10.2.2015 VM093:00/2013 Yhteenveto hallituksen esityksestä metropolihallintoa koskevaksi lainsäädännöksi annetuista lausunnoista 10.2.2015 Valtiovarainministeriö Puh 0295 16001 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0245439-9 Valtiovarainministeriö Puh 09 160 01 tai 09 578 11 (vai-
1 (54) SISÄLLYS 1. JOHDANTO... 2 2. LAUSUNTOJEN KESKEINEN SISÄLTÖ... 4 2.1 METROPOLIHALLINNON PERUSTAMINEN JA HALLINTOMALLI... 4 2.2 METROPOLIHALLINNON ALUERAJAUS... 4 2.3 METROPOLIHALLINNON TEHTÄVÄT... 4 2.4 METROPOLIHALLINNON RAHOITUS... 5 2.5 METROPOLIVAALIT... 6 2.6 ESITYKSEN VAIKUTUKSET JA JATKOVALMISTELU... 6 3. LAUSUNNONANTAJIEN NÄKEMYKSET METROPOLIHALLINTOLAISTA... 7 3.1 METROPOLIHALLINNON PERUSTAMISEN TARKOITUS JA TAVOITTEET SEKÄ METROPOLIHALLINTO... 7 3.2 METROPOLIHALLINNON JÄSENKUNNAT JA ALUE SEKÄ METROPOLIALUEEN LAAJENTAMINEN... 8 3.3 METROPOLIHALLINNON TOIMIALA JA METROPOLIHALLINNOLLE SIIRRETTÄVÄT TEHTÄVÄT... 9 3.4 METROPOLIVALTUUSTO... 10 3.5 METROPOLIVAALIT... 11 3.6 ASUKKAIDEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTUSMAHDOLLISUUDET... 12 3.7 METROPOLISOPIMUS... 12 3.8 METROPOLIHALLINNON TEHTÄVIEN RAHOITUS, KUNTIEN MAKSUOSUUKSIEN MÄÄRÄYTYMINEN JA VALTION RAHOITUS METROPOLIHALLINNOLLE... 13 3.9 METROPOLIHALLINNON TOIMINNAN KÄYNNISTÄMINEN... 14 3.10 PERUSSOPIMUS... 15 3.11 ENSIMMÄISET METROPOLIVAALIT... 15 3.12 METROPOLIHALLINNON JÄRJESTÄYTYMINEN... 15 3.14 VOIMASSA OLEVAT VIRANOMAISLUVAT, VIREILLÄ OLEVAT ASIAT SEKÄ VOIMASSA OLEVAT SOPIMUKSET JA SITOUMUKSET... 16 3.15 HENKILÖSTÖ... 16 3.16 LAIN VAIKUTUKSET... 17 4. LAUSUNNONANTAJIEN NÄKEMYKSET MAANKÄYTTÖ- JA RAKENNUSLAIN MUUTTAMISESTA... 21 4.1 METROPOLIKAAVAN OHJAUS- JA OIKEUSVAIKUTUKSET OSANA KAAVAJÄRJESTELMÄÄ... 22 4.2 METROPOLIKAAVAN MUODOSTUMINEN JA METROPOLISOPIMUKSEN SUHDE METROPOLIKAAVAAN... 24 4.3 METROPOLIALUE SUUNNITTELUTARVEALUEENA JA SUUNNITTELUTARVEASIOIDEN SIIRTO METROPOLIHALLINNOLLE... 25 5. MUIHIN LAKIEHDOTUKSIIN LIITTYVÄT ASIAT... 27 6. MUUT LAUSUNNONANTAJIEN ESILLE NOSTAMAT ASIAT JA KYSYMYKSET... 28 LIITE 1: LAUSUNNON ANTANEET TAHOT... 29 LIITE 2: TIIVISTELMÄT LAUSUNNOISTA LAUSUNNONANTAJITTAIN... 31 1
2 (54) 1. Johdanto Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa koko maan laajuisen kuntauudistuksen, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva elinvoimainen kuntarakenne. Hallitusohjelman mukaan kunta- ja palvelurakenneratkaisujen merkitys korostuu metropolialueella. Hallitusohjelman mukaan tarve metropolialuetta koskevalle erilliselle laille selvitetään. Hallitus linjasi rakennepoliittisessa ohjelmassaan 29.8.2013, että metropolialueen kilpailukyky varmistetaan, estetään segregaatiota sekä tehostetaan maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelua ja toteutusta edistämällä alueen kuntaliitoksia ja kokoamalla sen tueksi metropolihallinto, jonka ylin päättävä toimielin on vaaleilla valittu valtuusto. Valtiovarainministeriö asetti rakennepoliittisen ohjelman linjausten toteuttamiseksi metropolihallintoa koskevaa lainsäädäntöä valmistelevan työryhmän (4.10.2013 15.9.2014). Työryhmän väliraportti julkaistiin 1.4.2014. Väliraportti sisälsi työryhmän kartoittamat mahdollisuudet sekä alustavat ehdotukset metropolihallinnon perustamiseksi. Siitä pyydettiin lausuntoja kunnilta ja muilta tahoilta 4.7.2014 mennessä. Väliraportista saatujen lausuntojen jälkeen hallitus linjasi 28.8.2014 budjettiriihen yhteydessä, että metropolialueelle perustetaan metropolihallinto erityisesti maankäytön, asumisen ja liikenteen ongelmien ratkaisemiseksi. Metropolihallinto käynnistyy vuoden 2017 kuntavaalien yhteydessä. Metropolihallinto muodostetaan metropolialueen MALsopimuskuntien varaan (Helsinki, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Sipoo, Kerava, Tuusula, Järvenpää, Kirkkonummi, Vihti, Nurmijärvi, Mäntsälä, Hyvinkää, Pornainen). Porvoo ja Lohja voivat halutessaan liittyä metropolihallintoon. Metropolihallinnon tehtäväksi tulee metropolikaavan laatiminen, sen toimeenpanon varmistaminen sekä seuraavat julkishallinnon tehtävät: joukkoliikenteen suunnittelu ja hoitaminen (HSL), HSY:n ympäristöasiat sekä Uudenmaan liitolta siirtyviä tehtäviä. Toimivan asuntopolitiikan toteutuminen varmistetaan lainvalmistelun jatkotyössä. Metropolihallinnon muut mahdolliset tehtävät sovitaan valmistelun edetessä. Metropolihallinnolle turvataan kunnista riippumaton rahoitusratkaisu nykyisten kuntayhtymien tuloilla, valtionosuuksilla ja valmistelussa tarkentuvalla rahoitusratkaisulla. Metropolihallinnolle ei tule omaa verotusoikeutta. Metropolihallinnolle tulee vaaleilla valittava valtuusto, jonka vaalitavassa huomioidaan alueellinen ja puoluepoliittinen edustavuus. Metropolihallintoa koskevaa lainsäädäntöä valmistelevan työryhmän toimikauden päättymisen 15.9.2014 jälkeen luonnos hallituksen esitykseksi valmisteltiin ministeriöiden virkamiesten yhteistyönä. Vaalijärjestelmävaihtoehtoa työstivät puolueiden puoluesihteerit. Valtiovarainministeriö pyysi 10.12.2014 päivätyllä pyynnöllä lausuntoa virkamiestyönä valmistellusta metropolihallintoa koskevasta hallituksen esityksestä sekä esitykseen liittyvästä valtioneuvoston asetuksesta koskien metropolihallinnon valtionavustuksia. Lausuntoa pyydettiin erityisesti seuraavista kysymyksistä: 1. Metropolihallintolakiin (lakiehdotus 1) liittyvistä kysymyksistä: 1a. Metropolihallinnon perustamisen tarkoitus ja tavoitteet 1b. Metropolihallinto ja sen jäsenkunnat (2 3 ) 1c. Metropolihallinnon toimiala ja metropolihallinnolle siirrettävät tehtävät (4 sekä esitykseen sisältyvät lakiehdotukset 2 20) 1d. Metropolivaltuusto (5 ) 2
