Kilpailuviraston uutislehti 3 2008 Kilpailuvirasto tuli aikuisikään Kilpailuvirasto on tullut 20 vuoden ikään. Virasto perustettiin vuonna 1988 kilpailuhallinnon uudelleen organisoinnin yhteydessä. Myös kilpailulainsäädännöllä on juhlavuosi, kilpailunrajoituslaki täytti vuoden alussa 50 vuotta. 3 JATKUU s. 8 Kilpailu hyödyttää kuluttajaakin Ministeri Tarja Cronbergin mielestä kilpailulainsäädäntö on myös parasta kuluttajalainsäädäntöä. Kuluttajankin kannalta on tärkeää, että markkinat toimivat. 3 JATKUU s. 4 Suhdanteet ja KIVI Kun taloudelliset suhdanteet kääntyvät laskuun, myös kilpailuviranomaisilta vaaditaan valppautta. Toisaalta tarvitaan myös syvällistä arviointia edessä saattavat olla haasteelliset ajat, sanoo Kilpailuviraston johtaja Martti Virtanen. 3 JATKUU s. 2
TÄSSÄ NUMEROSSA: Suhdanteet ja Kilpailuvirasto Pääkirjoitus Uusia kasvoja kilpailupolitiikassa KIVI selvitti kilpailutilannetta rakennusalalla Ongelmia myös rakennusalan säätelyssä Kilpailuvaikutukset syrjässä myös tekijänoikeuslakiuudistuksessa 20 vuotta kilpailun hyväksi MTV / Canal+ -kauppa jatkokäsittelyyn Kilpailuoikeudellinen vuosikirja myynnissä Sidosryhmien mielikuvia KIVIstä tutkittiin Henkilöstöuutisia Uusi sovintomenettely komission kartelliasioissa EU:n parlamentti vauhdittaa palvelujen vapauttamista Julkaisija: Kilpailuvirasto, Pitkänsillanranta 3 A, PL 332, 00531 Helsinki, (09) 731 41, www.kilpailuvirasto.fi Päätoimittaja: Päivi Kari, (09) 7314 3390 paivi.kari@kilpailuvirasto.fi Toimittaja: Marketta Salin, (09) 7314 3331 marketta.salin@kilpailuvirasto.fi Tilaukset ja osoitteenmuutokset: Sähköposti: tiedotus@kilpailuvirasto.fi Julkaisu on maksuton. Paino: Pekan Offset 2008 ISSN 1795 2220 Suomessa ja koko maailmantaloudessa on viime vuodet eletty vakaan ja vahvan taloudellisen kasvun aikaa. Kuluvana vuonna suhdanteet ovat kuitenkin kiistatta kääntyneet ainakin kehittyneissä teollisuusmaissa laskuun. Rahoitusmarkkinoitten ollessa tätä kirjoitettaessa poikkeuksellisen epävakaassa tilassa julkisuudessa taitetaan nyt peistä siitä, miten syvä ja pitkäaikainen suhdannelaskusta tulee ja siitä, ovatko Suomen talouden kehitysnäkymät lohdullisemmat kuin muiden teollisuusmaiden. Näyttää kuitenkin varsin selvältä, että taloudellisen kasvun ja inflaation välinen suhde on kaikissa teollisuusmaissa muuttumassa olennaisesti epäedullisemmaksi kuin aiempina vuosina. Samaan aikaan kun taloudellinen kasvu lähestyy nollaa, vuotuinen inflaatio on noussut 4 5 prosentin tienoille; lähestytään siis stagflaation tyyppistä tilannetta. Rajulta näyttävä suhdannekäänne ja tulevan taloudellisen kehityksen epävarmuus pakottavat nyt sekä yritykset ja kotitaloudet että poliittiset päättäjät ja julkishallinnon organisaatiot arvioimaan toimintastrategiaansa taloudellisten menetysten minimoimiseksi ja omien tavoitteittensa saavuttamisen turvaamiseksi. Kilpailuviraston toiminnan kannalta olennaista on se, että talouden suhdannevaiheella on olennainen vaikutus siihen, millaisia kilpailunrajoituksia viraston käsiteltäväksi tulee. Korkeasuhdanteelle on tyypillistä hyödykkeiden hyvä menekki ja ajoittaiset saatavuusongelmat sekä hintojen nousutaipumus. Erityisesti Suomen kaltaisissa maissa, joissa markkinat ovat laajalti keskittyneet ja määräävä markkina-asema on tavallinen ilmiö, kilpailuviranomaisten tietoon saatetaan runsaasti epäilyksiä kohtuuttoman korkeista hinnoista tai hinnan korotuksista. Tyypillistä on myös se, että korkeammalla hintatasolla on usein taipumus jäädä pysyväksi, vaikka alkuperäiset syyt hintojen kohoamiselle olisivat poistuneet. Myös toimituskieltoja ja muita mielivaltaisiksi epäiltäviä menettelyjä voi esiintyä, kun myyjien merkittävä markkinavoima ja vahva JAANIS KERKIS kysyntä kohtaavat markkinoilla toisensa. Yrityskauppoja tehdään myös runsaasti, kun pääomia rakennejärjestelyjen toteuttamiseen on hyvin saatavissa. Matalasuhdanteessa hyödykkeitten kysyntä on heikkoa. Myyjien kannusteet sulkea kilpailijoita pois markkinoilta ja lisätä näin tuotantokapasiteettinsa käyttöastetta vahvistuvat näin ollen. Suomen olosuhteissa voidaan tällöin odottaa tulevan esiin erityisesti epäilyksiä saalistushinnoittelusta ja muistakin menette
