Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajatylittävistä pakettipalveluista Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 25 päivänä toukokuuta 2016 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston rajatylittävistä pakettipalveluista sekä ehdotuksesta laadittu liitemuistio. Helsingissä 25 päivänä elokuuta 2016 Liikenne- ja viestintäministeri Anne Berner Neuvotteleva virkamies Tomi Lindholm
LIIKENNE-JA VIESTINTÄMI- NISTERIÖ MUISTIO EU/2016/1055 24.8.2016 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI RAJA- TYLITTÄVISTÄ PAKETTIPALVELUISTA 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 25 päivänä toukokuuta 2016 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi rajatylittävistä pakettipalveluista (KOM(2016) 285 final), jäljempänä asetus. Asetus täydentäisi rajatylittävien pakettipalveluiden osalta postipalvelu-direktiivissä (97/67/EY), jäljempänä direktiivi, annettuja sääntöjä. Direktiivissä ei ole erityisesti säännöksiä rajatylittävien pakettipalveluiden tarjoajien viranomaisvalvonnasta, tiettyjen hintojen ja päätemaksujen avoimuudesta, hintojen kohtuullisuudesta eikä palveluinfrastruktuurin syrjimättömästä käyttöoikeudesta. Jäsenvaltioiden yleispalveluvelvoitteen laajuudessa on eroja, eikä postipalveludirektiivi (97/67/EY) yksin riitä varmistamaan sähköisessä kaupassa käytettävien palvelujen kohtuuhintaisuutta. Ehdotus sisältää rajatylittävien pakettipalveluiden hintojen ja päätemaksujen avoimuutta, tietojen antamista sekä palveluiden avoimen käyttöoikeuden toteuttamista koskevat menettelyt. 2 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Ehdotuksen yleisenä tavoitteena on ratkaista rajatylittäviin pakettipalveluihin liittyvät erityisongelmat, jotka luovat esteitä digitaalisten sisämarkkinoiden toimivuudelle. Digitaalisten tavaroiden ja palveluiden saatavuuden parantaminen verkossa on yksi digitaalisten sisämarkkinoiden strategian kolmesta pilarista ja yksi Junckerin komission kymmenestä prioriteetista. Ehdotuksen erityisinä tavoitteina on parantaa markkinoiden toimintaa tehostamalla viranomaisvalvontaa ja edistämällä kilpailua. Toiseksi tavoitteena on lisätä hintojen avoimuutta, jotta voidaan vähentää perusteettomia hinnaneroja sekä alentaa erityisesti yksittäisten kuluttajien ja pienten sähköistä kauppaa harjoittavien vähittäismyyjien maksamia rajatylittävien pakettipalveluiden hintoja etenkin syrjäseuduilla. Edelleen tavoitteena on lisätä tietoisuutta saatavilla olevista jakeluvaihtoehdoista sekä mahdollistaa syrjimätön pääsy kyseisiin palveluihin ja infrastruktuuriin. Euroopan komissio järjesti vuonna 2015 julkisen kuulemisen, jossa kerättiin sidosryhmien näkemyksiä rajatylittävien pakettipalveluiden kehittämisestä. Vähittäismyyjät ja kuluttajat kannattavat hintojen alentamiseen tähtääviä toimenpiteitä. Postialan toimijat vastustavat ehdotettuja sääntelytoimia, sillä ne pitävät olemassa olevia markkinoita kilpailukykyisinä. Pikalähetysalan toimijat sen sijaan toivovat sääntelykehysten yhdenmukaistamista, mutta vastustavat kansallisten sääntelyviranomaisten valvonnan lisäämistä. Kansalliset sääntelyviranomaiset tunnustavat, että nykyiset markkinatiedot ovat puutteellisia, mutta suhtautuvat varovaisesti uuteen toimivaltaan antaa ennakkoratkaisuja. Euroopan parlamentti on vaatinut tasapainoista ja hyvin kohdennettua toimenpidettä. Vastaukset tukivat komission mukaan asiaa koskevia olemassa olevia tutkimustuloksia. 2
