EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 18.10.2016 COM(2016) 690 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Tavoitteena vahva EU:n kauppapolitiikka työllisyyden ja kasvun palveluksessa FI FI
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle Tavoitteena vahva EU:n kauppapolitiikka työllisyyden ja kasvun palveluksessa Modernissa maailmantaloudessa kaupankäynti on olennaisen tärkeää kasvun, työpaikkojen ja kilpailukyvyn kannalta. EU on sitoutunut avoimeen ja sääntöpohjaiseen kauppajärjestelmään. Viennin alalla työskentelee lähes joka seitsemäs teollisuuden työntekijä Euroopassa. Tämä vastaa yli 30:ntä miljoonaa työpaikkaa (mikä on kaksi kolmannesta enemmän kuin 15 vuotta sitten). Tuonti puolestaan on tärkeä tuottavuutta lisäävä tekijä, joka mahdollistaa kuluttajille suuremman tuotevalikoiman edullisempaan hintaan. EU:n tuotanto on riippuvainen paitsi energian ja raaka-aineiden myös osien, komponenttien ja koneiden kaltaisten tuotantohyödykkeiden tuonnista. Yhdessä näiden tuotteiden osuus EU:n tuonnista on 80 prosenttia. Sinisilmäisyyteen ei kuitenkaan ole varaa. Myös vapaakaupan on oltava oikeudenmukaista. Hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt, kuten kolmansien maiden viranomaisten ja tuottajien harjoittama polkumyynti ja tuettu tuonti, aiheuttavat vakavaa haittaa EU:n teollisuudelle ja työvoimalle. Ne heikentävät jo ennestään monelta suunnalta uhattuna olevan vapaakaupan tukemista. Komissio katsoo, että maailmankaupan olisi oltava oikeudenmukaista ja hyödytettävä kaikkia. Kolmansien maiden hyvän kauppatavan vastaiset käytännöt ovat yhä polttavampi ongelma. Viranomaistoimenpiteet, mittavat tuet ja hintoja vääristävät toimintalinjat johtavat suureen ylikapasiteettiin ja viime kädessä polkumyynnillä tapahtuvaan vientiin EU:n markkinoille. Tällainen suuri ylikapasiteetti on jo tänä vuonna aiheuttanut haittaa EU:n terästeollisuudelle. Pelkästään Kiinassa teräksen ylikapasiteetin arvioidaan olevan noin 350 miljoonaa tonnia, mikä on lähes kaksi kertaa unionin vuosituotantoa suurempi määrä. Teräksen tuonti Kiinasta EU:hun on kasvanut jyrkästi kolmen viime vuoden aikana. Tuotannon kasvun vuoksi joidenkin terästuotteiden markkinahinnat ovat pudonneet jopa 40 prosenttia. Tämä on vahingoittanut etenkin terästeollisuutta, josta on menetetty 40 000 työpaikkaa finanssikriisin alun jälkeen 1. Ylikapasiteettia kehittyy hyvin nopeasti myös muilla aloilla, kuten alumiinialalla. Kiinassa alumiinin ylikapasiteetti on lähes 10 miljoonaa tonnia, mikä on kaksi kertaa enemmän kuin viisi vuotta sitten. Sitä ovat vauhdittaneet energiaalalle myönnetyt tuet (jotka ovat jopa 40 prosenttia alumiinin tuotantokustannuksista). Lisäksi tiettyjen muiden merkittävien Maailman kauppajärjestön (WTO) jäsenten asettamat korkeammat tullit voivat johtaa polkumyyntituotteiden ohjautumiseen EU:n markkinoille, mikä kärjistää ongelmaa entisestään. EU suojautuu hyvän kauppatavan vastaisia käytäntöjä vastaan kaupan suojatoimilla. Komissio käyttää näitä välineitä hyvin kohdennetusti ja näytön perusteella. EU soveltaa kaupan 1 https://ec.europa.eu/growth/sectors/raw-materials/industries/metals/steel_en 2
