Vaasan hallinto-oikeus Korsholmanpuistikko 43 PL 204 65101 VAASA Puhelin 029 56 42611 Faksi 029 56 42760 Sähköposti vaasa.hao@oikeus.fi Päätös 1 (9) Antopäivä Päätösnumero 20.1.2017 17/0013/3 Diaarinumero 01065/15/5212 Asia Valitus vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta Muutoksenhakija Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus / Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue Päätös, johon on haettu muutosta Vaatimukset hallinto-oikeudessa Lapuan kaupunginvaltuusto 22.6.2015 6 Kaupunginvaltuusto on päättänyt supistaa Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta ja poistaa toiminta-alueesta päätöksen liitteestä ilmenevän Hellanmaan alueen. Päätöksen perustelujen mukaan alueella ei sijaitse merkittäviä vesistöjä tai pohjavesialueita, eikä alueen yhdyskuntakehitys ole laajeneva. Viemäröinnillä ei saavuteta merkittäviä ympäristön tilaa parantavia vaikutuksia. Kiinteistökohtaisilla ratkaisuilla päästään lähes samaan lopputulokseen edullisemmin. Alueesta vain pieni osa kuuluu yhdyskuntarakenteen aluejaon (YKR 2013) mukaiseen taajamaan, josta alle puolet sijaitsee Lapuan puolella. Näin ollen viemäröinti ei ole kustannustehokkain ratkaisu jätevesien käsittelyyn. Vesihuoltolain taajamamääritelmä on vielä tulkinnanvaraisempi. Suurin osa, noin 94 % kiinteistönomistajista, haluaa saattaa jätevesien käsittelyn lain vaatimalle tasolle kiinteistökohtaisilla ratkaisuilla. Valtuusto on lisäksi todennut, että Hellanmaan osalta ei tarvitse huolehtia vesihuollosta vesihuoltolain 8 a :n mukaisesti, koska alueen puhtaan veden jakelusta huolehtii Hellanmaan Vesi Oy ja Alahellan Vesi Oy, eikä alueella ole vielä liitetty yhtään kiinteistöä vesihuoltolaitoksen viemäriin. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että Lapuan kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Vesihuoltolain 8 :n mukaan kunta voi tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta. Lapuan kaupunginvaltuuston päätöksessä toiminta-alueen supis-
Asian käsittely hallinto-oikeudessa 2 (9) tamiseksi esitetyt perusteet eivät ole vesihuoltolain mukaisia. Toiminta-alueen laajennuksen ja viemäriverkoston rakentamisen tarve Hellanmaan alueella on todettu marraskuussa 2014 tehdyllä päätöksellä. Toiminta-aluetta on mahdollista supistaa, mikäli alueen väestönkehitys ja muut toiminnot ovat voimakkaasti vähentyneet ja vesihuoltopalveluiden tarve siten selvästi vähentynyt. Hellanmaan alueella ei ole elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tietojen mukaan tapahtunut voimakasta laskua väestönkehityksessä. Alueella toimivat yritykset ovat hyvin elinkelpoisia. Hellanmaan alueella ei ole verkostoon liitettyjä kiinteistöjä, koska alueelle ei ole vielä rakennettu verkostoa. Alueella on kuitenkin edelleen vesihuoltolain mukainen toteutuneesta yhdyskuntakehityksestä, suurehkosta asukasjoukosta sekä terveydellisistä ja ympäristönsuojelullisista syistä johtuva tarve vesihuoltopalveluille. Toiminta-alueiden tulee vesihuoltolain 7 :n mukaan kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi. Kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat. Hellanmaan alue luokitellaan yhdyskuntarakenteen aluejaon (YKR 2013) mukaan taajama-alueeksi, kyläalueeksi ja pienkyläalueeksi. Alueella on rakennus- ja huoneistorekisterin (RHR 2013) mukaan 171 vakituista asuinkiinteistöä ja 15 vapaa-ajan asuinkiinteistöä. Alueella asuu noin 480 henkilöä. Kiinteistöt sijaitsevat pääosin nauhamaisesti Hellanmaantien molemmin puolin ja niiden välinen etäisyys on taajama-alueella ja kyläalueella pääosin alle 200 metriä. Kyseistä etäisyyttä on yleisesti käytetty arvioitaessa yhteisen vesihuollon järjestämisen edellytyksiä esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriön viemäröintiohjelmassa. Hellanmaan alueella on useita teollisuusyrityksiä mukaan lukien noin 100 työntekijää työllistävä metallialan yritys. Vesihuoltolain 1.9.2014 voimaan tulleiden muutosten (681/2014) mukaan kiinteistöjen liittämisvelvollisuus ulottuu taajaman ulkopuolella vain kiinteistöihin, joiden vesihuoltolaitteisto on rakennettu ennen kuin kunta on päättänyt vesihuoltolaitoksen toiminta-alueesta ja jotka täyttävät vesihuoltolain 10 :n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut edellytykset. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tietojen mukaan Hellanmaan alueella on vain muutamia kiinteistöjä, joiden jätevesijärjestelmät täyttävät edellä mainitut vaatimukset. Hellanmaan osa-alue sijaitsee Löyhinkiluoman ja Lapuanjoen valuma-alueella. Luoma ja joki ovat vesilain mukaisia vesistöjä. Yläpuolinen valuma-alue on yli 10 km². Lapuanjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuoteen 2021 todetaan, että keskitetyn viemäriverkoston toteutuminen haja-asutusalueilla parantaa pintavesien ekologista ja kemiallista tilaa. Lapuan kaupunginhallitus on antanut lausunnon. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastineen.
