EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 18. tammikuuta 2007 (09.02) (OR. en) 5413/07 ADD 2 ENV 36 ENT 7 LISÄYS SAATTEESEEN Lähettäjä: Euroopan komission pääsihteerin puolesta Jordi AYET PUIGARNAU, johtaja Saapunut: 16. tammikuuta 2007 Vastaanottaja: Javier SOLANA, pääsihteeri, korkea edustaja Asia: Komission yksiköiden valmisteluasiakirja Oheisasiakirja Komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille romuajoneuvoja koskevan direktiivin 2000/53/EY 7 artiklan 2 kohdan b alakohdan tavoitteista Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista Valtuuskunnille toimitetaan oheisena komission asiakirja SEK(2007)15. Liite: SEK(2007)15 5413/07 ADD 2 hmt DG I FI
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel 16.1.2007 SEK(2007)15 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE ROMUAJONEUVOJA KOSKEVAN DIREKTIIVIN 2000/53/EY 7 ARTIKLAN 2 KOHDAN b ALAKOHDAN TAVOITTEISTA Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007)5 lopullinen} [SEC(2007)14] FI FI
Johdanto Vuosisadan vaihteessa noin 75 prosenttia romuajoneuvoista kierrätettiin ja niiden jäämät toimitettiin pääasiassa kaatopaikoille. Euroopan parlamentin ja neuvoston 18 päivänä syyskuuta 2000 romuajoneuvoista antaman direktiivin 2000/53/EY 1 (romuajoneuvodirektiivi) tavoitteena on muun muassa lisätä näiden jäämien kierrätystä ja hyödyntämistä. Ensimmäiset tavoitteet (85 prosentin hyödyntämistavoite ja 80 prosentin kierrätystavoite) on asetettu vuodelle 2006, mutta tavoitteiden saavuttamista koskevia tietoja on vain vähän ja niille saadaan vahvistus vasta jäsenvaltioiden täytäntöönpanokertomuksissa, jotka on toimitettava vuoden 2008 kesäkuuhun mennessä. Romuajoneuvodirektiivin 7 artiklassa on lisäksi joukko kierrätystä ja hyödyntämistä koskevia tavoitteita, jotka on saavutettava vuoteen 2015 mennessä: uudelleenkäyttöä lisätään vähintään 95 prosenttiin keskimääräisestä painosta ja kierrätystä vähintään 85 prosenttiin (vuoden 2015 tavoitteet). Direktiivissä säädetään, että komission on arvioitava tarve muuttaa vuoden 2015 tavoitteita ajoneuvojen materiaalikoostumuksen kehityksen sekä kaikkien muiden merkityksellisten ajoneuvoihin liittyvien ympäristönäkökohtien perusteella sekä esitettävä päätelmänsä Euroopan parlamentille ja neuvostolle osoitetussa kertomuksessa. Tässä asiakirjassa esitetään yhteenveto käsittelyä koskevien eri tavoitteiden vaikutusten arvioinnista vuodesta 2015 alkaen. Asiakirja on laadittu komission suuntaviivojen (SEC 791/2) mukaisesti. Nykytilanne ja nykyiset käytännöt Direktiivissä säädetään, että romuajoneuvot on niiden keräämisen jälkeen käsiteltävä siten, että niiden murskausjäte ei pilaannu, ja että ne puretaan osittain kierrätystä varten. Sen jälkeen jätteet murskataan yhdessä sähköromun kanssa. 75 prosenttia murskatusta jätteestä on metallijakeita, jotka kierrätetään, kun taas 25 prosenttia on murskausjäämiä, jotka päätyvät nykyään pääasiassa kaatopaikalle. Polttaminen on keino, jolla on vain rajoitetut käyttömahdollisuudet. Viime aikoina jäämiä on pystytty hyödyntämään yhä suuremmassa määrin, koska jätteidenkäsittelytekniikat ovat kehittyneet. Romuajoneuvodirektiivissä vuodelle 2015 asetettuihin tavoitteisiin sisältyy 5 prosentin kasvu romuajoneuvojen kierrätyksessä ja 10 prosentin kasvu niiden hyödyntämisessä vuoden 2006 tasoihin verrattuna. Tällöin myös kaatopaikalle vietävien jäämien (lähinnä muovin) määrä vähenee yli puolella. Koska ajoneuvon keskimääräinen käyttöikä on 12 15 vuotta, ajoneuvot, joista tulee jätettä vuoden 2015 tienoilla, ovat olleet käytössä vuodesta 2002 alkaen. Näin ollen niiden ominaisuudet, kuten paino ja materiaalikoostumus, tunnetaan hyvin. Tämä on yksi syy siihen, miksi romuajoneuvodirektiivin vuotta 2015 koskevat tavoitteet eivät vaikuta autojen suunnitteluun. Näistä ajoneuvoista syntyy yli 14 miljoonaa tonnia jätettä 1 Direktiivi 2000/53/EY, EYVL L 269, 21.10.2000, s. 34. FI 2 FI
vuosittain vuodesta 2015 lähtien (tällä hetkellä 10 miljoonaa tonnia), ja valtaosaa tästä jätteestä voidaan käyttää uusiomateriaalina 2. Vuonna 2015 romuajoneuvoista peräisin olevat murskausjäämät kasvavat noin 3,5 miljoonaan tonniin vuodessa. Jos nykyistä käytäntöä jatkettaisiin, suurin osa jäämistä päätyisi kaatopaikalle, jolloin aiheutettaisiin merkittäviä ympäristöongelmia ja EU:n talous menettäisi vuosittain noin 2,5 miljoonaa tonnia hyödynnettävissä olevaa jätettä, jolla voitaisiin korvata energian ja raaka-aineiden tuonti. Tämän osuuden kierrätyksellä ja hyödyntämisellä voitaisiin näin ollen edistää energiavarojen käytön ympäristövaikutusten vähentämistä. Vaikutusten arvioinnissa käytetty lähestymistapa Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan seuraavien tavoitteiden vaikutuksia (lähtökohtana on se, että ne on asetettu vuodelle 2015): Politiikkavaihtoehto Esimerkkitavoitteet Kierrätys Hyödyntäminen Ei politiikan muutosta (lähtötilanne) 85 % 95 % Alennettu kierrätystavoite 80 % 95 % Alennettu hyödyntämistavoite 85 % 90 %* Alennettujen kierrätys- ja hyödyntämistavoitteiden yhdistelmä 80 %* 85 %* * esimerkki mahdollisesta tavoitteesta Tässä arvioinnissa otetaan huomioon, että käytännöt, markkinat ja käytössä olevat tekniikat muuttuvat vuoteen 2015 mennessä ja että vaihtoehtovalikoima vaikuttaa näihin muutoksiin. Vuoden 2006 käytännöt ja olosuhteet toimivat ennusteiden lähtökohtana, mutta vuotta 2015 koskevien tavoitteiden asettaminen edellyttää kykyä ottaa huomioon maailman tilanne vuonna 2015, ei niinkään tällä hetkellä. Koska tekniikan kehitys riippuu nyt asetetuista tavoitteista, politiikan tärkein vaikutus on tapa, jolla se vaikuttaa vuoteen 2015 mennessä ja sen jälkeen saavutettuihin jätteidenkäsittelyn teknisiin edistysaskeleisiin. Juuri tämä teknisen kehityksen taso on yksi tärkeimmistä tekijöistä, joilla määritetään tavoitteiden saavuttamisen edut ja kustannukset. Näin ollen tulevaisuutta on yritettävä ennustaa, mutta siihen liittyy myös epävarmuustekijöitä. Vaikutusten arviointia koskevassa kertomuksessa kuvataan tätä epävarmuutta käsittelemällä eri tapoja vastata poliittisiin tavoitteisiin. Joihinkin tapoihin sisältyy runsaasti innovaatioita, joihinkin taas vähän. 2 Direktiivin soveltamisalaan kuuluvien ajoneuvojen keskimääräinen paino on kasvussa, ja romuautojen nykyistä painoa koskevat tiedot eroavat toisistaan. Tässä kertomuksessa romuajoneuvon keskimääräisen painon on arvioitu vuonna 2015 olevan 1 025 kg. Kaikkien autonvalmistajien arvio romuajoneuvojen painon painotetusta keskiarvosta vuonna 2019 on kuitenkin 1 280 kg. Jos arvioinnissa käytetään jälkimmäistä korkeampaa painoa, vaikutusten suunta on sama, mutta vaikutukset ovat voimakkaampia. Painonmäärityksestä johtuvat erot kuvataan tarkasti vaikutusten arvioinnissa ja sen liitteissä. FI 3 FI
Romuajoneuvojen nykyisen käsittelymenetelmän keskeisimmän muutoksen olisi perustuttava uusien murskauksen jälkeiseen käsittelyyn käytettävien tekniikoiden kehitykseen. Näillä tekniikoilla olisi voitava erotella materiaalijakeet murskausjäämistä, jolloin jatkokäsittely on mahdollista. Näin ollen tietyt materiaalit voitaisiin ohjata hyödynnettäviksi ja kierrätettäviksi eikä kaatopaikoille. Viime aikoina on kehitetty edistyneitä murskauksen jälkeen käytettäviä erottelutekniikoita, joilla voidaan lajitella murskausjäämissä olevia materiaaleja. Romuajoneuvojen hallinnan keskeinen ongelma on se, että näitä tekniikoita ei kehitetä tällä hetkellä kaupallisesti eivätkä ne leviä markkinoilla tiettyjen hidasteina toimivien esteiden vuoksi. Vaikutusten arvioinnin tärkeimmät johtopäätökset Tekninen kehitys Tällä hetkellä monet markkinoiden puutteet, joita ei lievennä jatkuva epävarmuus romuajoneuvoja koskevista tulevista tavoitteista, estävät murskausjätteen edistyneiden käsittelytekniikoiden kehittämisen ja leviämisen EU:ssa. Nykyisten vuotta 2015 koskevien tavoitteiden säilyttäminen voi lieventää näitä puutteita, koska tällöin luodaan näille tekniikoille markkinat ja autetaan nykyisten ja kehittyvien tekniikoiden levittämistä. Tällainen toimintatapa parantaisi voimavarojen tehokasta käyttöä helpottamalla romuajoneuvoista ja sähköromusta peräisin olevien muoviosien kierrätystä sekä entistä laadukkaampien uusiomateriaalien tuotantoa. Uusiomateriaaleja voitaisiin myös tarjota edullisemmin hinnoin kuin niitä materiaaleja, jotka ne korvaavat. Vaikka tekninen kehitys olisi vähäistäkin, parhaat tällä hetkellä käytettävissä olevat tekniikat tarjoavat taloudellisia etuja nykyisiin käytäntöihin verrattuna. Tulevaisuudessa on todennäköistä, että nämä edut lisääntyvät huomattavasti, koska uusien tekniikoiden kustannukset yleensä laskevat ajan mittaan. Teknisen kehityksen vauhti riippuu tavoitetasoista. Käytettävissä on seitsemän vuotta kaupallistamiseen ja tutkimus- ja kehitystoimintaan ja kaksi vuotta tekniikoiden kaupalliseen käyttöönottoon, jotta tavoitteet pystytään saavuttamaan vuoteen 2015 mennessä. Jos murskausjäämien käsittelyn alan tutkimus- ja kehitystoimintaa edistetään, EU voi päästä johtavaan asemaan maailman teknologiamarkkinoilla, jotka tarjoavat monenlaisia mahdollisuuksia, ja vahvistaa omaa asemaansa teknologian viejänä. Vuoden 2015 tavoitteiden ympäristövaikutukset Romuajoneuvojen käsittelyn ympäristövaikutusten väliset erot riippuvat siitä, miten ajoneuvojen muoviosia käsitellään, sillä kierrätyksen ja hyödyntämisen aiheuttamat ympäristövaikutukset vaihtelevat. Erilaisten käsittelymenetelmien huomioon ottaminen on tästä syystä välttämätöntä tavoitteiden vaikutusten määrittämiseksi. Muovin kierrättäminen on ympäristöystävällinen toimenpide vain silloin kun murskausjätteen lajittelu- ja kierrätysprosessi aiheuttaa vähemmän ympäristövaikutuksia kuin muovin valmistaminen raaka-aineista. Muovin hyödyntämisen suhteelliset ympäristövaikutukset riippuvat käytetystä hyödyntämismenetelmästä, muovityypistä ja korvatuista raakaaineista. Kaikkien romuajoneuvoissa olevien muovijakeiden ympäristövaikutukset FI 4 FI
vaihtelevat hartsimateriaalista toiseen. Vaikutusten arvioinnissa on käytetty polypropyleenia (esimerkki PP/EPDM-muovisesta puskurista), koska sitä kierrätetään todennäköisesti eniten ja sen ympäristövaikutukset ovat pitkälti samoja kuin muiden polymeerien. Keskeisimmät ympäristöhyödyt saadaan erotellun muovijakeen kierrättämisestä. Tämän materiaalin osuus romuajoneuvon painosta on 2 7 prosenttia. Kierrätetyn muovin määrä riippuu valituista tavoitteista: mitä korkeampia tavoitteet ovat, sitä todennäköisempää on, että muovia kierrätetään enemmän, ja sitä suuremmat ovat myös ympäristöhyödyt. EU:ssa tämä vastaisi arviolta jopa 980 000 tonnin hiilidioksidimäärää vastaavien päästöjen vuosittaisia säästöjä. Muovin kierrätyksen lisääminen johtaisi myös fotokemiallisen hapettumisen, ilman happamoitumisen, vesien rehevöitymisen ja syntyneiden jätteiden määrän vähenemiseen. Samanaikaisesti hyödyntämisen lisääntyminen voisi vähentää hiilidioksidipäästöjä yli 200 000 tonnin hiilidioksidimäärää vastaavien päästöjen edestä vuodessa, jos muut polttoaineet korvattaisiin enimmäkseen muovilla. 85 prosentin kierrätystasolla myös kaikkien metallien kierrätys tehostuu. Tästä saatavat ympäristöhyödyt ja taloudelliset hyödyt ovat ilmeiset. 80 prosentin kierrätystavoite voidaan saavuttaa käyttämättä uusia tekniikoita, jos pyritään lisäämään suurien muovi- ja lasiosien sekä renkaiden purkamista jäsenvaltioissa jo toteutetulla tavalla. Alhaisempi kierrätystavoite sallii hyödyntämisen ja polttamisen suosimisen kierrätyksen sijasta, millä on vaikutusta ympäristöhyötyihin. Lisäksi tavoitteen laskeminen 85 prosentista vaikeuttaisi huomattavasti uusien ekotehokkaiden tekniikoiden kehittämistä, koska teknisen kehittämisen kannusteet poistuisivat ja tutkimus- ja kehitystoimintaan tehtäviä investointeja harkitsevat yritykset joutuisivat kohtaamaan entistä suurempia riskejä. Hyödyntämistavoitteen asettaminen alennetulle tasolle (esimerkiksi 90 prosenttia) ja 85 prosentin kierrätystavoitteen pitäminen ennallaan lisäisi muovien sijoittamista kaatopaikoille ja vähentäisi kasvihuonekaasusäästöjä. Vastaavasti tavoitteiden korvaaminen kaatopaikkakiellolla vähentäisi huomattavasti kierrätyksen lisäämisellä saatavia taloudellisia hyötyjä ja ympäristöhyötyjä. 85 prosentin kierrätystavoitteen ja 95 prosentin hyödyntämistavoitteen säilyttäminen tuo myös suuremmat nettohyödyt ympäristölle kuin mikään muu vaihtoehto. Vuoden 2015 tavoitteiden taloudelliset vaikutukset Eri tavoitteiden kustannukset ja hyödyt riippuvat vuoden 2015 teknisen kehityksen tilasta. Tästä syystä eri vaihtoehtojen arvioidut taloudelliset vaikutukset on kuvattava vaihtelualoina. Jos innovaatioita tehdään paljon, romuajoneuvon käsittelyn nettoarvonlisä voi olla 90 120 euroa. Tästä syystä romuajoneuvojen käsittelyprosessin kokonaisenimmäisarvo olisi noin 1,6 miljoonaa euroa vuosittain, jos laskelmien lähtökohtana käytetään vuoden 2015 romuajoneuvojen arvioitua määrää. Vaikka tekniikka ei kehittyisikään, olisi yhdestä romuajoneuvosta saatava taloudellinen hyöty 55 80 euroa. Jos kierrätystavoite on 80 prosenttia, romuajoneuvojen käsittelyketjussa tapahtuisi jopa 1,1 miljardin euron nettoarvon menetys vuodessa teknisestä kehityksestä riippuen. FI 5 FI
Nykyistä 95 prosentin tavoitetta alhaisempi hyödyntämistavoite vaikuttaisi kustannuksiin vain jos kaatopaikkamaksut ovat alhaiset. Kun kaatopaikkamaksut ovat korkeat, mikä heijastelee nykyisiä suuntauksia, hyödyntämistavoitteen alentamisella ei ole taloudellista merkitystä. Yleisesti ottaen romuajoneuvojen käsittelyllä 85 prosentin kierrätystavoitteen ja 95 prosentin hyödyntämistavoitteen mukaisesti on erittäin laajat taloudelliset nettohyödyt. Muut vaikutukset Kaikkien tavoitteiden osalta tietojen antamista koskevien vaatimusten aiheuttama hallinnollinen rasitus pysyy todennäköisesti muuttumattomana, koska vuoden 2006 tasoihin liittyviä tavoitteita koskevat tiedotusvaatimukset olisivat lähes samanlaisia kuin vuoden 2015 tavoitteita koskevat. Tavoitteissa tapahtuvat muutokset eivät todennäköisesti aiheuta merkittäviä sosiaalisia vaikutuksia. Sidosryhmien ehdottamien muiden vaihtoehtojen vaikutukset Jotkin sidosryhmät ehdottivat, että olisi harkittava tavoitteiden korvaamista kaatopaikkakiellolla tai ainakin kierrätystä koskevan alemman tavoitteen poistamista. Kaikki tavoitteet, jotka olisivat alempia kuin vuodelle 2015 tällä hetkellä asetetut, vähentäisivät kuitenkin mahdollisia ympäristöhyötyjä ja taloudellisia hyötyjä. Kaatopaikkakiellolla ja kaatopaikalle sijoittamisen vähentämistä koskevilla tavoitteilla on samankaltainen vaikutus kuin hyödyntämistavoitteilla ohjattaessa jätevirtoja pois kaatopaikoilta. Näitä ratkaisuja on kuitenkin tarkasteltava suhteessa siihen, mitä jätehuoltovaihtoehtoa voitaisiin käyttää myöhemmin kaikkein suurimman ympäristöhyödyn saavuttamiseksi. Sidosryhmät, joihin vaikutukset kohdistuvat Sidosryhmät, joihin vaihtoehtojen väliset erot kohdistuvat välittömästi, ovat EU:n jätehuoltoala, jätehuoltotekniikan toimittajat ja mahdollisesti myös kuluttajat. Autoteollisuuteen kohdistuvat vaikutukset näyttävät vähemmän merkittäviltä etenkin siitä syystä, että ajoneuvojen suunnitteluun ei tule muutoksia. Korkeammilla tavoitteilla on suurempi vaikutus jäsenvaltioihin, joissa suurin osa romuajoneuvojätteestä syntyy. Päätelmät Nykyisten vuotta 2015 koskevien tavoitteiden avulla romuajoneuvodirektiivin tavoitteet, mukaan lukien romuajoneuvojätteiden loppukäsittelyn vähentäminen, romuajoneuvojen käsittelyyn osallistuvien toimijoiden ympäristönsuojelutoimien tason parantaminen ja jätehuoltotekniikoiden innovaatioiden lisääminen, olisivat saavutettavissa. Jommankumman tavoitteen mahdollinen alentaminen nostaisi sekä taloudelle että ympäristölle aiheutuvia rasitteita. Vaikka kaikkiin tulevien 9 vuoden aikana ilmeneviä vaikutuksia koskeviin arvioihin liittyy epävarmuutta ja ne edellyttävät oletusten tekemistä, komissio esittää johtopäätöksenään, että 85 prosentin uudelleenkäyttöä/kierrätystä ja 95 prosentin uudelleenkäyttöä/hyödyntämistä koskevat tavoitteet ovat tällä hetkellä ihanteelliset sekä FI 6 FI
ympäristönsuojelun että talouden kannalta. Tavoitteiden tulee pysyä ennallaan, jotta voidaan turvata entistä kustannustehokkaampiin ja ympäristönsuojelullisesti tehokkaisiin jätehuoltotekniikoihin tehtävät investoinnit. FI 7 FI