EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Talousarvion valvontavaliokunta 30.4.2013 2012/2291(INI) MIETINTÖLUONNOS yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksestä (2012/2291(INI)) Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Andrea Češková PR\935079.doc PE510.574v03-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
PR_INI SISÄLTÖ Sivu EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS...3 PERUSTELUT...9 PE510.574v03-00 2/15 PR\935079.doc
EUROOPAN PARLAMENTIN PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksestä (2012/2291(INI)) Euroopan parlamentti, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen lausunnon nro 2/2004 yhtenäisestä tarkastusmallista (sekä yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä koskevasta ehdotuksesta) 1, ottaa huomioon komission tiedonannon suunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi (COM(2005)0252), ottaa huomioon komission tiedonannon komission toimintasuunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi (COM(2006)0009), ottaa huomioon 19. heinäkuuta 2006 julkaistun ensimmäisen puolivuotiskertomuksen yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksestä annetun komission toimintasuunnitelman täytäntöönpanon tilanteesta (SEC(2006)1009), jonka komissio esitti varainhoitovuotta 2004 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä annetussa Euroopan parlamentin päätöslauselmassa esitetyn pyynnön mukaisesti, ottaa huomioon maaliskuussa 2007 annetun komission seurantaraportin (COM(2007)0086), jossa esitettiin yhteenveto saavutetusta edistyksestä ja ilmoitettiin tarvittavista lisätoimenpiteistä, ottaa huomioon helmikuussa 2008 annetun komission tiedonannon (COM(2008)0110) ja siihen liitetyn komission yksiköiden valmisteluasiakirjan (SEC(2008)0259), ottaa huomioon helmikuussa 2009 julkaistun komission vaikutustenarviointikertomuksen komission toimintasuunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi (COM(2009)0043), ottaa huomioon työjärjestyksen 48 artiklan, ottaa huomioon talousarvion valvontavaliokunnan mietinnön (A7-0000/2013), A. ottaa huomioon, että EY:n perustamissopimuksen 317 artiklan mukaan komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan, moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti ja yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa; B. ottaa huomioon, että komission edellä mainitussa toimintasuunnitelmassa ehdottama tehokasta sisäistä valvontaa koskeva periaate on yksi niistä budjettiperiaatteista, jotka mainitaan varainhoitoasetuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006; 1 EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1. PR\935079.doc 3/15 PE510.574v03-00
C. katsoo, että komissio voi parhaiten osoittaa todellisen sitoutumisensa avoimuuteen ja moitteettomaan varainhoitoon toteuttamalla kaikki tarvittavat toimenpiteet ja antamalla kaiken tukensa aloitteille, joiden tavoitteena on parantaa varainhoidon laatua myönteisen tarkastuslausuman (DAS 1 ) saamiseksi tilintarkastustuomioistuimelta; D. katsoo, että kaikkien toimielinten ja jäsenvaltioiden on tehtävä yhteistyötä, jotta Euroopan kansalaisten luottamus unionin taloudelliseen suorituskykyyn voidaan palauttaa; E. ottaa huomioon, että tukeakseen strategista tavoitettaan saada myönteinen tarkastuslausuma Euroopan tilintarkastustuomioistuimelta komissio hyväksyi tammikuussa 2006 toimintasuunnitelman yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi (jäljempänä toimintasuunnitelma ), joka perustuu tilintarkastustuomioistuimen suosituksiin 2, varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä annettuun Euroopan parlamentin päätöslauselmaan 3 ja Ecofin-neuvoston 8. marraskuuta 2005 antamiin päätelmiin; F. ottaa huomioon, että toimintasuunnitelmassa keskityttiin komission silloisten valvontarakenteiden puutteisiin ja nimettiin 16 alaa, joilla tarvittiin toimenpiteitä vuoden 2007 loppuun mennessä, ottaen huomioon, että unionin varainhoidon parantamista on tuettava seuraamalla tiiviisti valvonnan edistymistä komissiossa ja jäsenvaltioissa; Toimintasuunnitelman täytäntöönpano 1. toteaa, että toimintasuunnitelman tavoitteiden saavuttamiseksi tapahtunutta edistymistä on mitattava paitsi kunkin toimenpiteen toteutumisen myös sen perusteella, miten tämä toimenpide vaikuttaa tilien perustana oleviin toimiin liittyvien virheiden vähentämiseen; 2. huomauttaa komission itse todenneen, että toimintasuunnitelma oli täysin toteutettu vuoden 2009 alussa, vaikka kolmea 16 alkuperäisestä toimenpiteestä ei voitu panna täytäntöön tai niitä toteutettiin muilla tavoin; 3. toteaa, että erityisesti uuden varainhoitoasetuksen 32 artiklassa vahvistetaan vaikuttavan ja tehokkaan sisäisen valvonnan periaate ja että saman