suojatoimia monia muita oikeudenkäyttöalueita vähemmän. Tuonnista vain 0,21 prosenttia kuuluu niiden piiriin. Siltä varalta, että suuri ylikapasiteetti virtaa EU:n markkinoille, Euroopan komissio on ottanut käyttöön ennennäkemättömän määrän polkumyynnin ja tukien vastaisia toimenpiteitä. Näillä toimenpiteillä suojatuilla aloilla työskentelee Euroopassa noin 315 000 henkeä. Nämä alat ovat pääasiassa rauta- ja terästeollisuus, kemianteollisuus ja siihen liittyvä teollisuus sekä keramiikka- ja koneteollisuus. Pelkästään terästeollisuuden alalla EU on ottanut käyttöön jo 39 polkumyynnin ja tukien vastaista toimenpidettä EU:n terästeollisuuden suojelemiseksi epäreilulta kilpailulta. Niistä 17 koskee Kiinaa. Komissio on jo soveltanut kaikkia kaupan suojatoimia, joita sillä on käytössään EU:n lainsäädännön rajoissa. Näitä ovat tuonnin kirjaaminen, avoimuuden lisääminen, toimenpiteiden käyttöönoton nopeuttaminen sekä poikkeustapauksissa tutkinnan avaaminen vahingon uhan perusteella. EU on kuitenkin jo tehnyt voitavansa voimassa olevan kaupan suojatoimia koskevan lainsäädännön puitteissa torjuakseen ulkoista ylikapasiteettia ja polkumyyntiä. Eurooppalaisten työpaikkojen säilyttämiseksi ja oikeudenmukaisen kilpailun varmistamiseksi avoimilla markkinoilla EU:n kaupan suojatoimilla on voitava vastata maailmanlaajuisiin haasteisiin. Tämän vuoksi komission vuonna 2013 esittämä ehdotus kaupan suojatoimien uudistamiseksi 2 on hyväksyttävä kiireellisesti. Lisäksi kansainvälinen oikeuskehys on muuttumassa, sillä tiettyjen Kiinan, Vietnamin ja Tadžikistanin WTO:n liittymispöytäkirjoihin sisältyvien polkumyyntimarginaalin laskentaa koskevien määräysten voimassaolo päättyy pian. Komissio aikoo tehdä lisätarkistuksia voimassa olevaan EU:n kaupan suojatoimia koskevaan lainsäädäntöön. Yksi näistä muutoksista on uusi polkumyyntimarginaalin laskentamenetelmä. Muutoksilla pyritään mahdollistamaan toimenpiteiden toteuttaminen tapauksissa, joissa havaitaan uusia tukia, ja takaamaan asianmukainen siirtyminen uuteen tilanteeseen. Komissio katsoo, että EU:n kaupan suojatoimia on ajantasaistettava, tiukennettava ja vahvistettava oikeudellisesti. 1. Komission vuonna 2013 esittämä ehdotus kaupan suojatoimien uudistamiseksi Komissio esitti huhtikuussa 2013 kunnianhimoisen ehdotuksen kaupan suojatoimien uudistamiseksi. Tarkoituksena on muun muassa lisätä avoimuutta, nopeuttaa menettelyitä ja tehostaa täytäntöönpanoa. Komissio ehdotti erityisesti, ettei alhaisemman tullin sääntöä enää sovellettaisi tietyissä rajoitetuissa ja tarkoin määritellyissä olosuhteissa. Näillä olosuhteilla tarkoitetaan vientiä, joka hyötyy merkittävistä raaka-aineisiin liittyvistä vääristymistä (muun muassa kaksoishinnoittelusta ja vientiveroista). Euroopan parlamentti vahvisti kantansa komission ehdotukseen vuonna 2014. Mitä alhaisemman tullin sääntö tarkoittaa? Polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden käyttöönotto edellyttää näyttöä kolmannen maan harjoittamasta polkumyynnistä ja siitä aiheutuvasta vahingosta EU:n teollisuudelle syyseuraussuhteineen. Polkumyyntitullit asetetaan polkumyyntimarginaalin tasolle tai tasolle, 2 KOM(2013) 192 lopullinen. 3
jolla vahinko voidaan poistaa, sen mukaan, kumpi näistä on alhaisempi (alhaisemman tullin sääntö). Esimerkiksi Kiinasta peräisin oleviin kuumavalssattuihin keloihin 3 sovelletuissa toimenpiteissä polkumyyntimarginaali oli 102 prosenttia ja vahinkomarginaali 19 prosenttia, joten tullit asetettiin vahinkomarginaalin tasolle. Näin ollen alhaisemman tullin sääntö määrää asetettavien tullien tason. EU soveltaa alhaisemman tullin sääntöä järjestelmällisesti WTO:n polkumyynnin vastaisessa sopimuksessa määrättyjä perusvelvoitteita pidemmälle. Suurin osa muista