Pirjo Vehkamäki Luentotiivistelmä 15.11.2010 oikeustieteen kandidaatti, kouluneuvos emerita Hyvä hallinto taiteen perusopetuksessa
2 Mitä hallinto on? Yhteiskunnan toiminta Yksityisen ja julkisen sektorin välinen raja määräytyy viime kädessä voimassa olevan lainsäädännön perusteella. Tehtäviä siirretään yksityiseltä julkiselle sektorille lailla. Julkinen sektori (valtio, kunnat, muut julkisyhteisöt, vrt. välillinen julkishallinto*) Yksityinen sektori (yksityiselämä, järjestöt, yritykset) Lainsäädäntö (Lagstiftning) - lakien, asetusten ja muiden oikeussääntöjen antaminen (lagar, förordningar, rättsnormer) - eduskunta, TP, VN, ministeriöt Säädösten (författningar) (yleisnormien) soveltaminen yksityistapauksiin Lainkäyttö (Rättskipning) Hallinto (Förvaltning) -rikosasiat (brottmål) -riita-asiat (tvistemål) (yksityinen yksityinen) - hallintoasiat (förvaltningsärenden) (julkinen yksityinen) - tuomioistuimet (domstolar) - hallintoviranomaiset (KO, HO, KKO) (förvaltningsmyndigheter) (keskus alue paikallis) Paroni Charles-Louis de Secondat de Montesquieun (1689 1755) oppi valtiovallan kolmijaosta. Julkishallinnon organisointi Valtionhallinto Kunnallishallinto - molemmissa voi varsinaisten viranomaisten lisäksi olla itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia (esim. KELA, SP,, kunnallinen työmarkkinalaitos) Välillinen julkishallinto (organisatorisesti ja toimivallaltaan erittäin epäyhtenäinen)* - julkisoikeudellisia yhdistyksiä (SPR, RAY, kauppakamarit, ylioppilaskunnat) - yksityisiä yhtiöitä, säätiöitä tai rahastoja (ajoneuvojen katsastusosakeyhtiöt, yksityiset oppilaitokset) - yksityisiä henkilöitä (vartija, järjestyksenvalvoja, kalastuksenvalvoja, eläinsuojeluvalvoja). Taiteen perusopetusta järjestää sekä julkinen sektori (kunnat, kuntayhtymät, valtio) että välillinen julkishallinto (yksityiset yhteisöt ja säätiöt).
3 Hallintoviranomaisten toimintatavat 1. Hallintoasiat Hallintopäätökset (förvaltningsbeslut): Hallintopäätös on yksittäisessä hallintoasiassa tehty sitova ja lopullinen ratkaisu, jolla on oikeudellisia vaikutuksia hallinnon ulkopuolelle. Se sisältää käskyn, kiellon tai luvan Päätöstyyppejä esim. - oikeuksia luovat (tavaramerkin rekisteröinti) - edunsuovat (hallinnollinen lupa, oppilaaksi ottaminen, valtionosuuden myöntäminen) - velvoittavat (luvan peruuttaminen LTP 3.3, maksuvelvollisuus, kielto, rajoitus) - status-päätökset (virkaan nimittäminen, kansalaistaminen) Hallintoasiat liittyvät jonkin hallinnollisen ratkaisun tekemiseen. Hallintopäätösten lisäksi näitä voivat olla esimerkiksi esitykset, lausunnot, suunnitelmat sekä viraston sisäiset työjärjestykset. 2. Tosiasiallinen hallintotoiminta, julkisten palvelujen tuottaminen (faktisk förvaltningsverksamhet) - opetus - hoito - rakentaminen - tietojenkäsittely - informaation antaminen - asiakaspalvelu - jne. 3. Yksityisoikeudelliset toimet (privatsrättslig verksamhet) - vuokraus - kaupankäynti - työsopimukset - jne Laki taiteen perusopetuksesta (633/1998) on taiteen perusopetuksen järjestämistä koskeva sisällöllinen laki. Siinä on vain muutama pykälä menettelyistä (lähinnä muutoksenhausta). Menettelyihin sovelletaan sen vuoksi hyvää hallintoa koskevia yleislakeja (seuraavan otsikon alla kohdat 2 ja 3.), sillä lex specialis derogat legi generali erityissäännös syrjäyttää yleissäännökset.