3 (54) 1e. Metropolivaalit (7 13 ) 1f. Asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet (14 16 ) 1g. Metropolisopimus (17 ) 1h. Kuntien maksuosuuksien määräytyminen ja valtion rahoitus metropolihallinnolle (18 19 sekä luonnos valtioneuvoston asetukseksi metropolihallinnon valtionavustuksista) 1i. Metropolihallinnon toiminnan käynnistäminen (22 ) 1j. Perussopimus (23 ) 1k. Ensimmäisen metropolivaalit (24 ) 1l. Metropolihallinnon järjestäytyminen (25 ) 1m. Metropolialueen laajentaminen (26 ) 1n. Voimassa olevat viranomaisluvat, vireillä olevat asiat sekä voimassa olevat sopimukset ja sitoumukset (27 29 ) 1o. Henkilöstö (30 ) 1p. Lain vaikutukset 2. Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamiseen (lakiehdotus 16) liittyen lausunnonantajia pyydettiin erityisesti arvioimaan: 2a. Metropolikaavan ohjaus- ja oikeusvaikutuksia osana kaavajärjestelmää 2b. Metropolikaavan muodostumista kahdesta osasta, suunnitelmaosasta ja toimeenpano-osasta, sekä metropolisopimuksen sisältöä ja suhdetta metropolikaavaan 2c. Metropolialueen osoittamista suunnittelutarvealueeksi ja suunnittelutarveasioiden siirtoa metropolihallinnolle 3. Muihin lakiehdotuksiin (lakiehdotukset 2 15 ja 17 20) liittyvistä asioista Lausuntopyyntö lähetettiin kaikille Uudenmaan 26 kunnalle sekä lisäksi Kanta-Hämeen maakunnan osalta Riihimäen, Lopen ja Hausjärven kunnille ja Päijät-Hämeen maakunnan osalta Lahden ja Orimattilan kaupungeille. Lausuntoa pyydettiin kuntien lisäksi muun muassa alueen yhteistyöorganisaatioilta, ministeriöiltä, eduskuntapuolueilta, joiltain maakuntien liitoilta, metropolipolitiikan neuvottelukunnassa edustettuina olevilta tahoilta sekä useilta asianosaisilta järjestöiltä. Yhteensä lausuntoja pyydettiin 113 taholta. Lausunnot pyydettiin toimittamaan 4.2.2015 mennessä. Hallituksen esityksen luonnoksesta antoi lausunnon yhteensä 83 tahoa. Lausunnoista 24 oli kuntien ja 59 muiden tahojen lausuntoa. Lausunnot löytyvät valtioneuvoston hankerekisteristä osoitteesta: http://hare.vn.fi/masiakirjojenypselaus.asp?h_iid=19664&a_iid=219681. Listaus lausunnon antaneista tahoista sekä tiivistelmät lausunnonantajien näkemyksistä ovat yhteenvedon liitteinä 1 ja 2. 3
4 (54) 2. Lausuntojen keskeinen sisältö 2.1 Metropolihallinnon perustaminen ja hallintomalli Metropolihallinnon perustaminen jakaa lausunnonantajien mielipiteitä varsin paljon. Vaikka valtaosa lausunnonantajista pitää lain tarkoitusta ja tavoitteita sinänsä oikeansuuntaisina, varsin erilaisia näkemyksiä esitetään metropolihallinnon tarpeesta. Hallituksen esityksessä ehdotettu metropolihallinnon malli saa sellaisenaan vain vähän tukea. Sen nähdään usein luovan lisähallintotason, jonka perustaminen ei johtaisi tavoitteiden mukaiseen toiminnan tehostamiseen ja päätöksenteon selkeyttämiseen. Sen sijaan ne, jotka metropolihallintoa kannattavat katsovat, ettei alueen erityisiä haasteita ja esimerkiksi MAL-kysymyksiä kyetä ratkaisemaan ilman yhteistä hallintoa ja siksi sen perustamista pidetään välttämättömänä. Monet hallintoa kannattavistakin lausunnonantajista esittävät esitykseen tehtävän vielä täsmennyksiä. Metropolihallinnon sijaan vaihtoehtoisia tapoja metropolialueen haasteiden ratkaisemiseksi esitetään useissa lausunnoissa. Näitä ovat muun muassa alueen kuntarakenteen kehittäminen, kehittämisen jatkamisen nykymuotoisin yhteistyörakentein ja tavoin sekä seudun kuntien ja valtion sopimus- ja yhteistyömallein samoin kuin metropolialueen erityiskysymysten ratkaisu Uudenmaan liiton roolia ja tehtäviä kehittämällä. Ehdotettua, kuntayhtymämuotoista hallintomallia sinänsä pidetään pääsääntöisesti tarkoituksenmukaisena niissä lausunnoissa, joissa metropolihallintoa muutoin kannatetaan. Osassa nähdään kuitenkin esitetyn mallin kokonaisuudessaan luovan sekamuotoisen ja vaikeasti hahmotettavan alueellisen itsehallintoyksikön. Ehdotus vaaleilla valittavasta valtuustosta nähdään useissa lausunnoissa ylimitoitettuna suhteessa metropolihallinnon tehtäviin ja se nähdään myös ristiriitaisena suhteessa valmisteltavaan sotemalliin. 2.2 Metropolihallinnon aluerajaus Suuressa osassa lausuntoja ehdotettua 14 kunnan muodostamaa metropolihallintoa pidetään aluerajaukseltaan perusteltuna. Monissa lausunnoissa aluerajaus nähdään myös erityisen ongelmallisena, sillä sen katsotaan johtavan maakunnan jakautumiseen osiin. Yksittäisissä lausunnoissa kannatusta saa myös suppeampi metropolihallinto. Monissa lausunnoissa ehdotetaan, ettei metropolihallinnon jäsenkuntien määrää rajoitettaisi laissa, vaan mukaan voisi hyväksyä hakemuksesta uusia kuntia, jotka rajoittuvat maantieteellisesti metropolialueeseen. Porvoon ja Lohjan liittymismahdollisuuden osalta moni metropolihallinnon jäseneksi ehdotetuista kunnista näkee, että metropolihallinto tulisi käynnistää 14 kunnan kokoonpanolla ja laajentaa aluetta vasta myöhemmässä vaiheessa ja tarvittaessa. 2.3 Metropolihallinnon tehtävät Lausunnonantajat pitävät lakiluonnoksessa metropolihallinnolle esitettyjä tehtäviä yleisesti oikeina ja perusteltuina. Esitetyissä tehtävissä nähdään oikealla tavalla korostuvan metropolialueen kehityksen kannalta keskeisen, strategisen päätöksenteon kokoami- 4
5 (54) nen. Erityisen hyvänä pidetään MAL-tehtävien eli seudun liikennejärjestelmän, joukkoliikenteen ja maankäytön suunnittelun kokoamista. Lausunnonantajilla on kuitenkin varsin ristiriitaisia näkemyksiä tehtävien yksityiskohtaisista rajauksista sekä metropolihallinnon toimivallasta. Operatiivisten tehtävien siirtämistä laajamittaisemmin metropolihallinnolle ei kuitenkaan erityisesti kuntien lausunnoissa pidetä kannatettavana. Osassa lausuntoja katsotaan, että metropolihallinnolle osoitetut tehtävät ovat liian suppeat. Segregaation ehkäisyyn, maahanmuuttoon liittyvät tehtävät sekä ehdotettua laajempi vastuu alueiden kehittämisestä ja asuntopolitiikasta nähdään näissä tarpeelliseksi. Myös Uudenmaan liiton, ELY-keskuksen ja valtion tehtävien esitettyä laajempaa siirtoa kannatetaan. Maapolitiikan tehtävien ja rakennuttamispalvelun siirtoon kielteisesti suhtautuvat erityisesti kunnat. Kuntien lausunnossa metropolihallinnon tehtäviä ja toimivaltaa halutaan rajata myös muutoin. Kriittisesti suhtaudutaan mm. suunnittelutarveratkaisujen siirtämiseen metropolihallinnolle. Monet lausunnonantajat katsovat, ettei esitys varmista yhtenäisen joukkoliikennejärjestelmän syntymistä alueelle ja pitävät tätä varsin ongelmallisena hallinnon perustamisen tavoitteiden näkökulmasta. Lisäksi useissa lausunnoissa katsotaan, että metropolihallinnon ja Uudenmaan liiton tehtävänjakoa tulisi esitetystä selkeyttää. 