WTO:n jäsenistä (mukaan lukien Yhdysvallat) ei harjoita tällaista omaehtoista rajoittamista. Yhdysvallat soveltaa kaksi kertaa useammin polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä kuin EU, ja sen asettamat tullit ovat tyypillisesti huomattavasti korkeammat. Esimerkiksi kylmävalssattujen terästuotteiden osalta Yhdysvallat asetti vuonna 2015 koko Kiinaa vastaan 266 prosentin polkumyyntitullin, kun EU:n asettama vastaava tulli oli 21,1 prosenttia 4. Teräksisten raudoitustankojen osalta Yhdysvallat asetti vuonna 2012 koko Kiinaa vastaan 133 prosentin tuontitullin, kun EU:n asettama vastaava tulli oli 22,5 prosenttia 5 vuonna 2016. Tämä selkeä ero tullien tasossa uhkaa ohjata tuotteita EU:hun, mikä puolestaan lisäisi EU:n teollisuuden ja työvoiman paineita. Maaliskuussa vuonna 2016 antamassaan tiedonannossa Euroopan terästeollisuuden kestävän työllisyyden ja kasvun turvaaminen komissio sitoutuu käyttämään käytettävissä olevia kaupan suojatoimia parhaalla mahdollisella tavalla mutta myös kehottaa hyväksymään suojatoimien uudistamispaketin neuvostossa viipymättä. Lisäksi komissio on ehdottanut neuvostolle oikeudellisia muutoksia, joilla voitaisiin lyhentää kaupan suojatoimiin liittyvää tutkintaa kahdella kuukaudella ja ottaa käyttöön uusi tavoitevoiton laskentamenetelmä. Komission puheenjohtaja totesi syyskuussa 2016 pitämässään puheessaan unionin tilasta seuraavaa: Meidän on silti tehtävä vielä enemmän, koska ylituotanto eräissä osissa maailmaa on ajamassa eurooppalaiset tuottajat markkinoilta. Tästä syystä olen käynyt tänä vuonna kaksi kertaa Kiinassa puhumassa ylikapasiteetista. Tästä syystä komissio on ehdottanut muutoksia alhaisemman tullin sääntöön. Yhdysvalloissa kiinalaiseen teräkseen sovellettava tuontitulli on 265 prosenttia, mutta täällä Euroopassa eräät valtiot ovat jo vuosien ajan vaatineet, että Kiinasta tuodun teräksen tullitariffia olisi alennettava. Vetoankin kaikkiin jäsenvaltioihin ja Euroopan parlamenttiin, jotta ne tukisivat komissiota kaupan suojatoimien lujittamisessa. Meidän ei pidä olla sinisilmäisiä vapaan kaupan kannattajia. Meidän on voitava reagoida polkumyyntiin yhtä voimakkaasti kuin Yhdysvallat. 6 Vaikka Eurooppa-neuvosto on useasti (muun muassa maaliskuussa ja kesäkuussa 2016) kehottanut ryhtymään pikaisiin toimenpiteisiin, neuvosto ei ole tähän mennessä päässyt sopimukseen uudistusehdotuksesta. Tämä johtuu erityisesti siitä, että neuvottelut alhaisemman tullin säännön mukauttamisesta ovat umpikujassa. Komissio on ehdottanut mahdollisia kompromisseja, joissa alhaisemman tullin sääntöä mukautettaisiin tietyissä erityisissä ja tarkoin määritellyissä tapauksissa, joissa ylikapasiteetti on suuri ja/tai raaka-aineisiin (esimerkiksi energian hintaan) liittyy vääristymiä. 3 EUVL L 272, 7.10.2016, s. 33 4 EUVL L 210, 4.8.2016, s. 1. 5 EUVL L 204, 29.7.2016, s. 70. 6 http://europa.eu/rapid/press-release_speech-16-3043_en.htm 4
Kun otetaan huomioon EU:n teollisuuden tämänhetkiset haasteet, uudistusehdotuksesta on erittäin tärkeää päästä sopimukseen. 