4 Oikeus hyvään hallintoon on perusoikeus Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa (PL 21.1 ). Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla (21.2 ). 1. Eri hallinnonalojen menettelysäännökset (-stadgandena), esim. LTP 10 2. Kuntalaki (365/1995) 3. Hallintolaki (434/2003; muutettu 1408/2009 sekä 581/2010, jolla on mm. tarkennettu oikaisuvaatimusmenettelyä koskevia säännöksiä) ) Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (621/1999 ja 1030/1999) Kielilaki (423/2003) ja Saamen kielilaki (1086/2003) Määräaikalaki (150/1930) Laki ja asetus julkisista kuulutuksista (34 ja 36/1925) Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) Laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista (617/2009) Laki julkisen hallinnon yhteispalvelusta (223/2007) Hallintolainkäyttölaki (HLL, 586/1996) muutoksenhausta hallinnossa Hyvin toimiva hallinto kuuluu kehittyneen yhteiskunnan perusrakenteeseen. Terveys ja hallinto ovat samanlaisia. Niiden merkitys ja tärkeys huomataan vasta sitten, kun ne on menetetty. Hallintolaki (förvaltningslag), asian käsittely Hallintolaki antaa kattavan yleiskuvan hyvän hallinnon lakisääteisistä perusteista, määrittelee hyvän hallinnon laadullisen perustason. Sääntely on varsin yleisluonteista. Palveluja tuottavaan ja jakavaan hallintoon byrokraattinen organisaatiomalli soveltuu erityisen huonosti. Esimerkiksi opetukseen tai terveydenhoitoon sisältyy niukasti kirjallista menettelyä ja suoranaista julkisen vallan käyttöä. Välttämätöntä joustavuutta ja ihmiskeskeisyyttä on vaikea toteuttaa byrokraattisessa mallissa: sairaala tai oppilaitos ei yksinkertaisesti voi toimia virastona. (Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus 4. laitos, s. 21, WSOY Lakitieto, Porvoo 2003) Hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa ja oikeusturvaa sekä edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta (1 ). Sitä on myös tulkittava tämän tarkoituksen mukaisesti. Laki on kuin runo: jokainen sana on merkitsevä.
5 Hallintolaissa säädetään (1) hyvän hallinnon perusteista (2 luku) ja (2) hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä eli hallintoasian käsittelyn vaiheista. Hallintoasiat (förvaltningsärenden) liittyvät hallinnollisen ratkaisun tekemiseen. Ratkaisu (avgörande) voi olla paitsi nimenomainen hallintopäätös (förvaltningsbeslut), myös esitys, lausunto, suunnitelma tms. taikka sisäinen asia kuten työjärjestyksen hyväksyminen ja hankinnoista päättäminen. (3) Hallintolakia sovelletaan soveltuvin osin kaikkeen hallintoelinten toimintaan, siis myös julkisten palveluiden toteuttamiseen ja muihin tosiasiallisiin toimiin (faktisk förvaltningsverksamhet). Toisen luvun hyvän hallinnon perusteiden lisäksi tärkeitä tosiasiallisessa toiminnassa ovat esim. viivytyksettömyys, asian selvittäminen, mielipiteiden esittämismahdollisuus ja perusteleminen. Valtion ja kunnan viranomaisten lisäksi hallintolaki koskee myös yksityisiä (välillinen julkishallinto) niiden hoitaessa lailla niille annettuja julkisia hallintotehtäviä, esim. taiteen perusopetuksen järjestämistä. (i offentliga förvaltningsuppgifter) (2 ). Hyvän hallinnon perusteet (grunderna för god förvaltning), HL 2 luku 1. Hallinnon oikeusperiaatteet Tasapuolisuus (Jämlikhet) Tarkoitussidonnaisuus (Ändamålsbundenhet) Puolueettomuus (Objektivitet - Opartiskhet) Suhteellisuus (Proportionalitet) Luottamuksensuoja (Tillitsskydd) - - - - - Kohtuullisuus (Skälighet) ei ole yleinen oikeusperiaate. Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Asioiville turvataan yhdenvertaiset mahdollisuudet hoitaa asioita hallinnossa (ks. myös LTP 6.1 ). Yhdenvertaisuus on perusoikeus: Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä (PL 6.1 ). Ns. positiivinen erityiskohtelu (sairaat, vanhukset) on mahdollista. Viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin (ei väärin motiivein). Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia (ks. erityisesti esteellisyys-, perusteluja lahjomasäännökset). Viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