asetuksen 33 artiklassa säädetään, että esittäessään tarkistettuja tai uusia määrärahaehdotuksia komissio arvioi valvontajärjestelmien kustannustehokkuuden sekä virheriskin tason; 4. toteaa myös, että hyväksyttävän virheriskin käsitteen osalta komissio päätti täydentää kyseistä toimenpidettä määrittelemällä virheiden jäännösriskin käsitteen; 5. pitää valitettavana, ettei vuosien 2007 2013 lainsäädäntöä ole yksinkertaistettu niin laajasti kuin toivottiin; 6. pitää valitettavana, ettei komissio ole täyttänyt sitoumustaan saada täysin myönteinen tarkastuslausuma, ja huomauttaa erityisesti tilintarkastustuomioistuimen todenneen talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuodelta 2011 antamassaan kertomuksessa, että 1 Lyhenne ranskankielisestä termistä Déclaration d'assurance. 2 Lausunto nro 2/2004 yhtenäisestä tarkastusmallista (single audit) (EUVL C 107, 30.4.2004, s. 1). 3 EUVL L 196, 27.7.2005, s. 4. PE510.574v03-00 4/15 PR\935079.doc
maksujen kokonaisvirhetaso oli olennainen ja että hallinto- ja valvontajärjestelmät olivat yleisesti osittain vaikuttavia; 7. panee merkille, että tilien perustana oleviin toimiin liittyvä kokonaisvirheriski on kasvanut 3,3 prosentista 3,7 prosenttiin vuonna 2010 ja ylsi vuonna 2010 3,9 prosenttiin; pitää valitettavana, että viime vuosina tapahtunut myönteinen kehitys on kääntynyt ja pelkää, että tulevina vuosin virheiden määrä kasvaa; 8. huomauttaa, että komission tavoitteena on edelleen saada myönteinen tarkastuslausuma, mutta parlamentti piti varainhoitovuotta 2011 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä antamassaan päätöslauselmassa erittäin valitettavana, että maksujen kokonaisvirhetaso pysyi olennaisena; 9. kehottaa komissiota ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin saadakseen aikaan kehityssuunnan, jossa virhetaso alenee tasaisesti; Mikä on vialla? 10. yhtyy tilintarkastustuomioistuimen ja komission näkemyksiin 1 sen osalta, ettei yhtenäinen tarkastusmalli ole toimiva ja ettei kaikkea jäsenvaltioiden käytössä olevien valvontajärjestelmien potentiaalia hyödynnetä; 11. muistuttaa tässä asiassa, että vuonna 2011 tilintarkastustuomioistuimen aluepolitiikan alalla havaitsemista virheistä 60 prosenttia oli sellaisia, joista jäsenvaltioiden viranomaisilla oli riittävästi tietoa voidakseen havaita ja korjata osan virheistä ennen korvauksien pyytämistä komissiolta; 12. toteaa, että monimutkaiset ja vaikeaselkoiset säännöt estävät ohjelmien täytäntöönpanoa ja tarkastamista; katsoo, että tämä voi johtaa suureen virheiden määrään ja tarjota mahdollisuuden petokseen; 13. toteaa, että komission tarkastuselimet eivät voi luottaa kansallisten tarkastuselinten tuloksiin jäsenvaltioissa; 14. toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen ja komission välillä on perustavanlaatuinen ristiriita: kun tilintarkastustuomioistuimen mielestä virheitä voidaan ehkäistä ennalta, komissio luottaa jälkikäteen tehtäviin rahoitusoikaisuihin ja varojen takaisinperintään; kehottaa tämän vuoksi jäsenvaltioita tehostamaan ohjelmien täytäntöönpanon seurantaa ruohonjuuritasolla; Mitä voidaan tehdä? 15. kehottaa komissiota noudattamaan tarkasti uuden varainhoitoasetuksen 32 artiklan 5 kohtaa, jos virhetaso on jatkuvasti korkea, ja näin ollen selvittämään valvontajärjestelmien heikkoudet ja mahdollisten korjaavien toimenpiteiden kustannustehokkuuden sekä toteuttamaan tai ehdottamaan asianmukaisia toimenpiteitä, 1 Kersti Kaljulaidin ja Manfred Kraffin puheenvuorot talousarvion valvontavaliokunnan 22. huhtikuuta järjestämässä yhdennetyn sisäisen valvonnan kehystä koskevassa kuulemisessa. PR\935079.doc 5/15 PE510.574v03-00
kuten yksinkertaistamista, valvontajärjestelmien tehostamista ja ohjelman tai sen täytäntöönpanon uudelleensuunnittelua; 16. kehottaa jäsenvaltioita vahvistamaan valvonta- ja tarkastusjärjestelmiään ja etenkin varmistamaan indikaattoreidensa ja tilastojensa luotettavuuden; 17. panee huolestuneena merkille, että vuosina 2010 ja 2011 tilintarkastustuomioistuin huomasi, että aluepolitiikan alalla komissio ei voi täysin luottaa kansallisten tarkastusviranomaisten työhön eikä saada siitä täyttä varmuutta, ja kehottaa siksi jäsenvaltioita korjaamaan tilanteen; 18. kehottaa jäsenvaltioita ottamaan täyden vastuun tileistään ja toimittamaan luotettavia tietoja komissiolle käyttäen asianmukaisella poliittisella tasolla allekirjoitettuja kansallisia vahvistuslausumia; 19. kehottaa komissiota motivoimaan jäsenvaltioita tekemään yhteistyötä varmistaakseen, että veronmaksajien rahoja käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti, joko asianmukaisten etujen tai tiukkojen seuraamusten tai määrärahojen keskeyttämisen avulla; toteaa, että tämä auttaisi uudistamaan EU:n