BoF Online 2007 No. 1 Rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat: taloudellinen näkökulma Sampo Alhonsuo Tässä julkaisussa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajan omia eivätkä välttämättä edusta Suomen Pankin kantaa. Suomen Pankki Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 21.5.2007
Sisällys 1 Johdanto 3 2 Kirjallisuus 5 2.1 Taloustieteellinen lähestymistapa 5 2.2 Jatkuvuussuunnittelukirjallisuus 8 2.3 Kirjallisuuden arviointia 10 3 Uhkakuvien määrittelyt ja luokittelut: tarkastelu 12 3.1 Uhkakuvan käsite ja Rahoitushuoltopoolin nelijako 12 3.2 YETT-strategian uhkamallit 15 4 Uhkakuviin varautuminen 18 4.1 Eurojärjestelmä, Pohjoismaat ja Suomen rahoitusmarkkinat 18 4.2 Rahoitusmarkkinoiden tärkeät kehitystrendit varautumisen kannalta 21 4.3 Arviointia 24 5 Johtopäätökset 27 Lähdeluettelo 29 Liite 1. Taloustieteellistä kirjallisuutta sotien, konfliktien, terrorismin, katastrofien ja taloudellisen rikollisuuden seurauksista 32 Liite 2. Yhteyskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategian (YETT-strategian) uhkamallit ja rahoitushuoltopoolin rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat 34 Taulukkoluettelo Taulukko 1. Rahoitushuoltopoolin varautumisohjeen (2005) uhkakuvien nelijako: 13 Taulukko 2. Rahoitusmarkkinoiden neljä uhkakuvaa ja toteutumisen taloudellisia vaikutuksia 14 Taulukko 3. YETT-strategian uhkamallit (Turvallisuus- ja puolustusasiain komitea, Puolustusministeriö 2006): 16 Taulukko 4. Suomi sekä päätöksenteko ja toimenpiteet rahoitusjärjestelmän kriiseissä 21 Taulukko 5. Häiriöiden kolmijako sekä niiden todennäköisyydet, kustannukset, viranomaisten valmiustaso ja jatkuvuussuunnitelman merkitys 26 BoF Online Päätoimittaja Jouko Marttila ISSN 1796-9123 (online) Postiosoite Käyntiosoite Snellmaninaukio Sähköposti Swift SPFB FI HH PL 160 Puhelin 010 8311 etunimi.sukunimi@bof.fi Y-tunnus 0202248-1 00101 HELSINKI Faksi (09) 174 872 www.suomenpankki.fi Kotipaikka Helsinki
21.5.2007 BOF ONLINE 1 Johdanto "Nykyaikaisen yhteiskunnan toimintoihin sisältyvien uhkien kirjo on laaja ulottuen teknisten järjestelmien toimintahäiriöistä laajoihin tautiepidemioihin saakka." Näin todetaan Huoltovarmuuskeskuksen Internet-sivuilla, kun selostetaan erilaisia yhteiskunnan uhkakuvia yleisellä tasolla. Yllä olevaa ajatusta voi soveltaa rahoitusmarkkinoihin toteamalla, että rahoitusmarkkinoiden uhkakuvien kirjo on laaja sisältäen mm. teknisten järjestelmien toimintahäiriöt ja tautiepidemiat. Uhkakuvat täytyy kuitenkin määritellä, jotta niiden mahdollisia vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin voisi analysoida edes pinnallisesti. Tämä analysointi puolestaan edesauttaa sitä viranomaisten sekä pankkien ja muiden markkinaosapuolien tekemää työtä, jossa varaudutaan rahoitusmarkkinoiden pahoihin kriiseihin ja ongelmiin. Seuraavassa etsitään vastausta kahteen rahoitusmarkkinoiden varautumisen kannalta keskeiseen kysymykseen: 1. Miten rahoitusmarkkinoiden uhkakuvia voidaan luokitella ja mitä vaikutuksia niillä arvioidaan olevan erityisesti suomalaisilla rahoitusmarkkinoilla? 2. Miten rahoitusmarkkinoiden uhkakuviin voidaan varautua integroituvassa kansainvälisessä ympäristössä? Tämän selvityksen näkökulma on lähinnä taloudellinen. Se tarkoittaa tässä yhteydessä taloudellisen analyysin soveltamista rahoitusmarkkinoiden uhkakuviin. Lähtökohtana voi pitää rahoitusjärjestelmän ns. ulkoisvaikutuksia yhteiskunnassa, eli esimerkiksi rahoitussektorilla tapahtuvat pahat häiriöt ja kriisit aiheuttavat kustannuksia rahoitussektorin ulkopuolella. Voidaan myös sanoa, että esimerkiksi rahoitusjärjestelmän toimijoiden ylläpitämällä maksujärjestelmällä on julkishyödykkeen ominaisuuksia samaan tapaan kuin muulla yhteiskunnan infrastruktuurilla. Kriiseihin ja ongelmiin liittyy rahoitusjärjestelmässä jokin tartuntakanava (esimerkiksi lähtevät ja saapuvat maksut maksujärjestelmässä tai taseen saamiset ja velat). Riippuen ongelmien laadusta tai tartuntakanavien luonteesta voivat ongelmat ja kriisit muuttua systeemiseksi kriisiksi, eli pahimmillaan ongelmat uhkaavat koko rahoitusjärjestelmän olemassaoloa. Kriisitilanteisiin liittyy lisäksi monien markkinoiden muuttuminen ongelmissa jopa kokonaan toimimattomiksi, mikä pahentaa osaltaan tilannetta. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 3
BOF ONLINE 21.5.2007 Kriisit, ongelmat ja häiriöt toteutuvat aina tietyllä todennäköisyydellä. Tyypillisesti pieniä häiriöitä on usein, eikä niistä kertaluontoisesti aiheudu suuria kustannuksia. Sen sijaan systeemikriisin toteutuminen on erittäin epätodennäköistä, mutta toteutuessaan siitä on yhteiskunnalle erittäin suuret kustannukset. Kun kriisien vaikutukset ja kustannukset ovat potentiaalisesti hyvin isoja yhteiskunnalle, niihin halutaan varautua, vaikka todennäköisyys tapahtumille olisi hyvin pieni. Edellä sanottu korostaa kustannushyötyanalyysiä. Sen avulla voidaan arvioida uhkakuvien toteutumisen tai erilaisten tilanteiden toteutumisen kustannuksia ja toisaalta hyötyjä niihin varautumisesta. Se liittyy yritysten, rahoitussektorilla alan yritysten ja viranomaisten tekemään jatkuvuussuunnitteluun, jota tekemällä yksittäinen yritys tai viranomainen voi etukäteen varautua toimintaympäristönsä pahimpiin uhkiin. Yksittäinen yritys, esimerkiksi finanssikonserni, luonnollisesti varautuu jatkuvuussuunnittelulla oman toimintansa riskeihin ja analysoi riskin toteutumisen todennäköisyyttä ja niistä aiheutuvia kustannuksia ennen kaikkea omasta näkökulmastaan. Koko rahoitusjärjestelmän ja yhteiskunnan tasolla tämä ei riitä, koska rahoitusalan yritykset ovat toisiinsa sidoksissa monin tavoin ja systeemiriskin toteutuminen on mahdollista. Yksittäisen yrityksen jatkuvuussuunnittelu ei ota huomioon mahdollisia ongelmien ulkoisvaikutuksia. Uhkakuvien ja kriisien suhteen tärkeä politiikkakysymys on säännöstely versus markkinaehtoisempi toimintatapa. Rahoitusmarkkinoiden kriisejä voidaan torjua ja niiden toteutuessa niiden seurauksia hoitaa ainakin periaatteessa - tiukalla säännöstelyllä. Vaihtoehto tälle on luottaa markkinaehtoisempaan toimintaan. Toinen tärkeä politiikkakysymys on viranomaisten kansallisen ja kansainvälisen yhteistyön muodot tilanteessa, jossa Suomen rahoitusmarkkinat integroituvat entistä tiiviimmin pohjoismaiseen ja eurooppalaiseen rahoitusmarkkina-alueeseen. Luvussa 2 kuvataan aihepiirin kannalta relevanttia kirjallisuutta. Luvussa 3 määritellään uhkakuva(t) ja kuvataan kaksi eri luokittelua, joita Suomessa on käytetty ja joilla on merkitystä nimenomaan rahoitusmarkkinoiden kannalta. Luvussa arvioidaan uhkakuvia taloudellisesta näkökulmasta. Luvussa 4 kuvataan aluksi lyhyesti se päätöksenteon kehikko, jossa Suomi on rahoitusmarkkinoiden kriisien suhteen ja sitten ne kehitystrendit, jotka ovat vallitsevia Suomen rahoitusmarkkinoilla tällä hetkellä. Uhkakuva- ja varautumisproblematiikka arvioidaan tästä päätöksenteon ja kehitystrendien näkökulmasta käsin. Luvussa 5 on johtopäätökset tarkastelusta. 