6 Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Ihmisten on voitava luottaa siihen, että viranomaisen päätökset ovat pysyviä ja että sen toiminta on johdonmukaista. Luottamuksensuoja rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivasti. Lupaukset, neuvot ja pelkät odotukset eivät perusta luottamuksensuojaa, mutta virheelliset neuvot voivat aiheuttaa vahingonkorvausvelvollisuuden virkamiehelle. Luottamuksensuoja merkitsee yksilölle suojaa julkista valtaa vastaan. - - - - - Laki on laki, vaikka se on kova. Lainsäätäjä oikeuttaa kuitenkin toisinaan lain säännöksessä viranomaisen kohtuullistamaan ratkaisujaan yksittäisessä tapauksessa ottamalla huomioon tapauksen ominaispiirteet. Sairausvakuutuslain (1224/2004) mukainen korvaus tai etuus voidaan myöntää kokonaan tai osittain, vaikka sitä ei olisi haettu säädetyssä määräajassa, jos korvauksen tai etuuden epääminen myöhästymisen vuoksi olisi kohtuutonta (15 luvun 7 ). Viranomainen ei saa korjata päätöksessään olevaa selvää kirjoitus- tai laskuvirhettä, jos korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen (HL 51 ). Toiminnalliset laatuvaatimukset 2. Palvelu Asiointi on järjestettävä siten, että asioiva saa asianmukaisesti palveluita (adekvat service) ja että viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti (7 ). Asioinnin tulee olla molempien kannalta nopeaa, joustavaa ja yksinkertaista. On saatava aikaan aito vuorovaikutus. Asiakkaalle pyritään antamaan kokonaiskäsitys asian hoidosta. 3. Neuvonta Viranomainen on velvollinen neuvomaan (skyldighet att ge råd, svara på frågor och hänvisa kunden till den behöriga myndigheten) hallintoasian hoitamiseen liittyvissä menettelykysymyksissä niin, että asioivalle syntyy selkeä käsitys hänen menettelyllisistä oikeuksistaan (8 ). Yksittäiseen asiaan liittyvän neuvonnan tulee olla maksutonta. Sisällöllisen neuvonnan suhteen on oltava pidättyväinen, mutta viraston noudattamasta vakiintuneesta käytännöstä on tehtävä selkoa. Toimialalle kuuluviin tiedusteluihin on vastattava ja asiakasta on opastettava kääntymään toisellekin toimialalle kuuluvan viranomaisen puoleen. 4. Hyvä kielenkäyttö Viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä (gott språkbruk) (9 ) sekä kirjallisessa että suullisessa menettelyssä.
7 5. Viranomaisten yhteistyö Viranomaisen on avustettava toista hallintotehtävän hoitamisessa ja pyrittävä edistämään viranomaisten yhteistyötä (samarbete) (10 ). Yhteistyön tarkoituksena on välittää asiantuntemusta. Samanlaisia asioita käsittelevien virastojen on seurattava toistensa käytäntöjä. Hallintoasian käsittely (pykälät, joihin viitataan, ovat hallintolain pykäliä) Asianosainen on yleensä se, jonka nimiin päätös tehdään (oppilas) (11 ) - kuulemisvelvollisuus koskee vain häntä - vain hän voi valittaa päätöksestä - saa itseään koskevat sivullisilta salassa pidettävät tiedot Asianosainen voi monesti käyttää asiamiestä tai avustajaa (12 ) - henkilökohtainen paikallaolo, kun se on tarpeen asian selvittämiseksi - asiamies tarvitsee yleensä valtakirjan Puhevalta (hakemuksen tekeminen ja suostumuksen antaminen) (14-15 ) - alle 18 v: raha-asioissa huoltajat - 15-18 v: joko nuori tai huoltajat henkilökohtaisissa asioissa; toista on kuultava, jos se on nuoren edun tai asian selvittämisen vuoksi tarpeen (35 ) - alle 15 v: puhevaltaa käyttävät huoltajat Tulkitsemis- ja kääntämisvelvollisuus (26 ) - vain asioissa, jotka viranomainen panee alulle Esteellisyys: liian läheinen virkamies ei saa käsitellä asiaa (27-30 ) - oman lapsen arviointi - - - virkamiehen esteellisyyteen vaikuttavat seuraavat neljä tekijää: asian laatu, asian arvo, virkamiehen harkintavallan laajuus sekä hallinnon tehokkuusvaatimus. - - - asian arvo - - - ymmärretään siihen liittyvän intressin suuruutena. Tätä kuvaavana esimerkkinä on usein mainittu, ettei peruskoulun opettaja ole esteellinen antamaan lapselleen todistusnumeroa, mutta yliopiston opettaja sen sijaan on jäävi antamaan lapselleen yliopistollista arvosanaa. (Ahti Rihto Salme Kandolin Jarmo Vuorinen: Ehdotus hallintomenettelylaiksi. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 1/1979, Helsinki 1979) Asia (hakemus) käsitellään kirjallisesti - hakemus (19 ), selvitykset (muut kuin kirjalliset selvitykset on kirjattava, 42 ), päätös (43 ) Asiakirjat toimitetaan viranomaiselle lähettäjän vastuulla (17 ). Asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä ja käsittelyvaiheista on pyynnöstä annettava tietoja (23 ).