kansalaisten luottamuksen EU:hun ja sen toimielimiin; 20. kehottaa komissiota yhdenmukaistamaan pääosastojensa soveltamia menettelyjä; 21. panee huolestuneena merkille, että tilintarkastustuomioistuimen kansallisten viranomaisten työssä havaitsemat puutteet voivat johtua myös yhteiseen hallinnointijärjestelmään olennaisesti kuuluvista heikkouksista ja eturistiriidoista 1, koska saadakseen komissiolta yhtenäiseen tarkastusmalliin liittyvän aseman, kansallisten tarkastusviranomaisten on oltava tehokkaita ja samalla ilmoitetun virhemäärän on kuitenkin oltava alle 2 prosenttia, mikä voi kannustaa siihen, ettei kaikkia sääntöjenvastaisuuksia ilmoiteta; 22. kehottaa siksi komissiota toimimaan tarkemmin hyväksyessään kansallisia hallinto- ja tarkastusviranomaisia ja ottamaan käyttöön oikeanlaisia kannustimia ja tehokkaan seuraamusjärjestelmän; 23. kehottaa asiaankuuluvia EU:n toimielimiä arvioimaan, onko virhetason vahvistaminen kahteen prosenttiin asianmukaista ja onko tämä taso saavutettavissa kaikilla EU:n politiikan aloilla; Varainhoitovuotta 2011 koskevien vastuuvapauden myöntämispäätösten seuranta 24. kehottaa jälleen jäsenvaltioita toimittamaan asianmukaisella poliittisella tasolla kansallisia vahvistuslausumia ja kehottaa komissiota vahvistamaan mallin näitä lausumia varten; 25. katsoo, että pakollisia kansallisia vahvistuslausumia koskeva periaate on sisällytettävä monivuotista rahoituskehystä koskevaan päätökseen liitettyyn toimielinten väliseen sopimukseen; 1 Kersti Kaljulaidin puheenvuoro talousarvion valvontavaliokunnan 22. huhtikuuta järjestämässä yhdennettyä sisäisen valvonnan kehystä koskevassa kuulemisessa. PE510.574v03-00 6/15 PR\935079.doc
26. huomauttaa, että kansallisia ilmoituksia koskevan uskottavan järjestelmän jatkuva puuttuminen jäytää jatkossakin EU:n kansalaisten luottamusta makrotalouteen, EU:n rahaan ja EU:n raha-asioiden hoitajiin 1 ; 27. muistuttaa, että kolmella ensisijaisella toimella, joita parlamentti vaati komissiota toteuttamaan myöntääkseen vastuuvapauden varainhoitovuodelta 2011, pyritään helpottamaan edistymistä tarkastuslausumaa koskevassa kysymyksessä; 28. palauttaa erityisesti mieliin, että komission olisi annettava vuosittain ja ensimmäisen kerran syyskuussa 2013 Euroopan parlamentille, neuvostolle ja tilintarkastustuomioistuimelle tiedonanto, jossa julkistetaan kaikki nimelliset määrät, jotka on edellisen vuoden aikana peritty takaisin rahoitusoikaisuilla ja takaisinperintätoimilla kaikkien hallinnointitapojen osalta unionin ja jäsenvaltioiden tasolla 2 ; 29. korostaa, että tämä tiedonanto on esitettävä ajoissa, jotta tilintarkastustuomioistuin voi tarkastella sitä ennen vuosikertomuksensa julkaisemista; 30. kannustaa komissiota julkistamaan yhä tarkempia ja luotettavampia tietoja takaisinperinnöistä ja rahoitusoikaisuista ja esittämään tietoja, joiden avulla voitaisiin täsmäyttää mahdollisimman tarkasti, minä vuonna maksu suoritettiin, minä vuonna siihen liittyvä virhe havaittiin ja minä vuonna asianomainen takaisinperintä tai rahoitusoikaisu sisällytettiin tilinpäätöksen liitetietoihin; 3 31. huomauttaa, että kaikkiin virhetason alentamiseksi toteutettaviin toimenpiteisiin olisi liitettävä uudenlainen tulosajattelu; komission yksiköiden on määritettävä hallintosuunnitelmissaan tietyt tavoitteet ja indikaattorit, jotka vastaavat tilintarkastustuomioistuimen vaatimuksia relevanssin, vertailukelpoisuuden ja luotettavuuden osalta; yksiköiden olisi vuotuisissa toimintakertomuksissaan mitattava suorituskykyään laatiessaan yhteenvetoja tuloksista, joita ne ovat saavuttaneet komission toteuttamien politiikan alojen edistämisessä; tätä alakohtaista tulosta täydennetään arvioimalla yleisesti komission tulosta SEUT-sopimuksen 318 artiklan mukaisessa arviointikertomuksessa 4 ; 32. palauttaa mieliin, että komission olisi muutettava edellä mainitun arviointikertomuksen rakennetta ja eroteltava siinä sisäpoliittiset ja ulkopoliittiset kysymykset toisistaan sekä keskityttävä sisäpolitiikan osalta unionin talous- ja sosiaalipolitiikkaa edustavaan Eurooppa 2020 -strategiaan; komission on kiinnitettävä erityistä huomiota lippulaivaaloitteiden loppuun saattamisessa tapahtuneeseen edistymiseen; 33. korostaa lisäksi, että tulosindikaattorit on sisällytettävä täydellisesti kaikkiin uusia toimintalinjoja ja ohjelmia koskeviin ehdotuksiin; 1 Jules Muisin puheenvuoro samassa kuulemistilaisuudessa. 2 Vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2011 tehtyyn päätökseen liitetyn päätöslauselman 1 a kohta. 3 Vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2011 tehtyyn päätökseen liitetyn päätöslauselman 61 kohta. 4 Vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2011 tehtyyn päätökseen liitetyn päätöslauselman 1 ab, ae ja af kohta. PR\935079.doc 7/15 PE510.574v03-00