4 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE 2 Kirjallisuus 2.1 Taloustieteellinen lähestymistapa Tämän työpaperin kannalta relevantti kirjallisuus pohjautuu luvussa 3 käsiteltyihin rahoitusmarkkinoiden uhkakuviin ja se jakaantuu kahteen osaan. Ensimmäisen osan muodostavat ne taloustieteelliset lähteet ja tutkimukset, joissa käsitellään 1. terrorismin, sotien ja konfliktien kustannuksia ja yleisempiä vaikutuksia talouteen, 2. erilaisten suurten häiriöiden tai epätodennäköisten tapahtumien vaikutuksia taloudessa sekä 3. petoksellista toimintaa erityisesti yrityksissä. Liitteessä yksi on kahdessa taulukossa pyritty tiivistämään 16 eri lähdettä kysymyksenasettelun, selitettävän ilmiön ja metodin, taloudellisten vaikutuskanavien ja tuloksien suhteen. Kolmesta teemasta eniten kirjallisuutta on viime vuosina ilmestynyt terrorismin ja sodan analysoinnista. Kysymyksenasettelussa korostuu terrorismin (sekä sotien ja konfliktien) vaikutusten analysointi esimerkiksi kustannusten, taloudellisen kasvun ja rahoitusmarkkinoiden näkökulmasta. Käytetyt metodit ovat vaihtelevia alkaen verbaalisista survey-artikkeleista perinpohjaisiin ekonometrisiin tutkimuksiin saakka. Taloudellisia vaikutuskanavia löytyy yleensä paljon. Tutkimusten tulosten perusteella johtopäätös on se, että sotien ja terrorismin todelliset kustannukset ylittävät aina sen, mitä esimerkiksi heti sodan alettua tai terrori-iskun tapahduttua arvioidaan. Tämä johtuu pitkälti siitä, että helposti unohdetaan (tai ei voida analysoida) terrorismin/sodan pitkäaikaiset tai epäsuorat vaikutukset talouteen ja hyvinvointiin. Ecksteinin ja Tsiddonin (2004) tutkimus on puhutteleva: heidän arvionsa mukaan Israelin BKT per capita olisi 10% - 15% korkeampi ilman terroria, kun he käsittelevät terrorin vaikutuksia pitkän aikavälin taloudelliseen kasvuun. Esimerkki yleisellä tasolla olevasta taloustieteellisestä tutkimuksesta on Hessin (2003) tutkimus, jossa 147 maan muodostamalla paneeliaineistolla estimoitiin sotien ja konfliktien aiheuttamia hyvinvointitappioita kulutusfunktion kautta. Lähtökohta oli olettamus, että edustavat talouden toimijat ovat valmiita pysyvästi luopumaan jostain määrästä nykyisestä kulutuksesta, jos sillä saadaan vähennettyä kulutuksen vaihtelua yli ajan. Vaihtelu voi syntyä esimerkiksi sodankäynnistä tai kansanmurhista. Tulosten mukaan konflikteja käyvien maiden asukkaat ovat valmiita luopumaan pysyvästi jopa kahdeksasta prosentista kulutuksestaan, jos sillä turvataan pysyvästi rauhanomaiset olosuhteet. Sodan kustannukseksi per maailman asukas saatiin 72 dollaria, eli yli 55 euroa nykyisillä valuuttakursseilla. Tutkimuksen mukaan Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 5
BOF ONLINE 21.5.2007 väestön määrä ja estimoitu kulutusfunktio huomioiden viisi eniten rauhasta hyötyvää maata maailmassa olisivat Yhdysvallat, Kiina, Intia, Iran ja Irak. Näille viidelle maalle koituvat hyvinvointikustannukset erilaisista konflikteista olivat noin 250 miljardia dollaria, eli noin 200 miljardia euroa vuodessa. Bilmes ja Sitgliz (2006) arvioivat Yhdysvaltojen käymän Irakin sodan kustannuksia Yhdysvalloille. He tekevät tärkeän jaon suoriin budjettikustannuksiin (nyt jo käytetty raha sekä arviot tulevista menoista) sekä epäsuoriin makrotaloudellisiin kustannuksiin, joiden kautta arvioidaan todellisia kustannuksia. Bilmes ja Stigliz ottavat epäsuorina kustannuksina laskelmissaan huomioon kustannukset kasvaneesta turvattomuudesta, kysynnän vähentymisen USAn tuotteille maailmassa, öljyn hinnan kasvavan volatiilisuuden, rahapolitiikan kiristymisvaikutuksen, varallisuuserien heikomman kehityksen ja valtion heikentyneen fiskaalisen tilanteen. Tuloksissa tärkeintä on se, että epäsuorat kustannukset ovat todennäköisesti paljon suuremmat kuin suorat nykyhetken ja tulevaisuuden arvioidut budjettikustannukset. 1 Niitä on kuitenkin vaikeampi luotettavasti arvioida. Terrorismin vaikutuksia esimerkiksi turismiin on tutkittu ekonometrisin menetelmin (Fleischer ja Buccola 2002, Drakos ja Kutan 2003). Tulosten mukaan vaikutukset ovat merkittävästi negatiivisia mm. siksi, että turismiin liittyvien palveluiden tarjonta on hintajoustamatonta verrattuna kysynnän hintajoustoon. Drakos ja Kutan tuovat esille politiikkasuosituksissaan esimerkiksi eri maiden viranomaisyhteistyön kasvavat skaalatuotot terrorismin torjunnassa. Kattavan luettelon terrorismin taloudellisista vaikutuksista summarisoivat Frey, Luenchiner ja Stutzer (2004). Terrorismi vaikuttaa turismiin, ulkomaisiin suoriin investointeihin, säästämiseen ja kulutukseen, investointeihin, pörssikursseihin, ulkomaan kauppaan, kansantuloon ja sen kasvuun sekä kaupunkien taloudelliseen asemaan (urban economy). He peräänkuuluttavat aiempaa kokonaisvaltaisempaa terrorismin vaikutusten tutkintaa ja tekevät myös jaon terroritekojen suoriin ja epäsuoriin vaikutuksiin. Terrorismin vaikutukset ovat heidän mukaansa empiirisesti mitattavissa. Yhteiskunnan hyvinvointitappiot ovat aina suuremmat kuin pelkät taloudelliset tappiot. Johnston ja Nedelescu (2005) keskittyvät terrorismin vaikutuksien analysointiin rahoitusmarkkinoilla varsin yleisellä tasolla lähtökohdan ollessa New Yorkin vuoden 2001 ja Madridin vuoden 2004 terrori-iskut. Hekin tekevät jaon suoriin ja epäsuoriin kustannuksiin terrorismin yleisissä taloudellisissa vaikutuksissa. Suoria kustannuksia on helpompi laskea kuin epäsuoria, vaikka pidemmällä aikavälillä epäsuorat kustannukset muodostuvat suuremmiksi. Niistä 1 Bilmesin ja Stiglizin arvio Irakin sodan kokonaiskustannuksiksi pelkästään Yhdysvalloissa on konservatiivisessa skenaariossa yli triljoona dollaria (800 miljardia euroa) ja varovaisessa skenaariossa 2,2 triljoonaa (1,8 triljoonaa euroa). 