PIRKKALAN PORMESTARIMALLIN KEHITTÄMINEN RAPORTTI Hyväksytty Pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunta 13.10.2011
PIRKKALAN KUNTA Suupantie 11, 33960 Pirkkala 03 565 24000 www.pirkkala.fi Taitto ja piirrokset: Markus Lehto
Sisällys Esipuhe... 5 1. Pormestarimallin kehittämisen lähtökohdat ja työn organisointi... 6 2. Pirkkalan pormestarimallin tavoitteet... 8 3. Valtuuston asema ja ohjausvalta... 9 3.1 Valtuuston asema... 9 3.2 Valtuuston ohjausvalta eli strateginen valta... 10 3.3 Lisäys- ja muutosehdotukset valtuuston ohjausvallan vahvistamiseksi... 11 3.4 Poliittiset yhteistyömuodot ohjauksen apuvälineinä... 13 4. Ylimmän johdon tehtäväjaon selkeyttäminen... 14 4.1 Kunnan poliittisen johdon työnjako... 14 4.2 Vallalle kasvot - Poliittinen johtaja... 16 4.3 Pormestarin tehtävät... 16 4.4 Virkajohdon asema ja tehtävät... 18 4.5 Viranhaltijat mukana päätöksenteon asioiden valmistelussa... 20 4.6 Politiikanteko ja virkavalmistelu... 21 5. Kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien ja osallisuuden lisääminen... 24 5.1 Kuntalaisdemokratian vahvistaminen... 24 5.2 Kuntalaisten osallisuus... 24 6. Muutokset kuntaorganisaatiossa... 25 6.1 Kuntaneuvostoiminta... 25 6.2 Luottamushenkilöorganisaatio... 26 6.3 Henkilöstöorganisaatio... 28 7. Yhteenveto johtosääntöihin esitettävistä lisäyksistä ja/tai muutoksista... 29
Esipuhe Pirkkalan kunta on Tampereen kaupungin lisäksi toinen suomalainen kunta, jossa kuntaa johtaa uudistuneen kuntalain mahdollistamalla tavalla pormestari. Pirkkalan kunta siirtyi pormestarimalliin vuoden 2009 alussa. Koska pormestarimalli on Suomessa uusi toimintatapa, on Pirkkalassa ryhdytty pormestarimallin kehittämistyöhön. Siitä konkreettisena esimerkkinä on tämä Pirkkalan pormestarimallin kehittämisraportti. Kehittämistyöllämme on ollut kaksi tavoitetta. Ensinnäkin olemme halunneet kuvata ja avata tämän raportin avulla Pirkkalan pormestarimallin keskeisimpiä asiakokonaisuuksia, esimerkiksi pormestarimallin tavoitteita, valtuuston asemaa ja ohjausvaltaa sekä pormestarin tehtäviä. Tämä asiakirja kertoo, miten olemme ajatelleet ja suunnitelleet pormestarimallin meillä toimivan. Samalla se avaa niitä ajatuksia ja näkemyksiä, joita ei ole perusteltua kirjoittaa erilaisiin kunnan toimintaa ohjaaviin johtosääntöihin ja määräyksiin. Toiseksi olemme kehittämistyön yhteydessä valmistelleet ehdotusta siitä, miten haluamme uudistaa johtosääntöjämme vuoden 2013 alusta, jotta pormestarijärjestelmä kehittyisi edelleen. Myös nämä ehdotukset ovat osa raporttia. Pirkkalan pormestarijärjestelmä ei vielä tämänkään työn jälkeen ole valmis, mutta se on aiempaa paremmin määritelty, ja toimii omalta osaltaan ohjenuorana pormestarijärjestelmän toimijoille. Samalla se avaa myös muille kuin pirkkalalaisille sitä, miten me olemme toteuttaneet pormestarijärjestelmää noin 18 000 asukkaan kunnassa. Helena Rissanen pormestari Pirkkalan kunta 5
1. Pormestarimallin kehittämisen lähtökohdat ja työn organisointi Pirkkalan valtuuston 6.9.2010 hyväksymän kuntastrategian yhtenä keskeisenä kunnan toimintaa ohjaavana linjauksena valtuustokaudelle on, että Pirkkala kehittää edelläkävijänä pormestarimallia. Pirkkalan kunnanhallitus asetti 11.4.2011 pormestarijärjestelmän jatkovalmistelua varten toimikunnan, jonka tehtäväksi määriteltiin mm. valmistella johtosääntöihin pormestarijärjestelmän kehittämisen edellyttämät muutokset. Toimikunnan tehtävät rajoittuvat valmistelutehtäviin ilman ratkaisuvaltaa. Pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunnan puheenjohtajana ja esittelijänä toimi pormestari Helena Rissanen sekä sihteerinä hallintopäällikkö Olli Niemi. Toimikunnan kokouksiin osallistuivat myös kansliapäällikkö Oskari Auvinen ja hallintopäällikkö Riitta Tanila. Kehittämistoimikunta kokoontui ensimmäiseen kokoukseensa 3.5.2011 ja sen jälkeen yhteensä kahdeksan kertaa. Kehittämistoimikunnan