34. vaatii, että päätökseen vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2011 liitetyn päätöslauselmansa 1 kohdassa parlamentin komissiolle antamat ohjeet siitä, miten komission olisi laadittava SEUT-sopimuksen 318 artiklassa tarkoitettu arviointikertomus, on sisällytettävä monivuotista rahoituskehystä koskevaan päätökseen liitettyyn toimielinten väliseen sopimukseen; Tulosbudjetti 35. yhtyy Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kantaan, jonka mukaan ei ole mielekästä yrittää mitata tuloksia ilman tulosindikaattoreihin perustuvaa budjettia 1, ja kehottaa vahvistamaan tuloksiin perustuvan julkisen talouden budjetointimallin, jossa kuhunkin budjettikohtaan liitetään tavoitteet ja tulokset, joita voidaan mitata tulosindikaattoreilla; 36. kehottaa komissiota perustamaan työryhmän, joka koostu komission, parlamentin, neuvoston ja tilintarkastustuomioistuimen edustajista ja jonka tehtävänä on pohtia tarvittavia toimenpiteitä tällaisen tulosbudjetin käyttöön ottamiseksi sekä laatia tätä koskeva toimintasuunnitelma aikatauluineen; Yksinkertaistaminen 37. kehottaa kaikki osapuolia, jotka osallistuvat vuoden 2013 jälkeistä lainsäädäntöä ja ohjelmia koskevaan päätöksentekoprosessiin, pitämään mielessään, että on noudatettava yksinkertaistamista koskevaa ehdotonta vaatimusta vähentämällä ohjelmien määrää ja määrittelemällä suhteellisia ja kustannustehokkaita valvontatoimenpiteitä, yksinkertaisia kelpoisuussääntöjä ja kustannuslaskentamenetelmiä; *** 38. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle ja komissiolle sekä Euroopan tilintarkastustuomioistuimelle ja jäsenvaltioiden hallituksille ja parlamenteille. 1 Kersti Kaljulaidin puheenvuoro talousarvion valvontavaliokunnan 22. huhtikuuta 2013 järjestämässä yhdennetyn sisäisen valvonnan kehystä koskevassa kuulemisessa. PE510.574v03-00 8/15 PR\935079.doc
PERUSTELUT Kesäkuussa 2005 komissio hyväksyi suunnitelman yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi. Komission tarkoituksena oli täyttää lupauksensa saada myönteinen tarkastuslausuma ennen toimikautensa päättymistä. Toimintasuunnitelman täytäntöönpano alkoi vuonna 2006. Tässä työasiakirjassa pyritään ensisijaisesti arvioimaan Euroopan komission aikaansaamaa edistymistä ja sen saavuttamia tuloksia toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa. Toiseksi tässä asiakirjassa tuodaan esiin kysymyksiä, jotka liittyvät yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen tulevaisuuteen. 1. Toimintasuunnitelma yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi: tausta, sisältö ja saavutukset. 1.1. Tausta Vuonna 2005 komissio päätti ryhtyä toimenpiteisiin saadakseen myönteisen tarkastuslausuman. Euroopan tilintarkastustuomioistuin totesi marraskuussa 2010 kymmenennen kerran, ettei se ollut saanut riittävää varmuutta kaikista Euroopan unionin yleisen talousarvion eri osioista suoritetuista maksuista. Lisäksi varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapausmenettelyn aikana parlamentti ja neuvosto kehottivat komissiota ratkaisemaan tämän ongelman. Lopuksi rahoitusnäkymien (2006 2013) toteuttaminen tarjosi tilaisuuksia oikeusperustojen muuttamiseen ja tarjosi näin ollen mahdollisuuden ottaa käyttöön lisäkeinoja myönteisen tarkastuslausuman saamiseksi. Saadakseen myönteisen tarkastuslausuman komissio keskitti ponnistuksensa sisäisen valvonnan kehyksen parantamiseen. Miksi? Ensinnäkin seurantajärjestelmä ja sisäinen valvonta eivät tarjonneet tilintarkastustuomioistuimelle riittäviä takuita, jotta komissio olisi saanut myönteisen tarkastuslausuman tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Toiseksi vuoden 2004 erityiskertomuksessa Euroopan tilintarkastustuomioistuin kiinnitti huomiota EU:ssa käytössä olevan sisäisen tarkastuksen puitteissa oleviin puutteisiin ja antoi neuvoja tarkastusmallin parantamiseksi. Kolmanneksi komissio sai selkeän poliittisen mandaatin uudistaa sisäisen tarkastuksen mallia. Vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2003 annetussa Wynnin mietinnössä parlamentti kehottaa selkeästi komissiota laatimaan toimintasuunnitelman sisäisen valvonnan menettelyjen täytäntöönpanosta. Varainhoitovuotta 2003 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä parlamentille antamassaan suosituksessa neuvosto myös kehotti komissiota jatkossakin kehittämään selkeää ja kattavaa tarkastus- ja valvontastrategiaa. PR\935079.doc 9/15 PE510.574v03-00