6 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE tosin on hyvin vaikea tai mahdoton esittää luotettavia arvioita. Rahoitusmarkkinoita ajatellen politiikkasuosituksissaan he korostavat viranomaisten yhteistyötä ja hyvän jatkuvuussuunnittelun merkitystä niin yrityksissä kuin viranomaisten keskuudessa. 2 Lacker (2003) käsittelee New Yorkin tapahtumia maksujärjestelmien toiminnan näkökulmasta ja vertaa tapahtumia muutamiin pahoihin pankkien likviditeettiongelmiin tai "teknologisiin shokkeihin" 3. Hänen mukaansa maksujärjestelmä USA:ssa on aina ollut se kanava, jota pitkin ongelmien ja shokkien vaikutukset ovat levinneet tai uhanneet levitä laajemmalti rahoitusjärjestelmään. Lacker käsittelee asiaa nimenomaan maksujen välityksen kannalta, eikä analysoi arvopaperivälityksen ja säilytyksen reaktioita, vaikka hän lyhyesti kuvaakin USA:n pörssin toimintaa syyskuun 2001 tapahtumien yhteydessä. Suurten luonnonkatastrofien ja muiden epätodennäköisten tapahtumien vaikutuksia käsittelevät tutkimukset keskittyvät usein siihen, mikä vaikutus em. kaltaisilla tapahtumilla on pitkän aikavälin taloudelliseen kasvuun, miten kotitaloudet voivat varautua onnettomuuksiin tai miten vaikutukset näkyvät rahoitusmarkkinoilla. Joidenkin tutkimusten mukaan (Skidmore&Toya 2002) erityisesti suuret ilmasto-onnettomuudet kiihdyttävät taloudellista kasvua parantaessaan talouksien kokonaistuottavuutta. Toisaalta esimerkiksi isoilla maanjäristyksillä tätä vaikutusta ei ole. Epätodennäköisten, mutta suurten onnettomuuksien (sekä sotien) vaikutusta osakemarkkinoihin ja varallisuusesineiden hintoihin on tutkittu jonkin verran. Barron (2006) teoreettisen mallin ja empiirisen analyysin mukaan alhaisen todennäköisyyden tapahtumat (sodat ja lamat Barrolla) selittävät hyvin paljon eri maiden osakekurssien riskipreemioista, riskittömästä tuottotasosta ja osakkeiden tuoton volatiliteetista. Schneider ja Troeger (2006) tutkivat tarkemmin kolmen tapahtumaketjun, eli Israelin ja palestiinalaisten konfliktin, ensimmäisen Persianlahden sodan ja ex - Jugoslavian sotien vaikutusta pörssikursseihin. Heidän johtopäätöksensä on, että osakemarkkinat reagoivat maailmassa pääasiassa negatiivisesti, eli pörssikurssit pyrkivät laskemaan ao. tapahtumaketjujen seurauksena. He korostavat kurssivaikutuksien lisäksi tapahtumaketjujen suuria tulonjaollisia vaikutuksia. 2 Johnston ja Nedelescu siteeraavat tehtyjä arvioita vuoden 2001 syyskuun 11. päivän terroristi-iskujen kustannuksista. Suorat kustannukset vuoden 2001 syyskuun 11. päivän terroristi-iskuista New Yorkissa olisivat olleet 27,2 miljardia dollaria (runsaat 21 miljardia euroa nykykursseilla). Summa vastaa vain noin 0,0025 % USAn vuotuisesta bruttokansantuotteesta. Terrorismin epäsuorat vaikutukset ja kustannukset Yhdysvalloissa ovat paljon suuremmat. 3 Lackerin muut esimerkit vuoden 2001 syyskuun 11. päivän lisäksi ovat pankkikriisit vuosina 1863-1914, vuoden 1974 Herstatt - pankin kaatuminen ja 1987 syksyn selvitysongelmat arvopaperijärjestelmissä. Kaikissa näissä kyse oli pankin tai monen pankin ajautumisesta likviditeettiongelmiin. Puhtaasti teknologinen shokki Lackerille on New Yorkin 2001 lisäksi Bank of New Yorkin tietokoneohjelmien pahat ongelmat ("software glitch") vuonna 1985. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 7
BOF ONLINE 21.5.2007 Yritysten petoksellisen toiminnan analysointi keskittyy usein yritystason mikroanalyysiin, josta tulokset yleistetään koko yhteiskuntaa koskeviksi. Tämän aihepiirin tutkimuksissa kysymyksenasettelu liittyy yrityksen kustannusten määrään ja jakaantumiseen eri yritysten kesken rikollisen toiminnan seurauksena. Esimerkiksi rikollisesta kirjanpidosta koituu kustannuksia investointi- ja sijoituspäätösten epäonnistumisen vuoksi myös rehellisille yrityksille ja yhteiskunnalle. Tosin kustannusten tarkkaa määrää on lähes mahdotonta luotettavasti arvioida. Lainsäädännön ja hallintotavan tehokkuuden merkitys korostuvat petoksellisen toiminnan estämispyrkimyksissä. Näissä tutkimuksissa terminologia on varsin häilyvää. Esimerkiksi Rezaee (2003) käyttää termiä "financial statement fraud" ja Wang (2006) "securities fraud"- termiä, vaikka molempien tutkimusten kohde ja esikuvat ovat samoja (kirjanpitorikokset esim. seuraavissa yrityksissä: Global Crossing, Enron, Tyco ja WorldCom). 2.2 Jatkuvuussuunnittelukirjallisuus Toista lähestymistapaa työpaperin aihepiiriin edustaa (laajasti käsitettynä) liiketoiminnan jatkuvuussuunnitteluun keskittyvät julkaisut. Pankkien ja muiden rahoitussektorin yritysten hyvän jatkuvuussuunnittelun merkitystä on korostettu usein vuoden 2001 syyskuun New Yorkin terrori-iskun jälkeen. Jatkuvuussuunnittelu tarkoittaa laajasti määriteltynä yrityksen tai organisaation prosesseja, joilla pyritään yhtäältä turvaamaan toiminnan normaali jatkuminen kaikissa olosuhteissa ja toisaalta parantamaan yrityksen tai organisaation kriisinsietokykyä tai - kestävyyttä (resilience). Jatkuvuussuunnittelu liittyy lähes aina yritysten tietotekniikkaan, vaikka taustalla on varautuminen kaikkiin mahdollisiin häiriöihin, shokkeihin, kriiseihin tai uhkakuviin. Esimerkiksi Rahoitustarkastus (2003) toteaa useimpien rahoitusalan yritysten liiketoiminnan olevan täysin tietotekniikan varassa ja sen vuoksi on erityisen tärkeää varmistaa tietotekniikan toimivuus eriasteisissa häiriö- ja ongelmatilanteissa palvelujen saatavuuden turvaamiseksi ja asiakkaiden luottamuksen säilyttämiseksi. Rahoitustarkastuksen mielestä jatkuvuussuunnitelmat rahoitusalan yrityksissä tulisi laatia sekä normaali-, että poikkeusoloja varten. Rahoitustarkastuksen käsitteistössä jatkuvuussuunnittelu on osa riskienhallintaa 4. Joskus jatkuvuussuunnit- 4 Englannin kielen terminologia jatkuvuussuunnittelun osalta on joskus vaihtelevaa. Eri käyttäjästä riippuen käytetään ilmaisuja Business Continuity Planning tai Management sekä Contingency Planning (sananmukaisesti varautumissuunnitelma). Rahoitustarkastus viittaa artikkelissaan jatkuvuussuunnittelusta Baselin pankkivalvontakomitean suosituksiin, joissa jatkuvuussuunnittelu (nimenomaan Contingency Planning) on yksi operatiivisen riskin hallinnan peruselementeistä. 