tavoitteena on ollut saattaa raportti ja esitys mahdollisista muutoksista kunnanhallituksen käsittelyyn marraskuussa 2011. Kehittämistoimikunnassa käsiteltävät asiat on valmisteltu virkamiestyöryhmässä. Työryhmä on kokoontunut kerran viikossa syk- Kunnanhallituksen päätöksellä asetettiin kuntalain 17 :n 5 momentin nojalla pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunta määrättiin pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunnan tehtäväksi mm. valmistella johtosääntöihin pormestarijärjestelmän kehittämisen edellyttämät muutokset kuluvan vuoden aikana valittiin pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunnan jäseniksi ja heidän henkilökohtaisiksi varajäseniksi: jäsen Helena Rissanen (sdp) Pertti Skogberg (kok) Jukkamatti Hiltunen (kok) Pirkko Jartti (kok) Krista Kailahti (pro Pirkkala, 12.9.2011 alk. vihr) Tapio Kangasniemi (kd) Armi Kärki (ps) Rauno Lehtinen (vas) Riku Merikoski (vihr) Raili Naskali (kesk) Kari Talasmäki (vihr) Tapani Vainio (sdp) varajäsen Sami Palola Marika Silván-Väliharju Elina Savilahti Hannu Routamaa Pirjo Jukarainen Markku Ylipää Anne Palokangas Jouni Kallioluoma Arja Rinneaho Tauno Isotalo Matti Näsi Helena Pulkkinen 6
systä 2010 lähtien ensin arvioimaan mallin toimivuutta ja kehittämistarpeita ja kesäkuusta 2011 lähtien valmistelemaan materiaalia pormestarijärjestelmän kehittämistoimikunnalle. Kehittämisen teemat ovat valikoituneet ja pohjautuvat sekä virkamiestyönä tehtyyn mallin toimivuuden arviointiin (Pirkkalan pormestarimallin kehittymisen ja kehittämisen tarpeet, Hallinnon työpapereita, 30.11.2010) että niihin tuloksiin, jotka on saatu pormestarijärjestelmän kehittämiseksi pidetyistä kunnanhallituksen seminaarista 26.1.2011 ja valtuustoseminaarista 9.3.2011. Virkamiestyöryhmän kokoonpano: Auvinen Oskari, kansliapäällikkö Flinkkilä Juhani, hallintojohtaja Koski Anssi, talousjohtaja Niemi Olli, hallintopäällikkö Tanila Riitta, hallintopäällikkö Työryhmän kokouksiin on myös osallistunut pormestari Helena Rissanen. Pormestarijärjestelmän kehittämistyötä virkamiestyöryhmässä on johtanut kansliapäällikkö Oskari Auvinen. Arviointi- ja kehittämisraporttien pääkirjoitusvastuu sekä kunnanhallituksen ja valtuuston seminaarien sisällön koordinointi on ollut hallintopäällikkö Riitta Tanilalla. Hallintojohtaja Juhani Flinkkilä ja hallintopäällikkö Olli Niemi vastaavat johtosääntöuudistuksesta. Pormestarimallin kehittämistyön tuloksena on syntynyt esitys tarvittavista muutoksista. Osa muutoksista edellyttää johtosääntömuutoksia ja osa on kirjattu toimintamallin kehittämisraporttiin. Toimintamallista ja tavoista laadittu raportti toimii Pirkkalan pormestarimallin käsikirjana. Tämä asiakirja sisältää toivotun toimintatavan ja toimii myös ohjenuorana seuraavan vaalikauden toimijoille. 7
2. Pirkkalan pormestarimallin tavoitteet Pormestarijärjestelmään siirtymiseltä odotettiin vuonna 2007: poliittisen päätöksenteon aseman vahvistamista kunnallishallinnon tuomista lähemmäksi kuntalaisia Arviointi- ja kehittämistyön myötä vuoden 2011 pormestaritoimikunta selkeytti tavoitteita ja periaatteina. Kirjatut päätavoitteet ja periaatteet ohjaavat järjestelmän kehittämistä. Pirkkalan pormestarimallilla tavoitellaan: valtuuston vahvaa asemaa ja ohjausvaltaaa poliittisen yhteistyön vahvistamista vallalle kasvot, pormestarin selkeää johtajuutta kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien parantamista Mallin toimivuuden edellyttämät toimintaperiaatteet ja arvot: avoimuus läpinäkyvyys luotettavuus vastuullisuus yhteistyöhalukkuus luottamus 8