3 (9) Hallinto-oikeuden ratkaisu Hallinto-oikeus hyväksyy valituksen ja kumoaa kaupunginvaltuuston päätöksen. Perustelut Sovellettavia säännöksiä ja lain esitöitä Vesihuoltolain 1 :n mukaan lain tavoitteena on turvata sellainen vesihuolto, että kohtuullisin kustannuksin on saatavissa riittävästi terveydellisesti ja muutoinkin moitteetonta talousvettä sekä terveyden- ja ympäristönsuojelun kannalta asianmukainen viemäröinti. Saman lain 2 :n (681/2014) 1 momentin mukaan vesihuoltolakia sovelletaan asutuksen vesihuoltoon sekä, jollei toisin säädetä, asutukseen vesihuollon kannalta rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan vesihuoltoon. Saman lain 3 :n (681/2014) 8 kohdan mukaan vesihuoltolaissa tarkoitetaan taajamalla aluetta, jolla asuu vähintään 200 asukasta toisiaan lähellä olevissa rakennuksissa. Saman lain 5 :n (681/2014) mukaan kunnan tulee kehittää vesihuoltoa alueellaan yhdyskuntakehitystä vastaavasti vesihuoltolain tavoitteiden toteuttamiseksi yhteistyössä alueensa vesihuoltolaitosten, laitoksille vettä toimittavien ja niiden jätevesiä käsittelevien sekä muiden kuntien kanssa sekä osallistua vesihuollon alueelliseen yleissuunnitteluun. Saman lain 6 :n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi. Saman lain 7 :n (681/2014) mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi. Saman lain 8 :n (681/2014) 1 momentin mukaan kunta hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuollosta huolehtimiseen soveltuvan laitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että 1) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että 2) vesihuollon kustannusten kattamiseksi perittävät vesihuollon maksut muodostuvat kohtuullisiksi ja tasapuolisiksi. Saman pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää
4 (9) alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Saman lain 8 a :n (681/2014) mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan on samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle. Hallituksen vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi koskevan esityksen (HE 85/2000 vp) vesihuoltolain 1 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yhdyskunnissa pykälässä mainitut tavoitteet saavutetaan yleensä parhaiten liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen vesijohto- ja viemäriverkostoon. Esityksen 6 :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös jättää lähtökohtaisesti kunnan harkintaan, millä tavoin se huolehtii lainkohdassa asetetusta velvollisuudestaan kehittää vesihuoltoa ja ryhtyä toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi. Tätä harkintamahdollisuutta kuitenkin rajoittaisi 7 :n säännös siitä, mitkä alueet kunnan tulee sisällyttää vesihuoltolaitosten toiminta-alueisiin. Jos kysymys ei ole tällaisesta alueesta, kunta voisi niin halutessaan vaihtoehtona vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiselle tai vesihuoltolaitoksen perustamiselle edesauttaa sellaisiin toimenpiteisiin ryhtymistä, joiden avulla turvattaisiin muiden kiinteistökohtaisiin tai usean kiinteistön yhteisiin ratkaisuihin perustuvia vesihuollon palvelujen saatavuus. Esityksen 7 :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarkoituksena on, että toiminta-alueisiin sisällytettäisiin kaikki sellaiset alueet, joilla vesihuolto on parhaiten järjestettävissä liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen verkostoon. Pykälässä asetettaisiin vähimmäisvaatimus alueiden sisällyttämiselle toiminta-alueisiin. Toiminta-alueisiin tulisi sisällyttää kaikki alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen verkostoon on tarpeen asutuksen tai vesihuollon kannalta siihen rinnastettavan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi. Säännöksen tarkoittamia alueita olisivat myös esimerkiksi yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetun neuvoston direktiivin (91/271/ETY) 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut taajamat, jotka tulisi siis sisällyttää toiminta-alueisiin niiden kaavoitustilanteesta riippumatta. Tätä kautta täyttyy myös direktiivin 3 artiklassa asetettu viemäröintivelvollisuus. Esityksen 8 :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan laitokselle ei hyväksyttäisi erillisiä vedenhankinnan ja viemäröinnin toiminta-alueita, vaan yhtenäinen toiminta-alue, jonka eri osissa vesihuoltolaitoksen verkostojen laajuus ja laitoksen tehtävät voivat vaihdella. Näin ollen myös 7 :n vaatimuksia olisi arvioitava erikseen talousveden toimittamisen ja viemäröinnin suhteen. Vaatimusten täyttyminen jomman kumman suhteen merkitsisi, että alue on sisällytettävä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen. Hallituksen vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan esityksen (HE 218/2013 vp) vesihuoltolakia koskevissa yleisperusteluissa todetaan toiminta-alueen supistamisesta, että supistamisen oikeudelliset edellytykset alueella, jossa on vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjä kiinteistöjä, ovat epäselviä. On ennakoitavissa, että etenkin syrjäisimmillä toiminta-alueilla vesihuoltopalvelujen tarve vähenee esimerkiksi asutuksen voimakkaan vähenemisen tai elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun
5 (9) muutoksen vuoksi siten, ettei vesihuoltolaitos enää kykene huolehtimaan vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti ja että kunnalta poistuu velvollisuus järjestää vesihuolto vesihuoltolaitoksen palvelujen avulla. Esityksen 8 a :ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tehdessään päätöksen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistamisesta kunnan olisi pykälän mukaan samalla päätettävä, miten vesihuolto turvataan niillä laitoksen verkostoihin liitetyillä kiinteistöillä, jotka jäävät toiminta-alueen ulkopuolelle. Vesihuoltolaitoksen verkostoon liitettyjen kiinteistöjen vesihuollon turvaaminen olisi edellytyksenä sille, että päätös toiminta-alueen supistamisesta voitaisiin tehdä. Kunnan tulisi ennen toiminta-alueen supistamisesta päättämistä arvioida, onko sillä edelleen 6 :n 2 momentin perusteella velvollisuus järjestää alueelle vesihuoltolaitoksen palvelujen sijaan muu tarpeellinen vesihuollon palvelu. Kiinteistön vesihuolto voitaisiin turvata supistamisen jälkeen kiinteistökohtaisin tai useamman kiinteistön yhteisin järjestelyin. Kiinteistön omistajan tai haltijan ja vesihuoltolaitoksen kesken olisi myös mahdollista sopia laitoksen palvelujen toimittamisesta, vaikka kiinteistö jäisikin toiminta-alueen ulkopuolelle asutuksen kokonaismäärän vähetessä. Vesihuollon turvaamisen vähimmäisvaatimuksina olisivat, että kiinteistöllä käytettävissä oleva talousvesi täyttäisi terveydensuojelulainsäädännön mukaiset laatuvaatimukset ja että jätevesihuolto kyettäisiin järjestämään talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla annetussa asetuksessa tarkoitetulla tavalla. Yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetun neuvoston direktiivin (91/271/ETY) 2 artiklan 4 kohdan mukaan taajamalla tarkoitetaan aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan. Saatu selvitys Lapuan kaupunginvaltuusto on lainvoimaisella päätöksellään 10.11.2014 6 hyväksynyt Lapuan kaupungin vesihuoltolaitoksen viemäriverkoston toimintaalueen laajennuksen Lapuan kaupungin eräille haja-asutusalueille nyt kysymyksessä oleva Hellanmaan alue mukaan lukien. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi vuonna 2014 muiden alueiden ohessa hyväksytty Hellanmaan alue käsittää maanteiden varsille muodostuneita nauhamaisia haja- ja kyläasutusalueita sekä näiltä alueilta Lapuan kaupungin keskustan suuntaan kulkevan tielinjan varren alueita. Osa-alueen pohjoisosassa on rakennus- ja huoneistorekisteriin (RHR 2013) merkittyjen tietojen perusteella yhdyskuntarakenteen aluejaon (YKR 2013) mukaan taajamaksi luokiteltavaa Hellanmaan kyläaluetta. Alueella sijaitsee myös koulu, yksi keskisuuri yritys ja muita yrityksiä. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon 21.5.2015 mukaan Hellanmaan osa-alueella on rakennus- ja huoneistorekisteriin merkittyjen tietojen perusteella 171 vakituiseen asumiseen käytettyä kiinteistöä, joissa asuu noin 480 henkilöä. Vapaa-ajan asumiseen käytettäviä kiinteistöjä on noin 15. Alueen talousvesihuolto on järjestetty alueella ennestään toimivien yksityisten vesilaitosten toimesta. Jätevesihuolto on järjestetty kiinteistökohtaisilla jätevesiratkaisuilla.