lytavoista, joilla suljetaan kilpailijoita keinotekoisesti pois markkinoilta. Yrityskauppojen määrä yleensä laskee, mutta esiin tulevilla tapauksilla on taipumus olla erityisen hankalia, koska niiden seurauksena saattaa olla markkinoiden olennainen keskittyminen ja tuotantokapasiteetin merkittävä väheneminen. Kartellien suhde suhdannevaiheeseen on muihin kilpailunrajoituksiin verrattuna jossain määrin epäselvempi, koska korkeasuhdanteessa kartellista on helpompi sopia, mutta matalasuhdanteessa kiellettyyn yhteistyöhön on toisaalta suurempi tarve. Kilpailuviranomaisen kannalta stagflaatio-olosuhteet ovat sikäli haasteelliset, että esiin saattaa tulla sekä korkea- että matalasuhdanteelle tyypillisiä ongelmia kun sekä hintojen nousu että kapasiteetin vajaakäyttö ovat taloudessa vallitsevina. Kartellienkin osalta stag ostovoiman vähetessä kilpailun merkitys tulee selkeämmin esiin. flaatio sekä helpottaa kolluusion toteuttamista että vahvistaa tämän kannusteita. Esiin voi lisäksi nousta erityisiä kriisialoja, joilla saatetaan ajautua kilpailun kannalta kyseenalaisiin erityisjärjestelyihin. Kansalaisten ostovoiman vähetessä kilpailun ja sen puutteen merkitys tulee toisaalta aiempaa selkeämmin esiin. Tilanne on näin otollinen kilpailuviranomaisten työn luonteen ja merkityksen osoittamiseen, mutta arvatenkin saattaa esiintyä myös halua syyttää vaikeuksista kiristynyttä kilpailua tai kilpailuviranomaisia. Kilpailuvirastolta suhdannekäänne vaatii toisaalta valppautta ja ketteryyttä, toisaalta syvällistä arviointia ja kykyä viestiä arviointien tuloksista myös kansalaisille. Edessä saattavat siis olla haasteelliset ajat myös kilpailuviranomaisille. n Johtaja Martti Virtanen 3
Uusia kasvoja kilpailupolitii Työministeri Tarja Cronberg: kilpailulainsäädäntö on myös parasta kuluttaja lainsäädäntöä Ministeri Tarja Cronberg törmäsi kilpailulainsäädäntöön ensimmäisen kerran työskennellessään Wall Streetillä 70-luvulla. Hän oli yrityskonsultti ja toimi riskirahoituksen alueella. Työ edellytti myös kilpailulainsäädännön kehityksen seuraamista. Kun työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö yhdistyivät vuoden alussa, Cronberg sai kilpailu- ja kuluttaja-asiat hoidettavakseen. Ministeri on yhdistelmään hyvin tyytyväinen ja sanoo, että kilpailulainsäädäntö on parasta kuluttajalainsäädäntöä. Kuluttajankin kannalta on tärkeää, että markkinat toimivat, hän tarkentaa. Katsoessaan historiaan ministeri arvioi ilmapiirin muuttuneen suhteessa kilpailuun. Vedenjakajana hän näkee Suomen liittymisen Euroopan unioniin. Sitä ennen kulttuuri oli toinen; asioista paljolti sovittiin ja sitä pidettiin melko luonnollisena. Nyt ihmisten asenteet ovat muuttuneet ja kilpailulle annetaan oma merkityksensä. Kaavoitus ohittaa aukioloajat Kaupan kilpailuun eivät ministerin mielestä niinkään vaikuta liikkeiden aukioloajat kuin kaavoitus ja kauppapaikkaluvat. Jos halutaan lisätä kansainvälistä kilpailua ja sitä tietä saada ruuan hintaa alenemaan on puututtava näihin seikkoihin. Kauppa on toki keskittynyttä pienissä maissa, kuten kaikissa Pohjoismaissa. Ruotsissa on kuitenkin 30 vuoden ajan ollut kaupoilla vapaat aukioloajat, eikä sillä ole ollut vaikutusta ruuan hintaan, ministeri sanoo. Harmaa talous vääristää kilpailua Harmaa talous on Cronbergin mielestä ongelmallinen asia, josta pitäisi päästä eroon. Se on suurin kilpailun vääristäjä Suomessa. Ministeri myöntää, että harmaan talouden poistamisen tärkeys on kyllä tunnustettu hallinnossa laajemminkin. Harmaan talouden syntyminen pitää saada ehkäistyksi jo ennakkoon. Valvonnalla, valistuksella ja tiedotuksella on tässä sijansa, ministeri linjaa. Työministeriössä kehitettiin ns. tilaajavastuulaki, joka mahdollistaa kaikkien tuotantoketjun osien kontrollin. Energia-alalle lisää kilpailua Miten kilpailua sitten saataisiin lisättyä kilpailun kannalta ongelmallisilla aloilla, kuten energiasektorilla? Ministerillä on reseptejä tähän: Kuten EU:n komissiokin on esittänyt, sähköntuottaja ei saisi omistaa kantaverkkoa. Nykyinen tilanne toimii kilpailua estävästi. Lisäksi kaikilla energiamuo- LEHTIKUVA
kassa doilla on oltava pääsy verkkoon. Tämä vaatii markkinaehtoista tukea eri energiamuodoille. Suomi on kaiken kaikkiaan ollut edelläkävijä kilpailun avaamisessa energia-alalla, ministeri arvioi. Euroopan tasolla, erityisesti Saksassa ja Ranskassa, on ilmennyt protektionismia, eli omien markkinoiden suojelua kilpailulta. Kunnissa tarvitaan hankintataitoja Kunnat ovat kehittäneet tuotantotoimintaansa monilla eri aloilla ja avanneet markkinoita. Hyötyjiä ovat muun muassa kuntalaiset. Ministeri pitää tärkeänä, että julkisilla ja yksityisillä toimijoilla on tasavertaiset lähtökohdat yrittämiselle. Kun kunnissa kilpailutetaan palveluja, tarvitaan ministerin mukaan myös hyvää tilaajaosaamista ja hankintalain tuntemusta. On myös varmistettava, että pienet yritykset saadaan toimimaan. Se luo markkinoille dynamiikkaa, kun uusia yrityksiä syntyy. Periaatteessa on siis hyvä avata julkisille