1.2. Sisältö Toimintasuunnitelman tarkoituksena on kaventaa kuilua voimassa olevan tarkastuskehyksen ja tilintarkastustuomioistuimen laatiman tarkastusmallin välillä. Tilintarkastustuomioistuimen ehdottama tarkastusmalli niin sanottu yhtenäinen tarkastusmalli perustuu sellaisten toimijoiden muodostamaan yhtenäiseen ketjuun, jotka työskentelevät yhdenmukaisesti ja yhteisten periaatteiden mukaisesti ja jotka vastaavat omista valvontatoimenpiteistään prosessin jokaisessa vaiheessa. Tällaisen mallin täytäntöönpano edellyttää sitä, että komissio toteuttaa vaaditut toimenpiteet omalla tasollaan mutta myös jäsenvaltioiden on osallistuttava uudistukseen täysimääräisesti, sillä yhteisen hallinnoinnin mukaisesti jäsenvaltiot hallinnoivat 80:tä prosenttia EU:n varoista. Puuteanalyysin perusteella komissio päätti toteuttaa kuusitoista konkreettista toimenpidettä, jotka ryhmitellään neljään aiheeseen. Ensimmäinen aihe koskee yksinkertaistamista ja yhteisiä valvontaperiaatteita (toimenpiteet 1 4). Yksinkertaistamiseen liittyvällä toimenpiteellä 1 pyritään välttämään sitä, että kelpoisuusehtojen soveltamiseen liittyvät ongelmat johtavat laittomuuksiin ja sääntöjenvastaisuuksiin. Toimenpide 2 ja 3 liittyvät yhteisen periaatteiden vahvistamiseen sekä komission ja jäsenvaltioiden käyttämien valvontastrategioiden yhdenmukaiseen esitystapaan. Tavoitteena on tarjota selkeämpiä ja kattavampia todisteita siitä, että käytössä on sellaiset valvonta- ja tarkastusjärjestelmät, joilla virheriskiä voidaan hallita asianmukaisesti. Viimeinen tähän aiheeseen sisältyvä toimenpide on vuoropuhelun aloittaminen parlamentin ja neuvoston kanssa sellaisista tilien perustana oleviin toimiin liittyvistä riskeistä, joita voidaan pitää hyväksyttävinä. Tämän avulla vastuuvapauden myöntäjän odotukset voidaan esittää tilintarkastustuomioistuimelle selkeästi. Toinen aihe liittyy johdon lausumiin ja tarkastusten perusteella saatavaan varmuuteen (toimenpiteet 5 8). Tarkoituksena on antaa riittävä varmuus tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta kaikilla EU:n talousarvion täytäntöönpanon tasoilla. Jokaisen toimijan vastuullisuutta korostetaan, ja komission on helpompi antaa omalla tasollaan todisteita siitä, että EU:n varoja hallinnoidaan moitteettomasti. Päästäkseen tavoitteeseensa parlamentti totesi, että jäsenvaltioiden olisi toimitettava etukäteisilmoitus järjestelmiensä sääntöjenmukaisuudesta sekä jälkikäteen annettava tarkastuslausuma jäsenvaltion korkeimmalla poliittisella tasolla. Ehdotusta kuitenkin vastustettiin jonkin verran Ecofin-neuvostossa. Eriävien kantojen yhteensovittamiseksi komissio ehdotti, että jäsenvaltiot nimittävät kullekin toiminta-alalle kansallisen koordinointielimen, joka antaa yhteenvetokertomuksia toiminnasta vastaavan johdon lausumista (toimenpide 5). Komissio halusi myös tutkia, onko johdon lausumista hyötyä silloin, kun on kyse muusta kuin jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavasta tai epäsuorasta keskitetystä hallinnoinnista (toimenpide 6). Lopuksi komissio halusi edistää merkittävästi riippumattomien tarkastusten ja jäsenvaltioiden korkeimpien tarkastuslaitosten roolia lisävarmuuden saamiseksi tilien perustana olevista toimista (toimenpiteet 7 ja 8). Kolmannessa aiheessa pyritään saavuttamaan mahdollisimman hyvä valvonnan taso, joka voidaan toteuttaa lisäämättä sidottuja määrärahoja (toimenpiteet 9 11). Tässä tarkoituksessa toimintasuunnitelmassa edistetään ensinnäkin valvontaelinten välisen koordinoinnin parantamista kaksinkertaisen työn vähentämiseksi. Tarkemmin ottaen tämä tarkoittaa sitä, että PE510.574v03-00 10/15 PR\935079.doc
toimenpiteeseen sisältyy työn tuloksia ja niiden seurantaa koskevien tietojen vaihtaminen tarkastajien välillä sekä yhteisen tarkastusstrategian määrittäminen ja tarkastusten suunnittelua koskevan koordinoinnin parantaminen (toimenpide 9). Toiseksi toimintasuunnitelmassa keskitytään arvioimaan kustannus-hyötysuhdetta tilien perustana olevien toimiin liittyvän virheriskin hallinnassa. Tavoitteena on saavuttaa asianmukainen tasapaino valvontatoimenpiteiden kustannusten ja hyötyjen välillä (toimenpiteet 10 ja 11). Toimintasuunnitelman neljännessä ja viimeisessä aiheessa käsitellään EU:n politiikan eri osa-alueiden välisiä eroja, ja se sisältää toimenpiteitä näiden alakohtaisten puutteiden korjaamiseksi (toimenpiteet 12 16). Ensinnäkin kullakin politiikan osa-alueella havaittujen puutteiden perusteella komission yksiköt ryhtyivät toimiin korjatakseen nämä puutteet. Ne hyödyntävät tässä vuotuista toimintasuunnitelmaansa ja raportoivat saavutetusta edistyksestä vuotuisessa toimintakertomuksessaan (toimenpide 12). Toiseksi on suunniteltu useita toimenpiteitä, joilla parannetaan rakennerahastojen valvontaa, sillä niissä virheriski on suurin (toimenpiteet 13 15). Komissio ehdotti tällaiseksi aloitteeksi muun muassa sitä, että analysoidaan tarkemmin valvontajärjestelmässä olevia puutteita, jotta voidaan parantaa voimassa olevaa ohjeistusta ja edistää luottamussopimusten käyttöönottoa, jonka avulla jäsenvaltiot voivat sitoutua antamaan vuosittain tarkastusten perusteella saatavan varmuuden (toimenpiteet 13 15). Viimeinen toimenpide liittyy yhteisten suuntaviivojen käyttöönottoon toiminta-alojen ryhmiä varten (toimenpide 16). 