8 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE teluun liittyen todetaan, että tärkeintä eivät ole ne syyt jotka esimerkiksi aiheuttivat pahan kriisin, vaan kriisin vaikutusten minimointi ja leviämisen estäminen. Jatkuvuussuunnittelusta on julkaistu erilaisia ohjeita ja suosituksia paljonkin sen suhteen, mitä hyvä jatkuvuussuunnittelu pitää sisällään. Esimerkiksi BCI:n (2005) suosituksissa määritellään jatkuvuussuunnittelu samaan tapaan kuin yllä 5 ja kuvataan tärkeimpiä jatkuvuussuunnittelun osa-alueita laajasti. Prosessiluonne tulee esiin silloin, kun jatkuvuussuunnittelun tekoa kuvataan yleisellä tasolla. BCI kuvaa asiaa pilkkomalla prosessin viiteen osaan. Kaiken pohjana on yrityksen/organisaation liiketoimintaidea ja strategia. Tämän pohjalta muotoutuu myös jatkuvuussuunnittelustrategia. Seuraavana vaiheena on varsinaisten suunnitelmien tekeminen eri osa-alueille. Neljäntenä ja usein haastavimpana vaiheena tulee esiin jatkuvuussuunnittelukulttuurin luominen yrityksessä tai organisaatiossa. Usein korostetaan sitä, että pahoihin ongelmiin varautumisessa on kyse normaalista ja jatkuvasta osasta organisaatioiden toimintaa. Viidentenä erillisenä vaiheena tuodaan esiin harjoittelu, ylläpito ja auditointi jatkuvuussuunnitteluun liittyen. EKP järjesti syyskuussa 2006 laajan konferenssin, jossa käsiteltiin rahoitusmarkkinoiden infrastruktuurin jatkuvuussuunnitelmia erityisesti euroalueen näkökulmasta 6. Konferenssin tarkoitus oli mm. vahvistaa jatkuvuussuunnittelun merkitystä rahoitusalan organisaatioiden ja yritysten toiminnassa. Nykyisten infrastruktuurin jatkuvuussuunnitelmien yleisinä puutteina nähtiin mm. kriisiskenaarioiden kapeus, järjestelmien keskinäisten riippuvuuksien vaikutusten aliarviointi ja yksittäisten jatkuvuussuunnitelmien yhteensopivuuden testaamattomuus. Euroalueen erityispiirteinä jatkuvuussuunnittelun näkökulmasta nousi esiin infrastruktuurin kompleksisuus ja konsolidoituminen sekä vahvat kansalliset intressit. Englannissa kolme rahoitusmarkkinoiden viranomaista (BoE, FSA ja Treasury) parantavat rahoitussektorin kriisiensietokykyä yhdessä ns. Tripartite Committee on Financial Stability organisoitumisen kautta. Tripartite on julkaissut mm. vuosiraportin rahoitussektorin jatkuvuussuunnittelun nykytilasta ja niistä toimenpiteistä, joilla sektorin ongelmien sietokykyä on parannettu. Tripartite toimii aktiivisesti: esimerkiksi Lontoon heinäkuun 2005 terrori-iskujen jälkeen Tripartite teki laajan kyselyn rahoitussektorin toimijoille jatkuvuussuunnitelmien toimi- 5 BCI (Business Continuity Insitute, yksityinen monessa maassa toimiva organisaatio) määrittelee jatkuvuussuunnittelun seuraavasti: "Business Continuity management (BCM) is an holistic management process " " BCM aims to improve an organisation's resilience. By identifying, in advance, the potential impact of a wide variety of sudden disruptions to the organisation's ability to succeed it is able to prioritise the efforts of various other specialists aiming to achieve in their areas of expertise such as security, facilities and IT." 6 ECB conference on market infrastructures' business continuity in an integrated euro area possible requirements in terms of interaction and coordination", 25-26 September 2006. Konferenssin esitelmät ovat saatavissa EKP:n internet-sivuilta. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 9
BOF ONLINE 21.5.2007 vuudesta, vaikka terrori-iskuja ei erityisesti kohdistettu rahoitussektoriin. Kokemuksissa kiinnitettiin huomiota tiedonkulun varmistamiseen ja tietoliikenteeseen 7. Jatkuvuussuunnitelmia testataan Iso-Britannian finanssisektorilla vuosittain Tripartiten organisoimissa isoissa harjoituksissa. Viimeisen vuoden aikana jatkuvuussuunnittelussa ajankohtaisena asiana on noussut esiin laajalle leviävän lintuinfluenssapandemian aiheuttamat mahdolliset vaikutukset. Blitzer (2006) on selostanut sitä analyysiä, jota Kansainvälinen Valuuttarahasto IMF on tehnyt pandemian vaikutuksiin liittyen. Vaikutuksia on arvioitu niin reaalitalouden kehityksen kuin rahoitusmarkkinoiden kannalta. Reaalitaloudelliset vaikutukset esimerkiksi maailman bruttokansantuotteen kasvuun voivat olla pahimmissa skenaarioissa - 13 % vuositasolla. Rahoitusmarkkinoilla pandemia vaikuttaisi varallisuushintojen nopean alenemisen ja toiminnallisen riskin realisoitumisen kautta. Oleellista on, että negatiiviset vaikutukset jäisivät suurella todennäköisyydellä väliaikaisiksi. Johtopäätöksissä korostuu kuitenkin toiminnallisten häiriöiden (operational disruptions) suuri merkitys yhteiskunnissa ja rahoitusmarkkinoilla pandemian seurauksena. Toiminnalliset häiriöt voivat olla hyvin erilaisia ja niistä aiheutuvat kustannukset voivat koitua erittäin suuriksi, vaikka luotettavia laskelmia kustannuksista on hyvin vaikea tai mahdoton tehdä. Toiminnallisiin häiriöihin puolestaan voi varautua juuri jatkuvuussuunnittelun avulla. 2.3 Kirjallisuuden arviointia Rahoitusmarkkinoiden uhkakuviin liittyvä kirjallisuus on siis kaksijakoista. Toisaalta perinteinen taloustieteellinen lähestyminen on tuottanut paljonkin tutkimusta esimerkiksi terrorismista, suurista häiriöistä ja konflikteista liittyen erityisesti niiden vaikutusten ja kustannusten arviointiin. Metodit ovat monipuolisia ja jako suoriin ja epäsuoriin kustannuksiin/vaikutuksiin on tärkeä. Jatkuvuussuunnittelu puolestaan tuottaa näkemystä, analyysia ja työkaluja vastaamaan yksittäisen yrityksen tai organisaation varautumiskysymyksiin. Taloustieteellinen kirjallisuus lähestyy näitä ilmiöitä korostetun ex post- näkökulmasta: on havaittu isoja ongelmia tai ilmiöitä, joiden vaikutuksia analysoidaan. Politiikkasuositukset ovat hyvin yleisiä. Jatkuvuussuunnittelukirjallisuus on selkeästi tulevaisuusorientoitunutta luonteel- 7 Tripartite (2005) toteaa johtopäätöksissään: "There were also important lessons to be learned as part of wider government work, particularly on telecommunications. These were severely disrupted on July 7 across the capital. Such disruption could have a potentially significant impact on the financial sector because of the heavy dependence on telecommunications, both for normal operations and communications in a crisis." 