Hellanmaan alue sijaitsee Löyhinkiluoman ja Lapuanjoen valuma-alueilla. Löyhinkiluoma ja Lapuanjoki ovat vesilain mukaisia vesistöjä. Seinäjoen alueen ympäristöterveydenhuollon lausunnossa 21.4.2015 on todettu, että osa alueen kiinteistöistä sijaitsee niin sanotussa jätevesiasetuksessa tarkoitetuilla herkillä alueilla. 6 (9) Hellanmaan kylän vuonna 1989 hyväksytyssä osayleiskaavassa kyläalueelle on osoitettu olemassa olevia ja uusia asuinalueita. Alueella ei ole asemakaavaa eikä sen laatiminen ole myöskään vireillä. Hellanmaan alueen toiminta-alueen supistamisesta on pyydetty lausunto Lapuan kaupungin ympäristölautakunnalta, Seinäjoen alueen ympäristöterveydenhuollolta, Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, maa- ja metsätalousministeriöltä, ympäristöministeriöltä ja Vesilaitosyhdistykseltä. Lausunnoissa toiminta-alueen supistamisen edellytyksiin on ympäristölautakunnan äänestyksen jälkeen antamaa lausuntoa lukuun ottamatta suhtauduttu varauksellisesti tai kielteisesti. Oikeudellinen harkinta ja johtopäätökset Hallinto-oikeus toteaa, että toiminta-alueen supistamisen edellytyksenä on, ettei kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin ole enää tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi. Tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon, että alueelle on edelleen kohtuullisin kustannuksin saatavissa riittävästi terveydellisesti ja muutoinkin moitteetonta talousvettä sekä että terveyden- ja ympäristönsuojelun asianmukaiselle viemäröinnille asettamat vaatimukset ovat edelleen täytettävissä. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alue on kaupunginvaltuuston päätöksessä 10.11.2014 6 määritelty vesihuoltolain 7 :n ja 8 :n 1 momentin mukaisesti kaupungin vesihuoltolaitoksen esityksen perusteella ja ottaen huomioon eri viranomaisten asiassa tuolloin antamat lausunnot. Päätös on perustunut kaupunginvaltuuston 27.4.2009 14 kaupungin haja-asutusalueiden viemäröinnistä tekemään periaatepäätökseen, joka puolestaan perustui teknisen keskuksen selvitykseen kaupungin haja-asutusalueiden jätevesiviemäröinnistä. Toimintaalueen laajennus on Hellanmaalla käsittänyt toteutuneen yhdyskuntakehityksen alueita ja alueelle kaupungin keskustan suunnasta kulkevan tielinjan viereisiä alueita. Alue on rajattu siten, että keskitetyn jätevesihuollon rakentaminen alueelle täyttäisi vesihuoltolain jätevesihuollolle asettamat vaatimukset tarkoituksenmukaisella tavalla. Asiakirjojen perusteella vesihuollon järjestämisen kannalta merkitykselliset olosuhteet alueella eivät ole muuttuneet kaupunginvaltuuston 10.11.2014 tekemän toiminta-alueen laajentamista koskevan päätöksen jälkeen. Kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös 22.6.2015 6 vesihuoltolaitoksen toimintaalueen supistamisesta onkin asiakirjojen mukaan tehty ensisijaisesti alueen asukkaiden vaatimusten johdosta. Asiasta viranomaisilta ja muilta tahoilta hankituissa lausunnoissa toiminta-alueen supistamisen edellytyksiin on pääosin suhtauduttu kielteisesti tai varauksellisesti. Asiakirjojen perusteella vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen supistaminen kaupunginvaltuuston päätöksen mukaisesti heikentäisi edellytyksiä terveyden- ja ympäristönsuojelun kannalta suunnitelmallisen ja asianmukaisen viemäröinnin järjestämiseen alueella. Toiminta-
alueen supistamisen on myös katsottava olevan alueen toteutuneen ja suunnitellun yhdyskuntakehityksen toiminta-alueen kattavuudelle asettaman vaatimuksen vastainen. 7 (9) Kaupunginvaltuusto ei ole voinut päätöksessä esitetyillä perusteilla päättää toiminta-alueen supistamisesta. Kaupunginvaltuuston päätös on tämän johdosta kumottava lainvastaisena. Sovelletut oikeusohjeet Perusteluissa mainitut Vesihuoltolaki 32 3 mom (681/2014) Kuntalaki 90 Muutoksenhaku Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallintooikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä Kun (07.07).
8 (9) Diaarinumero 01065/15/5212 Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Päivi Jokela, Petri Forma ja Hanna Nieminen-Finne. Päivi Jokela Petri Forma Hanna Nieminen-Finne Hallinto-oikeuden esittelijä Mia Koski-Träskvik
9 (9) Diaarinumero 01065/15/5212 Jakelu Päätös maksutta Jäljennös Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus/ Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue Lapuan kaupunginhallitus IE