1.3. Edistyminen toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa Edistymistä on arvioitava kahden kriteerin perusteella: toimintasuunnitelman toteutuminen ja sen vaikutukset tilien perustana oleviin toimiin liittyvien virheiden vähentämiseen. Edistyminen toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa Viimeisimmässä arvioinnissaan 1 komissio katsoi, että toimintasuunnitelma oli saatettu päätökseen vuoden 2009 alussa. Toimintasuunnitelman täytäntöönpano viivästyi alkuperäisestä aikataulustaan, jonka mukaan se oli määrä saattaa päätökseen vuonna 2007. Komission kertomukseen on kuitenkin tehtävä pieniä korjauksia. Ensinnäkin, vaikka 16 alkuperäisestä toimenpiteestä 13 saatettiin loppuun, kolmea ei voitu panna täytäntöön tai niitä toteutettiin muulla tavoin. Näistä kolmesta ensimmäinen on sisäistä valvontaa koskevien yhteisten periaatteiden sisällyttäminen varainhoitoasetuksen tarkistusehdotukseen (toimenpide 2). Koska komissio ei saanut aikaan poliittista yhteisymmärrystä sisäistä valvontaa koskevien säännösten sisällyttämisestä ehdotukseen, tämän toimenpiteen tavoite on saavutettu 28 a artiklalla, jossa vahvistetaan vaikuttavaa ja tehokasta sisäistä valvontaa koskeva periaate talousarvion toteuttamisessa. Toinen toimenpide liittyy virheriskiä koskevaan toimielinten väliseen vuoropuheluun (toimenpide 4). Koska hyväksyttävän riskitason käsitettä ei voitu sisällyttää varainhoitoasetukseen, komissio päätti täydentää tätä toimenpidettä määrittämällä virheiden jäännösriskin käsitteen ja keskittämällä ponnistuksensa virheiden tapauksessa takaisinperintään. Kolmas näistä toimenpiteistä liittyy 1 Ks. komission tiedonanto Vaikutustenarviointikertomus komission toimintasuunnitelmasta yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi, COM(2009)0043. PR\935079.doc 11/15 PE510.574v03-00
johdon lausumien hyödyllisyyteen silloin, kun on kyse muusta kuin jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä toteutettavasta tai epäsuorasta keskitetystä hallinnoinnista (toimenpide 6). Tämä toimenpide peruutettiin, mutta se toteutettiin kuitenkin toisella tavalla. Toiseksi joidenkin loppuun saatetuista toimenpiteistä voidaan katsoa pettäneen odotukset. Esimerkiksi vuoden 2007 2013 lainsäädäntöä ei ole yksinkertaistettu niin laajasti kuin toivottiin, koska toimintasuunnitelma laadittiin liian pian vuosien 2007 2013 lainsäädännön hyväksymisen jälkeen, jotta merkittäviä muutoksia olisi voitu tehdä. Toinen esimerkki on tilien perustana oleviin toimiin liittyvä hyväksyttävä virheriski. Keskustelu tästä asiasta jatkuu edelleen, mutta yhtään täysin tyydyttävää ratkaisua ei ole noussut esiin. Toimintasuunnitelman vaikutukset tilien perustana oleviin toimiin liittyvien virheiden vähentämiseen. Toimintasuunnitelman vaikutuksiin ei voida olla täysin tyytyväisiä. Komissio ei itse asiassa ole vielä saanut tilintarkastustuomioistuimelta myönteistä tarkastuslausumaa. Kahdeksantoista vuoden ajan tarkastuslausuma on ollut negatiivinen. Tarkemmin sanottuna tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoitovuodelta 2011 annettavaa tarkastuslausumaa koskevassa kertomuksessaan, että maksujen kokonaisvirhetaso oli olennainen. Lisäksi se katsoi, että hallinto- ja valvontajärjestelmät olivat yleisesti osittain vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin totesi varainhoidon olleen moitteetonta ja sisäisen valvonnan olleen vaikuttavaa ainoastaan hallintomenojen ja ulkosuhteiden sekä tuki- ja laajentumispolitiikan aloilla. Mitään merkittävää parannusta ei havaittu tapahtuneen varainhoitovuotta 2010 koskevaan tarkastuslausumaan verrattuna. Tilien perustana oleviin toimiin liittyvä kokonaisvirheriski on kasvanut 3,7 prosentista 3,9 prosenttiin. Vaikka virheiden määrä on laskenut aluepolitiikan alalla, se on noussut maatalouden ja maaseudun kehittämisen alalla. Näin ollen ohjelmakauden alussa aikaansaatu edistyminen on nyt saattanut pysähtyä, vaikka komissio onkin jatkuvasti muistuttanut, ettei tuloksia saada heti aikaan. 2. 22. huhtikuuta 2013 pidetty kuuleminen: tärkeimmät haasteet. 2.1. Varainhoitovuotta 2011 koskevien vastuuvapauden myöntämispäätösten seuranta Pohdittaessa yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi laadittua toimintasuunnitelmaa, herää vain yksi kysymys: miksi komissio ei saanut myönteistä tarkastuslausumaa? Epäonnistuiko toimintasuunnitelma? Oliko se huonosti suunniteltu vai oliko sen täytäntöönpanossa puutteita? Mitä komissio aikoo nyt tehdä? Keskustelua yhdennetystä sisäisestä valvonnasta käydään kuitenkin myös huhtikuun 2013 täysistunnossa hyväksytyn vastuuvapauden myöntämisestä varainhoitovuonna 2011 annetun PE510.574v03-00 12/15 PR\935079.doc