palveluille kilpailua, vaikka tietyille aloille kilpailu ei mielestäni sovi. Haluan esimerkiksi että meillä säilyvät ilmaiset kirjastot, rajaa ministeri. Myös sosiaalipalveluiden kohdalla on tasapainoa haettava kilpailuttamisen ja markkinaehtoistamisen välillä. Palvelujen vienti nojaa vuorovaikutustaitoihin Valmisteilla oleva palveludirektiivi vapauttaa palvelukaupan Euroopan unionin alueella. Ministeri katsoo asiaa niin, että on erilaista viedä palveluja kuin muita tuotteita. Palvelut ovat harmaa talous on suurin kilpailun vääristäjä Suomessa. vuorovaikutusta ihmisten välillä, ja silloin on otettava huomioon eri maiden erilaiset kulttuuriperinteet ja tottumukset, toisin kuin tavaroiden liikuttelussa. Siivousyhtiö ISSin onnistunutta kansainvälistymistä ministeri pitää tässä suhteessa esimerkillisenä. Cronbergin mielestä nimenomaan sosiaali- ja terveyspalveluiden viennissä toisiin maihin kulttuuriset eroavaisuudet on otettava huomioon. Hän luottaa kuitenkin suomalaiseen osaamiseen tässä suhteessa ja uskoo myös tulevaan menestystarinaan palveluiden viennissä. Tähän tähdätään myös TEM:n uuden innovaatiopolitiikan kehittelyssä, jossa on huomioitu palveluinnovaatiot. Suomi pysyy hyvin mukana, ministeri uskoo. n Kilpailupolitiikka ryhmän johdossa Elise Pekkala Hallitusneuvos Elise Pekkalan, VT, Master of European Law, ura ministeriössä alkoi vuonna 1986. Ennen nykyistä tehtäväänsä hän toimi silloisen KTM:n markkinaosaston sisämarkkinaryhmän vetäjänä. Vuoden 2008 alusta Pekkala on toiminut työelämä- ja markkinaosastolla, jossa hänen johdettavanaan on kilpailupolitiikkaryhmä. Ryhmälle kuuluu kilpailulainsäädännön valmistelu, julkiset hankinnat ja EU-valtiontuki. Elise Pekkala on tunnettu hankintalain asiantuntija, ja on toiminut muun muassa lakia uudistaneen työryhmän puheenjohtajana. Mikä on mielestänne kilpailupolitiikan asema suhteessa muuhun elinkeino- ja talouspolitiikkaan? Mielestäni se on välttämätön edellytys markkinoiden toiminnalle ja yritysten kasvulle sekä yritysten, kuluttajien että hallinnon näkökulmasta. Säätelyn luomia pelisääntöjä pidetään kuitenkin usein niin itsestään selvinä asioina, etteivät kilpailupoliittiset näkökohdat aina nouse IDA PIMENOFF 3 JATKUU s. 6 5
Uusia kasvoja kilpailupolitiikassa terävimpään kärkeen erilaisissa strategia- ja tavoiteasiakirjoissa. Laadukkaan kilpailusääntelyn ja tehokkaan toimeenpanon merkitystä ei kuitenkaan kyseenalaisteta, vaikka joistain yksityiskohdista voi näkemyseroja ollakin. Kilpailu- ja kuluttaja-asiat olivat aikaisemmin KTM:ssä samassa yksikössä, nyt ne ovat erillään. Mitä ovat saavutetut edut ja mahdolliset haitat? Mahdollisia haittoja on liian aikaista arvioida, mutta samalla osastolla olemme edelleen ja asioita hoitavat henkilöt ovat ryhmäpäälliköitä lukuun ottamatta samoja. Lisäksi kilpailu- ja kuluttajaviranomaiset ovat tehneet hyvää yhteistyötä keskenään jo pitkään enkä usko ministeriötason organisoitumisen tätä juuri muuttavan. Kilpailupoliittisten asioiden kokoaminen yhteen on sen sijaan näkynyt synergiaetuna jo monissa käytännön kysymyksissä. Ryhmän vastuulle kuuluvat osa-alueet ovat joiltain kohdin päällekkäisiä tai sivuavat läheisesti toisiaan, joten myös toimintamalleissa voitaneen hyödyntää samoja ratkaisuja. Kilpailulain tarkistamistyöryhmä on loppusuoralla? Mitä odotuksia Teillä on sen suhteen? Tavoitteena on rakenteeltaan selkeä ja toimiva laki. Työryhmän listalla on joukko uudistuksia, joihin varmaan löytyy kaikkien osapuolien kannalta kohtuullinen ratkaisu. Yhtenä tärkeänä tavoitteena pidän sitä, että Kilpailuvirastolle tulisi aiempaa paremmat mahdollisuudet panostaa työssään kilpailun kannalta merkittävien rajoitusten poistamiseen. Ns. Julki-työryhmä eli kilpailuneutraliteettityöryhmä jättää myös lähiaikoina raporttinsa. Tarkoitus on varmistaa yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset kilpailupolitiikan keinoin. Miten merkittävästä asiasta yhteiskunnan kannalta on kyse ja miten TEM:ssä edetään sen jälkeen, kun ehdotukset on saatu? Julki-työryhmä on kartoittanut ongelmaa eri näkökohdista ja kuullut laajasti sekä yritysten että julkisten palvelutuottajien edustajia. Ongelmakohdat alkavat hahmottua, mutta mitään yksittäistä selvää ratkaisua ei ole. Työ on keskittynyt nyt erityisesti kuntasektoriin, koska valtion liikelaitosten asemaa arvioidaan erikseen. Julkisen elinkeinotoiminnan laajuutta ja vaikutuksia muun muassa alueen yritysten asemaan selvitellään parhaillaan. Työryhmän ehdotukset menevät aikanaan lausuntokierrokselle ja niistä laaditaan vaikutusarvio. Kesällä lehdestä saatiin lukea (Turun Sanomat 