3. Valtuuston asema ja ohjausvalta 3.1 Valtuuston asema Kuntalain mukaan kunnan päätösvaltaa käyttää valtuusto, ellei sitä ole säädetty tai delegoitu muulle viranomaiselle. Valtuuston tulee kantaa vastuu kunnan kaikesta toiminnasta ja järjestää toiminnan seuranta. Valtuuston asema voi muuttua ja heikentyä siitä syystä, että päätösvaltaa on hajautettu. Valtuuston asemaa katsotaan heikentävän mm. sen itse tekemät toimivallan ja päätösvallan siirrot, seutuyhteistyö. Valtuusto usein vahvistaa tosiasiallisesti muualla jo päätetyt asiat. Lisäksi asemaa ja valtaa katsotaan heikentävän asioiden valmistelupakko eli asiat tulevat valtuuston käsittelyyn kunnanhallituksen valmistelun kautta. Poliittisessa toiminnassa on näkynyt, myös Pirkkalassa, halu palauttaa valtuuston rooli hallinnon hoitamisesta kuntalaisille kuuluvan yleisen tahdonmuodostajan tehtäväksi. Pirkkalassa tätä demokratiavajetta korjaamaan käyttöönotettiin vuoden 2009 alusta pormestarijärjestelmä. Johtosäännön mukaan jokainen valtuusto valitsee vaalien jälkeen keskuudestaan pormestarin. Pormestari on myös valtuuston erotettavissa. Tällä on haluttu korostaa valtuuston asemaa suhteessa pormestariin. Valtuusto valitsee vaalien jälkeen keskuudestaan pormestarin enintään valtuuston toimikaudeksi. Valtuusto voi erottaa pormestarin kesken toimikauden, jos hän ei nauti valtuuston (enemmistön) luottamusta. Erottamiseen riittää valtuuston yksinkertainen enemmistö. Luottamushenkilön erottamisen perusteita ei tarvitse ilmoittaa. Valtuuston valitsema luottamushenkilö toimii poliittisena johtajana, joka johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa»» Pormestari toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana, sekä kunnanhallituksen esittelijänä ja vastaa näin käsittelyyn tulevien asioiden valmistelusta. 9
3.2. Valtuuston ohjausvalta eli strateginen valta Strategisella vallalla tarkoitetaan tässä kokonaisuuksien hallintaa, kehityksen suunnittelua, pitkän ajan linjausten tekoa ja päätöksentekoa. Valtuuston kyky tavoitteiden asettajana riippuu asioiden riittävästä valmistelusta. Valmistelu on ollut viranhaltijoiden tehtävänä. Ongelmana ja haasteena on pidetty kunnissa sitä, kykeneekö luottamushenkilöorganisaatio sitoutumaan tehtyihin tavoitteiden asetteluihin, etenkin jos on kyse pitkän aikavälin tavoitteista. Muistetaanko, millaisia tavoitteita on asetettu ja mitä niiden saavuttamiseksi on edellytetty? Strategisen ohjausvallan ja poliittisen johtamisen kehittäminen edellyttää luottamushenkilöjohdon ja virkamiesjohdon roolien ja työnjaon tarkastelua sekä selkeyttämistä. Valtuuston ohjausvallan käytön kehittämisessä huomioitava myös päätöksenteon ennustettavuus, luotettavuus. Valtuuston tärkeimpiä ohjausvallan välineitä ovat: talousarvio, jonka hyväksymisen yhteydessä valtuusto asettaa alaiselleen organisaatiolle toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvion yksityiskohtaisuus ja sitovuus on kunnan päätettävissä. päättämiensä strategioiden ohjausvaikutusten ja toteutumisen valvonta toiminnallisten tavoitteiden toteutumisen valvonta valmistelu- ja päätöksentekoprosessien poliittinen ohjaus Pormestari valtuuston ohjausvallan vahvistajana : tuo enemmistön tahtotilan näkyviin (enemmistön luottamusvaade) pormestari valitaan valtuutettujen joukosta pormestari kunnanhallituksen puheenjohtajana ja esittelijänä poliittisten yhteistyömuotojen käyttö asioiden käsittelyvaiheissa nimittää ylimmistä virkamiehistä kunnan johtoryhmän, jonka tehtävänä on sovittaa yhteen osastojen toimintaa, suunnittelua ja kehittämistyöt nimittää osastopäälliköt ja kansliapäällikön pormestari nimittää myös kunnan työryhmät 10
3.3 Lisäys- ja muutosehdotukset valtuuston ohjausvallan vahvistamiseksi Toimielinten kokoonpanot Kuntalaissa korostetaan vaaleilla valittujen valtuutettujen ja varavaltuutettujen vastuuta myös kunnan muusta hallinnosta. Valtuusto voi johtosäännössä määrätä, että kunnanhallitukseen ja nimettyyn lautakuntaan valitaan vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Tätä johtosääntömuutosta voidaan perustella sillä, että valtuutetut ovat tällöin mukana myös päätösten valmistelussa ja täytäntöönpanossa ja näin ollen kantavat täyden vastuun kunnan päätöksenteosta ja