3 Ehdotuksen keskeinen sisältö 3.1 Soveltamisala Asetuksen soveltamisalaan kuuluisivat muiden postilähetysten kuin kirjelähetysten, joita painonsa vuoksi käytetään yleisesti tavaroiden ja kauppatavaroiden toimituksissa, keräily, lajittelu, kuljetus tai jakelu. Soveltamisalaan ehdotuksen mukaan kuuluvat lähetykset on määritelty erikseen erillisellä liitteellä. Asetusta ei sovellettaisi logistiikkaan, eikä yksistään kuljetukseen. Yli 31,5 kilogrammaa painavien postilähetysten jakelu ei kuuluisi pakettipalveluihin. 3.2 Sisältö Asetuksen 1 ja 2 artiklassa esitetään asiaa koskevat yleiset säännökset, soveltamisala ja asiaankuuluvat määritelmät, jotka ovat kaikilta osin yhdenmukaisia direktiivin 2 artiklassa esitettyjen määritelmien kanssa. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö koskee hintatietojen avoimuutta lisääviä toimenpiteitä, joiden toteuttamiseksi vaadittavat toimenpiteet kohdistuvat sekä palveluntarjoajiin että asianomaiseen kansalliseen sääntelyviranomaiseen. Lisäksi sääntely koskee tietojenantoa, hintojen kohtuullisuuden arvioimista, palveluiden ja infrastruktuurin käyttöoikeutta ja tietoisuuden lisäämiseksi asetettuja velvoitteita, sekä velvoitetta varmistaa tehokkaiden seuraamusten olemassaolo kansallistasolla. Viranomaisvalvontaa koskevan 3 artiklan mukaan tietojen antaminen vuosittain kansallisille sääntelyviranomaisille koskee kaikkia pakettipalvelujen tarjoajia, joilla on yli 50 työntekijää ja jotka ovat sijoittautuneet useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon. Säännöksellä velvoitetaan kansalliset sääntelyviranomaiset seuraamaan markkinoita ja keräämään tietyt asetuksen mukaiset hintoja koskevat tilastotiedot. Säännös koskisi vain useampaan kuin yhteen jäsenvaltioon sijoittautuneiden ja näin ollen rajatylittäviä palveluita tarjoavien toimijoiden lisäksi suurimpia kansallisia toimijoita sen varmistamiseksi, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on perustiedot sähköisessä kaupassa käytettyjen pakettien määrästä. Tietojen toimittamisessa käytettäisiin erillistä komission vahvistamaa lomaketta, joka hyväksyttäisiin täytäntöönpanosäädöksellä. Hintojen ja päätemaksujen avoimuutta koskee 4 artikla, jossa asetetaan yleispalvelun tarjoajille velvoite antaa sijoittautumisvaltion kansalliselle sääntelyviranomaiselle vuosittain tiedot asetuksen liitteessä mainittujen tiettyjen palvelujen hinnoista (julkinen luettelo) sekä päätemaksujen suuruudesta. Kansallisen sääntelyviranomaisen tulee ilmoittaa saamansa julkiset hintaluettelot komissiolle, joka julkaisee tiedot erityisellä verkkosivulla. Kansallisten sääntelyviranomaisten on ilmoitettava vuosittain saamansa päätemaksuja koskevat tiedot komissiolle ja lähtöjäsenvaltion kansallisille sääntelyviranomaisille. 5 artiklassa kansalliselle sääntelyviranomaiselle on asetettu velvoite arvioida palveluiden kohtuuhintaisuutta kolmen kuukauden kuluessa artiklan 4 mukaisten tietojen vastaanottamisesta. 5 Artiklassa on edelleen määrätty velvollisuudesta ilmoittaa arvioinnin tiedot perusteluineen komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisille sekä oman lähtöjäsenvaltion kansallisen kilpailulain täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille vuosittain. 3
Lisäksi 6 artikla koskee syrjimättömän ja avoimen rajatylittävän käyttöoikeuden toteuttamista ja myöntämistä pakettipalveluiden ja infrastruktuurin käyttöön. Pakettipalveluja tarjoavan yleispalveluntarjoajan tulisi antaa vapaa pääsy kaikkiin verkon osiin ja liitännäispalveluihin sekä tietojärjestelmiin, jotka ovat välttämättömiä rajatylittävien pakettipalveluiden tarjoamiseksi. Artikla 7 koskee säännösten rikkomiseen sovellettavia seuraamuksia, ja asettaa jäsenvaltioille lainsäädännöllisen velvoitteen varmistaa niiden tehokkuus. Artiklat 8-10 koskevat tarkemmin asetuksen uudelleentarkastelua, erityistä komissiota avustavaa postidirektiivikomiteaa sekä asetuksen voimaantuloa. 