Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Kuntaliiton suositusten perustelut
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Toimittanut: Sini Sallinen Kuvat: Pixhill.com sekä Heli Sorjonen ISBN 978-952-293-320-1 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2015 Suomen Kuntaliitto, Toinen linja 14, PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711, faksi 09 771 2291 www.kunnat.net 2
Sisällysluettelo Esipuhe 4 Johdanto 5 Osa I Hyvä johtaminen ja konserniohjaus 8 1 Hyvän kuntajohtamisen vastuullisuus 8 1.1 Johtamisen tuloksellisuus 9 1.2 Johtamisen avoimuus ja tiedonsaantioikeus 10 1.3 Johtamisen laatu ja toiminnan puolueettomuus 12 1.4 Johtamisen eettisyys 14 2 Valtuuston ja hallituksen tehtävät ja vastuut 14 2.1 Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta 14 2.2 Kunnanhallitus ja konsernijohto johtavat kunnan toimintaa 15 2.3 Kuntastrategia ja kunnan toiminnan tuloksellisuus 18 2.4 Omistajapoliittiset linjaukset ja tavoitteet 23 2.5 Omistajaohjauksen periaatteet ja toimenpiteet 24 2.6 Konserniohjeet 27 2.7 Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteet sekä järjestäminen 31 3 Hallinnon ja talouden tarkastus 35 3.1 Tarkastuslautakunnan arviointitoiminta 35 3.2 Tilintarkastus 36 Osa II Kunnan omistamien osakeyhtiöiden johtaminen ja hallinta 38 4 Yhtiöiden toimintaa ohjaavista osakeyhtiölain periaatteista 38 5 Yhtiökokous 41 6 Hallitus 43 6.1 Hallituksen tehtävät 43 6.2 Hallituksen puheenjohtajan tehtävät 43 6.3 Hallituksen kokoonpano 44 6.4 Hallituksen työskentely 45 6.5 Hallitustyöskentelyn dokumentointi ja päätöksenteko 46 6.6 Hallituksen jäsenten riippumattomuus 47 7 Toimitusjohtaja ja muu operatiivinen johto 48 8 Kannustaminen ja palkitseminen 49 9 Sisäinen valvonta ja riskienhallinta 51 10 Tiedottaminen ja vaitiolovelvollisuus 52 Osa III Säätiöt 53 Osa IV Kuntayhtymät ja omistajaohjaus 55 3
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Esipuhe Kuntaliitto on antanut ensimmäiset ohjeet kuntien konsernijohtamisen tueksi vuonna 1997. Vuonna 2005 kunnille toimitettiin suositus konserniohjeeksi ja kunnan omistajapolitiikan linjauksiksi. Seuraavan kerran Kuntaliitto laati vuonna 2009 kuntakonsernin hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskevan suosituksen, johon sisältyi myös mallit yhtiön hallituksen työjärjestykseksi, yhtiökokouskutsuksi, hallituksen jäsenen suostumukseksi ja toimitusjohtajasopimukseksi. Kuntien muodostaessa yhä monipolvisempia kuntakonserneja tarvetta on johtamistapojen ja ohjeistuksien ajantasaistamiseen. Tämän vuoksi uudessa kuntalaissa erityisesti omistajapolitiikan ja konsernijohtamisen säännöksiä on uudistettu, laajennettu ja selkeytetty. Toimintaympäristön ja toiminnan muutos sekä uusi kuntalaki edellyttävät myös Kuntaliiton suositusten ajantasaistamista. Kuntaliiton suositukset kunnan toiminnan johtamisesta ja hallinnasta, kuntien omistamien yhtiöiden omistaja- ja konserniohjauksesta on laadittu yhteistyössä kuntien kanssa ja erityisesti Toimintakykyiset kuntakonsernit -kehittämisprojektin kuntien kanssa. Kyseinen projekti toteutettiin Kuntaliiton strategian toimeenpanoon liittyen vuosina 2013 2014, ja siihen osallistui 18 Suomen suurinta kuntaa ja kolme sairaanhoitopiiriä sekä näiden organisaatioiden yhtiöitä. Projektissa kartoitettiin kuntakonsernin omistajaohjauksen haasteita ja kehitettiin omistajapolitiikan ja konserniohjaamisen toimintakäytäntöjä, välineitä ja ohjeistuksia. Kehittämisprojekti tuki uuden kuntalain kokonaisuudistuksen omistajaohjauksen säännösten valmistelua. Toimintakykyiset kuntakonsernit -kehittämisprojektin aikana perustettiin suurten kaupunkien konsernijohtamisen Round Table keskustelufoorumi, jonka osallistujat ovat myös osallistuneet suositusten työstämiseen. Viime vaiheessa suositusluonnos oli myös julkisesti kaikkien kuntien johdon kommentoitavana. Kuntaliiton suositukset on laadittu ohjeeksi ja tueksi kuntien omille konserni- ja omistajaohjauksen sekä riskienhallinnan toimintaohjeille. Suositukset on hyväksytty Kuntaliiton hallituksessa 23.4.2015. Tässä julkaisussa esitetään suositusten perustelut. Kuntaliitto laatii myöhemmin muun muassa erilliset mallit hallintosäännöstä, konserniohjeen rakenteesta sekä yhtiöjärjestyksestä. Timo Kietäväinen Varatoimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto 4
Johdanto Kuntajohtaminen on kunnan perustehtävän haltuun ottamista ja vastuun kantamista kunnan asukkaiden hyvinvoinnista, paikallisesta elinvoimasta sekä kestävästä kehityksestä nyt ja tulevaisuudessa. Johtamisella ohjataan kunnan ja sen henkilöstöorganisaation toimintaa ja sitoutetaan henkilöstö edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Hyvä johtaminen edistää avoimuutta ja luottamusta sekä luo edellytykset eri toimijoiden väliselle vuorovaikutukselle ja asukkaiden osallistumisen mahdollisuuksille. Kuntajohtaminen muodostuu johtamisen eri näkökulmista ja tasoista. Johtamistehtävät jakaantuvat luottamushenkilöille ja ammattijohtajille, joiden välinen yhteistyö ja sen toimivuus on erityisen tärkeää. Kuntajohtamisen toimivuuden kannalta olennaista on, että johtamisen ja hallinnan rakenteet sekä toimintatavat on määritelty ja niihin on sitouduttu. Johtamismallejaan ja -käytäntöjään kunnat kehittävät omista lähtökohdistaan ja tarpeistaan. Kuntien muodostaessa yhä monipolvisempia kuntakonserneja, korostuu johtamisessa kokonaisuuden ymmärtäminen ja hallinta sekä aktiivisen omistajuuden avulla tavoiteltavat tulokset. Kuntakonserni muodostuu kunnasta ja sen määräysvallassa olevista yhteisöistä. Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolaissa tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Konsernirakenteen tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan jatkuvasti toiminnan tuloksellisuuden sekä aktiivisen omistajaohjauksen näkökulmasta. Keskeisiä toimijoita ovat valtuusto, kunnanhallitus, pormestari tai kunnanjohtaja sekä muut johtavat viranhaltijat, sisäinen tarkastus ja tarkastuslautakunta. Toimintaympäristön muuttuessa nopeasti kunnalta ja kuntakonsernilta vaaditaan nopeaa reagointi- ja uusiutumiskykyä ja onnistunutta johtamista. Se tarkoittaa johtamisen, toimintatapojen, -prosessien ja rakenteiden jatkuvaa tarkastelua, toiminnan kokonaistuloksellisuutta sekä riskienhallintaa. Kiristyvä taloudellinen tilanne luo kuntajohtamiselle vielä erityisen paineen. Kuntalain (410/2015) säännökset terävöittävät kunnan toiminnan strategista johtamista, omistajaohjausta sekä riskienhallinnan ja arvioinnin merkitystä. Kuntalain uudet säännökset omistajaohjauksesta, kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeista sekä konsernijohdosta tulevat voimaan 1.6.2017. Kuntaliiton suositukset täydentävät kuntalain säännöksiä ja ne perustuvat vahvasti lainsäädäntöön. Tässä suosituksessa pureudutaan kuntakonsernin erityispiirteisiin hyvän johtamisen, hallinnan ja riskien hallinnan näkökulmasta. Hyvän johtamisen ja hallinnan suositus antaa esimerkkejä siitä, miten kuntakonsernia ja kunnan toimintaa johdetaan hallitusti, kokonaisuutena ja kuntastrategian tavoitteiden mukaisesti. Sen noudattamisella edistetään verovarojen käytön vaikuttavuutta ja asianmukaisuutta ja siten vahvistetaan luottamusta niin viranomais- kuin luottamushenkilötoimintaan kuntakonsernissa. Kunnan oman toimintamallin valmistelussa ja suunnittelussa voidaan hyödyntää suosituksia. Suosituksen soveltamisalana on kunnan toiminnan sekä erityisesti kunnan omistamien yhtiöiden ja kuntien yhteistoiminnan ohjaus. Suositus ei kuitenkaan sisällä kuntayhtymien ja erityisesti sosiaali- ja terveysalueiden omistajaohjausta, koska sitä koskevan lain valmistelu on ollut kesken tätä suositusta kirjoitettaessa. Kuntayhtymien omistajaohjauksesta Kuntaliitto julkaisee myöhemmin erillisen suosituksen. Kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonser- 5
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Kunnan oma organisaatio (konserniemo) Suositus 1: Kunnissa aloitetaan konserniohjeen valmistelu mahdollisimman pian ottaen huomioon kuntalain säännökset ja Kuntaliiton suositukset. Budjettirahoitteiset tehtävät Kohderahoitteiset tehtävät (liikelaitokset ja muut taseyksiköt) Johtaminen ja hallinta kuntaorganisaatiossa Kunnan toiminta Yksityisoikeudelliset yhteisöt Kuntien yhteistoimintayksiköt, ml. sote-alueet Tytäryhteisöt Osakkuusyhteisöt Kuntayhtymämallit Sopimuskuntamallit (vastuukunnan ja muun sopimuskunnan yt-yksiköt) Markkinat ja kolmas sektori Yritykset / järjestöt Ei kunnan omistajuutta, kilpailuttaminen ja sopimukset ja sopimuksen aikainen yhteistyö ja kumppanuus ohjauskeinoina Juridinen kuntakonserni Ohjaus: Kuntastrategia ja sen mahdolliset toteuttamisohjelmat Kunnan talousarvio ja -suunnitelma Hallintosääntö Konserniohjeet Perus- ja yhteistoimintasopimukset, järjestämispäätös Kilpailuttaminen ja konsernin sopimussalkku Kuva 1. Johtaminen ja hallinta kuntaorganisaatiossa nin toiminnan lisäksi kunnan osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä kunnan muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan. Kunnan toiminta käsitteeseen sisältyy juridisen kuntakonsernin lisäksi ne yhteisöt, joissa kunta on mukana vähemmistöosuudella sekä erilaiset yhteistoimintaorganisaatiot, joissa kunnalla ei ole yksinään määräävää asemaa. Kunnan toiminta sisältää lisäksi sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan, jolla tarkoite- taan muun muassa perus- tai yhteistoimintasopimukseen tai yhtiöjärjestykseen sekä kunnan edustukseen päätöksentekoelimissä. 6
Markkinat hankinnat kolmas sektori - avustukset Kuntien yhteistoiminta Sopimusehdot avustusehdot Osakkuusyhteisöt Sopimusten valvonta Reagointi poikkeamiin Perustamissopimukset, yhteistoimintasopimukset, yhtiöjärjestykset, osakassopimukset, osin konserniohje Yhtiö-, yhtymä ym. kokoukset, Hallitustyöskentely Edustajat toimielimissä Tytäryhteisöt Konserniohje Hallitustyöskentely Konsernivalvonta Kuntastrategian tavoitteet Kunnan oma organisaatio ja liikelaitokset Hallintosääntö Talousarvio- ja suunnitelma Sisäinen valvonta Kuva 2. Kunnan toiminnan omistajaohjaus (Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 268/2014 vp.) 7
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Osa I Hyvä johtaminen ja konserniohjaus 1 Hyvän kuntajohtamisen vastuullisuus 1.1 Johtamisen tuloksellisuus Kuntien johtavilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on ensisijainen vastuu kunnan tavoitteiden toteuttamisesta taloudellisesti, tehokkaasti ja vaikuttavasti noudattaen valtuuston päätöksiä ja lainsäädännön velvoitteita. Tuloksellinen johtaminen perustuu järkevään päätöksentekoon ja huolelliseen harkintaan. Tämä edellyttää toiminnan jatkuvaa arviointia ja tosiasiaseikkojen selvittämistä. Tuloksellisen toiminnan edellytyksenä on järkevä resurssien kohdentaminen sekä taloudelliset, laadukkaat ja vaikuttavat toiminnot ja organisaatiorakenteet. Tuloksellinen johtaminen edellyttää, että kuntakonsernin rakennetta arvioidaan koko ajan suhteessa kunnan tehtäviin ja rooliin ja että tarvittaessa rakennetta kehitetään ja muutetaan toimivammaksi. Kunnat huolellisesti harkitsevat, milloin ja miksi kunta harjoittaa yhtiömuotoista toimintaa ja erityisesti kilpailutilanteessa markkinoilla sekä minkälaisia tuloksia yhtiömuotoisella toiminnalla tavoitellaan. Lähtökohtaisesti kaikki kuntajohtaminen tavoittelee yleistä kuntalaisten edun mukaista toimintaa. Kuntien johtavat luottamushenkilöt vastaavat kuntalaisille siitä, että oikeita asioita tehdään oikein. Kuntalain 69 :ssä on määritelty luottamushenkilöiden velvollisuus edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla. Tulevaisuudessa johtavilta luottamushenkilöiltä edellytetään yhteistä vastuunkantoa, pitkäjänteistä päätöksentekoa sekä kunnan kokonaisedun arviointikykyä. Jokaisella luottamushenkilöllä on vastuu siitä, että yhdessä kyetään tekemään viisaita päätöksiä. Johtavilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on seuranta ja valvontavastuu asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta sekä toiminnan asianmukaisuudesta ja tuloksellisuudesta. Seurannalla pyritään toiminnan tuloksellisuuden ylläpitämiseen, edistämiseen ja parantamiseen. Lisäksi seurannan tavoitteena on toiminnan jatkuvuuden turvaaminen, kirjanpidon ja muiden informaatiojärjestelmien luotettavuuden varmistaminen, erehdysten, virheiden ja väärinkäytösten ennaltaehkäisy sekä varojen huolellisen ja taloudellisen hoidon turvaaminen. Luottamushenkilöt arvioivat saamansa raportointitiedon perusteella tehtyjen päätösten ja suunnitelmien toimeenpanoa ja tuloksia. Raportointivelvoitteen asettamisen myötä luottamushenkilöt valvovat, miten tuloksellisesti päätökset ja suunnitelmat toteutetaan. Johtavien viranhaltijoiden ja esimiesten tehtävänä on puolestaan ohjata henkilöstöä sekä vastata toimintojen ja prosessien laadusta, sujuvuudesta ja kustannustehokkuudesta asetettuihin tavoitteisiin ja myönnettyihin määrärahoihin perustuen. Kuntalain 125 :n mukaan tilivelvollisia ovat kaikkien toimielinten jäsenet ja toimielimen tehtäväalueen johtavat viranhaltijat. Tilivelvolliseen voidaan kohdistaa 8