toiminnasta. Kehittämistoimikunnan ehdotukset: 1. Kunnanhallituksen kokoonpano Kunnanhallituksen kokoonpanoa valittaessa pyritään huolehtimaan poliittisen suhteellisuuden toteutumisesta. Kunnanhallitus valitaan kokoonpanoltaan sellaiseksi, että se pormestarin vaalin tulos mukaan lukien noudattaa valtuustossa edustettuina olevien ryhmien kunnallisvaaleissa saamaa ääniosuutta vaalilaissa säädetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Kunnanhallituksen jäsenet esitetään valittavaksi pääsääntöisesti valtuutetuista. Vähimmäisvaatimus ehdotetaan kirjattavaksi johtosääntöön: jäsenistä vähintään 2/3 on oltava valtuutettuja ja loput valtuutettuja tai varavaltuutettuja puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat ovat valtuutettuja 2. Kunnanhallituksen toimikausi Kunnanhallitus esitetään nimettäväksi kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi: kunnanhallituksen toimikausi on kaksi vuotta 3. Lautakuntien kokoonpanot Lautakuntien jäsenistä, lukuun ottamatta tarkastuslautakuntaa ja vaaliviranomaisia, vähintään puolet tulisi olla valtuutettuja tai varavaltuutettuja, kuitenkin huomioiden tasa-arvolain vaatimukset. Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi:: lautakuntien puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat ovat valtuutettuja tai varavaltuutettuja 11
Asukkaiden vaikuttaminen ja osallistuminen Kuntademokratian ydintä, kansanvaltaista ohjausta toteuttaa valtuusto vahvan toimi- ja päätöksentekovallan kautta. Valtuuston toimintaa voidaan vahvistaa hallinnon avoimuudella ja viestinnällä sekä kuntalaisten kanssa käytävällä vuoropuhelulla. Edustuksellista demokratiaa täydentämään tarvitaan kuntalaisten monipuolisia osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia. Kuntalain säännökset luovat väljät ja joustavat edellytykset asukkaiden suoralle osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Säännökset eivät estä ryhtymästä toimenpiteisiin, joita suoran osallistumisen lisääminen edellyttää. Valtuuston vallassa on päättää suoran demokratian laajuudesta ja muodoista. Valtuuston tehtäviin kuuluu myös huolehtia osallistumisen ja vaikuttamisen edellytyksistä. Kehittämistoimikunnan ehdotukset: 1. Kunnanhallituksen tehtäviin lisätään velvoite kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämisestä. Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi:: kunnanhallitus päättää kuntademokratian ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien täytäntöönpanosta 2. Pormestarin tehtävien painoarvoa lisätään ja siten edistetään välillisesti valtuuston valtaa. Pormestarin toimivallan lisäksi johtosääntöön tullaan lisäämään luettelo tehtävistä. Tehtäviin lisätään mm. velvoite edistää kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi mm. pormestari edistää kuntademokratiaa ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksia 12
3.4 Poliittiset yhteistyömuodot ohjauksen apuvälineinä Pormestarimalliin siirtymisen myötä poliittiset toimijat ovat pormestarin johdolla ottaneet käyttöön erilaisia yhteistyömuotoja. Poliittisten toimijoiden yhteistyöryhmät tai muodot, ml. valtuutettujen muodostamat valtuustoryhmät, eivät ole kunnan hallintoa ohjaavan kuntalain sääntelemää kunnan hallintoa eli kunnan omaa organisaatiota. Niitä ei ole määritelty kuntalaissa eivätkä ne ole kunnan toimielimiä, joille voitaisiin siirtää johtosäännöllä tehtäviä. Pirkkalan mallissa on käytännöksi muodostunut, että uusi pormestari ryhtyy heti valintansa jälkeen kokoamaan poliittista ohjelmaa. Ohjelmaan on koottu valtuustokauden keskeiset, kunnan toimintaa ohjaavat linjaukset. Kuntalaki ei tunne käsitettä pormestariohjelma tai poliittinen ohjelma, joten ne ovat poliittisten toimijoiden linjausta kullekin valtuustokaudelle. Poliittisen tai pormestariohjelman sisältö otetaan huomioon valtuuston kuntastrategian valmistelussa. Poliittisia yhteistyömuotoja esitetään kehitettäväksi siten, että otetaan käyttöön lautakuntien puheenjohtajien palaverit kehitetään valtuustoryhmien neuvottelijoiden yhteistyötä ylläpidetään kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajistojen yhteistyötä ylläpidetään kunnanhallituksen ja valtuuston jatkuvaa tiedonsaantia 13
4. Ylimmän johdon tehtäväjaon selkeyttäminen 4.1 Kunnan poliittisen johdon työnjako Valtuusto on ainoa kuntalaisten suoralla vaalilla valitsema toimielin ja viranomainen ja toteuttaa näin aidosti kunnallista kansanvaltaa. Lisäksi valtuustolla on yleinen toimivalta kunnan päätösvallan käyttämiseen. Yleinen toimivalta tarkoittaa sitä, että kunnan päätösvalta kuuluu valtuustolle, ellei sitä ole lailla tai johtosäännöllä määrätty muulle taholle. Valtuuston jäsenet ja varajäsenet valitaan kunnallisvaaleissa seuraavaksi neljäksi kalenterivuodeksi. Valtuusto valitsee ensimmäisessä kokouksessaan keskuudestaan puheenjohtajan ja tarpeellisen määrän varapuheenjohtajia. Pirkkalan valtuuston työjärjestyksen mukaan valtuustoon valitaan puheenjohtaja sekä ensimmäinen ja toinen varapuheenjohtaja. Valtuuston puheenjohtajan tulisi toimia yhteistyössä valitun pormestarin kanssa. Pirkkalassa valtuusto valitsee keskuudestaan pormestarin toimikaudekseen. Pormestarin tulee olla valtuutettu. Tällä katsotaan kuntalaisilta mandaatin saaneen valtuutetun saavan mandaatin myös pormestariksi. Politiikan uskottavuuteen kuntalaisten silmissä vaikuttaa se, miten vaalitulosta kunnioitetaan. Käytännössä pormestari on jo vaaleissa ryhmänsä keulakuvana tai ehdokkaaksi asettamana. Vallalle kasvot tavoite edellyttäisi vielä, että pormestariehdokkaat olisivat ohjelmineen esillä kunnallisvaaleissa. Kunnanhallituksella on yleinen toimivalta päätöksenteon valmisteluun ja päätösten toimeenpanoon. Kunnanhallituksen asema on vahva, koska valmistelun merkitys on korostunut. Lisäksi valmisteleva ja toimeenpaneva organisaatio, myös lautakunnat, ovat kunnanhallituksen alaisia. Pormestari toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana ja esittelijänä sekä samalla kunnan johtajana. Hän vastaa esittelijänä käsiteltäväksi tuleviesittelijänä sekä samalla kunnan johtajana. Hän vastaa esittelijänä käsiteltäväksi tulevien asioiden valmistelusta sekä käyttää kunnan puhevaltaa kunnanhallituksen puolesta. Pormestarin vahvan aseman vastapainona on toiminnan alisteisuus valtuustolle. Mikäli pormestari ei nauti valtuuston luottamusta, valtuusto voi erottaa hänet yksinkertaisella enemmistöllä. Pormestarimalli tarvitsee toimiakseen poliittisen ohjelman. Yhteistyön ja luottamuksen säilyttämiseksi ohjelman tulisi olla valtuustoryhmien (ainakin enemmistön) hyväksymä. Pirkkalan mallissa uusi pormestari ryhtyy heti valintansa jälkeen kokoamaan poliittista ohjelmaa. Ohjelmaan on koottu valtuustokaudelle keskeiset toimintaa ohjaavat linjaukset. 14
Lisäysehdotuksia tehtäväjaon selkeyttämiseksi Pirkkalan pormestarijärjestelmässä valtuuston puheenjohtajan asema on heikentynyt suhteessa kunnanhallitukseen. Kuntalaisten suoralla vaalilla valitseman toimielimen puheenjohtaja on sivuroolissa, koska kuntalaisten edustajana julkisuudessa toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana toimiva pormestari. Demokratian näkökulmasta voisi pormestari olla valtuuston puheenjohtaja, mutta sen on nähty keskittävän valtaa liikaa yhdelle henkilölle. Tehtäväjaon selkeyttämiseksi ehdotetaan seuraavia toimenpiteitä: 1. Poliittisen johdon välistä yhteistyötä voidaan kehittää ottamalla käyttöön valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajistojen yhteiskokoukset. Luottamushenkilöiden näkemysten huomioonottaminen valmistelussa ja vaihtoehtojen arvioinnissa ennen päätöksentekoa luo yhteistä linjausta kunnan johtamiseen. 2. Valtuuston puheenjohtajan ja pormestarin rooleja ja asemaa selkeyttämään esitetään esimerkiksi: Valtuuston puheenjohtaja määrää valtuuston kokouksista ja muustakin valtuuston työskentelystä sekä kaikista sen toimintaan liittyvistä asioista. Valtuuston puheenjohtaja edustaa kunnan ylintä päätöksentekoelintä eli valtuustoa. Valtuuston puheenjohtaja toimii yhteistyössä pormestarin kanssa. Pormestarin edustamistehtävään kuuluu kunnan etujen valvonta, kunnan puhevallan käyttö, oikeustoimien tekeminen, kunnan poliittisluonteisten kannanottojen esittäminen. 3. Poliittisen johtamisen vahvistamiseksi voidaan johtosäännössä määritellä niitä tehtäviä, joita pormestarilta kunnanhallituksen puheenjohtajana odotetaan. Kunnanhallituksen puheenjohtajan / pormestarin tehtäviin voitaisiin kirjata esimerkiksi: hallitustyön kehittäminen kunnanhallituksen toiminnan avoimuuden edistäminen 15
4.2 Vallalle kasvot - Poliittinen johtaja Muuttuvassa toimintaympäristössä kunnan johtaminen edellyttää poliittista toimintaa eli tarkoituksenmukaisten ratkaisujen etsimistä. Pormestarijärjestelmän käyttöönotolla halutaan tuoda julkiseksi poliittinen vallankäyttö kunnan johtamisessa. Pirkkalassa haluttiin vallalle kasvot. Kunnanhallitus ja muut luottamustoimielimet tekevät päätöksiä kollegiaalisesti. Pormestarimallin avulla kunnan päätöksenteolle saadaan kasvot. Pormestari on se, joka ensisijaisesti vastaa kuntalaisille ja muutoinkin julkisuuteen päin kunnan päätöksistä. Pormestarijärjestelmässä poliittiselta johtajalta myös odotetaan vahvaa vallankäyttöä ja poliittista vastuunkantoa. Poliittiseen johtajuuteen katsotaan kuuluvan tavoitteenasettelun, toiminnan suuntaviivoista päättämisen ja linjaratkaisujen tekemisen. Kunnassa kunnan tahto muodostetaan ja strategiset päätökset tehdään valtuustossa kunnanhallituksen valmistelun pohjalta. Pormestari poliittisena luottamushenkilönä käyttää poliittista valtaa johtaessaan kunnanhallituksen esittelijänä asioiden valmistelua. Kunnanhallituksen puheenjohtajana pormestarilla on lain mukainen otto-oikeus eli ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi sen alaisen viranomaisen toimivaltaan kuntalain nojalla siirretyn ja viranomaisen käsiteltävänä olevan asian. Pormestarilla on lisäksi oikeus osallistua lautakuntien sekä muiden kunnan toimielinten kokouksiin ja käyttää niissä puhevaltaa. Pormestari myös kunnanhallituksen alaisena kunnan johtajana vastaa valtuuston tahdon toteutumisesta. Poliittisen vallan vastapainona on poliittinen vastuu, jolla tarkoitetaan mahdollisuutta erottaa henkilö poliittisista eli tarkoituksenmukaisista syistä. Luottamustoimisuhteessa oleva pormestari voidaan erottaa kesken toimikauden, jos hän ei nauti valtuuston luottamusta. 4.3 Pormestarin tehtävät Pirkkalassa on valittu pormestarijärjestelmä kunnanjohtajajärjestelmän sijaan. Valitulla pormestarijärjestelmällä lähtökohtaisesti yhdistetään poliittinen ja ammatillinen kunnanjohtajuus. Kuntalain mukaisesti pormestarin lakisääteisenä tehtävänä on kunnanhallituksen alaisena johtaa kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa. Pormestarin tehtävät perustuvat lakiin, johtosäännön määräyksiin sekä valtuuston ja kunnanhallituksen päätöksiin. Pormestarin tehtäviä ei voi lainsäädännön mukaan jakaa tai ottaa pois niin, että lakisääteinen asema hallinnon, talouden ja muun toiminnan johtajana vaarantuu. Kunnan johtaminen on yhteistyöhön perustuvaa toimintaa ja edellyttää virkamiesten ja poliittisten päättäjien välistä vuorovaikutusta ja yhteistyötä. Käytännössä työnjako pormestarin ja virkajohdon välillä toimii siten, että poliittiseen johtamiseen kuuluvat tehtävät ovat pormestarin tehtäviä ja hallinnon, talouden ja muun toiminnan johtaminen on pääsääntöisesti virkajohdon tehtävänä. Ylintä päätösvaltaa kunnassa käyttävän valtuuston valitsema pormestari toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana. Pirkkalassa pormestari toimii myös kunnanhallituksen esittelijänä. Pormestari estyneenä tai esteellisenä ollessa esittelijänä toimii kansliapäällikkö. Päävastuu asioiden valmistelusta ja esittelystä on Pirkkalassa pormestarilla. 16