2.4 Metropolihallinnon rahoitus Metropolihallinnon perustamista kannattavat kunnat pitävät oikeana sitä perusratkaisua, että metropolihallinnon rahoitus pohjautuu kuntien maksuosuuksiin, tehtävistä kerättäviin maksuihin ja valtion rahoitukseen. Lausunnoissa korostetaan kunnille tulevien uusien lakisääteisten tehtävien kustannusten täysimääräistä korvaamista. Valtiolta delegoitavien tehtävien rahoittamisen lisäksi monet lausunnonantajat pitävät tarpeellisena, että valtio rahoittaisi myös joukkoliikenteen järjestämisestä, liikennejärjestelmän suunnittelusta ja kehittämisestä aiheutuvat kustannukset. Pelkän yhtenäisen lippujärjestelmän tukemisen katsotaan rajoittavan resurssien osoittamista koko liikennejärjestelmän kehittämiseen. Lausunnoissa myös epäillään, ettei rahoitusjärjestelmän kokonaisuus mahdollista yhtenäisen joukkoliikennejärjestelmän aikaansaamista alueelle. Ne Uudenmaan kunnat, jotka eivät kuuluisi metropolihallintoon, korostavat, että valtion metropolihallinnolle suunnattava rahoitus ei saisi vaikuttaa eikä heikentää hallinnon ulkopuolisten kuntien rahoitusta tai kuntien valtionosuuksia. Kuuma-kunnat esittävät, että joukkoliikenteeseen liittyvien jäsenkuntien maksuosuuksien tulisi esitetyn väestömääräperusteen sijaan perustua aiheuttamisperusteeseen. Monet kunnat myös korostavat, ettei rahoitusmalli saa johtaa nykyisten HSL-kuntien maksuosuuksien nousuun. Monissa lausunnoissa esitetään täsmennettävän vielä sekä rahoitusmallia että esitykseen sisältyvää kustannusvaikutusten arviointia. Myös rahoitusta koskevaa asetusta esitetään täsmennettävän mm. siten, että sen kautta voidaan varmistaa valtion sitoutuminen metropolihallinnon rahoittamiseen pidemmällä aikavälillä. 5
6 (54) 2.5 Metropolivaalit Metropolivaaleista lausunnonantajilla on ristiriitaisia näkemyksiä. Etenkin useat kunnat katsovat lausunnoissaan, ettei metropolivaltuustoa tulisi valita suorilla vaaleilla. Vaalien tarpeettomuutta perustellaan metropolihallinnon suppeilla tehtävillä ja toimivallalla sekä vaalien sopimattomuudella kuntayhtymämuotoiseen hallintoon. Vaalien sijaan esitetään noudatettavan perinteistä kuntayhtymissä käytettyä menettelytapaa. Muutamat kunnista sekä monet puolueet ja kansalaisjärjestöt toisaalta pitävät vaalien järjestämistä välttämättömänä, jotta alueen asukkailla olisi mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa oman elinympäristönsä kehitykseen. Vaalien katsotaan myös turvaavan metropolihallinnon legitimiteetin. Myös näkemykset metropolivaalien toimittamisesta jakautuvat. Lievä enemmistö lausunnonantajista ja erityisesti useat kunnat katsovat, että mikäli metropolivaltuusto valitaan vaaleilla, tulisi alue jakaa vaaleissa vähintään kolmeen vaalipiiriin. Toisaalta hallituksen esitysluonnokseen sisältyvä yhden vaalipiirin malli saa niin ikään kannatusta muutamilta kunnista sekä poliittisten puolueiden enemmistöltä. Valtaosa lausunnonantajista kannattaa vaalipiirien määrästä riippumatta niin kutsuttua takuupaikkajärjestelmää, jolla turvataan jokaiselle kunnalle vähintään yksi paikka metropolivaltuustoon. 2.6 Esityksen vaikutukset ja jatkovalmistelu Lakiehdotuksen vaikutusarviointeja pidetään monissa lausunnoissa puutteellisina. Vaikutuksia esitetään erityisesti kustannusten osalta vielä selvitettävän tarkemmin jatkovalmistelussa. Lausunnonantajilla on kuitenkin osin keskenään ristiriitaisia käsityksiä siitä, miten metropolihallinnon perustaminen vaikuttaisi esimerkiksi kuntien toimintaan ja itsehallintoon, henkilöstöön, osallistumiseen ja vaikuttamiseen sekä mm. yhdyskuntarakenteeseen. Jatkovalmistelun osalta esitetään niin ikään erilaisia näkemyksiä. Osa pitää tärkeänä lakiesityksen käsittelyä vielä kuluvan hallituskauden aikana. Moni lausunnonantaja kuitenkin esittää lainvalmistelun siirtämistä seuraavalle hallituskaudelle mm. esityksen keskeneräisyydestä johtuen. Tarpeellisena nähdään myös esityksen tarkastelu suhteessa sote-uudistukseen ja sen valmistelu osana koko maan alue- ja/tai maakuntahallinnon kehittämistä. Lausunnoissa esitetään lisäksi lukuisia täsmennystarpeita hallituksen esitykseen ja siihen sisältyviin lakiehdotuksiin, erityisesti lakiin metropolihallinnosta sekä maankäyttöja rakennuslain muutoksiin. 6
7 (54) 3. Lausunnonantajien näkemykset metropolihallintolaista 3.1 Metropolihallinnon perustamisen tarkoitus ja tavoitteet sekä metropolihallinto Metropolihallinnon perustamisen tarkoitus ja tavoitteet yleisesti sekä tähän liittyvät pykäläehdotukset jakavat lausunnonantajien mielipiteitä varsin paljon. Valtaosassa lausuntoja lain tarkoitusta ja tavoitteita pidetään sinänsä oikeansuuntaisina. Metropolialueen kansainvälisen kilpailukyvyn, elinvoiman, kestävän kehityksen turvaamisen sekä maankäytön, asumisen ja liikenteen tehtävien yhteensovittamisen katsotaan tarvitsevan toimenpiteitä. Tästä näkökulmasta lakiluonnosta pidetään monissa lausunnoissa onnistuneena. Lausunnonantajilla on sen sijaan varsin erilaisia näkemyksiä siitä, millaisia toimenpiteitä ja ratkaisuja tarvittaisiin. Näkemykset eroavat sen suhteen, onko lakiluonnoksessa esitettyä metropolihallintoa tarkoituksenmukaista perustaa, onko metropolihallintoa tarkoituksenmukaista perustaa lainkaan vai tulisiko alueen erityishaasteet ratkaista ylipäätään metropolihallinnon sijaan muilla keinoilla. Osa lausunnonantajista, mutta vain muutama metropolialueen kunnista pitää esityksen mukaista metropolihallintoa perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. MAL-kysymyksiä ei nähdä voitavan ratkaista ilman yhteistä hallintoa. Metropolihallinnon rooli ja merkitys nähdäänkin oleellisena mm. maankäytön parantamiseksi sekä alueen sisäisen segregaation ja kuntien välisen epäterveen kilpailun vähentämiseksi. Sosiaalisesti, taloudellisesti ja ympäristöllisesti kestävän kehityksen periaatteiden katsotaan luovan hyvät lähtökohdat metropolialueen kehittämiselle. Näihin tekijöihin katsotaan osin pystyttävän vastamaan metropolihallinnolle siirtyvällä MAL-tehtäväkokonaisuudella ja metropolihallinnon perustamisen katsotaan tukevan myös työllisyys-, yrittäjyys- ja kotouttamispolitiikan tavoitteita sekä mahdollistavan mm. kuntarajat ylittävän paremman koordinaation kulttuuri- ja luonnonympäristöjen kannalta. Hallinnon perustamisen katsotaan osassa lausuntoja mahdollistavan moninaisten yhteistyöjärjestelyjen vähentämisen erityisesti tulevaisuudessa. Monissa lausunnoissa kritisoidaan lakiluonnoksessa ehdotettua mallia. Erityisesti metropolihallinnon toimiala ja tehtävät nähdään usein asetettujen tavoitteiden näkökulmasta liian suppeasti määritellyiksi, vaikka metropolihallintoa sinänsä kannatettaisiinkin. Lisäksi esiin tuodaan, että metropolihallinto olisi luotava sitä vahvemmaksi, mitä vähemmän kuntarakenteessa tapahtuu muutoksia. Esitetyn mallin nähdään luovan