muistutus ja häneltä evätä vastuuvapaus, ei pelkästään hänen itsensä, vaan myös hänen alaisensa tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Tilivelvollisuuden puuttuminen ei vapauta esimiesasemassa olevaa viran- tai toimenhaltijaa alaistensa toiminnan valvontavastuusta. Valvontavastuu perustuu esimiesasemaan ja toimivaltaan. Tilivelvollisuus kattaa johtamis-, ohjaus- ja valvontavastuun lisäksi tulosvastuun ja oikeudellisen vastuunalaisuuden. Se pitää sisällään velvollisuuden ohjeistaa ja järjestää riskienhallinnan ja valvonnan toiminnot ja prosessit sekä velvollisuuden seurata niiden toimivuutta. Tulosvastuulla tarkoitetaan toiminnan tuloksellista järjestämistä, jolloin toiminta on tarpeiden ja tavoitteiden mukaista, vaikuttavaa ja taloudellisesti järjestettyä. Oikeudellisella vastuunalaisuudella tarkoitetaan voimassa olevan lainsäädännön ja hyvän hallintotavan noudattamista kaikessa toiminnassa ja päätöksenteossa. Kunnat viranhaltijat ja luottamushenkilöt toimivat virkavastuulla ja vastaavat toimiensa lainmukaisuudesta. Viranhaltijoita ja luottamushenkiöitä koskevat rikoslain säännökset (39/1889) virkarikoksista, joita ovat muun muassa lahjuksen ottaminen, virkasalaisuuden rikkominen, asiakirjan luvaton paljastaminen, virka-aseman väärinkäyttäminen ja virkavelvollisuuden rikkominen. Luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on myös vahingonkorvauslain mukainen (412/1974) taloudellinen vastuu (vahingonkorvausvastuu) virheellisen menettelyn kunnalle tai ulkopuoliselle aiheuttamastaan vahingosta. Myös kuntien omistamien yhtiöiden hallitusten jäsenten ja puheenjohtajan kannalta on tärkeää huomioida yhtiön tarkoitukseen, päätöksentekoon, huolellisuusvelvoitteeseen ja vahingonkorvausvastuuseen liittyvät säännökset (Osakeyhtiölaki 624/2006). Hallituksen jäsen voi joutua aiheuttamansa vahingon seurauksena korvausvastuuseen. Hallituksen puheenjohtajalla on lisäksi korostunut vastuu valvontavelvollisuuden, asioiden valmistelun ja päätöksentekomenettelyn osalta. Yhtiöiden hallitukset vastaavat strategian luomisesta, yhtiön kehittämisestä ja menestymisestä, omistajien intressien huomioon ottamisesta sekä toiminnan ja talouden tavoitteiden saavuttamisesta. Lisäksi osakkeenomistajilla on vahingonkorvausvelvollisuus. 1.2 Johtamisen avoimuus ja tiedonsaantioikeus Kuntajohtamisessa keskeistä on avoimuus ja laaja tiedottaminen. Hallinnon julkisuusperiaate eli viranomaisten asiakirjojen julkisuus ja tietojensaantioikeus ovat kansalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen tärkeimpiä takeita. Viestintä osana johtamista korostuu. Johtamiselta edellytetään entistä suurempaa avoimuutta, uudenlaisten toimintatapojen käyttöönottamista ja kuntalaislähtöisyyden vahvistamista. Kuntalain 29 :n mukaan kunnan on huolehdittava tiedottamisesta asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja kunnan järjestämistä palveluista, taloudesta, valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista sekä mahdollisuuksista osallistua ja vaikuttaa valmisteluun. Lisäksi kunnan on huolehdittava, että yleisessä tietoverkossa annetaan tietoja toimielinten kokousten esityslistoista ja asioiden valmistelusta, ellei kyse ole salassa pidettävistä tiedoista. Kuntalain mukainen tiedottamisvelvollisuus koskee kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi yhteistoimintaa ja muunlaisen omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvaa toimintaa. Kuntalain 47 :n mukaan valtuuston on ohjattava konserniohjeissa tytäryhteisöjen toimintaa siten, että kunnan viestinnälle asetetut tavoitteet toteutuisivat mahdollisimman hyvin. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säännellään myös viranomaisen tiedonantovelvollisuudesta keskeneräisissä asioissa sekä velvollisuudesta tuottaa ja jakaa tietoa sekä tiedottaa toiminnastaan ja palveluistaan. 9
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Kuntalain 108 :n mukaan kunnan ilmoitukset on julkaistava yleisessä tietoverkossa. Poikkeuksena ovat salassa pidettävät tiedot. Lisäksi kuntalain 109 :n mukaan kunnan on julkaistava yleisessä tietoverkossa keskeiset kunnan järjestämiä palveluja sekä kunnan taloutta, johtamista, toimintaa, kuntien yhteistyötä ja kuntakonsernia koskevat tiedot. Lisäksi yleisessä tietoverkossa on oltava ainakin kuntastrategia, hallintosääntö, talousarvio- ja suunnitelma, tilinpäätös, tarkastuslautakunnan arviointikertomus, tilintarkastuskertomus, kuntien yhteistoimintaa koskevat sopimukset, konserniohje, sidonnaisuusilmoitukset, luottamushenkilöiden palkkiot ja palveluista perittävät maksut. Kuntalaki painottaa kaksisuuntaista vuorovaikutusta ja valmistelusta viestimistä. Aktiivinen, monikanavainen, oikea-aikainen ja ymmärrettävä viestintä luo edellytykset osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Lisäksi hyvä tiedonhallintatapa lisää yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia osallistua julkiseen keskusteluun ja vaikuttaa yhteisten asioiden hoitoon. Hyvän tiedonhallintatavan mukaisesti kunnat huolehtivat asiakirjojen ja tietojen oikeellisuudesta, laadusta ja saatavuudesta sekä tietojärjestelmien luomisesta ja käytettävyydestä. Luottamushenkilöllä on muita kuntalaisia laajempi tiedonsaantioikeus. Kuntalain 83 :n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada tietoja kunnan hallussa olevista viranomaisen asiakirjoista. Tietojensaantioikeus ei koske salassa pidettäviä tietoja. Luottamushenkilöllä on kuitenkin oikeus saada tietoja, jotka eivät vielä ole julkisia. Tiedonsaantioikeus koskee sellaisia tietoja, joita luottamushenkilön tehtävien hoitaminen toimielimen jäsenenä edellyttää. Valtuutetun ja hallituksen jäsenen tiedonsaantioikeus on laajempi, sillä heidän toimet koskevat koko kunnan toimintaa. Muiden luottamushenkilöiden tiedonsaanti on rajoitetumpaa, sillä toimet koskevat rajattua tehtäväkokonaisuutta. Kuntalain 47 :n mukaan tiedottamisesta ja tiedonsaantioikeuden turvaamisesta tytäryhtiöiden toiminnasta valtuusto antaa tarkemmat määräykset konserniohjeissa. 