8 Väärään paikkaan tullut asiakirja on siirrettävä oikeaan paikkaan (21 ). Puutteellisiin asiakirjoihin on pyydettävä täydennystä ja ilmoitettava, miten niitä on täydennettävä. Allekirjoitusta ei tarvitse pyytää, jos asiakirjan alkuperäisyyttä ja eheyttä ei ole syytä epäillä (22 ). Asia on selvitettävä, esitetyt väitteet ja ilmoitukset on näytettävä todeksi (31-33 ). Asianosaiselle on varattava tilaisuus tutustua hankittuihin selvityksiin ja esittää oma näkemyksensä asiasta (kuuleminen), erityisen tarkkaan negatiivisissa päätöksissä (esim. järjestämisluvan peruuttaminen) (34 ). Päätöksissä on mainittava laissa vaaditut seikat ja ne on perusteltava (44-45 ). Tiedoksianto voidaan toimittaa tavallisella kirjeellä paitsi pääsisällöltään velvoittavien päätösten todisteellisesti (59-61 ).
9 Muutoksenhaku ja muu oikeussuoja 1. Valitus eli säännöllinen muutoksenhaku, ks. hallintolainkäyttölaki (586/1996) Kun hallintopäätös on tehty, siitä saa Suomen perustuslain 21.1 :n mukaan valittaa virastoa ylemmälle taholle. Oikeus valittaa on perusoikeus. - yleensä vain hallintopäätöksestä saa valittaa - vain asianosainen saa pääsäännön mukaan valittaa - yleensä 30 päivässä (oppilaaksi ottamisesta 14 päivässä, LTP 10.2 ) - virasto hallinto-oikeus (oppilaaksi ottamisesta Avi, LTP 10.1 ) KHO 2. Valitusoikeuden rajoittaminen vaatii lain säännöksen. Rajoituksia on kolme ryhmää. 2.1.Valituskielto (esim. LTP 10.3 ) 2.2.Valituslupa 2.3.Oikaisuvaatimukseen perustuva itseoikaisu (esim. rahoituslain (1705/2009) 60.1 ) (menettelystä tämän ns. lakisääteisen itseoikaisun tekemisessä ks. HL 49a-49g, 11.6.2010/581) - vrt. oikaisun hakeminen suoritusten arvioinnista (LTP 10.3 ja ATP 3 ) 3. Ylimääräinen muutoksenhaku on tarkoitettu poikkeuksellisesti lainvoiman saaneen päätöksen muuttamiseen. Lainvoimainen on päätös, josta ei enää voi valittaa. Olojen vakaus vaatii, että lainvoimaiset päätökset pysyvät, joten ylimääräinen muutoksenhaku on sallittu vain painavista syistä laissa mainituin edellytyksin yksilön voimakkaan oikeusturvan toteuttamiseksi tai julkisen edun vaatimuksesta. Kysymys on intressipunninnasta näiden ja päätöksen pysyvyyden välillä. 4. Virheen korjaaminen (itseoikaisu) Päätöksen tehnyt viranomainen voi itse korjata virheen hallintolain 50 53 :issä mainituin edellytyksin. Itseoikaisu on tarkoitettu selvien virheiden korjaamiseen. 4.1. Asiavirheen korjaaminen 4.2. Teknisen virheen korjaaminen 5. Hallintokantelu On ylemmälle tasolle (ylimpänä OKa ja EOA) tehty ilmoitus siitä, että virkamies on tehnyt virheen (oikeussuoja- ja hyvityskeino erityisesti tosiasiallisissa toimissa). Onko virhe tapahtunut? Saako virkamies rapsut?