uuden lisähallinnontason, jonka perustamisella ei saataisi merkittävästi vähennettyä toimijoita, tehostettua toimintaa tai selkeytettyä päätöksentekoa. Sitä vastoin useissa lausunnoissa katsotaan esitetyn metropolihallinnon johtavan eri toimijoiden vastuusuhteiden hämärtymiseen, mm. aluekehittämistehtävien osalta. Osassa lausuntoja alueen kuntarakenteen kehittäminen ja kuntajakomuutokset nähdään metropolihallinnon vaihtoehtona. Kuntarakenteen muutosten katsotaan parhaiten vahvistavan mm. palveluiden kehittämistä sekä esimerkiksi elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Kuntien tehtäviä ja palvelujen järjestämistä ei haluta siirtää ylikunnallisille, toimialakohtaisille yhteistoimintaelimille. Nykyistä vahvempiin kuntiin perustuvaa ratkaisua pidetään hallinnollisesti selkeämpänä kuin metropolihallinnon perustamista. Monissa metropolialueen kuntien lausunnoissa katsotaan, että metropolialueen edelleen kehittämisen tulisi pohjautua nykymuotoiseen yhteistyöhön ja yhteistyörakentei- 7
8 (54) siin sekä seudun 14 kunnan ja valtion sopimus- ja yhteistyömalleihin ja tähän tulisi turvata seudullinen rahoitus. Useissa lausunnoissa vaihtoehtona esitetään, että metropolialueen erityiskysymykset tulisi ratkaista kehittämällä Uudenmaan liiton roolia ja tehtäviä. Tätä mieltä ovat erityisesti ne Uudenmaan kunnat, jotka jäisivät metropolihallinnon ulkopuolelle, maakuntien liitot sekä osa puolueista. Ehdotettua hallintomallia (kuntayhtymä) kommentoidaan harvoissa lausunnoissa. Mikäli metropolihallintoa kannatetaan, kuntayhtymämuotoista hallintomallia sinänsä pidetään pääsääntöisesti tarkoituksenmukaisena. Toisaalta esityksen nähdään luovan myös sekamuotoisen ja vaikeasti hahmotettavan alueellisen itsehallintoyksikön. Ehdotus vaaleilla valittavasta valtuustosta nähdään useissa kuntien ja myös joidenkin muiden lausunnonantajien lausunnoissa ylimitoitettuna suhteessa metropolihallinnon tehtäviin. Näissä lausunnoissa nähdäänkin esityksen pohjalta muotoutuva päätöksentekorakenne monitasoiseksi. Tämä kyseenalaistaa useiden lausunnonantajien mukaan ne tavoitteet, joita metropolihallinnolle esityksessä asetetaan. Oikeusministeriö on lausunnossaan tarkastellut metropolihallinnon perustamista valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta ja toteaa, että esityksen mukaiselle metropolihallinnon perustamiselle ja tehtävien siirrolle on osoitettavissa painavia perusteita, jotka tulisi todeta myös esityksen säätämisjärjestyksen perusteluissa. Muutamissa lausunnoissa korostetaan metropolihallinnon roolia kaksikielisenä viranomaisena. Tältä osin pidetään erityisen tärkeänä varmistaa, että kielellisten oikeuksien toteuttaminen varmistetaan metropolihallinnon käytännön toiminnassa ja eri toimialoilla. Tästä esitetään myös otettavaksi lakiin erityisiä säädöksiä. Tarkoitusta ja hallintoa koskevia pykäläehdotuksia ja -muotoiluja esitetään joissain lausunnoissa myös täsmennettävän. Kuuma-kunnat myös yleisesti edellyttävät, että mikäli metropolihallintolaki hyväksytään, tulisi esityksen olla näiden kuntien lausunnon mukainen. HSL toteaa kannattavansa ehdotusta, jos sen kautta alueelle syntyy nykyistä laajempi yhtenäinen joukkoliikenteen lippu- ja tariffijärjestelmä sekä metropolikaava, jossa liikennejärjestelmäsuunnittelu on oleellinen osa. 3.2 Metropolihallinnon jäsenkunnat ja alue sekä metropolialueen laajentaminen Suuressa osassa lausuntoja ja erityisesti valtaosassa metropolialueen kuntien lausuntoja ehdotettua 14 kunnan muodostamaa metropolihallintoa pidetään aluerajaukseltaan perusteltuna sekä loogisena jatkumona aiemmalle seudulliselle yhteistyölle. Tämän alueen katsotaan tukevan lain tavoitteiden toteuttamista. Monet erityisesti Uudenmaan niistä kunnista, jotka eivät kuuluisi metropolihallintoon samoin kuin mm. lausuntonsa antaneet maakuntaliitot ja osa puoleista pitää erittäin ongelmallisena ehdotettua aluerajausta, jonka johdosta Uudenmaan maakunta jakautuisi osiin. Tämän nähdään synnyttävän epäloogisen suunnittelukokonaisuuden. Näissä lausunnoissa pääsääntöisesti nähdään, että Uusimaa ja Uudenmaan liitto on säilytettävä yhtenäisenä kokonaisuutena ja useasti esitetäänkin, että metropolihallinnon alueen tulisi olla Uudenmaan maakunnan alueen kanssa yhteneväinen ja, että metropolialueen yhteinen päätöksenteko tulisi organisoida osana Uudenmaan liittoa. Huomiota kiinnitetään myös vuonna 2011 tehtyyn Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan liiton maakuntien yhdistämiseen, jonka tavoitteena nimenomaisesti oli tehostaa koko työssäkäyntialueen maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelua. Huomiota kiinnitetään myös siihen, 8
9 (54) että erityisesti Porvoon ja Lohjan mahdollisesti liittyessä metropolihallintoon, jäisi muun maakunnan alue asukasluvultaan ja maantieteellisesti varsin hajanaiseksi. Yksittäisissä lausunnoissa kannatusta saa myös suppeampi kuin nyt esitetyn 14 kunnan muodostama metropolihallinto sekä aluerajauksen perustuminen tehtävien hoidon kannalta tarkoituksenmukaiseen, toiminnalliseen kokonaisuuteen. Varsin monet kunnat esittävät, että metropolihallinnon jäsenkuntien määrää ei rajoitettaisi laissa, vaan mukaan voisi hyväksyä hakemuksesta uusia kuntia, jotka rajoittuvat maantieteellisesti metropolialueeseen. Porvoon ja Lohjan liittymismahdollisuuden osalta moni metropolihallinnon jäseneksi ehdotetuista kunnista näkee, että metropolihallinto tulisi vuonna 2017 käynnistää 14 kunnan kokoonpanolla ja laajentaa aluetta vasta myöhemmässä vaiheessa ja tarvittaessa. Toisaalta osa lausunnonantajista katsoo, että Lohjan ja Porvoon tulisi olla jäsenkuntia lain nojalla ja samoin kuin 14 muun kunnan. Lohjan ja Porvoon muista jäsenkunnista poikkeavan mahdollisuuden liittyä metropolihallintoon halutessaan nähdään joissain lausunnoissa asettavan alueen kunnat eriarvoiseen asemaan sekä asettavan eriarvoiseen asemaan myös metropolihallintoon kuulumattomat Uudenmaan kunnat. Porvoo ei lausunnossaan ota suoraan kantaa siihen, tulisiko se liittymään metropolihallintoon. Lohja toteaa kannattavansa koko Uudenmaan maakunnan kattavaa aluetta. 