1.3 Johtamisen laatu ja toiminnan puolueettomuus Hyvän hallinnon oikeudelliset periaatteet Kuntajohtamisessa hyvään hallintotapaan kuuluu julkiselle sektorille kohdistetut toimintaperiaatteet. Nämä periaatteet ohjaavat sitä, miten kunnan luottamushenkilöt ja ammattijohtajat voivat toimia asioiden valmistelussa, päätöksenteossa, toimeenpanossa ja toimintojen valvonnassa. Periaatteet takaavat hyvän kuntajohtamisen puolueettomuuden, toimivallan ja valvonnan vastuiden tarkoituksenmukaisuuden, sekä menettelyiden ja prosessien tuloksellisuuden. Kuntajohtamisessa on otettava huomioon hallinto-oikeudelliset yleiset periaatteet. Hallintolaissa (434/2003) säädettyjen oikeusperiaatteiden tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä kansalaisten oikeusturvaa hallintoasioissa. Periaatteiden tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Periaatteita on noudatettava kaikessa kunnan johtamisessa, ei vain hallintoasian käsittelyssä ja päätöksenteossa tai päätösharkinnassa. Hallintolain 6 :n mukaan kunnan johdon on kohdeltava kuntalaisia tasapuolisesti, johdonmukaisesti ja syrjimättömästi. Toimivaltaa saa käyttää yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, eikä johtavilla luottamushenkilöillä tai kuntajohtajilla saa olla toiminnassaan vääriä vaikuttimia eikä harkintavaltaa saa käyttää väärin. Johtamisessa on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti. Toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Kuntalaisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Hallintolain 7 edellyttää, että kunnassa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Kuntalaisille on tarpeen mukaan annettava hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin 10
kysymyksiin ja tiedusteluihin. Hallintolain 9 velvoittaa viranomaisia käyttämään asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä. Vaatimus velvoittaa jokaisen viranomaisen arvioimaan kielenkäyttöään. Selkeän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimus on luonteeltaan kuitenkin enemmän periaatteellinen ja asenteita muokkaava kuin tiukan oikeudellinen. Myös kuntalain 29 :n mukaan viestinnässä on käytettävä selkeää ja ymmärrettävää kieltä sekä otettava huomioon kunnan eri asukasryhmien tarpeet. Esteellisyys- ja sidonnaisuussäännökset Kuntajohtamisessa vaatimukset asioiden puolueettomasta ja objektiivisesta käsittelystä korostuvat. Päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja puolueettomuutta säännellään erityisesti hallintolain esteellisyyssäännöksillä ja kuntalain sidonnaisuuksien ilmoittamissäännöksillä. Esteellisyydellä eli jääviydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta asiaan tai asianosaisiin, että se vaarantaa puolueettomuuden yksittäisen asian käsittelyssä. Viranhaltija ja luottamushenkilö on itse vastuussa siitä, että hän arvioi puolueettomuuttaan ja ilmoittaa esteellisyydestään. Jos esteellinen henkilö ottaa osaa asian käsittelyyn, päätös syntyy virheellisessä järjestyksessä ja se voidaan saada kumotuksi kunnallisvalituksella. Epävarmassa tapauksessa henkilön on hyvä jättäytyä pois asian käsittelystä. Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka läheistään (kuntalaki 97 ). Tämä on poikkeus yleisiin esteellisyyssäännöksiin. Hallintolain 28 :n mukaan henkilö on henkilö on esteellinen asiassa, jos asia koskee häntä tai hänen läheisensä oikeutta, etua tai velvollisuutta. Hän on myös esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa sellaista tahoa, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Hänen puolueettomuutensa kärsii, jos hänelle tai hänen läheiselleen on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa tai jos hän on palvelussuhteessa tai toimeksiantosuhteessa sellaiseen tahoon, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Henkilön luottamus voi vaarantua myös muusta erityisestä syystä. Kuntalain 97 :n mukaan kuntakonserniin kuuluvan yhteisön hallituksen jäsen on esteellinen käsittelemään yhteisöä tai säätiötä koskevaa asiaa kunnan toimielimessä. Henkilö ei tällöin voisi ohjata tai valvoa yhteisöä tai säätiötä, jonka toiminnasta henkilö vastaa. Kuntalain 84 :n mukaan tiettyjen luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on ilmoitettava etukäteen sidonnaisuudet. Sidonnaisuuksilla tarkoitetaan henkilöihin, heidän virkatehtäviin tai luottamustoimiin vaikuttavia tekijöitä, joista voi aiheutua eturistiriitoja tai jotka ovat omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen, puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen. Velvollisuus ilmoittaa sidonnaisuuksista koskee kunnanhallituksen ja maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuja tehtäviä hoitavan toimielimen jäseniä, valtuuston ja lautakunnan puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajia, kunnanjohtajaa, pormestaria ja apulaispormestaria sekä kunnanhallituksen ja lautakunnan esittelijää. Edellä mainittujen luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on tehtävä sidonnaisuusilmoitus johtotehtävistään sekä luottamustoimistaan elinkeinotoimintaa harjoittavissa yrityksissä ja muissa yhteisöissä. Elinkeinotoiminnalla tarkoitetaan kaikkea liike- ja ammattitoimintaa. Ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat yrityksen tai muun yhteisön johtotehtävät eli esimerkiksi toimitusjohtajan ja varatoimitusjohtajan tehtävät. Luottamustoimilla tarkoitetaan yhteisön tai yrityksen hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenyyttä. Ilmoitus on tehtävä muistakin sidonnaisuuksista, joilla voi olla merkitystä luottamus- ja virkatehtävien hoitamisessa. Esimerkiksi toimimista yhdistyksen ja säätiön hallinnossa eli hallintoelinten jäsenyyksiä sekä merkittäviä kiinteistöjen tai asunto-osakeyhtiön osakkeiden omistusta. Ilmoitusvelvollisuus koskee niitä tietoja, joilla 11