22.7.), että ministeriö sorvaa Kilpailuvirastosta valitusruuhkan purkajaa, kun markkinaoikeus tukkeutuu julkisten hankintojen määrästä. Kirjoituksessa esitettiin, että oikeusministeriön ja elinkeinoministeriön vuonna 2007 perustama työryhmä kaavailee valituksien ohjaamista muun muassa Kilpailuvirastoon. Onko tällainen hanke edennyt, ja miten itse suhtaudutte asiaan? Markkinaoikeuden työmäärään vaikuttavat monet seikat. Ruuhkaa on onnistuttu purkamaan lisäresursseilla ja ihanneratkaisu olisikin, jos resurssit voitaisiin pysyvästi saada työmäärän edellyttämälle tasolle. Kilpailuvirastoa on tarjottu vuosien varrella milloin neuvonta-, milloin valitusviranomaiseksi tai sovitteluelimeksi. Työryhmä ei ole kuitenkaan edennyt vielä niin pitkälle, että mahdollisen valvonta- tai muun toimeenpanoviranomaisen tarpeesta tai nimestä olisi päästy keskustelemaan. Mielestäni kyse on aina viime kädessä resursseista. Oli taho mikä hyvänsä, niin hankintoihin liittyvään ohjaukseen ja ristiriitojen ratkaisuun tarvitaan ihmisiä. Parasta olisi, jos asioihin voitaisiin vaikuttaa jo ennen valitusvaihetta. n MS KIVI selvitti kilpailu tilannetta rakennusalalla Kilpailuvirastossa keväällä valmistunut selvitys osoitti, että rakennusalan kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvät haasteet ovat monitahoinen yhdistelmä useita osaongelmia. Ongelmat muodostuvat suuresta joukosta yksittäisiä ongelmia, joista mikään ei ole yksinään erityisen dramaattinen. Selvityksen aikana ei tullut esille karkeita kartelliepäilyjä eikä myöskään muita selkeästi kiellettyjä kilpailunrajoituksia. Selvitys todisti sen, etteivät yksittäiset toimenpiteet, kuten kilpailunrajoituskieltojen valvonta, sellaisenaan riitä takaamaan markkinoiden toimivuutta. Vastuu rakentamisen, asuntojen sekä asumisen hinnasta ja laadusta kuuluu kaikille alan toimijoille ja päättäjille. Markkinoiden toimivuuteen liittyvien haasteiden ratkaisemiseen tarvitaan useita samaan suuntaan vaikuttavia toimenpiteitä. Pysyvien muutosten aikaansaamiseksi on tähän liittyvää työtä tarpeen jatkaa ja syventää. Ari Ahonen Lasse Pöyry Jussi Pääkkönen Riitta Ryhänen: Rakennusalan markkinoiden toimivuus ongelma-alueita ja edistämisen mahdollisuuksia, 216 s. Kilpailuviraston selvityksiä 1/2008, Tilaukset: tiedotus@kilpailuvirasto.fi, puhelin: 09 7314 3356 Julkaisu pdf-muodossa: www.kilpailuvirasto.fi -> Julkaisut 6
Kilpailuvaikutukset syrjässä myös tekijänoikeuslakiuudistuksessa Ongelmia myös rakennusalan sääntelyssä Ympäristöministeriö pyysi loppukesästä KIVIltä lausuntoa asetusehdotuksista, jotka käytännössä tiukentavat uudisrakentamisen energiatehokkuusmääräyksiä. Antamassaan lausunnossa KIVI kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettujen muutosten tosiasiallisten kilpailu- ja markkinavaikutusten arviointi on vaikeata ilman riittävän yksityiskohtaista perustelumuistiota. Perusteluista ei esimerkiksi selviä se, onko markkinoilla riittävästi tulevat määräykset täyttäviä vaihtoehtoja. Epäselväksi jää myös ehdotetun uuden kansallisen sääntelyn suhde EU-tason sääntelyyn, jonka yhtenä keskeisenä lähtökohtana on kilpailun lisääminen turvaamalla tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus unionin sisällä. Merkittävä ongelma liittyy myös siihen, että vuonna 2010 voimaan tuleviksi suunnitellut muutokset pahimmillaan vähentävät markkinoilla tarjolla olevien vaihtoehtojen määrää. Joka tapauksessa ne asettavat eräät markkinoilla tarjolla olevat vaihtoehdot keskenään eriarvoiseen asemaan. Lausunnossa todetaan myös, että KIVIn havaintojen mukaan rakennusalan uutta sisällöllistä sääntelyä näytetään varsin usein ehdotettavan suhteellisen pieninä osakokonaisuuksina tai yksittäisinä määräyksinä. Sääntelyn kokonaisvaikutukset esimerkiksi markkinoiden toimivuuden ja kustannusvaikutusten näkökulmasta eivät yleensä tällöin näytä erityisen merkittäviltä. Alan toimintaolosuhteiden kannalta ongelmallinen on kuitenkin se kokonaisasetelma, jossa muutoinkin runsaasti säännellyllä alalla uusia yksittäisiä määräyksiä tai vanhojen määräysten tarkennuksia tai tiukennuksia ehdotetaan jatkuvasti lisää. Säädösehdotusten huolellista etukäteisarviointia puoltaa KIVIn mukaan myös se, että lainsäädännön tai sääntelyn kautta luodut kilpailunesteet voivat joskus olla vaikutuksiltaan jopa haitallisempia kuin yritysten itse aikaansaamat kilpailunrajoitukset. Lausunto kokonaan: www.kilpailuvirasto.fi -> Aloitteet ja lausunnot Lain säännöksillä ei tulisi yleensä puuttua markkinaosapuolten sopimusvapauteen ja taloudelliseen itsemääräämisoikeuteen eli markkinoiden toimintaan. Tämä taustanaan