3.3 Metropolihallinnon toimiala ja metropolihallinnolle siirrettävät tehtävät Lausunnoissa pidetään yleisesti oikeana, että metropolihallinnon tehtäviin kuuluvat maankäytön suunnittelu, joukkoliikenteen suunnittelu ja järjestäminen sekä näitä läheisesti tukevia toimintoja. Hyvänä pidetään liikennejärjestelmän, joukkoliikenteen ja maankäytön suunnittelun kokoamista yhteen laajassa mielessä. Pääsääntöisesti metropolihallinnon tehtävien strategisuus nähdään oikeana ratkaisuna eikä nähdä tarpeita sille, että metropolihallinto hoitaisi muita kuin liikenteeseen liittyviä operatiivisia tehtäviä. Lausunnonantajilla on toisistaan poikkeavia käsityksiä tehtävien yksityiskohtaisista rajauksista ja erityisesti metropolihallinnon ja kuntien työnjaosta maankäytön suunnittelussa. Metropolihallinnon ratkaisujen vaikutus kuntiin nähdään erityisesti kuntien lausunnoissa usein ongelmallisena. Osassa lausuntoja katsotaan, että metropolihallinnolle ehdotetaan liian suppeaa tehtäväkenttää. Segregaation ehkäisyyn, maahanmuuttoon liittyvät tehtävät sekä ehdotettua laajempi vastuu alueiden kehittämisestä ja ELY-keskuksen maankäytön ohjaustehtävien antaminen metropolihallinnolle olivat esillä osassa lausuntoja. Osassa lausuntoja katsotaan metropolihallinnon roolin jäävän myös asuntopolitiikassa liian suppeaksi. Liikenteen osalta liityntäpysäköintiin liittyvien tehtävien katsotaan osassa lausuntoja kuuluvan metropolihallinnolle. Lisäksi nähdään, että metropolihallinnolle siirtyisi tehtäviä valtiolta hyvin vähän tai paikoin myös liian vähäisessä määrin. Kuntien lausunnoissa katsotaan yleisesti, että metropolihallinnon ja Uudenmaan liiton tehtäviin jää päällekkäisyyttä ja tämän nähdään vaativan jatkovalmistelua. Lausunnoissa esitetään erilaisia ratkaisuvaihtoehtoja aina metropolihallinnon tehtävien antamisesta Uudenmaan liitolle siihen, että metropolihallinnolle annettaisiin kaikki liiton tehtävät. Päällekkäisyyden nähdään aiheuttavan tehottomuutta kokonaisuuteen sekä aiheuttavan kunnille tarpeettomia kustannuksia. Kuntien lausunnoissa kritisoidaan yleisesti suunnittelutarveratkaisujen antamista metropolihallinnolle ja niiden katsotaan kuuluvan kunnan tehtäviin. Samalla tavalla metro- 9
10 (54) polikaavan toimeenpano-osan nähdään antavan metropolihallinnolle liikaa päätösvaltaa asioissa, jotka jäävät viime kädessä jäävät kuntien toteutettaviksi ja aiheuttavat kunnille tätä kautta myös kustannuksia. Useissa kuntien lausunnoissa kyseenalaistetaan maapolitiikan tehtävien ja rakennuttamispalvelun antaminen metropolihallinnolle, mutta muut lausunnonantajat suhtautuvat myönteisemmin siihen, että nämä tehtävät siirrettäisiin metropolihallinnon hoidettaviksi. Joukkoliikennetehtävän osalta liikenteen toimijat ja myös osa kunnista näkee, että yhtenäisen joukkoliikennejärjestelmän syntyminen koko alueella jää epävarmaksi ja esittää sen syntymisen varmistamista säädöksin. Tehtäväkokonaisuuteen liittyy useiden kuntien näkemys siitä, että joukkoliikennetehtävät aiheuttavat runsaasti lisäkustannuksia kunnille ja nämä mukaan lukien liikenteen subventio tulisi korvata kunnille kokonaan valtion varoista. Liikennevirasto pitää epäselvänä sitä, koskeeko metropolihallinnon liikennejärjestelmäsuunnittelua sama vaatimus ympäristöarviointiin (VnA 347/2005) kuin pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa. Lisäksi Liikennevirasto huomauttaa, että lain jatkovalmistelussa tulisi selvittää jäljelle jäävän Uudenmaan sijoittuminen joukkoliikenteen toimivaltaisessa viranomaisessa. Valtiosääntöoikeudellisesta näkökulmasta asiaa tarkastelleessa oikeusministeriön lausunnossa todetaan metropolihallinnon tehtävissä olevan kyseessä suppeampi tehtävien siirto kuin esimerkiksi Kainuun hallintokokeilussa ja näin ollen asetelmaa pidetään kunnallisen itsehallinnon kannalta yleisesti myös ongelmattomampana. 3.4 Metropolivaltuusto Lausunnonantajien näkemykset metropolivaltuustosta vaihtelevat huomattavasti. Erityisesti metropolivaltuuston valitseminen suorilla vaaleilla jakaa lausunnonantajien mielipiteitä. Muuta metropolivaltuustoon liittyvää sääntelyä kommentoidaan varsin harvassa lausunnossa. Suurin osa kunnista suhtautuu lausunnoissaan kielteisesti vaaleilla valittavaan valtuustoon. Vaaleilla valittavaa valtuustoa pidetään metropolihallinnon tehtävät ja metropolivaltuuston toimivalta huomioon ottaen tarpeettomana. Kunnat katsovat vaaleilla valittavan valtuuston myös soveltuvan huonosti kuntayhtymämuotoiseen hallintomalliin, jossa kunnat loppujen lopuksi kantavat vastuun päätösten toimeenpanosta ja rahoituksesta. Monet kunnat esittävätkin, että metropolivaltuusto tulisi suorien vaalien sijaan valita perinteisellä, kuntayhtymissä yleisesti käytettävällä välillisen demokratian mallilla, jossa kunnat määräävät edustajistaan kuntayhtymässä. Kuntien edustus ja paikkajako valtuustossa määräytyisi tällöin kuntien asukasluvun suhteessa. Lausunnoissa katsotaan, että näin toimimalla valta ja vastuu metropolihallinnon päätöksenteossa kohdentuisivat yksille ja samoille toimijoille, metropolihallinnon jäsenkunnille. Osa lausunnonantajista näkee myös esityksen suorilla vaaleilla valittavasta valtuustosta olevan ristiriidassa valmisteilla olevan sote-järjestämislain kanssa. Lausunnonantajat katsovat, että mikäli kuntien talouden ja ihmisten hyvinvoinnin kannalta merkityksellisemmässä sote-uudistuksessa ei katsota tarvittavan vaaleilla valittavaa valtuustoa, ei vaaleilla valittavaa valtuustoa voida katsoa tarvittavan myöskään metropolihallinnossa. Metropolivaltuuston valinnalle suoralla vaalilla löytyy kuitenkin monista lausunnoista myös kannatusta. Esityksen katsotaan näissä lausunnoissa edistävän kansanvaltaista päätöksentekoa ja hallinnon avoimuutta sekä tukevan metropolihallinnon legitimiteet- 10