päätöslauselman seurannan yhteydessä. Tässä päätöslauselmassa komissiolle annetaan uusia ohjeita. Kolmella ensisijaisella toimella, joita parlamentti vaatii komissiota toteuttamaan tässä viimeisimmässä vastuuvapautta koskevassa päätöslauselmassaan, pyritään helpottamaan edistymistä tarkastuslausumaa koskevassa kysymyksessä. Ensimmäinen ensisijainen tavoite, joka on tiedonanto unionin talousarvion suojaamisesta, antaa komissiolle mahdollisuuden osoittaa, miten tehokas sen takaisinperintäjärjestelmä on. Toiseksi parlamentin vaatimalla varainhoidosta vastaavien komission yksiköiden välisellä hyvien käytänteiden vaihdolla voi olla myönteisiä vaikutuksia virheiden määrään, ja kolmannen ensisijaisen toimen eli taloudellisen suorituskyvyn arvioinnin osalta parlamentti kannustaa komissiota voimakkaasti siirtymään uudenlaiseen tulosajatteluun. 2.2. Yksinkertaistamista koskeva velvoite Yksinkertaistamista koskevan velvoitteen osalta (ks. edellä mainitut toimet 1 3) on täysin selvää, että tätä periaatetta on sovellettava tulevalla ohjelmakaudella 2014 2020. On sanomattakin selvää, että yksinkertaistaminen on kaikkien päätöksentekoon osallistuvien toimielinten yhteinen velvollisuus ja että myös parlamentin on pidettävä mielessä tämä ehdoton velvoite. 2.3. Johdon lausumat ja tarkastusten perusteella saatava varmuus Johdon lausumien ja tarkastusten perusteella saatavan varmuuden osalta uudessa varainhoitoasetuksessa otetaan käyttöön erityisiä välineitä eri tasoilla vuosittain annettavien lausumien muodossa. Jäsenvaltioiden hallinnointiviranomaiset toimittavat vuosittain komissiolle tilityksen menoistaan sekä johdon vahvistuslausuman, lopullisista tarkastuskertomuksista ja suoritetuista tarkastuksista laaditun vuotuisen yhteenvedon ja riippumattoman tarkastuselimen lausunnon (uuden varainhoitoasetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 59 artikla). Jäsenvaltiot voivat myös antaa asianmukaisella tasolla allekirjoitettuja lausumia näiden tietojen perusteella. On erittäin tärkeää, että nämä lausunnot ovat laadukkaita, koska vastuuvapausmenettelyt ovat osoittaneet, että nykyisessä vuotuisten yhteenvetojen järjestelmässä ensimmäinen havaittu ongelma liittyy jäsenvaltioiden tuottamien lukujen luotettavuuteen. Parlamentti piti monessa yhteydessä valitettavana, että rahoitusnäkymiä 2006 2013 koskevan toimielinten välisen sopimuksen tuloksena säädöksessä käyttöön otetut vuotuiset yhteenvedot eivät olleet arvokas tiedonlähde arvioitaessa sitä, kuinka edunsaajat noudattavat sääntöjä tai millaisia tuloksia ne saavuttavat. Päätöslauselmassaan varainhoitovuotta 2011 koskevan vastuuvapauden myöntämisestä parlamentti kehottaa komissiota analysoimaan kansallisten valvontajärjestelmien vahvuudet ja heikkoudet saatujen vuotuisten yhteenvetojen perusteella ja vaatii, että komissio ryhtyy välittömiin toimiin varmistaakseen, että seuraavista vuotuisista yhteenvedoista on hyötyä arvioitaessa edunsaajien tuloksia. PR\935079.doc 13/15 PE510.574v03-00
Parlamentti myös kehottaa komissiota laatimaan lyhyellä aikavälillä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa kansallisille johdon vahvistuslausumille mallin, jonka avulla niistä tulee mielekkäitä ja vertailukelpoisia, sekä avustamaan jäsenvaltioita uuden varainhoitoasetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 59 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen vapaaehtoisten vahvistuslausumien toimittamisessa edistämällä parhaita käytäntöjä. 2.4. Hyväksyttävään virheriskiin, sääntöjenmukaisuuteen ja toimien tuloksiin perustuvat lähestymistavat. Hyväksyttävän riskin käsite otettiin ensimmäisen kerran käyttöön EU:n tasolla Euroopan tilintarkastustuomioistuimen lausunnossa nro 2/2004 yhtenäisestä tarkastusmallista. Tilintarkastustuomioistuin katsoi, että kaikki valvontajärjestelmät perustuvat tarvittavien tarkastusten toteuttamisesta aiheutuneiden kustannusten ja tarkastuksilla saavutettavan hyödyn väliseen kompromissiin. Yhteisön kannalta hyötynä on varojen menettämisen riskin pieneneminen ja virheriskin rajoittaminen hyväksyttävälle tasolle. Komissio sisällytti tilintarkastustuomioistuimen ehdotuksen toimintasuunnitelmaansa yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi ja toteaa tiedonannossaan Tavoitteena yhteisymmärrys virheriskin käsitteestä (COM(2008)0866), että uusia valvontastrategioita määritettäessä on pidettävä mielessä lisätarkastuksista aiheutuvat lisäkustannukset. Kahden prosentin viitearvolla tai olennaisuusrajalla ei oteta huomioon eri