Kunnan johtajan tehtävässä keskeisinä pidettävät seikat ovat kuntakohtaisia. Pirkkalassa pormestarimallin toimivuus asettaa pormestarin toiminnalle ainakin seuraavia odotuksia: yhteiskunnallista aktiivisuutta yhteiskuntasuhteista huolehtimista yhteyksien pitämistä kunnan yhteisöedustajiin, kaikkiin ulkoisiin sidosryhmiin, oman organisaation toimijoihin sekä kunnan asukkaisiin kunnan keulakuvana toimimista edustavuutta avoimuuden edistämistä kunnan edun edistämistä kunnan kulttuurin vaalimista huolehtii valtuuston tahdon toteutumisesta tuo uusia näkemyksiä ja ideoita kunnan kehittämiseksi ja valmisteltavaksi huolehtii hyvästä yhteistyöstä poliittisten toimijoiden ja virkakoneiston välillä kunnioittaa virkakoneiston ammattitaitoa ja toimivaltaa edistää kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi muualla säädettyjen ja määrättyjen tehtävien lisäksi ratkaisuvalta sekä luettelo tärkeimmistä pormestarin tehtävistä. Tehtävät liittyisivät ainakin seuraaviin teemoihin ja tehtäviin: kuntalaisdemokratia työnjako politiikan ja virkakoneiston välillä yhteistyö ammattijohdon ja poliittisen johdon välillä luottamushenkilöiden työskentelyolosuhteet edustustehtävät ja kunnan edunvalvonta kuntastrategian valmistelun johtaminen kunnan talouden johtaminen sekä sisäisen että ulkoisen tiedotustoiminnan johtaminen tiedonkulusta huolehtiminen uusien näkemysten ja ideoiden tuominen kunnan kehittämiseen kunnanhallitukselle esiteltävien asioiden valmistelun suuntaviivoista määrääminen kriisitilanteiden johtoryhmätyöstä vastaaminen 17
4.4 Virkajohdon asema ja tehtävät Kunnan johtaminen edellyttää virkamiesten ja poliittisten päättäjien yhteistyötä. Johtamisen selkeyden, kaksoisjohtamisen ja päällekkäisen toiminnan välttämiseksi pyritään tässä kirjaamaan se, miten tehtäväjako toteutetaan. Se, miten yhteistyötä tehdään, tulisi osapuolten pyrkiä sopimaan ja kirjaamaan etukäteen epäselvyyksien välttämiseksi. Kansliapäällikön asema ja tehtävät Pirkkalassa pormestari nimittää johtavassa tai itsenäisessä asemassa olevista viranhaltijoista osastopäälliköt. Hallinto-osaston osastopäällikkö toimii pormestarin alaisena kunnan operatiivista toimintaa johtavana kansliapäällikkönä. Kansliapäällikön tehtävänä on avustaa pormestaria ja kunnanhallitusta kunnan johtamisessa ja koordinoida kunnan toimintaa pormestarin alaisuudessa. Pormestari vastaa päätöksenteon asioiden valmistelusta apunaan kunnanhallituksen alaisten toimielinten viranhaltijaesittelijät ja muut asiantuntijat. Kansliapäällikkö virkamiesorganisaation päällikkönä valvoo päätösten valmistelua ja toimeenpanoa hallinto-organisaatiossa. Hallinto-organisaatiolla tarkoitetaan kunnan eri osastojen (hallinto-, sivistys-, perusturva- ja tekninen osasto) muodostamaa kokonaisuutta. Kunnan johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi kansliapäällikön tehtäviä mm. seuraavasti: Valvoo päätösten valmistelua ja toimeenpanoa hallinto-organisaatiossa. Vastaa kunnan hallinto-organisaation johtamisesta poliittisten päätöksentekoelinten määrittelemien tavoitteiden saavuttamiseksi. Edistää ja koordinoi kunnan kokonaisvaltaista kehittämistä pormestarin alaisuudessa. 18
Johtoryhmien asema ja tehtävät Kunnan johtoryhmä Johtavien viranhaltijoiden yhteiselimenä toimii kunnan johtoryhmä, jonka kokoonpanosta ja toimintatavasta päättää pormestari. Kunnan johtoryhmä koetaan välttämättömäksi työkaluksi kehitettäessä kunnan toimintoja. Kunnan johtoryhmän tehtävänä on mm. linjata ja ohjata yhteisiä toimintakäytäntöjä ohjata ja koordinoida asetettujen tavoitteiden saavuttamista hakea uusia ratkaisuja esiin nousseisiin ongelmiin sovittaa yhteen osastojen toimintaa sekä suunnittelua ja kehittämistyötä Muiden osastojen johtoryhmät Hallintosäännön mukaan jokaisella osastolla voi olla oma johtoryhmänsä Osastopäälliköt päättävät osastonsa johtoryhmän kokoonpanosta