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus voidaan objektiivisesti arvioiden voivan olla merkitystä luottamus- tai virkatehtävien hoitamisessa. Sidonnaisuusilmoitus koskee kuitenkin vain sellaisia jäsenyyksiä tai omistuksia, joita asianomaisella luottamushenkilöllä tai viranhaltijalla itsellään on. Ilmoitusvelvollisuus ei siten koske läheisten henkilöiden jäsenyyksiä tai omistuksia. Avoimuutta tukee vielä se, että sidonnaisuusrekisteri on julkinen ja se on pidettävä nähtävänä yleisessä tietoverkossa. 1.4 Johtamisen eettisyys Kuntajohtamiseen kohdistuu entistä enemmän paineita, joita aiheuttavat kuntalaisten odotukset, erilaiset verkosto- ja vuorovaikutussuhteiden lisääntyminen, poliittisen kulttuurin murros sekä median roolin kasvaminen. Eettinen kuntajohtaminen vahvistaa päätösten vaikuttavampaa toimeenpanoa kunnassa. Kuntajohtamisessa eettisyys ei ole pelkästään lain noudattamista, korruption välttämistä ja harmaan talouden torjuntaa. Johtamisen eettisyys on hyväksyttyjen tavoitteiden saavuttamista hyväksytyin keinoin. Johtavat luottamushenkilöt ja viranhaltijat joutuvat usein punnitsemaan oikeaa toimintatapaa erilaisten kunnassa vallitsevien arvojen ja intressien ristipaineessa. Kyse on siitä, miten asiat tehdään ja minkälaiselta toiminta näyttäytyy kuntalaisille ja muille sidosryhmille. Tämän vuoksi haasteellisista asioista on paras tiedottaa ennakoivasti. Kaikki epäasiallinen ja luottamusta heikentävä toiminta on epäeettistä ja siten kestämätöntä. Erityinen vastuu eettisen toiminnan ja johtamisen vahvistamisesta on valtuuston ja hallituksen puheenjohtajistolla, kunnanjohtajalla tai pormestarilla sekä muilla johtavilla viranhaltijoilla ja esimiehillä. Kunnanhallituksen jäsenet ja konsernijohtoon kuuluvat viranhaltijat ja muut toimijat ohjaavat ja valvovat objektiivisesti kunnan omistamia yhtiöitä. Kunnan johto voi omalla esimerkillään ja yhteisesti hyväksytyillä eettisillä toimintaperiaatteilla edistää toiminnan avoimuutta ja kestävyyttä. Myös kunnan tytär- ja osakkuusyhteisöiltä sekä palvelun tuottajilta toivotaan sitoutumista eettisesti kestäviin toimintatapoihin. Eettisyys kunnan ja kuntakonsernin johtamisessa tarkoittaa esimerkiksi luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolien, tehtävien ja vastuunjaon selkeää määrittelyä keskinäistä yhteistyötä, vuorovaikutusta ja luottamusta rakentavia toimintatapoja toimielintyöskentelyssä sekä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisessä yhteistyössä eri toimijoita aktiiviseen vuorovaikutukseen, uusien toimintatapojen innovointiin ja kehittämiseen kannustavaa johtamis- ja toimintakulttuuria johdonmukaista ja avointa päätöksenteko- ja toimintakulttuuria, jolloin päätökset tehdään tosiseikkoihin ja asiantuntevaan valmisteluun perustuen vastuullisesti, objektiivisesti ja tasapuolisesti kunnan toiminnan kokonaisetu huomioon ottaen toimijoiden sitoutumista eettisesti kestäviin menettelyihin, jotka edistävät luottamusta verovarojen käytön tuloksellisuudesta ja asianmukaisuudesta. 12
13
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus 2 Valtuuston ja hallituksen tehtävät ja vastuut 2.1 Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta Kunnan valtuustolla on kokonaisvastuu kunnan toiminnasta, taloudellisesta kestävyydestä, sekä toimintarakenteiden ja johtamisen tuloksellisuudesta. Valtuusto on myös aiempaa korostetummin koko kunnan strateginen johtaja. Kuntalain 14 :n mukaan valtuusto päättää: 1) kuntastrategiasta 2) hallintosäännöstä 3) talousarviosta ja taloussuunnitelmasta 4) omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta 5) liikelaitokselle asetettavista toiminnan ja talouden tavoitteista 6) varallisuuden hoidon ja sijoitustoiminnan perusteista 7) sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista 8) palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista 9) takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta 10) jäsenten valitsemisesta toimielimiin, jollei jäljempänä toisin säädetä 11) luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista 12) tilintarkastajien valitsemisesta 13) tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta 14) muista valtuuston päätettäviksi säädetyistä ja määrätyistä asioista. Kuntalain 90 :n mukaan valtuusto päättää hallintosäännössään hallinnon ja toiminnan järjestämiseen liittyvistä asioista, kuten toimielimistä ja johtamisesta, kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä, henkilöstöorganisaatiosta, taloudenhoidosta, hallinnon ja talouden tarkastuksesta, sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Toimielimistä ja niiden toimivallasta päätettäessä otetaan huomioon erilaiset omistajaohjaukselliset tilanteet, joita voivat olla esimerkiksi toiminta tytäryhteisöissä ja osaomistetuissa yhteisöissä, kuntien yhteistoiminta ja sopimuksiin perustuva palvelutuotanto. Valtuusto päättää hallintosäännössä, miten toimivaltuudet ja valvontavastuut jakautuvat kunnan eri toimielimille. Mikäli hallintosääntöön ei oteta erityisiä määräyksiä, toimivalta ja valvontavastuut ovat konserniyhteisöjä lukuun ottamatta kunnanhallituksella. Valtuusto päättää hallintosäännössä, miten tehtävät, toimivalta ja valvontavastuut konsernijohtoon kuuluvien toimijoiden välillä jakautuvat. Kunnan toiminnan taloudellinen kestävyys edellyttää valtuustolta tulevaisuussuuntautunutta kuntastrategiaan perustuvaa päätöksentekoa, johtamista ja yhteistyökykyä. Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta konkretisoituu toimintaympäristön muutosten seurauksena päätöksenteossa ja kunnan toimintoja resursoidessa. Toiminnan ja talouden suunnittelun sekä päätöksenteon perustaksi on tarpeellista tehdä vaikutusten ja riskien ennakko- ja jälkiarvioinnit. Lisäksi valtuusto seuraa ja arvioi aktiivisesti myös strategian toimeenpanoa sekä aikaansaatuja tuloksia. Kuntalain 90 :n mukaan valtuusto päättää hallintosäännössään myös päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvistä asioista sekä valtuuston toimintaan liittyvistä asioista. Valtuustotyöskentelyn toimintatavat ja puheenjohtajan tehtävät määritellään hallintosäännössä. Puheenjohtaja vastaa kuntastrategiaan sekä ta- 14