2. Komission tuleva ehdotus: puututaan tilanteisiin, joissa ei sovelleta markkinahintoja Koska globaalit toimitusketjut ovat monimutkaisia, perinteisessä polkumyyntimarginaalin laskennassa ei voida ottaa huomioon kaikkia tekijöitä ja vääristymiä, joita ilmenee nousevan talouden ja siirtymätalouden maissa. EU:n on pystyttävä puolustautumaan suuria tukia, valtion toimenpiteitä, puutteellista avoimuutta ja ei-riippumatonta rahoitusalaa vastaan, joista viejät saavat joissakin maissa epäoikeudenmukaisia etuja. Vastatakseen näihin uusiin haasteisiin ja muutoksiin eräissä maailman talouksissa komissio aikoo ehdottaa lisätarkistuksia EU:n kaupan suojatoimia koskevaan lainsäädäntöön. Ehdotuksella ei myönnetä yhdellekään maalle markkinatalousasemaa vaan varmistetaan, että EU:n kaupan suojatoimia mukautetaan niin, että niillä voidaan vastata uusiin haasteisiin sekä uuteen oikeudellis-taloudelliseen todellisuuteen. Suojan taso säilyy vastaavana. Komissio aikoo ehdottaa uutta polkumyyntimarginaalin laskentamenetelmää, jossa otetaan huomioon markkinoiden vääristymät, jotka liittyvät kolmansien maiden viranomaistoimenpiteisiin, joilla pyritään salaamaan polkumyyntikäytäntöjen tosiasiallinen laajuus. Vääristymät määritetään useiden eri kriteerien perusteella. Näitä ovat muun muassa valtion politiikka ja vaikutusvalta, valtionyhtiöiden edustuksen laajuus, kotimaisten yritysten hyväksi tapahtuva syrjintä ja rahoitusalan riippumattomuus. Uusi menetelmä on maaneutraali, koska sitä voidaan soveltaa kaikkiin WTO:n jäseniin samalla tavoin. Tämä tarkoittaa sitä, että polkumyynnin vastaisesta lainsäädännöstä poistetaan muiden kuin markkinatalousmaiden luettelo. EU:n lainsäädäntö ja käytännöt lähenisivät eräiden muiden kansainvälisten kumppaneiden, kuten Yhdysvaltojen ja Kanadan, lainsäädäntöä ja käytäntöjä. Jos vääristymiä havaitaan, polkumyyntimarginaalin laskennassa ei oteta huomioon hintoja ja kustannuksia. Komissio käyttää muita saatavilla olevia viitearvoja, kuten hintoja ja kustannuksia muissa talouksissa. Komissio aikoo laatia erityisiä raportteja havaitsemistaan vääristymistä eri maissa tai aloilla. EU:n yritykset, jotka tekevät valituksia, voivat käyttää näitä raportteja tausta-asiakirjoina. Monissa kolmansissa maissa tuet eivät ole läpinäkyviä. Ne pahentavat vääristymiä ja ylikapasiteettia. EU:n kaupan suojatoimia olisi lujitettava huolehtimalla siitä, että komissio voi ryhtyä toimenpiteisiin sellaisia uusia tukia vastaan, jotka tulevat ilmi vasta tutkinnan aikana. Tällä uudella menetelmällä komissio takaa asianmukaisen ja avoimen siirtymisen uuteen järjestelmään ( grandfathering ). Komissio aikoo ehdottaa siksi, että uutta järjestelmää sovelletaan ainoastaan sellaiseen tutkintaan, joka on pantu vireille lainsäädäntömuutoksen voimaantulon jälkeen. 3. Päätelmä Komission vuonna 2013 esittämällä ehdotuksella ja uudella menetelmällä taataan, että EU:n kaupan suojatoimet säilyvät taloudellisesti tarkoituksenmukaisina, oikeudellisesti vahvoina ja poliittisesti kestävinä. Näin voidaan turvata vapaan ja oikeudenmukaisen kaupan periaatteet, joihin EU:n kauppapolitiikka perustuu. 5
Komissio pyytää Eurooppa-neuvostoa antamaan tukensa tässä tiedonannossa esitetyn lähestymistavan mukaisille pyrkimyksille. Komissio pyytää Eurooppa-neuvostoa erityisesti varmistamaan 11. marraskuuta 2016 pidettävässä neuvoston istunnossa poliittisen yhteisymmärryksen komission vuonna 2013 esittämästä ehdotuksesta, mukaan lukien alhaisemman tullin säännön mukauttaminen hyvin kohdennetuissa ja erityisissä olosuhteissa, jotka koskevat ylikapasiteettia ja/tai raaka-aineisiin (esimerkiksi energiaan) liittyviä vääristymiä, ja antamaan tukensa tässä tiedonannossa esitetylle lähestymistavalle sellaisiin tilanteisiin puuttumiseksi, joissa markkinahintoja ei sovelleta, ja WTO:n liittymispöytäkirjojen tulevien muutosten käsittelemiseksi. 6