10 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE taan: varaudutaan johonkin. Täsmälliset suunnitelmat ovat sitten yrityskohtaisia (ja yleensä salaisia). Viimeisen viiden vuoden terrorismi- ja sota-analyysien luonne kirjallisuudessa on rajoittunutta rahoitusmarkkinoiden kannalta, eli terrorismiksi ymmärretään vain sodankäyntiä muistuttavat tilanteet tai New Yorkin, Madridin ja Lontoon kaltaisten terrori-iskujen analysointi. Mikäli terrorismin käsite sisältäisi tietoteknisen terrorismin ja rikollisuuden, eli tietojärjestelmien ja liikenteen tuhoamisen tai rikollisen hyväksikäytön, olisi sitä lähestyttävä ehkä enemmän jatkuvuussuunnittelun termein ja käsittein. Tämä käsitteen sisältö ja rajaaminen on rahoitusmarkkinoiden uhkakuvien kannalta oleellista. Tärkeätä kirjallisuuden ja tutkimuksen hyödyllisyyden kannalta on myös arvioida terminologian merkitykset Suomen rahoitusmarkkinoiden uhkakuvien kannalta. Englanninkielinen ekonomistinen kirjallisuus käyttää monia ilmaisuja, joilla on pohjimmiltaan sama sisältö, eli jonkun suuren ongelman ilmeneminen (esim. Rare event, major shock, financial crisis, war, conflict, terrorist attack) ja sen vaikutukset yhteiskuntaan tai rahoitusmarkkinoihin. Jatkuvuussuunnittelussa käsite "major disruption" tai "operational disruption" eli suuri toimintahäiriö on keskeinen, ja lähes aina se liitetään ensiksi tietoteknisiin järjestelmiin ja sitten muihin järjestelmiin ja ilmiöihin. Suuri toimintahäiriö voi ilmetä myös yhdistyneenä mihin tahansa muuhunkin kriisiin, eli esimerkiksi New Yorkin terrori-isku (terrorist attack) aiheutti rahoitusmarkkinoilla suuren toimintahäiriön (major disruption), joka onneksi ei muuttunut suureksi systeemiseksi rahoituskriisiksi. Kriisit, ongelmat, häiriöt jne. voi jakaa myös joko 1. finanssikriiseihin, jolloin voidaan operoida perinteisillä rahoitusanalyysin käsitteillä (esimerkiksi likviditeettiriski), tai 2. vakaviin toimintahäiriöihin, jolloin operoidaan jatkuvuussuunnittelun käsitteillä. Jako tulee käytännössä esiin viimeistään silloin, kun järjestetään erilaisia rahoitustoimialan kriisiharjoituksia ja varaudutaan uhkakuviin. 8 8 Esimerkiksi Ison-Britannian Tripartite toteaa kommentoidessaan rahoitussektorin kriisivalmiuksia ja järjestettyjä harjoituksia, että. "The exercise was part of a tripartite programme to strengthen the authorities' arrangements dealing with both financial crises (typically where the initial trigger is a financial as opposed to physical event) and major operational disruption." Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 11
BOF ONLINE 21.5.2007 3 Uhkakuvien määrittelyt ja luokittelut: tarkastelu 3.1 Uhkakuvan käsite ja Rahoitushuoltopoolin nelijako Suomessa on voimassa valmiuslaki vuodelta 1991, jonka tarkoitus on antaa perusta yhteiskunnan varautumiselle erilaisia poikkeusoloja varten. Logiikka on yksinkertainen: mikäli jotkut uhkakuvat (tai -mallit) toteutuvat, vallitsevat yhteiskunnassa poikkeusolot. Uhkakuvien toteutuminen todetaan päätöksenteon kautta. Uhkakuvien toteutumisen estämiseksi tehdään varautumistoimenpiteitä etukäteen. Termiä "uhkakuva" on vaikea tyhjentävästi määritellä. Uhkakuvissa tai malleissa on toista ilmaisua käyttäen kyse skenaarioista, jotka voivat tulevaisuudessa toteutua. Skenaarioista termi "uhkakuva" eroaa siten, että uhkakuvissa on kyse aina negatiivisista tulevaisuuden tiloista, joihin täytyy varautua ja joiden toteutuminen pitää estää. Skenaariot voivat sen sijaan olla myös tavoiteltavia tulevaisuuden tiloja. Käsite "uhkamalli" on määritelty seuraavasti 9 : "Yleisellä tasolla oleva kuvaus turvallisuusympäristön häiriöistä, jotka toteutuessaan mahdollisesti vaikuttavat valtiolliseen itsenäisyyteen sekä väestön elinmahdollisuuksiin ja turvallisuuteen. Uhkamallissa esitetään sen luonteen mukaisesti uhkan vaikutusmekanismi, lähde, kohde ja vaikutus kohteessa, todennäköisyys sekä luetellaan uhkamalliin sisältyvät vakavimmat erityistilanteet." Tätä uhkamallin määrittelyä soveltaen rahoitusmarkkinoiden uhkakuva tarkoittaa nyt mitä tahansa rahoitusjärjestelmän kohtaamaa häiriötä, joka toteutuessaan vaikuttaa lamaannuttavasti koko järjestelmän toimintaan. Näin määriteltynä rahoitusmarkkinoiden uhkakuva on hyvin lähellä systeemikriisin ja riskin käsitettä 10. Rahoitusmarkkinoiden uhkakuvissa on kyse systeemikriisin toteutumisen uhkista. 9 Uhkamallin käsitteen määrittely on peräisin Valtioneuvoston toimesta tehdystä Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiasta, ns. YETT-strategiasta (2006). 10 Brandt ja Hartmann (2000) määrittelevät systeemikriisin ja systeemiriskin seuraavasti: " a systemic crisis (in the narrow and broad sense) can be described as a systemic event that affects a considerable number of financial institutions or markets in a strong sense, thereby severely impairing the general well-functioning (of an important part) of the financial system." "Systemic risk can be defined as the risk of experiencing systemic events in the strong sense." Barndtin ja Haartmanin ilmaus "strong sense" tarkoittaa tilannetta, jossa yksi tai useampi instituutio joutuu konkurssin omaiseen tilaan eikä pysty suoriutumaan vastuistaan (englanniksi "actually fails") alkuperäisen shokin tai häiriön seurauksena. 12 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE Puolustustaloudellisen suunnittelukunnan alainen Rahoitushuoltopooli (aiemmin Rahoitushuoltotoimikunta) on kuvannut rahoitusmarkkinoiden varautumisohjeessaan vuodelta 2005 rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat. Rahoitushuoltopoolin kautta uhkakuvien määrittelyyn ovat osallistuneet sekä viranomaiset että rahoitustoimialan edustajat. Varautumisohjeessa oleva uhkakuvien nelijako voidaan ajatella rahoitusmarkkinoita koskeva sovellukseksi vuoden 1991 valmiuslain mukaisista poikkeusoloista. Taulukko 1. Rahoitushuoltopoolin varautumisohjeen (2005) uhkakuvien nelijako: 1.Energian (sähkön) saanti vaikeutuu tai loppuu 2.Tietojärjestelmät eivät toimi ja/tai tietoliikenne keskeytyy 3.Suuronnettomuudet ja terroriteot 4.Sodan luonteiset tilanteet Varautumisohje toteaa, että rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat ovat eritasoisia ja ne voivat esiintyä toistensa