lousarvioon ja -suunnitelmaan perustuvan työskentelyn johtamisesta, tuloksellisuudesta ja säännöllisestä arvioinnista. Työskentelyssä otetaan huomioon riittävä perehtyminen kunnan toimintaan ja toimintaympäristöön, kuntastrategiaan, päätettäviin asioihin ja suunnitelmiin sekä niiden toimeenpanon seurantaan ja arviointiin. Valtuuston vuosikello, valtuustosopimus, iltakoulut, lähetekeskustelut, toimintaympäristön analysointi, suunnittelu- ja arviointiseminaarit, skenaario-, tulevaisuus- ja työryhmätyöskentely ovat esimerkkejä valtuuston työskentelytavoista. Ne vahvistavat strategisen suunnittelun ja päätöksenteon realistisuutta ja johdonmukaisuutta, erilaisten vaihtoehtojen avointa tarkastelua ja laadukasta perustelua. Merkittävien suunnitelmien ja päätösten valmistelussa arvioidaan niiden vaikutukset kunnan asukkaiden hyvinvointiin, elinympäristön ja alueen elinvoimaan sekä kunnan henkilöstöön sekä talouteen. Suositus 2: Valtuustotyöskentelyn vastuullisuutta ja tuloksellisuutta edistävät valtuuston ja sen puheenjohtajiston tehtävät sekä työskentelyn, päätöksenteon, raportoinnin ja arvioinnin toimintatavat määritellään hallintosäännössä. 2.2 Kunnanhallitus ja konsernijohto johtavat kunnan toimintaa Kunnanhallituksella on keskeinen asema kunnan johtamisessa. Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta. (Kuntalaki 38 ) Kuntalain 39 :n mukaan kunnanhallituksen tulee: 1) vastata kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta 2) vastata valtuuston päätösten valmistelusta 3) täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta 4) valvoa kunnan etua ja, jollei hallintosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhe- valtaa 5) edustaa kuntaa työnantajana ja vastata kunnan henkilöstöpolitiikasta 6) vastata kunnan toiminnan yhteensovittamisesta 7) vastata kunnan toiminnan omistajaohjauksesta 8) huolehtia kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä. Kunnanhallitus vastaa kunnan toiminnan yhteensovittamisesta ja omistajaohjauksesta valtuuston päättämän kuntastrategian mukaisesti. Kunnan toimintaa ohjataan strategian lisäksi hallintosäännöllä, talousarviolla, omistajaohjauksen periaatteilla ja konserniohjeilla sekä sopimuksilla. Myös valtuuston päätökset ohjaavat kunnan toimintaa. Kunnanhallitus huolehtii palvelujen hankkimisesta vastaavien kunnan toimielinten ohjaamisesta. Kunnanhallituksen roolia korostaa vastuu kunnan sisäisestä valvonnasta sekä velvollisuus huolehtia kunnan toiminnan riskienhallinnan järjestämisestä. Kuntalain 92 :n mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai hallintosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Lisäksi valtuusto voi hallintosäännössä määrätä, että otto-oikeus koskee vastaavasti lautakuntia, niiden puheenjohtajia tai hallintosäännössä määrättyä kunnan viranhaltijaa asianomaisen lautakunnan alaisen viranomaisen tai lautakunnan jaoston toimivaltaan siirretyissä asioissa. Kuntalain 40 :n mukaan kunnanhallituksen puheenjohtaja johtaa poliittista yhteistyötä, jota kunnanhallituksen tehtävien toteuttaminen edellyttää. Kunnanhallituksen puheenjohtajan muista tehtävistä määrätään hallintosäännössä. Valtuuston on Kuntalain 90 :n mukaan annettava tarvittavat määräykset kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä hallintosäännössä. 15
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Lisäksi kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan välisestä työnjaosta voidaan ottaa määräyksiä kunnanjohtajan johtajasopimukseen (Kuntalaki 42 ). Kuntalain 48 :n mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Hallintosäännössä on määrättävä konsernijohdon tehtävistä ja toimivallan jaosta. Konsernijohto vastaa kuntalain mukaan omistajaohjauksen toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä kuntakonsernissa, jollei hallintosäännössä toisin määrätä. Kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnanjohtaja tai pormestari (Kuntalaki 38 ). Kunnanjohtajan tai pormestarin valitsee valtuusto. Kunnanjohtaja on virkasuhteessa kuntaan ja pormestari on kunnan luottamushenkilö. Pormestari toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana. (Kuntalaki 41 ja 44 ) Sisäinen valvonta ja riskienhallinta kuuluvat operatiivisena toimintana kunnanhallituksen lisäksi kunnanjohtajalle tai pormestarille sekä kunnan muulle johdolle. Aktiivisen omistajaohjauksen edellyttämä konsernihallinto Konsernijohto organisoi ja resursoi konsernihallinnon siten, että omistajaohjaus ja konsernivalvonta voidaan järjestää tuloksellisesti. Aktiivinen ja tuloksellinen omistajaohjaus edellyttää kunnalta riittävää perehtymistä yhtiöiden toimialaan, asiantuntemusta ja kykyä arvioida yhtiöiden suoriutumista, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen asianmukaisuutta sekä hallitustyöskentelyn laatua. Omistajaohjauksen riittävällä resursoinnilla varmistetaan siten tarvittava myötävaikutus kunnan kokonaisedun toteutumiseen ja sen edellyttämät käytännön omistajaohjauksen toimenpiteet. Keskeisiä konsernihallinnon omistajaohjauksen toimenpiteitä ovat muun muassa hallitusten jäsen nimitysten valmistelu, tavoitteiden ja raportoinnin valmistelu, omistajaohjauskeskustelut, konsernijohdon päätösten valmistelu, riskienhallinnan tuloksellisuuden ja hallitustyöskentelyn laadun arviointi sekä tiedottaminen luottamushenkilöille. Suositus 3: Konsernijohdolle ja -hallinnolle varataan riittävät voimavarat aktiivisen ja tuloksellisen omistajaohjauksen järjestämiseksi. Konsernijohdolta edellytetään monipuolista asiantuntemusta ja kokemusta muun muassa kuntakonsernin johtamisesta, toiminnasta ja taloudesta, sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Suositus 4: Konsernijohto arvioi vuosittain kunnan kokonaisedun toteutumisen ja riskienhallinnan kannalta omistajaohjauksen tuloksellisuutta. Kunnanhallituksen jaostot ja toimikunnat Kunnan toiminnan johtamisen ja hallinnan tuloksellisuus edellyttää, että hallitustyöskentely ja johtaminen järjestetään mahdollisimman vaikuttavalla ja vastuullisella tavalla. Kunnanhallituksessa voi valtuuston päätöksen perusteella olla jaostoja (kuntalaki 30 ). Jaostoilla voidaan tehostaa hallituksen vastuulle kuuluvien asioiden valmistelua. Jaoston perustaminen voi olla tarpeen kunnan toiminnan ja talouden, omistajaohjauksen, henkilöstövoimavarojen, sisäisen tarkastuksen, riskienhallinta-, valvonta- ja raportointijärjestelmien ohjausta ja arviointia varten. Kunnanhallitus voi vaihtoehtoisesti asettaa toimikunnan määrätyn tehtävän hoitamista varten. Jaostoissa työskentelevät hallituksen jäsenet, varajäsenet ja mahdollisesti nimettävät ulkopuoliset asiantuntijat voivat perehtyä käsiteltäviin asioihin laajemmin ja syvällisemmin kuin koko hallitus. Valtuuston päätöksellä jaoston jäseneksi, mutta ei puheenjohtajaksi, voidaan 16