KIVI pitää ongelmallisena sitä, jos sähköisen viestinnän monikanavaisessa jakelussa poikettaisiin sopimusvapaudesta ilman erillisiä perusteluja. Monikanavaisella jakelulla tarkoitetaan saman tahon tuottaman sisällön jakamista eri kanavilla. Monikanavajakelua selvittävän työryhmän raportista opetusministeriölle antamassaan lausunnossa KIVI toteaa myös, että raportin ehdotuksien taustalta puuttuu tarkempi taloudellinen analyysi markkinaosapuolten välisistä taloudellisista suhteista ja alan yleisistä kilpailuolosuhteista. Esityksessä ei myöskään ole intressivertailua eikä säännöksen taloudellisten vaikutusten arviointia. Uudistusehdotuksessa on jäänyt ottamatta huomioon myös kilpailunrajoituslain tarjoama suoja heikommille markkinaosapuolille suhteessa määräävässä markkina-asemassa oleviin toimijoihin. Lausunnossa painotetaan myös sitä, että ehdotettu säännös saattaisi pakottaa tekijänoikeusjärjestöt sellaisiin menettelyihin, joita ilman erityislainsäädännön suojaa pidettäisiin todennäköisesti kilpailunrajoituslain vastaisina tai ainakin ongelmallisina, jos tekijänoikeusjärjestö ottaisi ne oma-aloitteisesti käyttöön. Viraston käsitys on, että työryhmäraportin ollessa keskeisiltä osiltaan niin puutteellinen, ei tekijänoikeuslakia tulisi muuttaa lainkaan sen perusteella, ei ainakaan ilman merkittäviä lisäselvityksiä. Lausunto kokonaan: www.kilpailuvirasto.fi -> Aloitteet ja lausunnot 7
20 vuotta kilpailun hy Kilpailuvirasto täytti 1. lokakuuta 20 vuotta. Virasto perustettiin kilpailuhallinnon uudelleen organisoinnin yhteydessä. Henkilöstömäärä on kasvanut parissa vuosikymmenessä 50:stä 70:een. Virastolla on vaikuttavia aikaansaannoksia koko toimintansa ajalta. Professori Markku Temmes on kuvannut viraston alkuaikoja eli vuosia 1988 95 viraston lapsuus- ja nuoruusvuosiksi (Kilpailun puolella uutta väylää avaamassa 2004). Temmeksen mielestä ratkaisevinta myönteisille saavutuksille lienee ollut viraston aktiivinen asenne. Kilpailuvirasto pyrki jo perustamisestaan lähtien olemaan aktiivinen vaikuttaja eikä vain sisäänpäin kääntynyt lakien toimeenpanija. Kypsyysvuotensa virasto saavutti vuosina 1997 2004. Tähän vaikuttivat Temmeksen mukaan paitsi vuonna 1996 käyttöön otettu uusi toimintatapa ja organisaatio myös operaatiot, jotka nostivat viraston profiilia. Virasto oli tuolloin jatkuvasti myös julkisuudessa tärkeiden yrityskauppojen ja mm. Yleisradion ja Alkon monopolien tiimoilta. Sääntelyä purettu viraston alkuajoista lähtien Kilpailun toimivuutta haittaavaa sääntelyä on purettu 1980-luvun lopulta lähtien aktiivisesti. Kattava hintasäännöstelyjärjestelmä purettiin vuonna 1988 samanaikaisesti Kilpailuviraston perustamisen kanssa. Lisäksi on karsittu mm. tarveharkintaisia liikenteen lupajärjestelmiä ja poistettu useita monopolioikeuksia. Kilpailuviraston näkemyksillä on ollut näissä uudistuksissa merkittävä rooli. Suomen liittyminen Euroopan unioniin vuonna 1995 merkitsi sääntelyn purkamisessa todellista läpimurtoa. Kilpailua rajoittavaa sääntelyä oli aiemmin erityisen paljon elintarvike-, energia-, kuljetus-, rahoitus- ja viestintäsektoreilla. Sääntelyä on sittemmin purettu kaikilla näillä aloilla, ja usein jopa nopeammin kuin monissa muissa EU-maissa. Kartellien luvatussa maassa on törmätty KIVIin Kartellien vastaisessa työssä on keskitytty kansantalouden kannalta tärkeisiin tapauksiin ja myös onnistuttu niiden selvittämisessä. Merkittävin viraston selvittämä tapaus on ollut asfalttikartelli, josta markkinaoikeus antoi ratkaisunsa viime vuonna. Kilpailuvirasto esitti vuonna 2004 markkinaoikeudelle yhteensä 97 miljoonan euron kilpailunrikkomismaksun määräämistä eräille asfalttialan yrityksille. Alan yritykset olivat syyllistyneet kilpailunrajoituslain vastaiseen hinta- ja tarjousyhteistyöhön valtakunnallisesti valtion urakoiden osalta vuosina 1996 2000 sekä kuntien ja yksityisten asiakkaiden osalta eri osissa maata vuosina 1994 2001. Markkinaoikeus antoi asfalttiasiassa joulukuussa 2007 päätöksen, joka vahvisti kartellirikkomuksen suurelta osin viraston esityksen mukaisesti. Kyse on tähän asti laajimmasta Suomessa tuomitusta kartellista. Sakkotaso, 19,4 miljoonaa euroa, jäi kuitenkin selvästi Kilpailuviraston esitystä alemmaksi. Virasto valitti päätöksestä tammikuussa KHO:een. Valituksessa katsotaan, etteivät tuomitut seuraamusmaksut täytä niille asetettua yleis- ja erityisestävää tavoitetta, kun otetaan huomioon kartellilla saavutettu taloudellinen hyöty. Raakapuun ostokartellista virasto teki markkinaoikeusesityksen vuonna 2006 ja autojen varaosakartellista samana vuonna. Molemmissa kilpailunrikkominen paljastui vuonna 2004 käyttöön otetun leniency-järjestelmän ansiosta. Mma-yritysten hinnoittelumalleihin puututtu Myös toiminta määräävän markkinaaseman valvonnassa on tuottanut useita menestyksiä. Virasto on vaikuttanut selkeästi muun muassa määräävässä asemassa olevien yritysten hinnoitteluun. 8