4 Suhde nykyiseen EU-sääntelyyn Tällä hetkellä postipalveluista on olemassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY, jossa vahvistetaan yhteiset säännöt postipalvelujen ja yleisen postipalvelun tarjoamiseksi unionissa. Asetus täydentäisi rajatylittävien pakettipalvelujen osalta edellä mainitussa direktiivissä annettuja sääntöjä. 5 Ehdotuksen oikeusperusta sekä suhde toissijaisuusperiaatteeseen ja suhteellisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 114 artikla (sisämarkkinat). Ehdotus käsitellään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ehdotus olisi komission mukaan toissijaisuusperiaatteen mukainen, sillä EU:n tason toimet ovat välttämättömiä toimivan viranomaisvalvonnan toteuttamiseksi sekä kansallisten viranomaisvalvontaa koskevien sääntelyerojen poistamiseksi. Komission arvion mukaan jäsenvaltioiden puuttuminen ongelmiin yksittäin kansallisen tason toimilla ei ole mahdollista. Komissio pitää ehdotusta myös suhteellisuusperiaatteen mukaisena, sillä ehdotuksella ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen ehdotuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotuksen tavoitteena on varmistaa digitaalisten sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen oikeusperusta on asianmukainen. Valtioneuvosto katsoo myös, että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen mukainen. 6 Ehdotuksen vaikutukset Ehdotus on säädöstyypiltään asetus, joka olisi voimassa jäsenvaltioissa sellaisenaan ilman erillistä voimaansaattamista jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön. Nykyinen postipalveludirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön postilailla (415/2011), jonka muuttamistarpeita olisi arvioitava tarpeellisilta osilta. Jäsenvaltioiden olisi perustettava tai nimettävä sääntelyviranomaiset, jotka tulee ilmoittaa komissiolle. Jäsenvaltioiden olisi edelleen säädettävä asetuksen rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista, joiden tulisi olla tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia. Edellä mainituista velvoitteista aiheutuisi myös lainsäädännöllisiä vaikutuksia kansallisella tasolla. 4
Ehdotus sisältää vaikutusarvion (SWD(2016) 166 FINAL) ja sen tiivistelmän (SWD(2016) 167 FINAL). Komissio on arvioinut ehdotuksen taloudellisia ja hallinnollisia vaikutuksia. Komission arvion mukaan ehdotuksen hyödyt ylittävät sen hallinnolliset kustannukset. Huomion arvoista on, että kustannukset on arvioitu yleisesti lähinnä koko EU:n tasolla, ja jaettu tasan kaikkien jäsenvaltioiden kesken. Komissio on arvioinut, että jäsenvaltioille saattaa aiheutua lisäkustannuksia, jos kansallisia sääntelyviranomaisia rahoitetaan kansallisista talousarvioista ja jos ne tarvitsevat lisävaroja. Kokonaisuudessaan ehdotus lisäisi hallinnollista työtä. Hallinnollisten velvoitteiden lisääntyessä kuluja syntyisi sekä kansallisille viranomaisille että palveluntuottajille, joita molempia koskisi suhteellisen raskas velvoite kerätä, arvioida ja jakaa pakettipalveluiden hintatietoja. Tietojen luovuttamisen käyttötarkoitus jää myös jossain määrin epäselväksi. Kustannuksia voisi kohdistua edelleen kuluttajiin, kun hallinnolliset lisäkulut siirtyisivät mahdollisesti kuluttajahintoihin. Edelleen yleispalvelun tarjoajalle syntyisi kustannuksia, koska heihin kohdistuisi velvoitteita luovuttaa käyttöoikeus verkon osiin, jotka ovat tarpeellisia rajat ylittävien pakettipalvelujen tarjoamiseen. Mikäli verkon käyttöoikeuden luovutusvelvollisuudesta säädettäisiin, tulisi sääntelyn vaikutuksista tehdä kattava etukäteinen vaikutusarviointi. Arviointi olisi tarpeellinen erityisesti koskien yleispalveluyrityksille koituvaa hallinnollista taakkaa sekä sääntelyn mahdollista markkinatilannetta vääristäviä vaikutuksia ottaen huomioon, että rajatylittäviä pakettipalveluja tarjoavat useat muutkin toimijat kuin yleispalveluyritykset. Komission arvion mukaan ehdotuksella ei ole suoria ympäristövaikutuksia. Epäsuorat ympäristövaikutukset ovat kuitenkin mahdollisia. Hintojen alentaminen ja sitä kautta markkinoiden tehostuminen voisi synnyttää kielteisiä ympäristövaikutuksia, joiden tasapainottaminen myönteisillä vaikutuksilla on komission mukaan mahdollista, muun muassa kasvavien päästöjen vähentäminen rahtia yhdistämällä. 