valita myös muita kuin hallituksen jäseniä ja varajäseniä. Kunnanhallitus voi omistajaohjauksen tehostamiseksi perustaa konsernijaoston, joka syventyy kunnan toiminnan omistajaohjaukseen ja konsernivalvontaan. Kuntien yhteisten yhtiöiden osalta voidaan harkita kuntien yhteistä vastaavaa toimielintä. Kunnanhallitus voi perustaa myös sisäisen tarkastuksen jaoston, joka ohjaa ja seuraa sisäisen tarkastuksen toimintaa. Mikäli kunnassa ei ole järjestetty sisäistä tarkastusta, voi hallitus perustaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaoston. Mainitut jaostot voivat olla tarpeen, mikäli kunnanhallitus ei ehdi riittävästi perehtymään ja syventymään omistajaohjauksen ja konsernivalvonnan sekä sisäisen tarkastuksen, valvonnan ja riskienhallinnan kysymyksiin. Jaoston tai toimikunnan jäseniltä edellytetään jaoston tehtävien edellyttämää riittävää asiantuntemusta sekä kykyä kunnan omistamien yhtiöiden objektiiviseen valvontaan. Jaoston tai toimikunnan tehtävät, vastuut ja toimivalta sekä määritellään hallintosäännössä. Konsernijaoston tehtävät voivat kattaa seuraavia osa-alueita: niiden saavuttamisen seuranta kunnan yhtiökokousedustajien evästysten ja yhtiökokousten päätöksentekoon liittyvien asioiden valmistelu sekä yhtiökokousedustajien nimittäminen tytäryhtiöiden hallitustyöskentelyn edellyttämän talouden ja liiketoiminnan asiantuntemuksen, kokemuksen sekä riippumattomuuden analysointi ja seuranta yhtiökohtaisten hallitustyöskentelyn edellyttämän asiantuntemuksen, kokemuksen, ajankäytön ja osallistumisen määrittely sekä hallituksen jäsenten ehdottaminen toimintaohjeiden antaminen konsernihallintoon ja -palveluihin liittyvissä asioissa yhtiöiden raportoinnin käsittely sekä yhtiöiden toiminnan tuloksellisuuden, taloudellisen aseman kehittymisen, hallitustyöskentelyn laadun sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen seuranta ja arviointi. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaoston tai -toimikunnan tehtävät voivat kattaa seuraavia osa-alueita: esitysten tekeminen yhtiöiden perustamisesta ja lakkauttamisesta kunnan kannan antaminen hallintosäännön toimivaltamääräysten mukaisesti konserniohjeessa määritellyistä asiakokonaisuuksista konserniyhtiöiden yhtiöjärjestyksiin ja osakassopimuksiin tehtävien teknisten muutosten hyväksyminen kuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden ohjaus ja valvonta sekä yhteydenpito hallituksen ja toimivan johdon kanssa kuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden omistajapoliittiset linjausten, omistajaohjauksen periaatteiden sekä konserniohjeen valmistelu yhtiöille asetettavien kuntastrategiaan ja omistajapolitiikkaan perustuvien tavoitteiden valmistelu sekä kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan järjestämisen asianmukaisuuden ja tuloksellisuuden valvominen kunnan toimintakertomuksessa esitettävien kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan järjestämisestä koskevien tietojen ja keskeisten johtopäätösten käsittely merkittävimpiin riskeihin ja epävarmuustekijöihin liittyvän kunnan toimintakertomuksessa esitettävän arvion käsittely sisäisen tarkastuksen toimintaohjeen ja vuosisuunnitelman hyväksyminen sekä sisäisen tarkastuksen raportoinnin käsittely sisäisen tarkastuksen työn koordinointi suhteessa tilintarkastukseen. 17
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Mikäli jaostoja tai toimikuntaa ei ole perustettu, vastaa konsernijohto kuntalain säännösten sekä hallintosäännön tehtävä-, vastuu- ja toimivaltamääräysten mukaisesti edellä mainituista tehtävistä. Suositus 5: Kunnan omistamien yhtiöiden omistajaohjauksen sekä konsernivalvonnan tulokselliseksi järjestämiseksi voidaan perustaa tarvittaessa hallituksen jaosto tai toimikunta. Kunnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin toteuttamiseksi voidaan perustaa tarvittaessa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaosto. Nämä voidaan tarvittaessa yhdistää yhden jaoston toimialaan. Jaostoon valitaan tarvittaessa hallituksen jäsenten ja varajäsenten lisäksi myös ulkopuolisia asiantuntijoita. Mikäli kunnassa ei ole järjestetty sisäistä tarkastusta, on perusteltua harkita sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaoston perustamista. Suositus 6: Konsernijohto arvioi työskentelynsä laatua ja tuloksellisuutta säännöllisesti. Arvioinnit sisältävät säännönmukaiset itsearvioinnit sekä riippumattoman ulkoisen arvioijan suorittaman arvioinnin esimerkiksi kerran hallituskaudessa merkittävimmissä konserniyhtiöissä. Arvioinnin tulokset ja johtopäätökset käsitellään valtuuston puheenjohtajiston kanssa. 2.3 Kuntastrategia ja kunnan toiminnan tuloksellisuus Kunnan toiminnan poliittisessa johtamisessa korostuu valtuuston ja hallituksen strateginen johtaminen. Strategisen johtamisen kautta kunta voi varautua toimintaympäristön uhkiin, tarttua mahdollisuuksiin, tunnistaa omia heikkouksiaan ja kehittää vahvuuksiaan. Strategia sisältää johdonmukaisia linjauksia ja valintoja, joiden avulla kunnat pyrkivät ennakoimaan tulevaisuutta ja lisäämään mahdollisuuksiaan selviytyä entistä enemmän epävarmuuksia sisältävässä toimintaympäristössä. Kuntalain 37 :n mukaan kunnassa on oltava jatkossa yksi kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon 1) kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen 2) palvelujen järjestäminen ja tuottaminen 3) kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet 4) omistajapolitiikka 5) henkilöstöpolitiikka 6) kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet sekä 7) elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen. Valtuusto ylimpänä päättävänä toimielimenä asettaa kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä tekee priorisoinnit ja valinnat käytettävissä olevien resurssien mukaisesti. Kuntastrategia perustuu arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Strategian laatiminen edellyttää toimintaympäristön analyysiä ja kokonaisnäkemystä kunnan toiminnasta. Kuntastrategia on valtuuston tärkein ohjausväline kunnan toiminnan kokonaisuuden johtamisessa ja ohjaamisessa. Valtuusto määrittelee strategiassa vision, toivotun ja halutun tulevaisuuden tilan. Kuntastrategia sisältää linjauksia kuntalaisten hyvinvoinnin ja kuntademokratian sekä alueen elinvoiman ja elinympäristön kehittämiseksi. Lisäksi kuntastrategia sisältää kunnan henkilöstön ja johtamisen, palvelurakenteiden ja -prosessien sekä taloudenpidon ja tuottavuuden kehittämi- 18