väksi KHO katsoi vuonna 1998 Valion poissulkeneen kilpailijoita markkinoilta sitomalla asiakkaitaan alennuskäytännöillään. Valiolle määrättiin 5 mil joonan markan seuraamusmaksu.vastaava sakkotapaus vuonna 2001 koski Ajastoa, jolle KHO määräsi 2 miljoonan markan sakon. Tapauksia, joissa Kilpailuvirasto on saanut toimillaan yrityksen muuttamaan käyttäytymistään, on suuri joukko. Esimerkiksi televiestintäalan kilpailuolosuhteisiin virasto on vaikuttanut merkittävästi. Keskeinen tapaus tällä alalla oli Elisan väärinkäyttö tilaajayhteyksien markkinoilla, josta kilpailuneuvosto määräsi Elisalle vuonna 2001 sakkoja 25 miljoonaa markkaa. Vastaavat seuraamukset samoilla markkinoilla langetettiin myös Turun Puhelimelle (3,5 milj. markkaa) ja Salon Seudun Puhelimelle (1 milj. markkaa). Laajakaistaprojektissa avattiin puolestaan kilpailua kehittyvillä laajakaistamarkkinoilla. Virasto poisti kilpailunrajoitukset verkonvuokrauksessa kaikkiaan yli 40 paikallisverkkooperaattorin alueella. Virasto on puuttunut aktiivisesti myös tekijänoikeusjärjestöjen aikaansaamiin kilpailunrajoituksiin. Merkittävin tapaus oli Gramex, joka käytti väärin määräävää asemaansa säveltaiteen tekijänoikeuksiin sovellettavien tariffien määrittelyssä. KHO määräsi Gramexille 250 000 euron seuraamusmaksun vuonna 2005. n Merkittävimmät kilpailun avaamiseen liittyneet uudistukset: Yleisen hintavalvonnan purkaminen (1988) Datasiirtoa koskevan kilpailun avaaminen (1988) raakaöljytuotteiden tuonnin vapauttaminen (1991) tarveharkinnan poistaminen maantieliikenteen tavarakuljetuksissa (1991) Kioskitoiminnan vapauttaminen (1991) ravintola- ja hotellitoiminnan alalle tulon vapauttaminen (1991) sokerin tuontimonopolin kumoaminen (1992) ulkomaista omistusta koskevien rajoitusten poistaminen (1993) tarveharkinnan poistaminen kotimaan ilmaliikenteen henkilökuljetuksissa (1993) tietoliikennepalvelujen kilpailun avaaminen (1994) autokoulujen tarveharkinnan poistaminen (1994) autokatsastuksen alalle tulon vapauttaminen (1995) uusi sähkömarkkinalaki (1995) almanakka- ja kalenterimonopolin kumoaminen (1995) valtion viljavaraston yhtiöittäminen (1995) alkoholituotteiden tuonnin, valmistuksen ja tukkumyynnin vapauttaminen (1995) radanpidon ja rautatieliikenteen eriyttäminen (1995) postipankin yksinoikeuden kumoaminen valtion rahaliikenteessä (2000) läpinäkyvyyden ja monopolivalvonnan lisääminen vesihuollossa (2001) suomen ja ETA-maiden välisen rautatieliikenteen avaaminen kilpailulle (2003) tielaitoksen organisaatiouudistus (2001): perustettiin Tiehallinto (yleisten teiden tienpidon tilaaja) ja Tieliikelaitos Yleisten teiden rakentamisen ja ylläpidon avaaminen kilpailulle (2001 2002) Yleisten teiden hoitourakoiden avaaminen kilpailulle (2001 2004) Metsähallituksen hallintotehtävien ja julkisten palvelutehtävien eriyttäminen liiketoiminnasta (2005) ilmailualan hallintotehtävien ja Ilmailulaitoksen liiketoiminnan eriyttäminen (2006) rautateiden kansallisen tavaraliikenteen avaaminen kilpailulle (2007) tieliikelaitoksen yhtiöittäminen (Destia) 2008 JOAKIM NORDLING 9
Sidosryhmien mieli kuvia KIVIstä tutkittiin Kilpailuviraston sidosryhmien mielestä virasto on onnistunut tavoitteissaan kohtalaisen hyvin. Virastoa pidetään myös luotettavana, ammattitaitoisena ja yhteiskunnallisesti merkittävänä sekä tasapuolisena toimijana. Poliittiset päättäjät eivät sen sijaan näytä tuntevan Kilpailuviraston toimintaa, eivätkä pidä viraston toimintaa yhteiskunnallisesti kovin merkittävänä. Muun muassa nämä seikat käyvät ilmi viraston toukokuussa teettämästä sidosryhmien tutkimuksesta. Tutkimukseen vastasi kaikkiaan 178 sidosryhmien edustajaa ja sen toteutti Infor Consulting. Tulokset osoittavat myös, että virasto tunnetaan sidosryhmiensä keskuudessa melko hyvin. Parhaiten viraston tuntevat kilpailujuristit. Toimittajat tuntevat viraston keskimäärin kohtalaisesti. Muita tutkittuja ryhmiä olivat virkamiehet ja elinkeinoelämän edustajat. Tutkimus asettaa viraston haasteeksi muun muassa viestinnän kehittämisen sidosryhmien tarpeiden mukaisesti. n Myös Kilpailuviraston arviointi käynnissä Työ- ja elinkeinoministeriö päätti alkuvuodesta teettää Kilpailuviraston ulkoisen arvioinnin. Arvioinnin tekijäksi ministeriö nimesi KTT Aki Kangasharjun, joka toimii