutukset Asiakirjat Taloudellisia vaikutuksia ei aiheudu merkittävästi. Ehdotukset eivät muuta verottamisoikeuden jakautumista jäsenvaltioiden välillä. Yrityksille aiheutuu kuluja mahdollisesta laajemmasta yhtiöverotietojen julkistamisvelvollisuudesta. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle verotuksen avoimuudesta verovilpin ja veron kiertämisen torjumiseksi, COM(2015) 136 final. Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Nvm Anders Colliander, VO/VM, 0295530289 EUTORI-tunnus EU/2015/0759 Liitteet Viite
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi