Henkilöstö PARAS-uudistuksessa

Esa Jokinen, Tuula Heiskanen, Risto Nakari Henkilöstö PARAS-uudistuksessa Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 8 Acta nro 228

Esa Jokinen, Tuula Heiskanen, Risto Nakari Henkilöstö Paras-uudistuksessa TAMPEREEN YLIOPISTO SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2011

TEKIJÄT Esa Jokinen Tuula Heiskanen Risto Nakari 1. painos ISBN 978-952-213-748-7 (nid.) ISBN 978-952-213-749-4 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2011 Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509347 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

3 Sisällysluettelo Tiivistelmä 4 Resumé 8 Summary 12 1 Johdanto 16 2 Henkilöstötutkimus osana ARTTU-tutkimusohjelmaa 23 2.1 Tutkimuksen tausta ja tehtävät 23 2.2 Tutkimuskysymykset 24 2.3 Aineistot ja menetelmät 25 3 Henkilöstön näkemykset Paras-hankkeen suunnitteluprosessista 28 3.1 Yleisarviot Paras-hankkeen suunnitteluprosessissta 28 3.2 Arviot uudistukseen liittyvään päätöksentekoon vaikuttavista tekijöistä _ 30 3.3 Suunnitteluprosessi erityyppisissä kunnissa 31 4 Työelämän laatu koko aineistossa 33 4.1 Työelämän laadun muutos 33 4.2 Työelämän laadun ulottuvuudet muuttujakohtaisesti tarkastellen 34 4.3 Tulosten vertailu muihin työnantajasektoreihin ja palkansaajiin 42 4.4 Työelämän laatu ikäryhmittäin 45 5 Työelämän laatu erityyppisissä kunnissa 48 6 Työelämän laatu kuntien eri toiminnoissa 51 7 Henkilöstövoimavarat ja työelämän laadun eri piirteiden kasaantuminen kunnissa 55 7.1 Työvoiman riittävyys, osaaminen, kompetenssivajeet ja koulutusmahdollisuudet 55 7.2 Eläköitymisajatukset 61 7.3 Työelämän laadun osatekijöiden kasaantuminen 63 7.4 Kasaantumistendenssin valottaminen tapausesimerkein 65 8 Tiivistelmä ja johtopäätökset 70 Lähteet 74 Liitteet Liite 1. Paras-ARTTU-tutkimusten analysoinnissa käytetyt pääluokitukset 76 Liite 2. Kyselylomake 80 Liite 3. Vuoden 2009 henkilöstökyselyn vastaajajoukon kuvaus 87 Liite 4. ARTTU-henkilöstökyselyn 2009 kysymyksen 25a vastausjakaumat 89 Liite 5. ARTTU-henkilöstökyselyyn 2009 vastanneet (lukumäärät * ) kunnittain ja toiminnoittain 92 Liite 6. Työelämän laadun ulottuvuudet, niiden sisältämät muuttujat sekä alfakertoimet ARTTU-henkilöstökyselyssä 2009 93 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

4 Tiivistelmä Esa Jokinen, Tuula Heiskanen ja Risto Nakari (2011): Henkilöstö PARAS-uudistuksessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 8. Acta nro 228. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Tämä tutkimus on osa kunta- ja palvelurakenneuudistusta eli Paras-hanketta arvioivaa Paras-arviointutkimusohjelmaa (ARTTU). Tutkimus tuo esille henkilöstönäkökulman uudistukseen. Henkilöstöä koskeva tutkimustarve on perusteltu arviointitutkimuksessa erityisesti Paras-uudistusta säätelevään puitelakiin liittyvien pykälien 5, 10 ja 13 kautta. Lain 5 :n mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Lisäksi puitelain 10 velvoittaa, että kuntien on tehtävä suunnitelma kunnan keskeisten toimintojen järjestämisestä sekä henkilöstövoimavarojen riittävyydestä ja kehittämisestä. Puitelain 13 antaa henkilöstölle viiden vuoden irtisanomissuojan uudelleenjärjestelyjen yhteydessä. Tutkimus nojautuu henkilöstöjohtamisen (HRM) ja strategisen henkilöstöjohtamisen (SHRM) tutkimusperinteisiin, jotka ovat tuoneet esille myönteisiä vaikutuksia edistyksellisten organisaatio- ja henkilöstöresurssien käyttötapojen ja työelämän laadun välillä. Tässä ARTTU-ohjelman henkilöstöä koskevassa tutkimuksessa arvioidaan Paras-uudistuksen vaikutuksia 40 kunnan sosiaali- ja terveys- sekä koulutuspalvelujen henkilöstöön. Käsillä oleva raportti on tutkimuksen alkukartoitus, jossa on hyödynnetty dokumenttiaineistoja ja erityisesti keväällä 2009 kerättyä henkilöstön työelämän laatua ja Paras-uudistuksen suunnitteluprosessia koskevaa kyselyaineistoa. Kysely lähetettiin 6214 vastaajalle ja siihen vastasi 3710 henkilöä. Henkilöstön tiedot Paras-uudistuksen suunnitteluprosessista vähäiset Tiedot Paras-uudistuksesta ovat henkilöstön keskuudessa yllättävän vähäiset. Noin neljänneksellä ei ole tietoa lainkaan hankkeen suunnitteluprosessista ja vain yhdeksän prosenttia kokee osallistumismahdollisuutensa uudistuksen suunnitteluun riittäviksi. Mikäli vastausvaihdon en osaa sanoa valinneet jätetään tarkastelun ulkopuolelle, on yli puolet henkilöstöstä sitoutunut uudistuksen toimenpiteiden toteuttamiseen. Vaikka tiedot ja osallistumismahdollisuudet lisääntyvät hierarkiatason mukaisesti, myös suurin osa esimiehistä kokee muutoksen ylhäältä päin ohjatuksi. ACTA

Tietämys Paras-uudistuksesta on parempaa liitoskuntien ja syvenevän yhteistyön alueiden henkilöstöllä. Samalla myös sitoutuminen hankkeen toteuttamiseen on näissä kunnissa suurempaa. Myös kuntien väliset erot ovat merkittäviä. Kunnissa, joissa tiedot uudistuksesta ovat vähäiset, myös vastustus on voimakkainta. Paras-uudistus ei ole vielä vuonna 2009, muutamaa kuntapoikkeusta lukuun ottamatta, tavoittanut palvelutoimintaa eikä sen henkilöstöä. Varsinainen hyötyjä tuottava muutos on siten vasta edessä. Rakenteelliset uudistukset luovat onnistuessaan vain perustan ratkottaessa työyhteisöjen toimintatapoihin ja henkilöstöjohtamiseen liittyviä ongelmia. Henkilöstön työelämän laatu erilaisissa kuntaryhmissä kuntien etenemisvaihtoehtojen mukaan Henkilöstön työelämän laatua tarkastellaan tässä tutkimuksessa viiden osaulottuvuuden kautta: esimiestyö, työpaikan ilmapiiri, ristiriitojen hallintatavat, vaikutusmahdollisuudet ja työn palkitsevuus. Näiden viiden osaulottuvuuden kokonaisuudesta on muodostettu työelämän laatua mittaava summamuuttuja. ARTTU-ohjelmassa käytettävän ns. Paras-luokituksen mukaisessa tarkastelussa ovat tutkimuskunnat luokiteltuna liitoskuntiin, syvenevän yhteistyön kuntiin, kaupunkiseutukuntiin tai muihin kuntiin. Tätä jaottelua noudattaen työelämän laadun erot eri kuntatyyppien välillä ovat pieniä eivätkä näytä ainakaan tässä vaiheessa keskeisesti selittävän henkilöstön työelämän laadun tasoa. Kuntakokoluokittaisessa tarkastelussa työelämän laatu on kaikilla sen ulottuvuuksilla selvästi parasta pienimmissä, alle 5 000 asukkaan sekä 10 001 20 000 asukkaan kuntien ryhmässä. Kokoluokkien väliset erot ovat selvimpiä ristiriitojen avoimien hallintatapojen osaulottuvuudella. Heikointa työelämän laatu on 5 000 10 000 asukkaan kunnissa, erityisesti työyhteisön toimivuutta ja esimiestyön laatua mittaavilla osaulottuvuuksilla. Verrattaessa tämän tutkimuksen tuloksia KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelman vastaavien tutkimusten tuloksiin vuosilta 1995, 1999 ja 2003 näyttää työelämän laadun heikkeneminen kohdistuneen erityisesti 5 001 10 000 asukkaan kuntiin. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisessa tarkastelussa henkilöstön työelämän laatu näyttäisi olevan selvästi parasta taajaan asutuilla alueilla. Tästä antavat viitteitä myös kuntakoon mukaiset tulokset. Erityisesti työpaikan sosiaalista toimivuutta mittaavilla osaulottuvuuksilla ristiriitojen avoimissa hallintatavoissa, esimiestyössä ja työyhteisön toimivuudessa ovat taajaan asutut kunnat -ryhmän erot suhteessa muihin kuntaryhmiin merkittäviä. Henkilöstön työelämän laatu on nyt parempaa kuin 1990-luvulla Työelämän laatu on vuonna 2009 kokonaisuudessa selvästi parempaa kuin Kunta- Suomi 2004 -tutkimuksessa aikaisemmin mitattuina vuosina. Tämä koskee erityisesti työyhteisöjen sosiaalista toimivuutta. Vain vaikutusmahdollisuudet ovat heikentyneet 5 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

6 verrattaessa vuoteen 1999. Muutos parempaan suuntaan on kuitenkin vaikutusmahdollisuuksissakin tapahtunut vuoden 2003 jälkeen. Kunnat pärjäävät vertailussa muihin työnantajasektoreihin työpaikan ilmapiirin ja sosiaalisen toimivuuden joillakin osa-alueilla. Paras-uudistuksen myötä epävarmuus työn tavoitteista ja tehtävistä on kuitenkin lisääntynyt ja työpaineet ovat edelleen korkealla tasolla. Kokonaisuudessaan työpaikkojen sosiaalisen toimivuuden paraneminen luo jatkossa mahdollisuuksia toimintatapojen muutokselle ja palvelujen kehittämiselle yhdessä henkilöstön kanssa. Toimintoihin liittyvät erot suuria ARTTU- ja KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmien tulosten välinen vertailu osoittaa, että sosiaali- ja terveyspalvelujen ja koulutuspalvelujen toimintojen väliset erot ovat kasvaneet. Koulutuspalveluissa henkilöstön työelämän laatu on parantunut. Sen sijaan sosiaali- ja terveystoimessa ja erityisesti vanhustyössä työelämän laatu on heikentynyt. Toiminnoittain tarkasteltuna työelämän laatu on vuoden 2009 tutkimustulosten mukaan selvästi korkeinta lasten päivähoidossa ja peruskoulun 1. 6. luokilla. Myös muissa tutkituissa toiminnoissa työelämän laatu on kohtuullisella tasolla. Sosiaali- ja terveystoimessa työelämän laadun ongelmat kiteytyvät lähinnä palveluketjujen toimivuuteen ja ovat siten sekä rakenteellisia että toimintatavallisia. Ikärakenteen muutos tuo haasteita Henkilöstövoimavarojen näkökulmasta ikärakenteen muutos tulee olemaan asia, joka koskettaa voimakkaasti koko kuntakenttää. Kunta-alan eläkepoistuma kasvaa lähivuosina jyrkästi ja on suurimmillaan vuosina 2013 2017. Tämä tuottaa kunnille monia ongelmia, kun suuri osa osaamista ja hiljaista tietoa siirtyy kuntaorganisaation ulkopuolelle ja henkilökunnan rekrytoinnissa saattaa olla ongelmia. Voi syntyä kompetenssivajeita, joiden umpeen kuromiseen tarvitaan lisäpanostuksia koulutukseen. Toisaalta eläköityminen avaa myös mahdollisuuksia: samalla kun henkilöstön keskiikä alenee, työntekijöiden koulutustaso ja mahdollisuus palveluketjuihin perustuville toimintatapojen muutoksille lisääntyvät. Henkilöstö voi myös olla valmiimpi muun muassa omaksumaan uuden teknologian tarjoamia mahdollisuuksia suuremmissa kuntaorganisaatioissa ja syvenevän yhteistyön kunnissa. Merkillepantavaa on myös, että tutkimuksessa noin neljännes nuorimmasta ikäluokasta katsoi omaavansa valmiuksia selviytyä vaativammistakin tehtävistä. Kuntien työelämän erilaistuminen jatkuu Yksittäisten kuntien välillä työelämän laadun erojen kasvu on ollut suhteellisen jatkuvaa vuosien 1995 ja 2003 välillä. Negatiivinen muutos on edelleen jatkunut vuoteen 2009 tultaessa. Vaikka keskiarvolla mitattuna työelämän laatu kunnissa on parantunut 1990- luvusta, ääripäiden välinen ero on samalla kasvanut. Kuntien taloudellisen tilanteen ACTA

vaikutus näkyy tuloksissa. Talouden lisäksi erojen taustalta löytyvät palveluketjuihin, henkilöstöjohtamiseen ja yhteistoimintaan liittyviä tekijöitä. Seuraukset henkilöstölle näyttävät myös kasautuvan ns. hyviksi ja huonoiksi kierteiksi. Työelämän laadultaan hyviä kuntia kuvaa pitkä perinne strategisesta henkilöstöjohtamisesta, keskimääräistä parempi luottamus työnantajaan, hyvät yhteistoimintasuhteet, halu pysyä kauemmin töissä, paremmat kouluttautumismahdollisuudet, vähäisempi muutosvastarinta ja paremmat kehittymismahdollisuudet työssä. Kehittämispotentiaali henkilöstövoimavarassa Paras-uudistuksen tavoitteena on luoda kunnille uusia mahdollisuuksia selvitä tulevaisuudessa eteen tulevista haasteista. Tuottavuuden parantamistoimenpiteet, jotka liittyvät aina jollakin tavoin henkilöstöön, ovat keskeinen osa uudistusta. Henkilöstövoimavarojen näkökulmasta uudistuksen tuoma kehittämispotentiaali on pitkälti kiinni siitä, miten muutosjohtamisessa ennakoidaan työvoiman määrän ja osaamistarpeet ja tehdään tarpeita vastaavia toimenpiteitä. Keskeistä on niin ikään se miten onnistutaan tunnistamaan tässä tutkimuksessa esille nousseen työelämän laatuun ja työyhteisöjen toimintatapoihin liittyvän hyvän kierteen ehdot ja luodaan sille edellytykset. Asiasanat: työelämän laatu, kunta, Paras-uudistus, palvelutoiminta, henkilöstövoimavarat 7 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

8 Resumé Esa Jokinen, Tuula Heiskanen och Risto Nakari (2011): Henkilöstö PARAS-uudistuksessa (Personalen och strukturreformen). Undersökning nr 8 inom programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU). Acta nr 228. Tammerfors universitet och Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Denna undersökning ingår i forskningsprogrammet för utvärdering av kommun- och servicestrukturreformen (ARTTU). Undersökningen lyfter fram personalperspektivet i anslutning till reformen. Behovet av personalundersökningar motiveras framför allt med stöd av paragraferna 5, 10 och 13 i ramlagen, som styr strukturreformen. Enligt 5 i ramlagen ska en kommun bestå av en pendlingsregion eller någon annan sådan funktionell helhet som har ekonomiska och personella förutsättningar att ansvara för ordnandet och finansieringen av servicen. I 10 i ramlagen förpliktas kommunerna göra upp en plan för hur kommunens viktigaste funktioner ordnas och för personalresursernas tillräcklighet och utveckling. Ramlagens 13 ger personalen ett uppsägningsskydd på fem år i samband med omställningarna. Undersökningen bygger på forskningstraditionerna inom personalledning (HRM) och strategisk personalledning (SHRM), vilka har lyft fram en positiv korrelation mellan framstegsvänliga sätt att dra nytta av organisatoriska och personella resurser samt arbetslivskvaliteten. I denna personalundersökning inom ARTTU-programmet utvärderas strukturreformens inverkan på social- och hälsovårds- samt utbildningspersonalen i 40 kommuner. Föreliggande rapport är en inledande kartläggning som utgår från dokumentärt material och ett enkätmaterial från våren 2009 om personalens arbetslivskvalitet och planeringsprocessen i samband med strukturreformen. Enkäten skickades till 6214 personer, varav 3710 besvarade frågorna. Personalen dåligt insatt i planeringsprocessen Personalen vet förvånansvärt lite om strukturreformen. Ungefär en fjärdedel känner inte alls till projektets planeringsprocess, och endast nio procent upplever att de har tillräckliga möjligheter att delta i planeringen av reformen. Om man inte beaktar dem som svarat "vet inte", kan man konstatera att mer än hälften av personalen har förbundit sig att medverka i genomförandet av de åtgärder reformen förutsätter. Trots att informationen och möjligheterna att delta ökar hierarkiskt upplever även största delen av cheferna att reformen är toppstyrd. Personalen i kommuner som gått samman och i områden med ett fördjupat ACTA

samarbete är bättre insatta i strukturreformen. Även engagemanget för att genomföra projektet är större i dessa kommuner och områden. Det förekommer också betydande skillnader mellan enskilda kommuner. I de kommuner där personalen inte är väl insatt i reformen är motståndet störst. Strukturreformen hade ännu inte år 2009, med undantag för några kommuner, berört serviceverksamheten eller personalen som svarar för den. Därför har vi ännu inte sett den förändring som verkligen ger nytta. Strukturella reformer ger, när de lyckas, bara en grund för lösning av problem som gäller verksamhetsformer och personalledning på arbetsplatserna. Personalens arbetslivskvalitet i olika kommungrupper Personalens arbetslivskvalitet analyseras i denna undersökning på basis av fem dimensioner: chefsarbetet, atmosfären på arbetsplatsen, konflikthantering, påverkansmöjligheter och arbetstillfredsställelse. Av den helhet dessa fem dimensioner bildar har man härlett en summavariabel som mäter arbetslivskvaliteten. I den klassificering som tillämpas i ARTTU-programmet är de undersökta kommunerna indelade i kommuner som gått samman, kommuner med ett fördjupat samarbete, kommuner i stadsregioner och övriga kommuner. Utgående från denna indelning är skillnaderna i arbetslivskvalitet mellan olika kommuner rätt små. Åtminstone i detta skede verkar de inte på ett avgörande sätt beskriva nivån för personalens arbetslivskvalitet. En analys av kommunerna i storlekshänseende ger vid handen att arbetslivskvaliteten i alla avseenden är klart bäst i de minsta kommunerna med mindre än 5 000 invånare och i kommunerna med 10 001 20 000 invånare. Skillnaderna mellan kommuner av olika storlek är mest markanta när det gäller öppen konflikthantering. Sämst är arbetslivskvaliteten i kommuner med 5 000 10 000 invånare, i synnerhet när det gäller arbetsgemenskapen och chefsarbetet. En jämförelse av resultaten i denna undersökning med motsvarande undersökningsresultat åren 1995, 1999 och 2003 inom ramen för forskningsprogrammet KommunFinland 2004 visar att arbetslivskvaliteten har försämrats framför allt i kommuner med 5 001 10 000 invånare. Enligt den statistiska kommunklassificeringen förefaller personalens arbetslivskvalitet vara klart bäst i tätbebyggda områden. Även resultaten baserade på kommunstorleken pekar åt samma håll. I synnerhet när det gäller de egenskaper som beskriver hur väl arbetsplatsen fungerar socialt exempelvis öppen konflikthantering, chefsarbetet och en fungerande arbetsgemenskap avviker gruppen tätbebyggda kommuner klart från andra kommungrupper. Arbetslivskvaliteten nu bättre än på 1990-talet Arbetslivskvaliteten år 2009 var klart bättre än under de år undersökningen Kommun- Finland 2004 fokuserade på. Detta gäller särskilt arbetsplatsernas sociala funktioner. Det var bara påverkansmöjligheterna som hade försämrats jämfört med 1999. Även dessa har dock utvecklats i gynnsam riktning efter år 2003. 9 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

10 Jämfört med andra arbetsgivarsektorer klarar sig kommunerna rätt väl när det gäller vissa aspekter av arbetsatmosfären och det sociala klimatet. Strukturreformen har dock medfört en ökad osäkerhet om arbetsuppgifterna och målen. Stressen i arbetet är alltjämt på en hög nivå. Den totala förbättringen av det sociala klimatet på arbetsplatserna skapar möjligheter att i fortsättningen ändra arbetsrutinerna och utveckla servicen tillsammans med personalen. Stora skillnader mellan olika funktioner En jämförelse av ARTTU-resultaten med resultaten i forskningsprogrammet KommunFinland 2004 visar att skillnaderna mellan funktionerna i social- och hälsovårdstjänsterna och utbildningstjänsterna har blivit större. Inom utbildningstjänsterna har personalens arbetslivskvalitet blivit bättre. Inom social- och hälsovårdsväsendet och i synnerhet inom äldreomsorgen har arbetslivskvaliteten däremot försämrats. Enligt undersökningsresultaten 2009 är arbetslivskvaliteten klart bäst inom barndagvården och i klasserna 1 6 i grundskolan. Även i de övriga undersökta funktionerna är arbetslivskvaliteten rätt god. Inom social- och hälsovårdsväsendet gäller problemen i fråga om arbetslivskvaliteten främst servicekedjornas funktion, och de beror med andra ord både på strukturerna och arbetsformerna. En förändrad åldersstruktur innebär utmaningar När det gäller personalresurserna kommer förändringen av åldersstrukturen att ha en kraftig inverkan på hela kommunsektorn. Pensionsavgången i kommunsektorn ökar drastiskt under de närmaste åren och är som störst 2013 2017. Detta kommer att medföra mångahanda problem för kommunerna, eftersom en betydande del av kompetensen och den tysta kunskapen går förlorad. Personalrekryteringen ställs inför stora utmaningar. Det kan uppstå kompetensbrister som kan avhjälpas bara genom en utökad satsning på utbildning. Pensionsavgången skapar å andra sidan nya möjligheter: personalens medelålder sjunker, men utbildningsnivån stiger samtidigt som det blir lättare att genomföra ändringar av arbetsformerna utgående från servicekedjorna. Personalen i större kommunala organisationer och kommuner med ett fördjupat samarbete kan också ha större beredskap att tillägna sig sådana möjligheter som bygger på ny teknik. Det är också värt att notera att ungefär en fjärdedel av den yngsta åldersklassen ansåg sig klara av även svårare uppgifter. Differentieringen av arbetslivet fortgår Under perioden 1995 2003 ökade skillnaderna i arbetslivskvalitet mellan enskilda kommuner mer eller mindre oavbrutet. Den negativa utvecklingen fortgick fram till 2009. Trots att den genomsnittliga arbetslivskvaliteten i kommunerna har förbättrats efter 1990-talet har skillnaden mellan de bästa och de sämsta kommunerna ytterligare accentuerats. Kommunernas ekonomiska situation avspeglar sig i resultaten. Vid sidan ACTA

av ekonomin förklaras skillnaderna av olika omständigheter som gäller servicekedjorna, personalledningen och samarbetet. För personalen verkar effekterna av detta innebära antingen att saker och ting blir ständigt bättre eller att man hamnar i en ond cirkel. I kommuner med en god arbetslivskvalitet finns en lång tradition av strategisk personalledning, i snitt större förtroende för arbetsgivaren, goda samarbetsrelationer, vilja att stanna kvar längre i arbetslivet, bättre utbildningsmöjligheter, mindre förändringsmotstånd och bättre möjligheter att utvecklas i arbetet. Utvecklingspotentialen i personalresurserna Ett syfte med strukturreformen är att ta fram nya möjligheter för kommunerna att klara av framtida utmaningar. Ett centralt inslag i reformen är produktivitetshöjande åtgärder, som alltid berör personalen på ett eller annat vis. När det gäller personalresurserna är den utvecklingspotential som finns inbyggd i reformen i hög grad beroende av hur väl förändringsledarna förutser behovet av arbetskraft och kompetens och vidtar de åtgärder behoven förutsätter. Helt avgörande är också hur väl man lyckas upptäcka de omständigheter som gör att arbetslivskvaliteten och verksamhetssätten på en del arbetsplatser ständigt utvecklas mot det bättre och hur man skapar förutsättningar för en sådan utveckling. Nyckelord: arbetslivskvalitet, kommun, strukturreformen, serviceverksamhet, personalresurser 11 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

12 Summary Esa Jokinen, Tuula Heiskanen and Risto Nakari (2011): Henkilöstö PARAS-uudistuksessa (Personnel in the PARAS reform). Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 8. Acta Publications No. 228. The University of Tampere and the Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. This study is part of the Evaluation Research Programme ARTTU designed to evaluate the restructuring of local government and services known as the PARAS reform. The study explores the reform from the perspective of local government personnel. The reasons for the need to carry out a study on the personnel are based on Sections 5, 10 and 13 of the framework act governing the PARAS reform. Section 5 of the act provides that a municipality must constitute a commuting area or some other larger catchment area that has the necessary prerequisites in terms of economic and personnel resources for assuming responsibility for organising and financing services. Further, Section 10 of the same act requires that municipalities draw up a plan on the organisation of the main municipal functions and on the adequacy and development of personnel resources. Section 13 protects employees against termination of employment following the operational restructuring. This protection is in force for five years. This study is based on the tradition of Human Resource Management (HRM) and Strategic Human Resource Management (SHRM) research, which have established a positive link between advanced uses of organisational and human resources and the quality of work life. This ARTTU research module on personnel evaluates the impacts of the PARAS reform on the social and healthcare and education services personnel in 40 municipalities. This report is an initial mapping based on documents and especially on the survey data on the quality of work life of personnel and the planning process of PARAS reform, gathered in 2009. The survey was sent to 6,214 respondents, of which 3,710 completed the questionnaire. Personnel have little knowledge about planning process related to PARAS reform The PARAS reform is surprisingly little known by the local government personnel. Around one quarter do not have any knowledge about the project's planning process, and only nine per cent feel that they have adequate opportunities for participation in the planning of the reform. If the "I don't know" responses are excluded from the examination, more than half of the personnel are committed to implementing ACTA

the measures of the reform. The personnel have more information and opportunities for participation the higher they are in the hierarchy. Nevertheless, the majority of superiors feel that the changes are controlled top-down. The personnel in merged municipalities and in municipalities pursuing a deepening cooperation are better informed than the rest. Further, they are more committed to project implementation. There are also considerable differences between municipalities. In those municipalities where personnel have little information about the reform, they also react the strongest against it. In all but a few exceptions among the municipalities, the PARAS reform had not yet in 2009 reached services and service personnel. Thus, the changes that will provide real benefits still lie ahead. Even when successful, structural changes only provide a foundation for solving problems related to organisational practices and personnel management. Quality of work life of personnel by municipal group and by the means municipalities use to implement the reform This study examines the quality of work life of personnel through five dimensions: work of superiors, workplace atmosphere, means of managing conflicts, opportunities for exerting influence and sense of reward from the work. These five dimensions constitute a sum indicator measuring the quality of work life. The PARAS categorisation devised for the purposes of the ARTTU evaluation programme classifies the participating municipalities into merged municipalities, municipalities pursuing a deepening cooperation, city region municipalities and others. Following this categorisation, the differences in the quality of work life between different types of municipalities are small and do not, at least not yet, explain the quality of work life of personnel. When examined by the size of municipality, in all aspects of work life by far the highest quality is measured in small municipalities with fewer than 5,000 residents and in municipalities with 10,001-20,000 residents. The differences are most distinct in the dimension of transparent management of conflicts. Work life quality is poorest in municipalities with 5,000-10,000 residents, particularly in the dimensions measuring effective functioning of work organisation and quality of superior work. When compared with the results of corresponding Finnish Local Government 2004 studies from 1995, 1999 and 2003, the results of this study show that the quality of work life has deteriorated most markedly in municipalities with 5,001 10,000 residents. When examined by the statistical grouping of municipalities, it seems that work life quality is the highest in densely populated areas. This finding is supported by the results related to the size of municipality. The group 'densely populated municipalities' stands out especially when examining the dimensions measuring the social functionality of workplace: transparent management of conflicts, work of superiors and functionality of work organisation. 13 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

14 Quality of work life of personnel better today than in the 1990s In 2009, the quality of work life as a whole was considerably better than in the preceding years measured in connection with the Finnish Local Government 2004 studies. This applies especially to social functionality of work organisations. Only opportunities for exerting influence have decreased since 1999. However, there has been improvement in this respect too since 2003. When compared to other employer sectors, municipalities do well in some aspects of workplace atmosphere and social functionality. Nevertheless, the PARAS reform has increased uncertainty about work duties and goals, and the pressure of work remains high. As a whole, improvements in the social functionality of workplaces will in the future pave way for changes to practices and service development together with personnel. Major differences between functions A comparison of the results from ARTTU and Finnish Local Government 2004 research programmes shows that the differences between the functions of social and healthcare and education services have become more pronounced. In education services, the quality of work life of personnel has improved. In contrast, in the social and healthcare sector, and in elderly care in particular, work life quality has deteriorated. Examined by function, the results of the 2009 research show that work life quality is by far the highest in child day care and in classes 1-6 of comprehensive school. In the other examined functions the quality of work life was also fairly good. In social and healthcare services, the problems with the quality of work life mainly concern the functionality of service chains and are thus related to both structures and practices. Changes in age structure pose challenges From the perspective of human resources, the change in the age structure will be something that concerns the entire local government sector. The number of employees retiring will increase steeply over the next few years and will peak in 2013-2017. This will cause many problems to municipalities as a great part of the competence and tacit knowledge will be lost and there may be problems with recruitment of new personnel. This may result in competence shortage that can only be overcome by more investments in education and training. Looking at it another way, retirement will offer new possibilities: as the average age of personnel falls, employees' level of education rises and there will be new opportunities for changing practices based on service chains. Personnel in larger organisations and in municipalities pursuing deepening cooperation may also be more ready to seize the opportunities offered by new technologies. It is worth noticing that about a quarter of the youngest age group estimated that they had the ability to cope with even more demanding tasks. ACTA

Work life continues to diverge between municipalities The differences in work life quality between individual municipalities grew relatively steadily from 1995 to 2003. The negative trend continued until 2009. Although on average the quality of work life in municipalities has improved since the 1990's, at the same time the gap between the extreme cases has become wider. The impact of the economic situation of municipalities is reflected in the results. Besides municipal economy, the differences can be explained by factors related to service chains, personnel management and cooperation. Further, it seems that the effects accumulate resulting in what is known as vicious and virtuous circles affecting the personnel. Those municipalities where employees enjoy a high quality of work life are characterised by the following: a long tradition of strategic human resource management, employees' higher than average confidence in the employer and a wish to remain in employment longer, good cooperative relations, better opportunities for education and training, lesser change resistance and better opportunities for development at work. Potential for development of human resources The objective of the PARAS reform is to assist municipalities in coping with future challenges. The measures to improve productivity, which are always linked to the personnel in one way or another, are at the core of the reform. From the perspective of human resources, the development potential brought about by the reform largely depends on how accurately change managers are able to forecast workforce and competence needs and take measures to meet these needs. This study also found that it makes a difference how well municipalities are able to identify and create the prerequisites for achieving 'virtuous circles' related to the quality of work life and practices of work organisations. Key words: quality of work life, municipality, PARAS reform, services, human resources 15 HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

16 Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom 1 Johdanto Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) vahvistettiin 9.2.2007, ja se astui voimaan 23.2.2007. Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä todetaan puitelain tarkoitukseksi seuraavaa: Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Puitelaissa (1, 3 mom.) luetellaan useita tärkeitä, uudistuksen mukaisten järjestelyjen suunnittelussa ja toteutuksessa huomioitavia seikkoja: palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada palveluja tällä kielellä saamelaisten kielelliset oikeudet ja oikeus alkuperäiskansana ylläpitää kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto heidän kotiseutualueellaan ACTA

17 Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 ) esitetään kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä Puitelain tarkoitus ja keinot koskevat puitelain 2 :n mukaisesti maan kaikkia kuntia, siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut voivat kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa. Paras-uudistuksen käynnistämisen taustalla ovat hallituksen esitykseen Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (155/2006) kirjatun mukaisesti kuntien toimintaympäristön muutokset, joiden todetaan edellyttävän kunta- ja palvelurakenteen muuttamista. Hallituksen esityksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja laatu myös tulevaisuudessa. Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että palvelujen turvaamiseen on ryhdyttävä välittömästi, jotta palvelujen uudelleenjärjestelylle jää riittävästi aikaa. Paras-uudistuksen taustalla voidaan toisin sanoen tulkita olevan näkemys siitä, että kunnat eivät nykyisillä rakenteilla selviä tai selviytyvät huonosti tulevista tehtävistään. Näin ollen Paras-lain tavoitteena on eheä kuntarakenne ja elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta, jolla on riittävät edellytykset hoitaa tehtävänsä. Kunnilla on kolme keskeistä tehtävää: toimiminen demokraattisena, kuntalaisten monipuolista osallistumista tukevana yhteisönä (demokraattinen tehtävä), palvelujen järjestäminen kuntalaisille verorahoituksella (palvelujen järjestämistehtävä) sekä kunnan alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi (paikallistaloudellinen tehtävä). Paras-puitelain esittämiä keinoja yhdistävä ajatus on olettamus suuruuden tarjoamista hyödyistä, suuruuden ekonomiasta: suuremmat kunnat ja suuremmat yhteistyöorganisaatiot kykenevät käyttämään voimavaransa pienempiä tehokkaammin ja saavat samoilla voimavaroilla aikaan enemmän ja parempia palveluja. Kyseisen olettamuksen mukaan suurempi tai yhteistoiminnassa toimiva kunta voi myös tehokkaammin luoda edellytyksiä elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle. Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana Jo Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että mittavia uudistuksia tavoittelevassa pitkäkestoisessa uudistusprosessissa tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteutettavan arviointitutkimuksen avulla nähtiin mahdolliseksi saada tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten vaikutuksista. Lisäksi arviointitutkimuksen nähtiin mahdollisuudeksi saada tietoa uudistuksen tuottamista mahdollisista odottamattomista sivuvaikutuksista ja saada HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

18 vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden näkökulmasta. Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Parashanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU) 1. Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsittää vuodet 2008 2012. Tutkimusohjelma on valmisteltu ja käynnistetty yhteistyössä seitsemän ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus- ja kulttuuri-, sosiaalija terveys-, työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kunnallisen eläkevakuutuksen (Keva), seitsemän eri tutkimustahon (Aalto-, Helsingin, Itä-Suomen, Jyväskylän, Lapin ja Tampereen yliopistojen sekä Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta vastaa Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa. Tutkimusohjelman tarkoituksena on paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla. Ohjelman tarkoituksena on tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille, erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville tutkimuskunnille. Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat Tutkimusohjelman toteuttamisessa on tehty muutamia perusvalintoja ja täsmennyksiä. Ensiksikin ohjelmassa on haluttu tarkastella uudistushankkeen prosesseja ja vaikutuksia Paras-lain esittämien keinojen mukaisesti. Tämän tarkastelun mahdollistamiseksi tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin vieviä kuntia seuraavasti: 1. Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistus-hankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2007 tai sen jälkeen. 2. Syvenevän yhteistyön kuntia, eli kuntia, jotka aikovat kuntajaon muutoksen sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoimintaalueella tai kokoamalla em. palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit). 3. Kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 :n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi. 4. Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset ovat 31.8.2007 toimeenpanosuunnitelman mukaan kaavailtu toteutettavan ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta. Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella tutkimusohjelmaan osallistuvaa tutkimuskuntajoukkoa on ollut välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on nähty tärkeäksi, että tutkimuskohteet edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Näin ollen tutkimusohjelmaan on valittu erilaisia kriteerejä (edellä kuvatun Paras-uudistuksen 1 Lisätietoja Paras-arviointitutkimusohjelmasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu ACTA

etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi kuntakoko, maantieteellinen sijainti, maaseututyypitys, kielisuhteet, elinkeino- ja ikärakenne) käyttäen kaikkiaan 40 kuntaa (vuoteen 2009 asti 65 kuntaa), toisin sanoen 10 kuntaa kustakin ns. Paras-luokasta. 2 Paras-uudistuksen eri toteutustapoihin pohjautuvalla kuntavalinnalla oletetaan saatavan tietoa lain esittämisen keinojen käytön vaikutuksista. Tutkimusohjelmaan on valittu eri Paras-luokitusta syksyllä 2007 edustavat kunnat seuraavasti: 19 1. Kuntaliitoskunnat: Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Lappeenranta- Joutseno, Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa ja Äänekoski. 2. Syvenevän yhteistyön kunnat: Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi ja Vimpeli. 3. Muut kunnat: Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori, Sipoo, Sodankylä ja Varkaus. 4. Kaupunkiseutukunnat: Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja Haukipudas, Turku ja Lieto sekä Vaasa ja Mustasaari. Kuntavalinnan ja kuntien Paras-luokituksen osalta on huomattava, että luokat eivät ole toisiaan poissulkevia; toisin sanoen kunta voi kuulua useampaan kuntaluokkaan. Toinen huomion arvoinen seikka on, että tutkimuskuntien sijoitus Paras-luokkiin vastaa valintatilavaihetta syksyllä 2007. Kyseisen ajankohdan jälkeen kunnassa on voitu tehdä päätöksiä, jonka perusteella kunta kuuluukin johonkin toiseen kuin alkuperäiseen valintaluokkaan. Tämä on kuitenkin osa Paras-uudistuksen henkeä, ja on oletettavaa, että tutkimuskauden aikana tulee kunnissa tapahtumaan useita, kuntien sijoitusta em. luokituksella muuttavaa muutosta. Myös tutkimuskuntia koskevat, vuoden 2009 jälkeen mahdollisesti toteutettavat kuntaliitokset voivat muuttaa tutkimuskuntien rakennetta. Vuoden 2010 alussa Lappeenrannan kaupunkiin yhdistyi Ylämaan kunta ja Porin kaupunkiin Noormarkun kunta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuuhun mennessä oli tiedossa Karttulan kunnan yhdistyminen Kuopion kaupunkiin vuonna 2011 sekä Yli-Iin kunnan yhdistyminen Oulun kaupunkiin vuonna 2013. Näiden lisäksi käynnissä on lukuisia ARTTUtutkimuskuntia koskettavia kuntaliitosselvityksiä: Hamina-Virolahti ja Kotka-Pyhtää -selvitysten lisäksi ainakin Oulun, Vaasan ja Lahden seuduilla. 2 Lisätietoja tutkimuskuntien valinnasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu > Tutkimuskunnat > Tutkimuskuntien valintakriteerit HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

20 Sodankylä Pello Kuusamo Pudasjärvi Haukipudas Oulu Kajaani Vöyri-Maksamaa Halsua Mustasaari Vimpeli Juuka Vaasa Lapua Äänekoski Siilinjärvi Seinäjoki Kuopio Uurainen Varkaus Mänttä-Vilppula Jyväskylä Kitee Pori Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Hämeenlinna Lieto Hollola Lappeenranta Karkkila Turku Salo Sipoo Hamina Kotka Kemiönsaari Raasepori Kirkkonummi kuntarajat: Tilastokeskus Kuvio 1. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuskunnat Toista tutkimusohjelman perusvalintaa edustavat ne suunnat tai näkökulmat, joihin Paras-hankkeen toimenpiteillä oletetaan olevan vaikutuksia. Näitä tutkimusohjelmaan sisällytettyjä näkökulmia ovat demokratia ja johtaminen, kunnalliset palvelut (sosiaali-, terveys- ja koulutus), henkilöstö, kunta- ja paikallistalous sekä yhdyskuntarakenteen toimivuus. Lisäksi ohjelmakokonaisuuteen kuuluvat edellä erillishankkeina ja erillisrahoituksella toteutettuna/toteutettavina näkökulmina Paras-uudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen, kielellisten vaikutusten sekä tasa-arvovaikutusten arviointi. Eri näkökulmien selvittämisestä vastaavat yliopistot ja tutkimusyksiköt käyvät ilmi oheisesta kuviosta. ACTA

21 ERILLISHANKKEET UUDISTUKSEN TOIMEENPANO SUUNNITTELUVAIHEEN ARVIOINTI (päättynyt 3/09) LAPIN YLIOPISTO PALVELUT HENKILÖSTÖ TAMPEREEN YLIOPISTO, Työelämän tutkimuskeskus UUDISTUKSEN KIELELLISET VAIKUTUKSET (SpråKon) HELSINGIN YLIOPISTO, Svenska social- och kommunalhögskolan & ÅBO AKADEMI UUDISTUKSEN TASA-ARVOVAIKUTUKSET (TERTTU) ÅBO AKADEMI TALOUS TAMPEREEN YLIOPISTO, Taloustieteiden laitos & HELSINGIN KAUPUNGIN TIETOKESKUS ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO, Koulutuksen tutkimuslaitos YHDYSKUNTA- RAKENTEEN TOIMIVUUS AALTO-YLIOPISTO, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus (YTK) DEMOKRATIA JA JOHTAMINEN ÅBO AKADEMI & KUNTALIITTO Kuvio 2. Paras-arviointitutkimusohjelman tutkimuskehikko Kolmanneksi, tutkimusohjelman alkupuolella vahvistui käsitys, että lain mainitsemat keinot, toisin sanoen kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueiden perustaminen ja kaupunkiseutujen yhteistyö sinänsä eivät vielä synnytä odotettuja hyötyjä. Ne ovat toiminnan organisoinnin välineitä, ilmirakenteita, ja tarjoavat siten ainoastaan kehittämispotentiaalia, joka kunnissa on otettava käyttöön esimerkiksi kuntaliitoksen jälkeen. Tutkimushankkeissa tarkastellaan erityisesti sitä, miten kunnat ovat ottaneet käyttöön tätä kehittämispotentiaalia esimerkiksi keskittämällä palveluja tai muuttamalla palvelujen tuottamistapoja, ja miten näiden toimenpiteiden vaikutukset näyttäytyvät eri näkökulmista. Neljänneksi, alun perin ARTTU-tutkimusohjelman keskeisenä tarkoituksena oli selvittää Paras-uudistuksen vaikutuksia. Tutkijat ovat ohjelman aikana kuitenkin todenneet, että kuntien arkielämässä tapahtuu samanaikaisesti monia muita asioita, jotka joko tukevat tai estävät Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi taloustaantuma tai kunnan eri toimialoilla tapahtuvat muut kehittämishankkeet. Käytännössä tapahtuneista muutoksista on hankala osoittaa, mikä johtuu Paras-uudistuksesta ja mikä muista syistä, eikä tällainen ole välttämätöntäkään. Vaikka ARTTU-tutkimusohjelmalla pyritään mahdollisuuksien mukaan selvittämään Parasuudistuksen vaikutuksia, haetaan tutkimusohjelmalla vastausta ennen kaikkea seuraaviin yleisempiin kysymyksiin: HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA

22 Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? Tutkimusohjelman keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Tutkimusmenetelmät vaihtelevat kuitenkin eri tutkimusmoduleissa. Kyselyaineistoja käytetään erityisesti henkilöstön sekä demokratian ja johtamisen moduleissa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden osion tarkastelun ytimen muodostavat asiakirja-aineistot ja haastattelut. Palvelujen ja talouden moduleissa ensisijaisina tutkimusaineistoina ovat tilastoaineistot ja kuntien asiakirjat. ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit Jotta voitaisiin selvittää kuntien tekemisiä ja tulkita niiden vaikutuksia Paras-hankkeen aikana, on Paras-arviointiohjelman tutkimustehtävänä ensimmäisellä tutkimuskaudella vuosina 2008 2009 ollut uudistuksen lähtötilanteen kartoitus tutkimuskuntien osalta. Tutkimustiedot on kerätty pääosin vuosilta 2006 2007, mutta osa aineistosta, erityisesti ohjelman puitteissa toteutetut laajat kuntalais- ja henkilöstökyselyt ovat vuosilta 2008 ja 2009. Lähtötilanteen kartoitusta varten tilastotietoja on kerätty myös aikaisemmilta vuosilta sen vuoksi, että osa kunnista on tehnyt monia Paras-hankkeen hengen mukaisia ratkaisuja jo ennen vuotta 2006. Näissä kunnissa muutokset Paras-hankkeen tarkastelukaudella voivat olla vähäisiä. Tutkimushankkeen lopussa vuosina 2011 2012 tehdään uudistuksen lopputilanteen kartoitus, jonka perusteella voidaan esittää vastauksia tutkimuksen pääkysymyksiin. Osassa tutkimusmoduleita tehdään alussa ja lopussa kysely tai haastatteluja ja osassa kootaan tilasto- ja asiakirja-aineistoa vuosittain koko hankkeen ajalta. Kukin tutkimusmoduli tuottaa kuntien alkutilanteen kartoituksesta oman raportin. Lisäksi ARTTU-ohjelman puitteissa on tehty alkutilanteesta eri tutkimusmodulien keskeiset tulokset ja johtopäätökset kokoava kokoomaraportti. Tutkimushankkeen lopussa kussakin modulissa tehdään loppuraportti, jossa pyritään antamaan vastauksia aiemmin esitettyihin ARTTU-tutkimuksen peruskysymyksiin. Tässä raportoitava henkilöstöä käsittelevä tutkimus on osa ARTTU-ohjelman lähtökohtatilanteen kartoitusta. ACTA

23 2 Henkilöstötutkimus osana ARTTU-tutkimusohjelmaa 2.1 Tutkimuksen tausta ja tehtävät Henkilöstöosion arviointitutkimuksen taustana on Paras-uudistusta ohjaavan puitelain 5, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Lisäksi puitelain 10 velvoittaa, että kuntien on tehtävä suunnitelma kunnan keskeisten toimintojen järjestämisestä sekä henkilöstövoimavarojen riittävyydestä ja kehittämisestä. Puitelain 13 antaa henkilöstölle viiden vuoden irtisanomissuojan uudelleenjärjestelyjen yhteydessä. Paras-hankkeella tavoitellaan kunta- ja palvelurakenteen uudistuksen ohella muun muassa kuntalais- ja asiakasdemokratiaa, palvelujen saatavuutta ja saavutettavuutta, laatua, tehokkuutta, henkilöstön riittävyyttä ja osaamista ja innovatiivisia ratkaisuja sekä palvelujen tuotantotapoihin että palvelujen tuottamisen toimintatapoihin. Samanlaisia uudistamisvaatimuksia on esitetty myös eri sektoreita koskevissa kehittämisohjelmissa (esim. KASTE, 2008). Henkilöstöosion kannalta nämä tavoitteet merkitsevät arviointitutkimuksen painopisteen kohdistamista henkilöstöön strategisena voimavarana ja toisaalta työyhteisöjen toimintatapoihin, joiden kautta myös henkilöstön työelämän laatu on pitkälti tulkittavissa. Yllä mainittu painopiste merkitsee sitä, että tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat, käsitteellistäminen ja aineiston tulkinnat perustuvat lähinnä henkilöstöjohtamisen käytäntöjen (HRM-käytännöt) ja strategisen henkilöstöjohtamisen (SHRM) tutkimusperinteeseen. Teoreettisessa mielessä HRM on suhteellisen epäyhtenäinen alue, joka kattaa hyvin vaihtelevia määritelmiä (ks. Vanhala & Kotila 2006). Vaihtelevuuden takana on kuitenkin yhdensuuntaisia oletuksia siitä, että organisaation suorituskykyä voidaan parantaa merkittävästi omaksumalla edistyksellisiä työ-, organisaatio- ja henkilöstöresurssien käyttöön liittyviä käytäntöjä. SHRM korostaa henkilöstöjohtamisen kytkentää liiketoimintastrategiaan (Lundy 1994), vaikka toisaalta monissa yhteyksissä HRM- ja SHRM-termejä käytetään lähes samaa tarkoittavina. Kuntakontekstissa strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulma korostaa yksittäisten työpaikkojen henkilöstöjohtamiskäytäntöjen lisäksi koko kuntaa koskevaa strategiatyöskentelyä ja siihen sopivaa henkilöstöjohtamista (Nakari & Sjöblom 2009). SHRM antaa samalla mahdollisuuden tutkia muutosjohtamista nimenomaan käytäntöjen tasolla. Myös henkilöstön kokemaa työelämän laatua ja sen muutosta voidaan tulkita strategisen henkilöstöjohtamisen teorioiden kautta tutkimalla, miten kunnat ovat yhdistäneet rakenteelliset ratkaisut henkilöstöjohtamisen käytäntöihin. HENKILÖSTÖ PARAS-UUDISTUKSESSA