päätyökseen Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa tutkimusprofessorina. Arvioinnin on määrä valmistua loppuvuodesta. Edellisen kerran virasto arvioitiin vuonna 1995, kun kauppa- ja teollisuusministeriö teetti arvioinnin kaikissa alaisissaan virastoissa ja laitoksissa. Arvioinnin toteuttivat tuolloin Hallinnon kehittämiskeskus ja Ruotsin entinen kilpailuasiamies Gunnar Hermansson. n MTV / Canal+ -kauppa jatkokäsittelyyn Kilpailuvirasto päätti 8. elokuuta aloittaa jatkokäsittelyn yrityskaupassa, jossa ruotsalaiseen Bonnier-konserniin kuuluva TV4 AB hankkii määräysvallan eri Pohjoismaissa Canal+-brändin alla maksullisia TV-kanavia tarjoavassa C More Group AB:ssä. Suomessa Bonnierkonserniin kuuluu muun muassa MTV Oy, joka tarjoaa yleisölle sekä vapaasti vastaanotettavia että maksullisia kanavia. Viraston jatkokäsittelyssä joka voi kestää enimmillään 3 kuukautta tutkitaan, johtaako yrityskauppa sellaisen määräävän markkina-aseman syntymiseen tai vahvistumiseen, joka estää merkittävästi kilpailua erityisesti maksullisten televisiopalvelujen markkinoilla Suomessa. Myös lähetysoikeuksien hankintamarkkinoista ja TV-mainonnan markkinoista tehdään tarkempi selvitys. Kilpailuoikeudellisen Yhdistyksen vuosikirja myynnissä Suomen Kilpailuoikeudellisen Yhdistyksen kausijulkaisu Kilpailuoikeudellinen vuosikirja 2007 on myynnissä. Kilpailuoikeudellinen Yhdistys on avoin keskustelufoorumi, jonka tarkoituksena on edistää kilpailuoikeuden ja kilpailun taloustieteen tuntemusta. Vuosikirjan kirjoitusten aiheita ovat muun muassa: EY:n tuomioistuimien kilpailuoikeudellinen oikeuskäytäntö kilpailuoikeuden ja immateriaalioikeuksien välinen suhde kilpailuoikeuden kehitys Venäjällä sähkömarkkinoiden kilpailukysymykset määräävän markkina-aseman väärinkäytön tarkastelu, erityisesti suunnitellun komission uuden tiedonannon pohjalta valtiontuet komission ehdotus kartelliasioiden sovintomenettelyksi kokemukset kartelleja koskevista vahingonkorvausasioista Saksassa ja Englannissa korkeimman hallinto-oikeuden ja markkinaoikeuden viimeaikainen kilpailuoikeutta, hankinta-asioita ja markkinaoikeudellisia asioita koskeva oikeuskäytäntö. Kilpailuoikeudellisen vuosikirjan 2007 voi tilata maksamalla kirjan hinnan 50 euroa yhdistyksen tilille Nordea 101430-226718. Postitusosoite (tilaaja ja osoite) on mainittava selkeästi. Myös aikaisemmin ilmestyneitä (2002 2006) vuosikirjoja on vielä saatavilla. Lisätietoja antaa vuosikirjan päätoimittaja asianajaja Arttu Mentula, etunimi.sukunimi@ mmllaw.fi tai puh. (09) 686 481. 10
Henkilöuutisia Uusiin tehtäviin Johtaja Martti Virtanen on siirtynyt elokuun alusta ylijohtajan esikuntaan strategia- ja kehittämistehtäviin. Hän toimii samalla ylijohtaja Juhani Jokisen sijaisena. Aiemmin Virtanen toimi kilpailunedistämisryhmän päällikkönä. Apulaisjohtaja Seppo Reimavuo nimitettiin samaan aikaan kilpailunedistämisryhmän vetäjäksi Tutkimuspäällikkö Ari Ahonen on siirtynyt monopoliryhmästä kilpailunedistämisryhmään, jossa hän toimii mm. Seppo Reimavuon sijaisena. Erikoistutkija Sakari Airas on eronnut viraston palveluksesta. Hän siirtyy töihin yksityissektorille. Uusia virkamiehiä KTM Birgit Broman aloitti elokuussa hallintoryhmässä taloushallinnon asiantuntijana. Hän on toiminut aikaisemmin mm. Geologian tutkimuskeskuksessa. HSO-sihteeri Pirjo Ehrstedt aloitti heinäkuun alussa ylijohtajan sihteerinä. Hän siirtyi Kilpailuvirastoon Viestintävirastosta. Taloushallinnon asiantuntijalla riittää tehtäväkenttää Laaja tehtäväkenttä odottaa Birgit Bromania, kun hän tarttuu Kilpailuviraston taloushallinnon asiantuntijatehtäviin. Se ei kuitenkaan lannista tätä tarmokkaan tuntuista kauppatieteiden maisteria, jonka mielestä on vain hyvä, ettei pääse pitkästymään. Aiemmin Geologian tutkimuskeskuksessa ja sitä ennen Maanmittauslaitoksessa pitkän työrupeaman tulosohjaukseen liittyvän suunnittelun ja seurannan parissa tehnyt Broman on myös kustannuslaskennan asiantuntija. Tämän vuoksi KIVIn sisäisen laskennan ja raportoinnin kehittäminen on odottamassa oleva mieluinen työkohde. Valtion taloushallinto elää Bromanin mukaan nyt historiallisia muutosaikoja. Osana valtion tuottavuusohjelmaa ja palvelukeskuskonseptia myös Kilpailuviraston on siirrettävä tietyt talous- ja henkilöstöhallinnon tehtävät tuotettaviksi palvelukeskuksessa vuoden 2009 loppuun mennessä. Siirtyminen edellyttää jo nyt monenlaista valmistelutyötä ja on pienelle virastolle melkoinen ponnistus. Asiakkuus palvelukeskuksessa merkitsee alusta alkaen uusia prosesseja ja tietojärjestelmiä. Sekin tiedetään, että taloushallinnon tietojärjestelmät ja