11 (54) tiä. Vaaleilla valittavaa metropolivaltuustoa kannattavat myös muutamat metropolihallintoon esitetyt jäsenkunnat sekä osa puolueista ja kansalaisjärjestöistä. Osa lausunnonantajista ottaa lausunnoissaan kantaa metropolivaltuuston kokoon. Esimerkiksi Järvenpään kaupunki katsoo, että päätöksenteon tehokkuuden kannalta tarkasteltuna metropolivaltuuston koon tulisi esitettyä pienempi, enintään 70 80 valtuutettua. Tällöin alue tulisi kuitenkin jakaa useampaan vaalipiiriin. Vasemmistoliitto puolestaan esittää lausunnossaan, että metropolivaltuustossa tulisi olla vähintään 81 valtuutettua. 3.5 Metropolivaalit Metropolivaaleja koskevista säännösehdotuksista erityisesti vaalien toimittamista kommentoidaan useissa lausunnoissa. Monet lausunnonantajista tosin jättävät lausumatta asiasta, koska näkevät vaaleilla valittavan valtuuston lähtökohtaisesti tarpeettomana. Lievä enemmistö asiaan kantaa ottaneista lausunnonantajista katsoo, ettei esitetty yhden vaalipiirin järjestelmä turvaa riittävällä tavalla alueellista edustavuutta. Etenkin monet kunnat esittävät, että yhden vaalipiirin sijaan, metropolialue tulisi vaaleissa jakaa vähintään kolmeen vaalipiiriin. Kolmen vaalipiirin järjestelmää kannattavat kunnista Espoo, Hyvinkää, Järvenpää, Kirkkonummi, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Vihti sekä Kuuma-kunnat yhteisessä lausunnossaan. Valtaosa kunnista toteaa lisäksi, että alueellisen edustavuuden turvaamiseksi on välttämätöntä, että kaikista metropolialueen kunnista valitaan vähintään yksi edustaja metropolivaltuustoon. Lisäksi valtuuston paikkajaon on kuntien mukaan vastattava poliittisten ryhmien metropolivaaleissa saamia ääniä. Useissa lausunnoissa kannatetaan myös lakiluonnokseen sisältyvää yhden vaalipiirin mallia. Lausunnonantajat katsovat, että alueen kokonaisedun huomioiminen metropolihallinnon päätöksenteon kärsii, mikäli alue vaaleissa jaetaan. Metropolihallinnon legitimiteetin kannalta katsotaan olevan tärkeää, että vaaleissa valitut valtuutetut saavat mandaatin koko alueelta, ei vain yhdeltä sen osalta. Yhden vaalipiirin kannalla ovat kunnista Helsinki ja Kauniainen. Vantaa on valmis hyväksymään esityksen yhdestä vaalipiiristä, mutta on avoin myös muunlaisille ratkaisuille. Yhden vaalipiirin mallia kannattavat myös monet puolueet (Suomen Sosiaalidemokraattinen Puolue, Suomen Keskusta, Vasemmistoliitto, Vihreä liitto ja Suomen ruotsalainen kansanpuolue). Lisäksi muun muassa Kirkkohallitus katsoo lausunnossaan, että metropolialueen toimiminen yhtenä vaalipiirinä saattaa helpottaa niitä haasteita, mitä kunnallisvaalien ja metropolivaalien toimittaminen samanaikaisesti aiheuttaa äänestäjille. Helsingin kaupunkia lukuun ottamatta yhden vaalipiirin mallia puoltavat lausunnonantajat kannattavat niin ikään kaikkien kuntien edustuksen turvaavaa niin sanottua takuupaikkajärjestelmää. Muita vaaleihin liittyviä pykäläehdotuksia kommentoidaan harvoissa lausunnoissa. Näissä muun muassa kannatetaan metropolivaalien toimittamista kuntavaalien yhteydessä. Yksittäiset lausunnonantajat nostavat metropolivaalien osalta esiin myös mahdollisuuden tarkastella metropolihallinnon perustamisen yhteydessä valtakunnallisia vaalipiirijakoja ja niiden uudistamista. 11
12 (54) 3.6 Asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet Valtaosa lausunnonantajista suhtautuu positiivisesti esitettyihin ehdotuksiin asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista. Näkemykset siitä, ovatko osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet esitetyssä muodossa riittävät, vaihtelevat kuitenkin jonkin verran. Suurin osa kunnista pitää esitettyjä ehdotuksia osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sellaisenaan hyvinä ja kannatettavina. Suomen Kuntaliiton ja muutamien kuntien lausunnoissa katsotaan, että asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien turvaamiseen riittäisivät viittaukset olemassa olevaan lainsäädäntöön, erityisesti kuntalakiin ja vaalilakiin. Muutamat lausunnonantajat pitävät esitettyjä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia joiltain osin riittämättöminä ja esitetään esimerkiksi, että metropolihallinnolle tulisi säätää aktiivisempi velvollisuus edistää ja kehittää kuntalaisten kuulemista ja osallistumista. Lapsiasiainvaltuutettu ja Suomen Nuorisovaltuustojen Liitto kiinnittävät huomiota siihen, ettei metropolivaltuuston rinnalle olla esityksen mukaan perustamassa koko alueen kattavaa nuorten vaikuttajaryhmää. Tästä johtuen esityksen katsotaan heikentävän metropolialueella asuvien nuorten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia. Osa kunnista myös huomauttaa lausunnoissaan, että metropolihallinnon perustaminen johtaisi käytännössä päätöksenteon etääntymiseen ja heikentäisi siten erityisesti pienempien kuntien asukkaiden tosiasiallisia vaikutusmahdollisuuksia. Osa kunnista suhtautuu kriittisesti myös neuvoa-antavien kansanäänestysten järjestämiseen metropolialueella. Muutamissa lausunnoissa kiinnitetään lisäksi huomiota siihen, että kansanäänestysaloitetta koskeva ikäraja eroaisi äänestysoikeutta koskevasta ikärajasta, mikä poikkeaisi nykyisistä, yhdenmukaisiin ikärajoihin perustuvasta sääntelystä. 3.7 Metropolisopimus Metropolisopimusta kommentoidaan erityisesti niiden kuntien lausunnoissa, jotka esityksen mukaan kuuluisivat metropolihallintoon sekä muutamissa muissa lausunnoissa. Valtaosa näkee sopimuksen sinänsä tarkoituksenmukaisena ja tarpeellisena työkaluna sekä keskeisenä metropolihallinnon toimivuuden kannalta. Eniten kommentoidaan sopimusosapuolia. Tältä osin valtaosa kunnista pitää perustellumpana, että metropolisopimus laadittaisiin sekä rahoituksen että MAL-asioiden osalta vain valtion ja jäsenkuntien kesken. Metropolihallinnon sen sijaan ei tulisi olla sopimusosapuoli. Tätä pidetään lausunnoissa perusteltuna, koska hallinnon rahoitus perustuu kuntien ja valtion rahoitukseen. Järvenpää esittää lausunnossaan, että metropolihallinto voisi vastata sopimusvalmistelusta ja olla koordinaatiovastuussa. Osa lausunnonantajista näkee metropolisopimuksen ja sen oikeudellisen luonteen epäselvänä. Sopimuksen katsotaan jäävän epäselväksi myös suhteessa muilla toimialoilla (kuin MAL-asioissa tai liikenteen tehtävien osalta) tehtäviin metropolipolitiikan sopimuksiin sekä suhteessa metropolikaavan toimeenpano-osassa annettaviin määräyksiin samoin kuin maakuntaohjelmaan. Joissain lausunnoissa ongelmallisena pidetään yleisesti sitä, että hallinnon toiminnan rahoittaminen on myöhemmän sopimisen varassa ja sitä, että sopimisen vara on varsin niukka. Voimassaolon sitomista eduskuntavaalikauteen kommentoidaan yksittäisissä lausunnoissa. Muun muassa HSL katsoo sen merkitsevän, että alueelle kohdistuva suun- 12
13 (54) nittelu ei voi muotoutua riittävän pitkäjänteiseksi. Jotta suunnittelu ei olisi jatkuvan uudelleenmäärittelyn varassa, esitetään lain perusteluihin kirjattavan, että valtion tulee sitoutua joukkoliikenteen kehittämiseen 4 vuotta pidemmällä ajanjaksolla. Yksittäisissä lausunnoissa arvioidaan myös, ettei joukkoliikenteen osalta arvioitu vuotuinen harkinnanvarainen valtionrahoitus tule todennäköisesti kattamaan HSL:n ulkopuolella olevien seitsemän uuden kunnan tulosta aiheutuvaa kasvavaa joukkoliikenteen subvention tarvetta ja, että metropolisopimuksessa tulisi tarvittavaa rahoitusta tarkentaa ja sopia riittävästä avustuksesta. Osassa lausuntoja nähdään, ettei yhtenäistä lippuja tariffijärjestelmää tule jättää sovittavaksi metropolisopimuksessa, vaan siitä tulisi säätää erikseen laissa. Edelleen katsotaan, että mikäli laissa ei säädetä sopimuksen sitovuudesta ja sanktioista, ei sillä käytännössä ole toimeenpanovoimaa. 3.8 Metropolihallinnon tehtävien rahoitus, kuntien maksuosuuksien määräytyminen ja valtion rahoitus metropolihallinnolle Ne kunnat, jotka kannattavat esitetyn mukaisen metropolihallinnon perustamista katsovat, että metropolihallinnon tehtävät voidaan esitetyn mukaisesti hoitaa kuntien maksuosuuksilla ja tehtävistä kerättävillä maksuilla sekä valtion rahoituksella. Sen ohella, että valtiolta delegoitavien tehtävien rahoittamista pidetään oleellisena, katsotaan useissa lausunnoissa, että valtion rahoitus tulee mahdollistaa myös joukkoliikenteen järjestämisestä, liikennejärjestelmän suunnittelusta ja kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Tältä osin pelkän yhtenäisen lippujärjestelmän tukemisen katsotaan rajoittavan resurssien osoittamista koko liikennejärjestelmän kehittämiseen. Lisäksi Kuumakuntien lausunnoissa esitetään, että joukkoliikenteeseen liittyvien jäsenkuntien maksuosuuksien tulisi esitetyn väestömääräperusteen sijaan perustua aiheuttamis- eli nousuperusteeseen. Muun muassa liki kaikissa kuntien lausunnoissa katsotaan, että kunnille tulevien lakisääteisten tehtävien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset on rahoitusperiaatteen mukaisesti täysimääräisesti korvattava eikä korvaus voi olla harkinnanvarainen. Lisäksi osassa lausuntoja kiinnitetään huomiota siihen, että valtion tulisi rahoittaa myös Uudenmaan liitolta siirtyvien tehtävien hoitaminen. Joissain lausunnoissa ehdotusten kuntien lakisääteisten tehtävien lisäämisestä nähdään olevan ristiriidassa hallituksen muiden linjausten kanssa. Rahoitusta koskevan asetusluonnoksen katsotaan jättävän varsin epämääräiseksi valtion sitoutumisen metropolihallinnon rahoittamiseen. Lausunnoissa korostetaan sitoutumista ja asetuksen valmistelua siten, että metropolihallinnolla on tieto valtion täysimääräisestä rahoituksesta pidemmällä aikavälillä. Monet kunnat korostavat, ettei rahoitusmalli saa johtaa nykyisten HSL-kuntien maksuosuuksien nousuun ja osassa lausuntoja edellytetään, että uusien kuntien mukaantulon liikennejärjestelmään tulee merkitä nykyisten HSL-kuntien maksuosuuksien alenemista. Joissain lausunnoissa kustannusten ei katsota jakautuvan tarkoituksenmukaisesti. Ne Uudenmaan kunnat, jotka eivät kuuluisi metropolihallintoon, korostavat, että valtion metropolihallinnolle suunnattava rahoitus ei saisi vaikuttaa eikä heikentää hallinnon ulkopuolisten kuntien rahoitusta tai kunnille myönnettäviä valtionosuuksia. Yksittäisissä lausunnoissa esitetään, että asiaa tulisi säännellä. Vaarana myös joissain muissa lausun- 13
14 (54) noissa pidetään sitä, että valtionavustuksen vaatimat uudet kustannukset leikataan kuntien valtionosuuksista. Valtionavustuksen kohdentumiseen nähdään liittyvän riskinä, että se suosii uudistuksessa yhteiseen liikennejärjestelmään liittyviä uusia kuntia, mitä ei pidetä oikeudenmukaisena. Lisäksi joissain lausunnoissa kiinnitetään yleisesti huomiota hallinnon perustamisesta aiheutuviin lisäkustannuksiin ja todetaan, että näiden vastapainoksi tulisi saavuttaa merkittäviä hyötyjä toiminnallisessa tehokkuudessa. Joukkoliikenteen toimijoiden lausunnoissa epäillään, että rahoitusjärjestelmän kokonaisuus (metropolisopimus, perussopimus, valtion harkinnanvarainen avustus) ei mahdollista yhtenäisen joukkoliikennejärjestelmän aikaansaamista alueelle. Valtionavustusmallin ei nähdä houkuttelevan kuntaa metropolisopimus- ja perussopimusvaiheissa kannattamaan tai osallistumaan joukkoliikenteen järjestelyihin, jotka lisäävät kunnan subventiorasitusta. Joissain lausunnoissa arvioidaan, ettei esitetty rahoitus riitä joukkoliikenteen järjestämiseen. Monissa kuntien lausunnoissa toivotaan rahoitusmallia vielä täsmennettävän. Muun muassa esitetään, että valtionavustuksen vähimmäismäärä (erityisesti joukkoliikenteen tehtäviin) mainittaisiin laissa. Lisäksi esitystä esitetään tarkennettavaksi ja selkeytettäväksi rahoituksen ja siitä sopimisen osalta eri sopimustasoilla. Todellisten kustannusvaikutusten ja -erien katsotaan vielä jäävän epäselviksi samoin kuin sen prosessin, jossa kustannusvaikutuksista sovitaan. Kuntien kannalta on oleellista tietää uuden sopimuskäytännön vaikutukset kuntien talousarvioprosessien ja taloudellisten vaikutusten näkökulmasta. Lisäksi esiin tuodaan, ettei valmisteluaineistosta ilmene esimerkiksi se, millaisia velkaeriä mm. HSL:ltä siirtyy metropolihallinnon vastattavaksi. Myös oikeusministeriö katsoo, että rahoitusta koskevia säädösehdotuksia tulisi täsmentää ja mm. selventää perusteluissa kuntien lakisääteisten tehtävien määritelmää. Myös esitettyjä kustannusarvioita, niiden taustalla olevia laskelmia mm. kustannusten noususta sekä koko esityksen kustannusvaikutuksia tulisi useiden lausunnonantajien näkemyksen mukaan täsmentää. Erityisesti kuntakohtaisia taloudellisia vaikutuksia tulisi sisällyttää lopulliseen esitykseen. Yksittäisissä lausunnoissa todetaan, että jatkovalmistelussa tulisi tarkastella mm. metropolihallinnon toiminnan rahoittamista sen toiminnan vakiinnuttua kiinteistöveron tuotolla, verotusoikeuden säätämistä metropolihallinnolle, valtion rahoituskanavien moninaisuutta ja henkilökuljetuksen kustannustehokkaamman järjestämisen esteiden poistoa. Liikenneviraston lausunnossa katsotaan, että joukkoliikenteen subventio tulisi tehdä mahdollisimman yksinkertaisin periaattein. Virasto katsoo, että valtion tuen vastapainoksi koko alueen tulisi kuulua yhteiseen lippujärjestelmään. Valtion tukea vastaan tulisi edellyttää myös uusia joukkoliikenteen järjestämismalleja vähäisemmän kysynnän alueilla. 3.9 Metropolihallinnon toiminnan käynnistäminen Toiminnan käynnistämiseen liittyviä esityksiä kommentoidaan vain yksittäisissä lausunnoissa. Niissä pykäläehdotuksia pääsääntöisesti kannatetaan. Muutamissa lausunnoissa huolta kannetaan siitä, että jo metropolihallinnon käynnistämisen yhteydessä yksittäisten, pienten kuntien vaikutusmahdollisuudet jäävät vähäiseksi. 14
15 (54) Yksittäisissä lausunnoissa otetaan kantaa toiminnan käynnistämisen ajankohtiin. HSY katsoo sen olevan mahdollista aikaisintaan vuoden 2018 alusta lukien. Lohja korostaa haluavansa olla mukana valmistelussa ja käynnistämisessä samoin oikeuksin kuin muut jäsenkunnat. Helsinki toteaa vastustavansa esitystä edustajainkokouksen äänimäärän rajoittamisesta. HSY toteaa, että HSY:stä siirtyvien tehtävien organisointi on selvitettävä erikseen ja esittää HSY:ltä siirtyvän omaisuuden sekä oikeuksien ja velvollisuuden siirtymiseen liittyviä täsmennyksiä lakitekstiin. 3.10 Perussopimus Perussopimusta koskevia esityksiä kommentoidaan pääasiassa kuntien lausunnoissa. Useat toivovat lakiesitykseen kuvausta siitä menettelystä, jolla perussopimus laaditaan. Myös perussopimuksen hyväksyvä taho/tahot jäävät lausunnonantajien mukaan lakiluonnoksessa epäselviksi eli siitä ei katsota ilmenevän selkeästi, ovatko sopijaosapuolina jäsenkunnat vai edustajainkokous. Esitystä ehdotetaan myös tältä osin tarkennettavan ja päätöksenteon perusteet ja malli kuvattavan laissa kaikkien jäsenkuntien vaikutusmahdollisuudet turvaavalla tavalla. Lakiluonnosta esitetään myös tarkennettavaksi uuden sopimuskäytännön osalta eri tehtävien ja sopimustasojen välillä. Yksittäisissä lausunnoissa esitetään täsmennettäväksi perussopimuksen sisältöä lakiluonnoksessa. Lisäksi yksittäiset lausunnonantajat pitävät huonona tai jopa erittäin ongelmallisena lähtökohtana metropolin kehittämiselle sitä ehdotusta, että valtioneuvosto voisi päättää perussopimuksesta, mikäli sitä ei ole laissa mainittuun ajankohtaan mennessä saatu solmittua. Folktinget ehdottaa, että perussopimukseen sisällytettäisiin tarvittavat määräykset koskien kielellisiä oikeuksia ja esittää pykälään tähän liittyviä täydennyksiä. 3.11 Ensimmäiset metropolivaalit Ensimmäisten metropolivaalien järjestämistä kommentoidaan vain yksittäisissä lausunnoissa, joissa esitystä sellaisenaan pääosin kannatetaan. Muutamat kunnat (mm. Tuusula ja Kauniainen) katsovat, että metropolivaalilautakunnan asettamisesta ja lautakunnan kokoonpanosta tulisi säätää esitettyä tarkemmin. 3.12 Metropolihallinnon järjestäytyminen Metropolihallinnon järjestäytymistä koskevia ehdotuksia kommentoidaan muutamissa yksittäisissä lausunnoissa. Niissä mm. todetaan, että metropolihallituksen toimivaltuudet, valinta ja nimittäminen tulisi tarkentaa metropolilaissa nimenomaisin säännöksin johtuen hallituksen merkittävästä asemasta myös kansallisella tasolla. Lisäksi esitetään tarkennettavaksi, mitä toimielimiä metropolihallinto käsittäisi. Esiin tuodaan, että yksittäisten henkilöiden asemaan voi liittyä haasteita, sillä väistämättä samoja henkilöitä on sekä kunnan, maakunnan liiton että metropolihallinnon toimielimissä. 15
16 (54) 3.14 Voimassa olevat viranomaisluvat, vireillä olevat asiat sekä voimassa olevat sopimukset ja sitoumukset Voimassa olevia viranomaislupia, vireillä olevia asioita sekä sopimuksia ja sitoumuksia kommentoidaan vain muutamissa yksittäisissä lausunnoissa. Näissä toivotaan siirtymäsäännöksissä mm. huomioitavan sen, miten metropolihallintoon mukaan tulevat muut kuin nykyiset HSL-kunnat osallistuvat HSL:ltä metropolihallinnolle siirtyvien omaisuusja velkaerien kattamiseen. Esitetään myös huomioitavaksi MASU, HLJ2015 sekä MALaiesopimus. Katsotaan, että esityksen perusteella jää epäselväksi, mitä kaikkia asioita asianomaisissa kohdin tarkoitetaan ja asian katsotaan vaativan täsmennyksiä erityisesti huomioon ottaen, että metropolihallinto voisi laajentua hoitamaan muitakin kuin vain lakiluonnoksen 4 :ssä mainittuja tehtäviä. HSY esittää, että sen tehtäviin liittyviä viranomaislupia, vireillä olevia asioita, sitoumuksia ja sopimuksia ei mainittaisi nimenomaisissa lain säädöksissä. 3.15 Henkilöstö Sekä kunnat että työmarkkinajärjestöt pitävät liikkeenluovutusta koskevien säännösten soveltamista lakiluonnoksessa pääosin hyvänä ja selkeänä ratkaisuna. Työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen näkemykset henkilöstön asemasta ja työsuhdeturvasta metropolihallinnon aiheuttamissa työnantajamuutostilanteissa eroavat toisistaan. Työnantajajärjestöt korostavat, ettei metropolihallintoa koskevaan lainsäädäntöön tule sisällyttää henkilöstön irtisanomissuojaa koskevaa säännöstöä, kun puolestaan monet työntekijäjärjestöt pitävät irtisanomissuojaa koskevien säännösten kirjaamista lakiin välttämättömänä. Työntekijäjärjestöt painottavat lausunnoissaan, että metropolihallinnon edellyttämät henkilöstösiirrot on valmisteltava yhteistoiminnassa henkilöstön kanssa. Lisäksi työmarkkinajärjestöt korostavat, että metropolihallinnon valmistelun tulee tapahtua yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa. Muutamat lausunnonantajat, erityisesti työmarkkinajärjestöt huomauttavat, ettei laissa tai sen vaikutuksissa ole huomioitu metropolihallinnon palvelukseen siirtyvien työntekijöiden palkkojen harmonisointia. Esitykseen tulisikin sisällyttää palkkojen harmonisointiin liittyvät suunnitelmat. Työntekijäjärjestöjen mukaan lakiesitykseen tulisi myös lisätä yhteistoimintamenettelyä koskevat säännökset. HSL ja HSY pitävät tärkeänä henkilöstön aseman turvaamista ja irtisanomissuojaa myös tilanteissa, joissa kuntayhtymän henkilöstö siirtyy kunnan tai toisen kuntayhtymän palvelukseen. HSY tarkentaa lausunnossaan arviota HSY:stä metropolihallinnon palvelukseen siirtyvän henkilöstön määrästä. Lausunnossa todetaan, että ilman hallinnosta vastaavan henkilöstön siirtoa, metropolihallinnolle siirrettävien HSY:n tehtävien (ns. substanssitehtävien) hoitoon vaaditaan lakiluonnoksessa esitetyn 41 henkilötyövuoden sijaan noin 30 henkilötyövuotta. Työntekijöiden eläketurvaan liittyen Keva toteaa lausunnossaan, ettei kunnista ja kuntayhtymistä metropolihallinnon palvelukseen siirtyvien henkilöiden eläketurvassa tapahdu muutoksia, koska heidän eläketurvansa säilyy kunnallisen eläkelain piirissä. Valtiolta metropolihallinnon palvelukseen siirtyvien henkilöiden eläketurvan osalta Keva esittää lakiin täydennyksiä, joilla otetaan huomioon henkilöille mahdollisesti ennen vuotta 1995 karttunut lisäeläketurva. 16