seurauksina ja samanaikaisesti. Jokaisessa uhkakuvassa on erityisiä piirteitä, mutta myös yhteisiä piirteitä. Erityisinä piirteinä voi pitää esimerkiksi alueellista tai ajallista ulottuvuutta, jotka jokaisen uhkakuvan toteutuessa ovat toisistaan poikkeavia. Yhteisinä piirteinä voi pitää mm. aineellisia ja taloudellisia vahinkoja sekä joissain uhkakuvissa ihmishenkien menetyksiä. Tärkeää uhkakuvissa on varautumisohjeen mainitsema eskaloituminen, eli jokin tekijä laukaisee tapahtumaketjun, jossa yhdistyvät monien eri uhkakuvien piirteet. Esimerkiksi tietoliikenteen katkeamisen seurauksena tapahtuu suuronnettomuus ja rahoitusmarkkinoille voi syntyä paha kriisitilanne. Uhkakuvien toteutuessa niillä on varmasti ulkoisvaikutuksia yhteiskunnassa, eli esimerkiksi sähkön loppumisen seurauksena markkinat lakkaavat toimimasta normaalisti ja tästä koituu yhteiskunnalle sekä suoria että epäsuoria kustannuksia. Eräs tärkeä lisänäkökulma uhkakuvien toteutumisen kustannusten ja taloudellisen analyysin kannalta (sen lisäksi, mitä itse varautumisohjeessa on kuvattu) on pohtia sitä, ovatko uhkakuvat: rahoitusjärjestelmän kannalta ns. ulkoa annettuja (eksogeenisia), eli toteutuvatko uhkakuvat ensin laajasti muualla yhteiskunnassa ja heijastuvat sitten rahoitussektorille, vai alun perin rahoitusjärjestelmästä peräisin (endogeenisia), eli ne syntyvät ensin rahoitusjärjestelmän piirissä ja heijastuvat sitten muualle yhteiskunnan toimintaan. Seuraavan taulukon tarkoituksena on kuvata yo. neljää uhkakuvaa ja niiden taloudellisia vaikutuksia tiivistetysti. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 13
BOF ONLINE 21.5.2007 Taulukko 2. Rahoitusmarkkinoiden neljä uhkakuvaa ja toteutumisen taloudellisia vaikutuksia Oikealla: rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat alla: taloudellisia vaikutuksia 1. Energian (sähkön) saanti vaikeutuu tai loppuu 2. Tietojärjestelmät eivät toimi ja/tai tietoliikenne keskeytyy 3. Suuronnettomuudet ja terroriteot 4. Sodan luonteiset tilanteet 1. Todennäköisyys Hyvin pieni Hyvin pieni Hyvin pieni Hyvin pieni 2. Suorat kustannukset Suuria sekä yhteiskunnalle että rahoitussektorille Suuria sekä yhteiskunnalle että rahoitussektorille Mahdoton ennakoida Suuret yhteiskunnalle 3. Epäsuorat kustannukset Suuria sekä yhteiskunnalle että rahoitussektorille Suuria sekä yhteiskunnalle että rahoitussektorille Mahdoton ennakoida Suuret yhteiskunnalle 4. Tartuntakanava(t) rahoitussektorille 5. M arkkinoiden toiminta Sähkönsiirto Tietotekniset ja tietoliikenteeseen liittyvät järjestelmät Monia eri tartuntakanavia esim. saatavat ja velat, sekä tietotekniikka Lamaantuu Vaikeutuu/lamaantuu Vaikeutuu mahdollisesti hetkellisesti Useita eri tartuntakanavia Sopeutuu 6. Ulkoisvaikutukset rahoitussektorilta muualle yhteiskuntaan 7. Jatkuvuussuunnittelun rooli organisaatiossa uhkakuvaan varautumisessa Suuria ja negatiivisia Suuria ja negatiivisia Vaikea arvioida Vaikea arvioida Keskeinen Keskeinen Keskeinen Keskeinen Eri uhkakuvat eivät poikkea toisistaan paljokaan silloin kun ajatellaan niiden toteutumisen todennäköisyyttä. Suorat ja epäsuorat kustannukset muodostunevat suuriksi kaikkien uhkakuvien toteutuessa. Enemmän eroja syntyy tartuntakanavien ja markkinoiden toiminnan luonteen arvioinnissa. Voi perustellusti arvioida, että sodan luonteiset tilanteet uhkakuvana poikkeaa oleellisesti muista kolmesta uhkakuvasta. Sodan luonteiset tilanteet eivät voi uhkakuvana realisoitua niin, että kyseessä olisi rahoitusmarkkinoilta peräisin oleva uhka, vaikka tämän uhkakuvan toteutumisella olisikin suuret vaikutukset rahoitusmarkkinoihin. Muiden kolmen uhkakuvan kohdalla voi kyseeseen tulla uhkien realisoituminen niin, että ne voivat olla sekä ulkoa annettuja että alun perin lähtöisin rahoitussektorista. Toisaalta ei ole realistista ajatella, että sähkön saanti loppuu vain rahoitussektorilta tai että sähkön loppumisen syy olisi alun perin lähtöisin rahoitussektorista. Uhkakuvista taloudellisilta seurauksiltaan rahoitusmarkkinoille vaikuttavimmat ovat uhkakuvat 1. ja 2. Tämä liittyy mahdollisiin kokonaiskustannuksiin (suorat ja epäsuorat) ja suuriin ulkoisvaikutuksiin. Lisäksi erilaiset markkinat (esim. luotto-, talletus-, osake-, arvopaperi-, varallisuudenhoito- ja sijoituspalvelumarkkinat) sekä palvelujen tuottaminen ja niiden kysyntä todennäköisesti lamaantuvat ainakin aluksi pahoin. Jos uhkakuvat 1. ja 2. toteutuvat niin, että ne ovat lähtöisin rahoitussektorista, merkitsee se ainakin, että jatkuvuussuunnittelu ja varau- 14 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE tuminen ongelmiin ovat jotenkin pettäneet yritys tai organisaatiotasolla. Lisäksi uhkakuvien 1. ja 2. toteutumiseen rahoitussektorissa liittyy todennäköisesti se, että ongelma on alun perin koskenut vain yhtä rahoitusalan yritystä tai joukkoa yrityksiä, mutta vaikutukset ovat levinneet koskemaan koko rahoitusjärjestelmää. Suuronnettomuuden tai terroriteon seurauksia on etukäteen vielä vaikeampi arvioida kuin kahta ensimmäistä uhkakuvaa, mutta tämän uhkakuvan toteutuminen on kustannuksiltaan rahoitusjärjestelmälle paljon kalliimpi, mikäli se toteutuu alun perin rahoitusjärjestelmässä ja vaikutukset leviävät sitten muualle yhteiskuntaan. Samoin kahden ensimmäisen uhkakuvan toteutuessa kustannukset rahoitusjärjestelmälle koituvat todennäköisesti sitä suuremmiksi, mitä enemmän uhkakuva toteutuu rahoitusjärjestelmästä käsin. Epäsuorat kustannukset muodostuisivat todennäköisesti suuremmiksi kuin suorat kustannukset 11. Aikaulottuvuus on uhkakuvien toteutumisessa olennainen. Tyypillisesti uhkakuvat 1.-3. voivat realisoitua rahoitusjärjestelmässä hyvin äkkiä. Jos uhkakuvan toteutumisessa on kyse ulkoa annetun uhkakuvan realisoitumisesta, niin rahoitusjärjestelmällä on todennäköisesti - aikaa reagoida tavalla, joka pienentää oleellisesti kokonaiskustannuksia. Se, kuinka tämä käytännössä tapahtuisi, riippuu paljolti jatkuvuussuunnitelmien laadusta ja toteuttamiskelpoisuudesta. 3.2 YETT-strategian uhkamallit Toinen tuore viranomaisten tekemä uhkamallien luettelo on Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiassa, eli ns. YETT-strategiassa oleva yhdeksän kohdan uhkamallien luettelo (taulukko 3). YETT-strategian mukaiset uhkamallit perustuvat vuoden 1991 valmiuslakiin. Poikkeusolot voivat tulla voimaan uhkamallien toteutuessa. Poikkeusolot on 11 Laskennallinen esimerkki häiriön toteutumisen kustannuksista: Suomessa on pyöristäen 24 miljoonaa verkkopankkitapahtumaa kuukaudessa (Suomen Pankkiyhdistyksen Tilastokatsaus 2006), eli Internetissä tapahtuu keskimäärin 6 tapahtumaa per verkkopankkisopimus per kuukausi. Pankit joutuvat lopettamaan esim. tietojärjestelmien vikojen/ongelmien seurauksena Internet-palvelut kuukaudeksi. Jokaisen 24 miljoonan tapahtuman käsittelystä jollain muulla tavoin koituisi pankeille ylimääräisiä kustannuksia vaikkapa 10 euroa per tapahtuma, eli yhteensä 240 miljoonaa euroa. Summa vastaa tällä hetkellä noin 13 prosenttia pankkien vuositason kuluista. Pankkien kannattavuus heikkenisi, mutta yksittäisenä tapahtumana pankkijärjestelmä kestäisi hyvinkin ylimääräiset kustannukset. Oleellista on, että 240 miljoonaa euroa on vain yksi suora kustannus pankeille, ja paljon suurempia kustannuksia sekä pankeille että koko yhteiskunnalle voisi koitua Internetin toiminnan loppumisen aiheuttamista muista häiriöistä ja ongelmista. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 15
BOF ONLINE 21.5.2007 määritelty laissa mm. juuri siksi, että poikkeusoloissa viranomaisten normaaleja toimivaltuuksia voidaan lisätä 12. Yhteiskunnassa on YETT-strategian mukaan seitsemän elintärkeätä toimintoa, joista yksi on talouden ja infrastruktuurin toiminta. Rahoitusjärjestelmää ei kokonaisuudessaan voida lukea tämän toiminnon alle, mutta eräiden rahoitusjärjestelmän keskeisten osien, kuten maksujärjestelmän hoitamisen, asiakastietojen säilyttämisen ja arvopaperisäilytyksen järjestämisen on ajateltu kuuluvan yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin. Taulukko 3. YETT-strategian uhkamallit (Turvallisuus- ja puolustusasiain komitea, Puolustusministeriö 2006): 1.Sähköisen infrastruktuurin häiriintyminen 2.Väestön terveyden ja toimeentuloturvan vakava häiriintyminen 3.Taloudellisen toimintakyvyn vakava häiriintyminen 4.Suuronnettomuudet ja luonnon aiheuttamat onnettomuudet 5.Ympäristöuhkat 6.Terrorismi sekä järjestäytynyt ja muu vakava rikollisuus 7.Väestöliikkeisiin liittyvät uhkat 8.Poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus 9.Sotilaallisen voiman käyttö Tärkein havainto uhkamallien luettelosta on se, että monissa kohdissa (erityisesti kohdat 1,- 4. ja 6.) uhkamallin toteutumisella on sekä suoria että epäsuoria vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin. Tämä tulee ilmi myös YETT-strategian luettelemista uhkamallien erityistilanteista. Esimerkiksi sähköisen infrastruktuurin häiriintymisessä voi erityistilanne olla yleisiin tieto- ja viestintäjärjestelmiin kohdistunut laaja tuho tai toimintahäiriö. Esimerkkinä yleisistä tietojärjestelmistä YETT-strategia mainitsee pankkipalvelut. Liitteessä kaksi on taulukko, jossa on yhdeksän YETT-strategian mukaista uhkamallia, sitä lähinnä vastaava Rahoitushuoltopoolin uhkakuva, sekä lueteltu ne YETT-strategiassa olevat erityistilanteet, jotka ovat rahoitusmarkkinoiden kannalta tärkeitä. Tärkeydellä tarkoitetaan sitä, että toteutuessaan erityistilanne vaikuttaisi suoraan rahoitusmarkkinoiden toimintaan ja 12 Valmiuslain uudistamisesta valmistui vuonna 2005 Oikeusministeriön toimeksiannosta toimikuntamietintö. Siinä poikkeusolotilanteita on hieman uudistettu verrattuna vuoden 1991 lakiin. Toimikunnan uuden ehdotuksen mukaan poikkeusoloja yhteiskunnassa ovat: 1. Suomeen kohdistuva aseellinen hyökkäys tai tällaisen hyökkäyksen välitön jälkitila, 2. Suomeen kohdistuva huomattava aseellinen uhka, 3. Väestön toimeentuloon tai maan talouselämän perusteisiin kohdistuva erityisen vakava tapahtuma tai uhka ja 4. Erityisen vakava suuronnettomuus, tällaisen onnettomuuden välitön jälkitila tai vaikutuksiltaan erittäin vakavaa suuronnettomuutta vastaava hyvin laajalle levinnyt vaarallinen tartuntatauti. Tartuntataudin maininta poikkeusolojen aiheuttajana on uutuus verrattuna voimassa olevaan valmiuslakiin. 16 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE aiheuttaisi suoria ja epäsuoria kustannuksia. YETT-strategian yhdeksään uhkamalliin liittyy yhteensä 61 erityistilannetta. Oleellista on, että 61 erityistilanteesta ainakin 16 on sellaista, että niillä voi olettaa olevan suoria ja epäsuoria vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin ja rahoitusjärjestelmän toimintaan. Seikka kuvastaa rahoitussektorin tärkeyttä kriittisenä toimialana kaikissa mahdollisissa yhteiskunnan suurissa kriiseissä ja ongelmatilanteissa. Lisäksi rahoitusjärjestelmän uhkakuvien toteutuminen endogeenisesti heijastuu ulkoisvaikutuksien kautta muuhun yhteiskuntaan. Todennäköisesti uhkakuvien toteutumisen kustannukset nousisivat yhteiskunnassa ja rahoitusmarkkinoilla erittäin suuriksi. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 17
BOF ONLINE 21.5.2007 4 Uhkakuviin varautuminen 4.1 Eurojärjestelmä, Pohjoismaat ja Suomen rahoitusmarkkinat Rahoitusmarkkinoiden uhkakuviin, kriiseihin ja ongelmiin varautumisessa Suomi ja Suomen rahoitusmarkkinat ovat asemoituneet risteykseen. Suomi on ainoana Pohjoismaana osa eurojärjestelmää ja sen päätöksentekoa. Toisaalta Suomen rahoitusmarkkinat ovat integroituneet tiiviiseen yhteyteen ja ulkomaiseen omistukseen nimenomaan muiden Pohjoismaiden kanssa pohjoismaisilla järjestelyillä. Tämä asema on tullut näkyviin valmiuslain muutoksen ja sen uudistamisesta tehdyn toimikuntamietinnön yhteydessä. Tärkeä näkökulma edellisessä luvussa käsiteltyihin uhkakuviin on kansainvälinen ulottuvuus. Mikäli rahoitusmarkkinoiden uhkakuvat toteutuisivat Suomessa ja rahoitusmarkkinat ajautuisivat kriisiin, olisi sillä todennäköisesti vaikutuksia rajojen yli. Tämä on seurausta Suomen rahoitusjärjestelmän voimakkaasta kansainvälistymisestä. Samalla tavalla voi olettaa, että muissa maissa tapahtuvat rahoitusjärjestelmän kriisit voivat heijastua voimakkaammin Suomeen. Valmislakia muutettiin vuonna 2003 ottamalla valuutansäännöstelyvaltuuksien lisäksi rahoitusmarkkinoiden säännöstelyä koskevat toimivaltuudet valmiuslakiin. Uudistuksen yhteydessä nousi esiin kysymys kansallisten viranomaisten toimivallasta talous- ja rahaliiton oloissa. Euroopan keskuspankin (EKP) kannan mukaan Suomen viranomaiset eivät voisi ryhtyä käyttämään eräitä valmiuslain mukaisia toimivaltuuksia, jos EKP on toimintakykyinen. Euroopan unionin perustamissopimuksen pääsääntö (56 artikla) on, että kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä ja maksuja valtioiden välillä ovat kiellettyjä. Puhtaasti taloudelliset syyt eivät siten oikeuta poikkeamaan perustamissopimuksen määräysten soveltamisesta. Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) perustehtäviin kuuluvat toimet, kuten koroista päättäminen, valuuttavarantojen hallussapito ja hoito sekä maksujärjestelmien ylläpitäminen pysyvät EKP:n toimivallassa niin kauan kuin eurojärjestelmä on poikkeusoloissa toimintakykyinen. Perustamissopimuksen määräyksistä voidaan poiketa vain vakavien kansallisten turvallisuussyiden takia (297 artikla). 18 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank
21.5.2007 BOF ONLINE Vuonna 2006 oikeusministeriön valmiuslain uudistamista koskevaan toimikuntamietintöön liittyvässä lausunnossa 13 EKP on kiinnittänyt huomiota siihen, että ottaessaan euron käyttöön Suomi siirsi peruuttamattomasti yhteisölle rahapolitiikkaa koskevan toimivallan ja muut toimivaltuudet EKPJ:n tehtävien osalta. Näillä aloilla 14 rahapolitiikasta päättämistä koskevat toimivaltuudet ja norminantovalta kuuluvat yksinomaan Euroopan keskuspankin päätöksentekoelimille. Tämän vuoksi EKP:n tai Suomen Pankin toimiessaan osana EKPJ:tä toimintakyvyttömyys on varmistettava pyytämällä kiireellistä menettelyä noudattaen lausunto EKP:ltä ennen valmiuslain valtuuksien käyttöön ottamista. Toimikunnan mietintöön sisältyy myös ehdotus eräiden muiden lakien muuttamisesta. Arvo-osuusjärjestelmästä annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi poikkeusoloihin varautumisvelvollisuuteen liittyen Arvopaperikeskuksen (APK) osalta siten, että sen toiminnan edellyttämiä keskustietojärjestelmiä olisi pidettävä Suomessa sijaitsevien laitteiden ja ohjelmistojen avulla. Hallituksen esitys valmiuslain muuttamisesta annettaneen eduskunnalle vuoden 2007 vaalien jälkeen. Edellä selostettu merkitsee sitä, että Suomi ja Suomen Pankki pysyy eurojärjestelmän osana kaikissa vakavissa rahoituskriiseissä ja poikkeusoloissa mahdollisimman pitkään ja ne hoidetaan tarvittaessa eurojärjestelmän yhteisillä toimenpiteillä tai sen tuella. Kansallinen varautuminen on kuitenkin edelleen avainasemassa eri maissa 15 ja tämä koskee vaihtelevassa määrin myös rahoitusmarkkinoita. Suomen Pankilla on Suomen rahaviranomaisena merkittävä rooli maksuliikkeen toimijana ja yleisvalvojana kaikissa poikkeustilanteissa. Kansallisella uhkakuvien arvioinnilla ja yhteiskunnan varautumisella on Suomessa pitkät perinteet ja tällä toiminnalla luonnollisesti pyritään ennalta ehkäisemään uhkakuvien ja kriisien toteutuminen. Risteyksen toinen puoli, eli Suomen rahoitusmarkkinoiden tiivis pohjoismainen integroituminen näkyy muutamassa kehityskulussa: Ruotsalaisen Nordea-konsernin rakennekehitys vuodesta 2001 alkaen ja Nordean Eurooppayhtiötavoite sekä suomalaisen Nordea Pankki Suomi Oyj:n asema Nordea-konsernin tytäryhtiönä 13 Katso Oikeusministeriön komiteamietintö 2005:2, Ehdotus uudeksi valmiuslaiksi ja Oikeusministeriön Internetsivuilta lausunnot 2006:5 Lausuntoyhteenveto valmiuslakitoimikunnan mietinnöstä. 14 Viitekoron asettaminen, likviditeetin lisääminen tai vähentäminen, valuuttavarantojen hoito, setelien liikkeeseen laskeminen ja eurojärjestelmän vakauden edistäminen. 15 Katso esim. Oikeusministeriön komiteamietinnön 2005:2 esimerkit Ruotsista, Norjasta, Tanskasta, Sveitsistä, Saksasta ja Ranskasta kuinka kriisilanteista ja poikkeusoloista päätetään lainsäädännössä. Suomen Pankki Finlands Bank Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto 2007 No. 1 19
BOF ONLINE 21.5.2007 Pohjoismaisen OMX-pörssikonsernin muotoutuminen ja Suomen arvopaperikeskuksen (APK) liittyminen tytäryhtiönä osaksi pohjoismaista arvopaperikeskuskonsernia ("Nordic Central Securities Depository", NCSD) Sampo Pankki-konsernin myynti tanskalaiselle Danske Bank-konsernille Monen pohjoismaisen rahoituskonsernin tiivis ja kasvanut etabloituminen Suomen rahoitusmarkkinoille (Svenska Handelsbanken, SEB Group, DnB NOR, Swedbank) Viranomaisten (erityisesti keskuspankkien ja valvontaviranomaisten) vastaus rahoitusmarkkinoiden integraatioon kriisienhallinnan osalta on ollut mm. yhteistoimintasopimusten tai - pöytäkirjojen (Memorandum of Understanding, MoU) tekeminen. Yhteistoimintapöytäkirjoissa sovitaan yleensä yhteisestä tietojen vaihdosta, eri maiden viranomaisten yhteistyöstä ja mahdollisesta kriisiorganisaation voimantulosta kriisitilanteessa. MoU:t eivät ole juridisesti sitovia asiakirjoja. Euroopan Unionin tasolla solmittiin pankkivalvojien ja keskuspankkien kesken yhteistoimintapöytäkirja vuonna 2003 koskien periaatteita yhteistyöstä kriisinhallintatilanteissa useassa maassa vaikuttavien kriisien hallitsemiseksi. Vuonna 2005 hyväksyttiin koko EU:ta koskeva kriisinhallinnan MoU, johon osallistuvat keskuspankit, valvojat ja ministeriöt 16. Pohjoismaisten keskuspankkien solmimaa yhteistoimintapöytäkirjaa 17 sovelletaan tilanteessa, jossa rahoituskriisi uhkaa pankkia, jonka kotipaikka on jossakin Pohjoismaassa ja jolla on toimintaa kahdessa tai useammassa Pohjoismaassa. Rahoitusjärjestelmän uhkakuvien ja kriisien hoidossa ja mahdollisten poikkeusolojen uhatessa Suomen viranomaisten toiminnassa korostuu sekä eurojärjestelmä että pohjoismainen ulottuvuus rahoitusjärjestelmän kansainvälisyyden seurauksena. Seuraavan taulukon tarkoitus on tiivistää suomalaisten viranomaisten asemaa Suomessa ja mahdollisesti monessa muussa maassa vaikuttavan rahoituskriisin hoidossa. 16 Mainittu MoU ei ole julkinen asiakirja. Katso EKP:n lehdistötiedote 18.5.2005. 17 Mainittu MoU löytyy Suomen Pankin Internetsivuilta, rahoitusmarkkinat/kansainvalinen yhteistyo/yhteistoimintapoytakirjat hakemisto. Suomen Rahoitustarkastus on allekirjoittanut pohjoismaisella tasolla valvontapöytäkirjat OMX:n, Nordea-konsernin ja Sampo-konsernin valvonnasta. Lisäksi Suomen Pankki ja Rahoitustarkastus ovat solmineet keskenään yhteistoimintapöytäkirjan rahoitusjärjestelmän kriisitilanteiden varalle vuonna 2006. 20 2007 No. 1 Rahoitusmarkkina- ja tilasto-osasto Suomen Pankki Finlands Bank