tietorakenteet uusitaan lähivuosina perusteellisesti. Tuoreena tulokkaana Birgit Broman yllättyi positiivisesti Kilpailuvirastosta työpaikkana. Häneltä eivät adjektiivit lopu KIVIä luonnehtiessaan: virastossa on avoin, älykäs ja välitön ilmapiiri. Ehkä se yhdistää, kun kaikki tekevät samantyyppistä työtä ja ovat lähellä toisiaan, Broman arvioi. Erityisen ihastunut Broman on virastossa viikoittain pidettävään koko henkilöstön tiedotustilaisuuteen, jossa ylijohtajan johdolla käsitellään muun ohella viraston substanssiasioita. Näin myös hallintoväki saa niihin hyvän tuntuman. n Eläkkeelle Tutkimuspäällikkö Juhani Pennanen kilpailunedistämisryhmästä on siirtynyt eläkkeelle. Hän toimi Kilpailuvirastossa eri tehtävissä viraston toiminnan alusta eli vuodesta 1988 alkaen. Erikoistutkija Marja-Leena Salojuuri viraston hallintoryhmästä siirtyy myös eläkkeelle syksyn aikana. Hänkin on alkuperäisiä virkamiehiä eli ollut töissä Kilpailuvirastossa 20 vuoden ajan. 11
Uusi sovintomenettely komission kartelliasioissa EU:n komission ajama uusi nopeutettu menettely kartelliasioissa tuli voimaan 1.7.2008. Sovintomenettelyksi kutsuttu uusi toimintatapa täydentää leniencyprosessia, jossa kartellin ensimmäiseksi tunnustanut yritys vapautetaan kokonaan sakkoseuraamuksista ja muut tunnustaneet kartellin osapuolet voivat saada alennuksen määrätystä sakosta. Sovintomenettely voi alkaa vasta leniency-menettelyn jälkeen. Ensin komissio esittää alustavat havaintonsa kartellista. Tämän jälkeen yrityksellä on käyttöön saamiensa tietojen perusteella mahdollisuus ilmoittaa halukkuudestaan sovintomenettelyyn. Jos komissio suostuu sovintomenettelyn aloittamiseen, asiasta aloitetaan komission ja yrityksen välillä tarkemmat keskustelut. Keskustelujen aikana tai niiden jälkeen yrityksellä on mahdollisuus vahvistaa komission johtopäätökset oikeiksi ja myöntää osallisuutensa kartelliin. Tämän seurauksena yritykselle kaavailtua sakon määrää voidaan alentaa 10 prosentilla. Uudistus pähkinänkuoressa: sovelletaan vain Euroopan komission käsittelemiin kartelliasioihin vaihtoehtoinen menettely tavanomaiselle tapauskäsittelylle lyhyempi, nopeampi ja yksinkertaisempi kuin tavanomainen menettely komissiolla on täysi harkintavalta menettelyn käyttöönoton suhteen kartellin osapuolilla ei ole oikeutta vaatia sovintomenettelyä tulee kyseeseen vasta tutkinnallisen vaiheen ja todistusaineiston hankkimisen päätyttyä komissio ei neuvottele todistusaineiston käytöstä kartellin osapuolen on tunnustettava 81 artiklan rikkomus yhteistyöstä ja sovinnosta palkitaan: palkkio on 10 prosentin alennus sakosta sovintomenettelyn palkkio lisätään mahdolliseen leniency-alennukseen yksinkertaistettu väitetiedoksianto ja päätös kartellin osapuolen puolustautumisja valitusoikeudet säilyvät tavoitteena säästää voimavaroja, jotta komissio voisi käsitellä enemmän vakavia kartellitapauksia. Ks. Euroopan komission asetus (EY) N:o 622/2008, annettu 30. päivänä kesäkuuta 2008, asetuksen (EY) N:o 773/2004 muuttamisesta kartelliasioissa toteutettavien sovintomenettelyjen osalta (Euroopan unionin virallinen lehti EUVL L171). Ks. myös komission tiedonanto sovintomenettelyn toteuttamisesta neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 7 ja 23 artiklan mukaisten päätösten tekemiseksi kartelliasioissa (EUVL C167). EU:n parlamentti vauhdittaa palvelujen vapauttamista EU:n parlamentti otti kesällä kantaa komission kuluttajapoliittiseen strategiaan. Parlamentti esittää, että palvelumarkkinoiden vapauttamista on nopeutettava kilpailun lisäämiseksi ja alhaisempien hintojen takaamiseksi kuluttajille. Kuluttajien täytyy voida valita erityisesti perustuotteet, esimerkiksi ruoka ja asunto, sekä peruspalvelut, kuten koulutus, terveydenhuolto sekä energia-, liikenne- ja televiestintäpalvelut hinnaltaan, laadultaan ja valikoimaltaan parhaista vaihtoehdoista. Myös rahoituspalvelujen innovaatiot ovat parlamentin mukaan tarpeen, jotta kuluttajille voidaan tarjota parempia vaihtoehtoja. Rahoituspalvelujen sisämarkkinoita toteutettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota kuluttajansuojan ja kuluttajien valintamahdollisuuksien varmistamiseen. Rahoitus-, pankki- ja vakuutustuotteet ovat erittäin monimutkaisia. Etenkin jos on kyse kansalaisten tulevista eläkkeistä, on kuluttajavalistuksella ja neuvonnalla varmistettava, että kaikki käytössä olevat vaihtoehdot tunnetaan. Parlamentti korostaa kuitenkin, ettei kuluttajansuojaa pidä käyttää tekosyynä protektionismille ja markkinavoimien on ohjattava rahoitusalan vähittäispalvelujen täysimääräisesti yhdennettyjä markkinoita. n 12