sen linjaukset. Kuntastrategian avulla valtuusto ohjaa kaikkea kunnan toimintaa, toimielinten työskentelyä, päätöksentekoa ja talouden suunnittelua yhteisesti sovittuun suuntaan. Kuntastrategian toteuttamiseksi kunnissa laaditaan usein toimenpideohjelmia ja muita strategioita. Ohjelmat usein kohdistuvat kaikkiin tai useisiin kunnan toimialoihin. Ne laaditaan toteuttamaan ja tarkentamaan kuntastrategiassa tehtyjä linjauksia. Kuntien strategisia ohjelmia laaditaan esimerkiksi seuraavista teemoista: palvelujen järjestäminen ja kehittäminen, hyvinvointi, osallisuus, henkilöstön kehittäminen, kestävä kehitys, maapolitiikka ja elinympäristö, kilpailukyky, omistajapolitiikka sekä talouden tasapainottaminen ja tuottavuus. Kunnat laativat myös toimiala- tai tehtäväkohtaisia sekä lakisääteisiä että muita tarpeelliseksi katsomiaan erillisiä strategioita tai tavoiteohjelmia. Kuntastrategialla ja sen toteuttamisohjelmilla ohjataan kunnan palvelutoiminnan järjestämistä ja rahoitusta sekä resurssien jakamista. Strategiassa asetetut tavoitteet eivät siis koske ainoastaan konserniemoa ja sen virastoja. Sen sijaan strategian on ohjattava koko Hyvinvoinnin edistäminen Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen Henkilöstöpolitiikka Kuntastrategia Strategiassa tulee ottaa huomioon: Omistajapolitiikka Kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet Elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen Asukkaiden osallistumisja vaikuttamismahdollisuudet Tarvittaessa kuntastrategian tavoitteita konkretisoivat strategian toteuttamisohjelmat Kunnan toiminnan talousarvio ja -suunnitelma Toimiala- ja yksikkökohtaiset tarkemmat toimintasuunnitelmat Tavoitteet Kuntien omistamien yhtiöiden liiketoimintasuunnitelmat, yhteistoimintaorganisaatioiden toimintasuunnitelmat Pysyväluonteiset asiakirjat: hallintosääntö, konserniohjeet, yhteistoiminnan perus- ja yhteistoimintasopimukset Hyvän johtamisen ja hallinnan toimintamalli Toteutumisen arviointi Kuva 3. Kunnan toiminnan ohjauksen tavoitehierarkia 19
Kuntaliitto Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus kunnan toimintaa. Kuntastrategian tavoitteena on vahvistaa kunnan toiminnan ohjaamista kokonaisuutena sekä liittää kunnan strateginen suunnittelu ja taloussuunnittelu tiukasti yhteen. Kuntalain 110 :n mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Kuntalain 37 :n mukaan kuntastrategiassa tulee määritellä myös sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Valtuusto päättää, miten arviointi ja seuranta toteutetaan ja organisoidaan. Kuntalain 37 edellyttää, että kuntastrategia tarkastetaan kerran valtuuston toimikaudessa. Jokaisen valtuuston on otettava kerran valtuustokaudessa kantaa kuntastrategian ajankohtaisuuteen ja tavoitteisiin. Välttämätöntä ei ole uudistaa strategiaa kokonaan jokaisella valtuustokaudella. Uuden valtuuston tärkeimpiä tehtäviä ovat toimintaympäristöanalyysi ja sen pohjalta tarkistettava kunnan strategia, sen toimeenpanon säännönmukainen seuranta sekä tulosten arviointi. Kuntien strategiatyö on kokonaisvaltaista johtamista, joka on jatkuvaa strategian luomista, seurantaa, tarkistamista ja toimeenpanon varmistamista. Eri tahoilla ja organisaatiotasoilla on eri roolinsa strategiatyön kokonaisuudessa. Strategisten tavoitteiden ja päämäärien asettaminen Kuntakonsernin strateginen johtaminen konkretisoituu kuntastrategiassa, sen toteuttamisohjelmissa sekä talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyihin selkeisiin päämääriin, toiminnan ja talouden tavoitteisiin, toteutettaviin toimenpiteisiin sekä niiden seurantaan ja tuloksellisuuden arviointiin (kuntalaki 110 ). Strategiset päämäärät ovat sellaisia, jotka voidaan viestiä ymmärrettävästi ja määritellä seurattaviksi ja mitattaviksi hyvinvoinnin ja elinvoiman kehittymistä kuvastaviksi tavoitteiksi. Tavoitteiden asettaminen perustuu kunnan sekä sen eri yksiköiden toimintaympäristön ja kuntalaisten palvelutarpeiden sekä alueen elinvoiman kehityksen analysointiin sekä ennakointiin. Kunnan asukkaiden hyvinvointi Elinvoima Kuntastrategia ja toteuttami sohjelmat Tuloksellinen omistajuus Riskien hallinta ja mahdollisuuksien hyödyntäminen Kuva 4. Kuntastrategiasta johdettavat tavoiteasetannan ja riskienhallinnan näkökulmat Erilaiset analyysit esimerkiksi kuntalaisten palvelutarpeiden kehitykseen vaikuttavista tekijöistä sekä kunnan talouden kehityksestä luovat perustaa myös sen arvioinnille, millaisia muutoksia tarvitaan kunnan palvelutuotantotapoihin ja -verkkoon, jotta talouden tasapaino voidaan turvata myös tulevina vuosina. Kuntalaisille tehdyt palvelutyytyväisyyskyselyt kuuluvat myös vaikuttavan ja vastuullisen valtuutetun strategiatyön työkalupakkiin. Onnistunut strategia perustuu faktoihin ja tosiasioihin eikä omiin uskomuksiin. Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuus ja sen arviointi Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuudella tarkoitetaan kunnan asukkaiden hyvinvoinnin ja alueen elinvoiman turvaamista vaikuttavasti, laadukkaasti ja 20
taloudellisesti niin, että toiminta on kestävää pitkällä aikajänteellä. Tuloksellinen toiminta edellyttää toimintatapaa, jossa kunnan toiminnoille ja palveluprosesseille asetetut toiminnan ja talouden tavoitteet toteuttavat kuntastrategiassa asetettuja tavoitteita. Tuloksellisuuden arvioinnilla tarkoitetaan sekä tuloksellisuuden että tavoitteiden toteutumisen arviointia kunnan toiminnan johtamisessa ja toimielinten päätöksenteossa. Kunnan toiminnalle asetettavien tavoitteiden on hyvä olla konkreettisia ja kuvata kunnan aikaansaannoskykyä ja positiivisia vaikutuksia kuntalaisten hyvinvointiin sekä kunnan elinvoimaisuuteen. Hyvinvointihyödyillä tarkoitetaan kunnan toimenpiteillä aikaansaatuja positiivisia vaikutuksia kuntalaisten hyvinvointiin. Tavoitteiden ja niiden saavuttamisen edellyttämien toimenpiteiden määrittelyn tulee olla vuorovaikutteinen prosessi ja siinä tulee hyödyntää henkilöstön asiantuntemusta. Mitattavat tavoitteet asetetaan kuntastrategian mukaisille eri osa-alueille talousarviossa kattaen niin lyhyen kuin pidemmänkin aikavälin. Asetettavat tavoitteet kohdistuvat olennaisiin toimintoihin ja ohjaavat kehittämään toimintatapoja ja siten toiminnan tuloksellisuutta. Tavoitteiden perusteella tunnistetaan tapahtumat, jotka vaikuttavat tavoitteiden saavuttamiseen. Tunnistetut mahdollisuudet ja vahvuudet hyödynnetään systemaattisesti. Tavoitteiden saavuttamista uhkaavat riskit analysoidaan ja merkittäviksi arvioiduille riskeille KOKONAISTULOKSELLISUUS JA RISKIENHALLINTA TOIMINNAN PITKÄN AIKAVÄLIN KESTÄVYYS AIKAANSAANNOSKYKY Vaikuttavuus Laatu Taloudellisuus ja tuottavuus Voimavarojen ja resurssien hallinta ja kohdentaminen KUNNAN ELINVOIMAISUUS JA ASUKKAIDEN HYVINVOINTI Kuva 5. Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuus ja riskienhallinta 21