7 Suomen kanta ja asian valmistelu Valtioneuvosto pitää ehdotukselle asetettuja taustatavoitteita pääosin hyväksyttävinä, ja kannattaa komission yleistä tavoitetta tehostaa kehittyviä digitaalisia sisämarkkinoita unionin alueella. Valtioneuvosto ei lähtökohtaisesti pidä tarkoituksenmukaisena rajatylittäviin pakettipalveluihin kohdistuvaa lisäsääntelyä, vaan pitäisi kevyempiä ja joustavampia vaihtoehtoja, kuten alalle kehittyvää itsesääntelyä tavoitteiden saavuttamisen kannalta soveltuvampana ja kustannustehokkaampana vaihtoehtona. Joustava sääntely jättäisi mahdollisuuden ottaa kansalliset erityisolosuhteet huomioon. Ehdotetun sääntelyn jatkovalmistelussa valtioneuvosto pyrkii vaikuttamaan siten, että ehdotettu sääntely tulisi olemaan mahdollisimman joustavaa, ja kansallisten erityispiirteiden huomioon ottaminen, kuten Suomen maantieteelliset suuret erot suhteessa Keski-Euroopan maantieteellisiin olosuhteisiin, olisi mahdollisimman hyvin turvattu. Erityisesti valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Suomen markkinatilanne, johon liittyy merkittäviä erityiskysymyksiä muun muassa Suomen sijainnin ja haja-asutusalueiden osalta, voitaisiin riittävästi ottaa huomioon. Valtioneuvosto katsoo, että mahdollisiin markkinaongelmiin puuttuminen tulisi tapahtua ensisijaisesti yleisen kilpailuoikeuden turvaamin keinoin kaikkiin toimijoihin kohdistuen ja tapauskohtaisesti todennettujen kilpailuhäiriöiden perusteella ehdotetun lisäsääntelyn sijaan. Pakettimarkkinoilla vallitsevan kilpailutilanteen vuoksi epäsymmetristen velvoitteiden asettamista tulisi valmistelun aikana tarkentaa. 5
Valtioneuvosto katsoo, että tiukennettujen vaatimusten kustannusvaikutuksia viranomaisten, alan elinkeinonharjoittajien ja loppuasiakkaiden eli kuluttajien toimintaan tulisi vielä tarkastella tarkemmin. Valtioneuvosto pitää eräitä ehdotuksessa esitettyjä vaatimuksia hallinnollisesti raskaina. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotukseen sisältyvä käyttöoikeuden myöntämisvelvollisuutta koskeva sääntely ei ole välttämätöntä alan kilpailutilanne ja toimijoiden suuri määrä huomioiden ja siten sen sisältöä sekä ja tarkoituksenmukaisuutta tulisi valmistelun aikana tarkentaa. Tietojen keräämistä ja luovuttamista koskevat velvoitteet ja erityisesti niiden laajuus vaativat myös kokonaisuudessaan tarkastelua. Ehdotettu sääntelymalli asettaisi huomattavan raskaita vaatimuksia, ja käsittelyn kuluessa tulisi arvioida, olisiko tavoite saavutettavissa kevyemmillä menetelmillä. 8 Ahvenanmaan asema Postipalvelut kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 20 kohdan nojalla. Ahvenanmaalla on voimassa oma postilainsäädäntö, 29 päivänä kesäkuuta 2007 annettu Landskapslag on posttjänster (Ålands författningssamling 60/2007, muutettu 38/2011). 9 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionin toimielimissä Valtioneuvoston kirjelmä on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä. Säädösehdotus ja U-kirjelmäluonnos ovat olleet lausuntokierroksella EU-asioiden komitean alaisten viestintäjaoston jäsenillä sekä posti- ja pakettimarkkinoilla toimivilla sidosryhmillä. Ehdotuksen käsittely on aloitettu työryhmässä 7.7.2016. Ehdotus esiteltiin Euroopan parlamentissa 9 päivänä kesäkuuta 2016. Vastuuvaliokunta Euroopan parlamentissa on liikenne- ja matkailuvaliokunta (TRAN). 6