toimien erilaisia riskiprofiileja. Komission mukaan olisi mahdollista, että budjettivallan käyttäjä saattaisi myös päätyä muuhun raja-arvoon, jos se ottaisi huomioon poliittiset realiteetit, toimien hyödyt, ominaisriskit, mahdollisuus rationalisoida toimintaa entisestään sekä virheiden vähentämisestä lisätarkastuksilla aiheutuva kustannusten kasvu. Tähän asti parlamentti on ollut sitä mieltä, ettei hyväksyttävään virheriskiin perustuva lähestymistapa saisi olla erillinen ja kapea-alainen tekninen väline. Sen täytyisi olla kiinteä osa yleistä talousarvion hallinnointia ja sen pitäisi auttaa toteuttamaan talousarviota järkevämmin ja joustavammin antamalla enemmän liikkumavaraa niille, jotka talousarviota toteuttavat, ja ottamalla erityisesti huomioon komissiolle tai jäsenvaltioille valvonnasta aiheutuvat kustannukset. Tämä varovainen suhtautuminen on johdonmukainen parlamentin toistuvasti esittämän kannan kanssa, jonka mukaan virheiden tasoa on alennettava tasaisesti. Edellisessä vastuuvapautta koskevassa päätöslauselmassaan parlamentti totesi olevansa tyrmistynyt todennäköisimmän virhetason noususta, koska se kääntää aiempina vuosina havaitun myönteisen kehityksen suunnan, ja kehottaa tämän vuoksi komissiota ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin saadakseen aikaan kehityssuunnan, jossa virhetaso alenee tasaisesti. Parlamentti myös pitää tämän tavoitteen saavuttamista keskeisenä pyrittäessä saamaan tulevaisuudessa EU:n varoista täysi hyöty ja etenemään kohti myönteistä tarkastuslausumaa. Alinta hyväksyttävää virhetasoa puoltavan parlamentin kannan vastapainona on nyt kuitenkin uudenlainen kehitys kohti vahvempaa tulosten arviointia. PE510.574v03-00 14/15 PR\935079.doc
Vastuuvapauden myöntämistä koskevassa toiminnassaan parlamentti ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen analyysin, jossa keskitytään unionin talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuuteen. SEUT-sopimuksen 318 artiklan mukaisesti komissio on velvollinen esittämään unionin varoja koskevan arviointikertomuksen, joka perustuu toteutetuista toimista saavutettuihin tuloksiin, ja perustamissopimuksen nojalla tämä kertomus ja tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukset ovat tärkeässä asemassa parlamentin arviointityössä, kun se päättää vastuuvapauden myöntämisestä. Tuloksiin perustuva lähestymistapa täydentää siis yhä vahvemmin sääntöjenmukaisuuteen perustuvaa lähestymistapaa. Toisin sanoen klassista tarkastuslausuman antamiseen sovellettavaa lähestymistapaa, joka perustuu sääntöjenmukaisuuden tarkastamiseen ja EU:n toimista aiheutuvien suhteellisten kustannusten määrittämiseen, täydennetään saavutettuihin tuloksiin perustuvalla lähestymistavalla. On syytä noudattaa kumpaakin lähestymistapaa, toisin sanoen on vähennettävä EU:n toimista aiheutuvia kustannuksia ja maksimoitava niistä saatavat hyödyt. Edellisessä vastuuvapauden myöntämistä koskevassa päätöslauselmassaan parlamentti toistaa tilintarkastustuomioistuimen suositukset, jotka koskevat toiminnan tulosten mittaamista eurooppalaiseen lisäarvoon liittyvien selkeiden tavoitteiden ja indikaattoreiden avulla ja korostaa, että vaikutusindikaattoreilla olisi oltava määräajat ja niihin liittyvät määrälliset tavoitteet. Parlamentti korostaa myös tarvetta varmistaa, että tavoitteet, indikaattorit ja tavoitearvot, jotka esitetään komission yksiköiden hallintosuunnitelmissa ja joista raportoidaan vuotuisissa toimintakertomuksissa, ovat keskenään johdonmukaisia. 2.5. Sääntöjenmukaisuuteen ja tuloksiin perustuvat lähestymistavat: mitalin kaksi puolta. Kustannukset ja tulokset ovat olennainen osa vastuuvapauden myöntämiseen liittyvää parlamentin poliittista arviointia, ja tämän arvioinnin olisi perustuttava virallisempaan toimintamalliin. Tällä tavoin nykyinen suoriteperusteisen tarkastuskäytäntö on ehkä käännekohta vastuuvapauden myöntämisen ja tarkastuslausuman historiassa. Kysymys on siitä, onko mahdollista virallistaa tulosten arviointiin perustuva lähestymistapa malliksi, jota voitaisiin verrata tarkastuslausuman antamisessa käytettävään malliin. Tämänsuuntainen kehitys on mahdollista vain, jos kaikki sidosryhmät, toisin sanoen Euroopan tilintarkastustuomioistuin ja budjettivallan käyttäjä sekä heidän lisäkseen jäsenvaltioiden hallitukset ja viranomaiset, korkeimmat tarkastuslaitokset ja parlamentit, tekevät keskenään moitteetonta yhteistyötä. Lisätietoja: Valvontajärjestelmät Euroopan komissio http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/control/control_en.cfm Stauner Gabriele (2) Euroopan parlamentti http://www.europarl.europa.eu/registreweb/search/simple.htm?language=en&fulltext=2008 %2F0110 (COD)&auteur=Stauner+Gabriele PR\935079.doc 15/15 PE510.574v03-00