ja toimintatavoista Kriisien hallinnan johtoryhmä Pormestari nimittää kriisitilanteiden aikaisen johtoryhmän Hallinto-osaston johtoryhmä Kansliapäällikkö päättää johtoryhmän kokoonpanosta ja toimintatavoista. Hallintoosaston johtoryhmä toimii ns. konsernijohtoryhmänä, jonka tehtävä on strateginen ja kuntakokonaisuutta kehittävä luoden yleisiä linjauksia. Johtosääntöön ehdotetaan kirjattavaksi johtoryhmistä:»» Pormestari päättää johtoryhmästä ja sen tehtävistä. Jokaisella osastolla voi olla oma johtoryhmänsä, jonka kokoonpanosta, tehtävistä ja toimintatavoista päättää osastopäällikkö. 19
Muun virkamiesjohdon rooli pormestarimallissa Virkamieshallinnon ja luottamushenkilöhallinnon työnjakoa voidaan kuvata siten, että luottamushenkilöhallinto päättää kunnan tahdonmuodostuksesta lain sallimissa rajoissa ja viranhaltijat valmistelevat, toteuttavat ja panevat täytäntöön kunnan toimielinten päätökset. Viranhaltijat vastaavat mm. päätöksenteon puitteista, tosiasioiden selvittämisestä sekä oikeudellisten rajojen selvittämisestä. Viranhaltijat huolehtivat hyvän hallinnon toteutumisesta. Viranhaltijat käyttävät heille delegoitua päätösvaltaa sen lisäksi, että heillä on valtaa valmistelussa. Hallinnon lainalaisuusperiaatteen ja toimivaltarajojen jäykkyyden periaatteen mukaisesti viranhaltijoilla on oikeus ja velvollisuus sekä vastuu käyttää sitä valtaa, joka heille on määrätty. Virantoimitusvelvollisuus edellyttää viranhaltijan suorittavan virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät. Viranhaltijat hoitavat tehtäviään virkavastuulla ja vastaavat virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Esittelijänä toimiva viranhaltija vastaa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty. valmisteluun viranhaltija vastaa virkavastuulla erityisesti asian muodollisesta valmistelusta: oikeudellisten seikkojen (normipremissien) selvittämisestä, valmisteltavana olevaan asiaan liittyvien tosiasia-aineistojen (faktapremissien) selvittämisestä, valmistelun asiaperusteiden selvittämisestä Lisäksi päättäjät odottavat valmistelulta vaihtoehtojen ja vaikutusten esittämistä sekä ratkaisuehdotusten selkeää perustelua. Valmistelun tarkoituksenmukaisuusharkinnan vaihe kuuluu esittelijän tehtäväksi ja vastuulle. Virkamies esittelijänä toimii tässäkin virkavastuulla objektiivisesti ja hyvään tarkoituksenmukaisuuteen pyrkien. Esittelystä määräykset on kirjattuna kunnan hallintosäännössä. Esittelijöinä viranhaltijat vastaavat päätöksenteon oikeellisuudesta. 4.5 Viranhaltijat mukana päätöksenteon asioiden valmistelussa Valmistelun ja päätöksenteon toimintamallilla pyritään varmistamaan valmistelun ja päätöksenteon tehokkuus ja oikeellisuus. Asioiden valmistelun toimintaprosessin odotetaan mahdollistavan ja tukevan avointa tiedonkulkua ja vuorovaikutusta virkamiesten ja pormestarin välillä. Asioiden tehokkaalla valmistelulla täytetään päätöksenteon informaatiotarpeet ja vähennetään epävarmuutta asioiden ja mahdollista epäluottamusta toimijoiden välillä. Osallistuessaan päätöksenteon asioiden 20
4.6 Politiikanteko ja virkavalmistelu Miten ja missä vaiheessa poliittinen näkemys tulee mukaan valmistelussa ja päätöksenteossa? Tähän kysymykseen pyritään saamaan selkeyttä kuvaamalla valmistelun ja päätöksenteon vaiheita. Poliittisen näkemyksen tuomisessa valmisteluun ei ole määritelty selkeää rajaa. Yleisesti voidaan ajatella, että poliittisten toimielinten roolina on ohjata valmistelua luomalla linjauksia politiikkoja. Poliittinen näkemys kulkeutuu valmisteluun näiden ns. isojen linjojen kautta. Yleisten tavoitteiden määrittely Strateginen johtaminen Operatiivinen johtaminen Politiikka valtuusto ja pormestari Hallinnon johto virkajohtaja ja sektorijohtajat Ammatillinen toiminta henkilöstö Lähde: Aimo Ryynänen, Pormestari, 2010 Kuvio 1. Politiikan, hallinnon johtamisen ja ammatillisen toiminnan painopisteet johtamisprosessissa 21